2.1.1  Systemet med vuxenutbildningsstöd

Syftet med vuxenutbildningsstödet är att bidra till att utveckla och upprätthålla yrkesskickligheten hos löntagare och företagare som är bosatta i Finland genom ett ekonomiskt stöd under studietiden. Bestämmelser om vuxenutbildningsstöd finns i lagen om vuxenutbildningsförmåner (1276/2000). Lagstiftningen om vuxenutbildningsstödet var den tredje fasen när man byggde upp det så kallade systemet med utbildningsförsäkring. I regeringens proposition RP 150/2000 rd med förslag till lag om vuxenutbildningsstöd och lagar om ändring av vissa lagar som har samband med den konstateras att en ”balanserad samhällsutveckling förutsätter att den strukturella arbetslösheten minskas och bekämpas. För att målet ska nås förutsätts att yrkesskickligheten utvecklas och upprätthålls under hela karriären. Dessutom gäller det att försöka senarelägga pensioneringen, vilket i sin tur förutsätter att livslångt lärande betonas mera än tidigare”. I propositionen motiveras ändringen med konstaterandet att viljan ”att studera hos den proportionellt sett minskande förvärvsarbetande delen av befolkningen bör ökas med ett mera sporrande system för utkomstskyddet under utbildningen”. Enligt propositionen syftade det nya vuxenutbildningsstödet till att förbereda inför de nya krav på utveckling och upprätthållande av yrkesskickligheten som utvecklingen i arbetslivet uppställde. Detta skulle genomföras genom att de som arbetade bereddes möjlighet att delta i yrkesutbildning på en stödnivå som var högre än det allmänna studiestödet. Syftet har varit att ge dem som varit länge i arbetslivet möjlighet att få inkomstrelaterat utkomstskydd under studietiden. Vuxenutbildningsstödet ersatte vuxenstudiestödet och yrkesutbildningspenningen.  

Vuxenutbildningsstödet är en försäkringsbaserad förmån. Med undantag av stödet för företagare finansieras det med arbetslöshetsförsäkringspremier. Ett villkor för beviljande av stöd är en arbetspensionsförsäkrad arbetshistoria som uppfyller förutsättningarna i lagen. Vuxenutbildningsstöd kan beviljas den som deltar i sådan utbildning inom undervisningsministeriets ansvarsområde som avses i lagen om yrkesutbildning (531/2017), yrkeshögskolelagen (932/2014) eller universitetslagen (558/2009) och som leder till yrkesinriktad grundexamen, yrkesexamen, specialyrkesexamen eller examen som avläggs vid universitet eller yrkeshögskolor, för avläggande av delar av de examina som avses ovan eller som är tilläggsutbildning eller fortbildning enligt nämnda lagar, sådan utbildning enligt lagen om fritt bildningsarbete (632/1998) som höjer yrkesskickligheten och kompetensen, yrkesinriktad utbildning inom något annat ministeriums ansvarsområde än undervisnings- och kulturministeriets, utbildning enligt lagen om grundläggande utbildning (628/1998) eller gymnasielagen (629/1998), om avsaknaden av utbildningen utgör ett hinder för utvecklingen i yrket, eller sådana studier utomlands som inte avses i lagen om grundläggande utbildning eller gymnasielagen. Språkstudier berättigar till vuxenutbildningsstöd om de har ordnats på detta sätt och utvecklar eller kompletterar sökandens yrkesskicklighet. Vuxenutbildningsstöd kan också i vissa fall beviljas för studier på Åland. 

Ett villkor för att vuxenutbildningsstöd ska beviljas är att en löntagare eller företagare har varit i arbetslivet i minst åtta år. Tiden i arbete beräknas på grundval av de inkomster som omfattas av de arbetspensionslagar som avses i 3 § i lagen om pension för arbetstagare (395/2006). Antalet arbetade månader fås genom att inkomsten i euro under respektive kalenderår divideras med talet 940. Kvoten för ett kalenderår avrundas nedåt till närmaste hela tal, som kan vara högst 12. Kvoterna för de olika åren räknas samman. 

Vid beräkning av tiden i arbete beaktas som tid som jämställs med arbete dessutom varje sådan full kalendermånad för vilken en person har fått graviditetspenning, särskild graviditetspenning eller föräldrapenning eller specialvårdspenning enligt sjukförsäkringslagen (1224/2004), under vilken en person har varit vårdledig med stöd av lag eller kollektivavtal eller tjänstekollektivavtal eller fullgjort beväringstjänst eller civiltjänst eller under vilken personen har varit arbetsoförmögen och därvid med stöd av de lagar som nämns i 3 § i lagen om pension för arbetstagare fått pension eller rehabiliteringsstöd eller sådan olycksfallspension som avses i lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (459/2015) eller lagen om lantbruksföretagares olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar (873/2015). Av tiden i arbete kan högst två år vara sådan tid som jämställs med arbete. 

Dessutom förutsätts det i fråga om löntagare att de innan stödperioden inleds har haft ett anställningsförhållande såsom huvudsyssla i minst ett år hos samma arbetsgivare under en eller flera perioder och att löntagaren är studieledig eller har någon annan ledighet som beviljats på grund av utbildning.  

Vuxenutbildningsstöd betalas för högst 15 månader sammanlagt. En stödtagare har en gång under sin tid i arbetslivet rätt till denna stödtid i en eller flera perioder. Vuxenutbildningsstöd beviljas för studier som omfattar sammanlagt minst 4 studie- eller kompetenspoäng. Vuxenutbildningsstödet förutsätter minst 4 studie- eller kompetenspoäng per stödmånad när den inkomstminskning som ersätts med vuxenutbildningsstödet överstiger 50 procent. Om inkomsten sjunker med högst 50 procent, betalas vuxenutbildningsstöd om personen avlägger minst 2 studie- eller kompetenspoäng per stödmånad. Studieprestationernas bestäms på basis av medeltalet för hela stödperioden. När vuxenutbildningsstödet ersätter en inkomstminskning på över 50 procent, omfattar stödmånaden en hel månad av maximitiden för vuxenutbildningsstödet, och om den inkomstminskning som ersätts är högst 50 procent, omfattar stödmånaden en halv månad av maximitiden. 

Vuxenutbildningsstödet för löntagare består av en grunddel och en förtjänstdel. År 2023 är grunddelen 30,74 euro per dag. Förtjänstdelen är 42 procent av skillnaden mellan dagslönen och grunddelen. Om lönen per månad är större än 95 gånger grunddelen, är förtjänstdelen 20 procent för den del av dagslönen som överstiger denna gräns. Vuxenutbildningsstödet är högst 90 procent av den dagslön som ligger till grund för stödet, dock minst lika stort som grunddelen. Vid omvandling av den per månad beräknade lönen till dagslön eller tvärtom anses månaden omfatta 21,5 arbetsdagar. I vuxenutbildningsstöd för företagare betalas endast grunddelen. År 2023 utgör beloppet av vuxenutbildningsstöd till företagare cirka 660,91 euro per månad. Sysselsättningsfonden betalar cirka 3,5 miljoner euro i vuxenutbildningsstöd till företagare per år. 

Den lön som förtjänstdelen i vuxenutbildningsstödet baserar sig på beräknas utgående från de stabiliserade inkomsterna från ett arbetsavtals-, tjänste- eller annat anställningsförhållande före stödperioden för sammanlagt tolv månader räknat från slutet av den kalendermånad som föregår ansökningsmånaden. När den stabiliserade lönen bestäms beaktas de löneinkomster som har betalats ut under den period som ligger till grund för bestämmande av lönen, även om de har intjänats för arbete som utförts under någon annan period. I övrigt ska i fråga om bestämmande av den lön som utgör grund för förtjänstdelen 6 kap. 4 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa tillämpas. 

Bestämmelser om ansökan om och beviljande av förmånen finns i 16 § i lagen om vuxenutbildningsförmåner. Enligt den söks vuxenutbildningsstöd hos Sysselsättningsfonden med en blankett enligt fastställt formulär. Till ansökan om vuxenutbildningsstöd ska fogas meddelande om att sökanden har blivit antagen till utbildning och utredningar om att villkoren för beviljande av stöd uppfylls. Folkpensionsanstalten beviljar på ansökan statsborgen för studielån. 

En inledande ansökan om vuxenutbildningsstöd kan lämnas in tidigast fyra månader innan stödperioden börjar. Till ansökan ska fogas meddelande om att sökanden har blivit antagen till utbildning, uppgifter om inkomsterna under den period som föregår stödperioden och utredningar om att förutsättningarna för beviljande av stöd uppfylls. Sysselsättningsfonden avgör på grundval av den inledande ansökan om förutsättningarna för vuxenutbildningsstöd uppfylls och beloppet av den lön som ligger till grund för stödet. På basis av den inledande ansökan meddelas ett beslut för högst 15 kalendermånader. 

En lagstadgad förmån, lön eller någon annan arbetsinkomst som betalas ut till löntagaren under stödperioden påverkar beloppet av vuxenutbildningsstödet för löntagare. Härvid beaktas dock inte de pensioner och sociala förmåner som enligt 4 kap. 7 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa inte ska dras av från arbetslöshetsdagpenningen. Beloppet av vuxenutbildningsstödet beräknas så att vuxenutbildningsstödet och 50 procent av inkomsten per månad sammanlagt får uppgå till det belopp som annars hade kunnat betalas ut som vuxenutbildningsstöd. I fråga om den inkomst som ska beaktas vid jämkning av vuxenutbildningsstöd tillämpas 4 kap. 2 § 5 mom. och 4 § 1 och 3 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Det sammanlagda beloppet av vuxenutbildningsstöd och inkomster under stödmånaden får uppgå till högst det lönebelopp som ligger till grund för vuxenutbildningsstödet, men ska dock vara minst lika stort som det belopp som personen har rätt att få i grunddel. 

Bestämmelser om vuxenutbildningsstöd för företagare finns i 5 a § i lagen om vuxenutbildningsförmåner. Företagaren ska innan stödperioden inleds ha minst åtta års tid i arbete. Dessutom ska företagaren ha varit verksam som företagare minst ett år omedelbart innan stödperioden inleds. Utbildningen ska pågå oavbrutet i minst två månader eller, om utbildningen inte är oavbruten, i sammanlagt minst 43 dagar under flera perioder. Företagarens inkomster från företagsverksamheten under stödperioden ska minska med minst en tredjedel jämfört med den senast verkställda beskattningen före inledandet av studierna. Företagaren har inte rätt till vuxenutbildningsstöd om hans eller hennes förvärvsinkomster från annat än företagsverksamhet under stödperioden överstiger tre fjärdedelar av beloppet av det vuxenutbildningsstöd som betalats till företagaren. 

Vuxenutbildningsstöd som betalas till företagare innehåller inte någon förtjänstdel, utan det betalas till ett belopp som motsvarar grunddelen i enlighet med 12 § 1 punkten i lagen om vuxenutbildningsförmåner. År 2024 utgör beloppet av vuxenutbildningsstöd som betalas till företagare 660,91 euro per månad. 

Vuxenutbildningsstödet finansierades med statsmedel och intäkterna av arbetslöshetsförsäkringspremien fram till den 1 augusti 2017. Med statsmedel finansierades grunddelen av stödet, i fråga om jämkat stöd ett belopp som motsvarade grunddelens andel och företagarnas stöd i sin helhet. Förtjänstdelen av stödet finansierades med medel ur arbetslöshetsförsäkringsfonden. Finansieringen fördelades mellan staten och arbetslöshetsförsäkringsfonden på motsvarande sätt som i fråga om utkomstskyddet för arbetslösa. Sedan den 1 augusti 2017 har staten inte längre finansierat vuxenutbildningsstödet för löntagare, utan stödet finansieras i sin helhet med intäkterna av arbetslöshetsförsäkringspremien. Syftet med ändringen av finansieringen var att överföra finansieringsansvaret för stödet från staten till arbetslöshetsförsäkringsfonden. Staten finansierar dock fortfarande vuxenutbildningsstödet för företagare i sin helhet. 

Bestämmelserna om vuxenutbildningsstödet ändrades den 1 augusti 2020. Syftet med reformen var särskilt att öka studier vid sidan om arbetet. Målet med reformen var dessutom att uppmuntra lågutbildade och/eller dem som arbetar i låglönebranscher att studera under yrkeslivet och på så sätt uppmuntra arbetstagarna att utöka sin egen kompetens. Målet var också att bidra till att förändra användningen av förmåner i en jämlikare och effektivare riktning än tidigare. Med anledning av reformen påverkas det utbetalda stödbeloppet av löneinkomster eller andra inkomster enligt inkomsternas betalningsmånad. Tidigare påverkade inkomsternas intjäningsperiod. Skyddsdelen slopades för de inkomster som skulle beaktas. Innan reformen drogs 80 procent av de inkomster som överskred skyddsdelen av från stödet.  

2.1.2  Mottagare av vuxenutbildningsstöd

År 2022 betalades vuxenutbildningsstöd till 30 124 personer. Det betalades ut sammanlagt 177,9 miljoner euro i stöd. Av stödtagarna var 76 procent kvinnor och 24 procent män. Av de utbetalade stöden fick kvinnorna 74 procent och männen 26 procent. I figur 1 presenteras stödtagarnas köns- och åldersfördelning år 2021. Av dem som fick vuxenutbildningsstöd 2021 var 25 procent i ett parförhållande utan barn under 18 år, 48 procent i ett parförhållande med minst ett barn under 18 år som bodde hemma, 8 procent ensamstående med barn och 19 procent ensamstående utan minderåriga barn. 

År 2021 var bruttolönen före stödet för en genomsnittlig person som fått vuxenutbildningsstöd för löntagare omkring 2 980 euro i månaden (medianen), vilket med förmånsparametrarna för 2021 betydde ett månatligt stöd på cirka 1500 euro. Av stödtagarna hade 10 procent en tidigare bruttoförtjänst på under 2 120 euro, och 10 procent en bruttoförtjänst på över 4 470 euro. Omkring hälften av stödtagarna tjänade tidigare 2 500–3 650 euro. Bland alla löntagare var medianen för den totala förtjänsten år 2021 3 315 euro per månad. 

En branschspecifik granskning av stödet visar att användningen är koncentrerad särskilt till social- och hälsovårdsbranschen (figur 2), som år 2021 utgjorde 19 procent av de sysselsatta och 36 procent av stödtagarna. Stöd används i mindre utsträckning än genomsnittet särskilt inom primärproduktion, industri och byggbranschen. Skillnaderna mellan branscherna syns också på sektornivå, vilket betyder att det år 2021 var relativt vanligast att stödet användes inom kommunsektorn (22 % av de sysselsatta, 36 % av stödtagarna). Det förekommer inga stora skillnader i användningen av vuxenutbildningsstöd mellan de olika landskapen. 

2.1.3  Vuxenutbildningsstöd och utbildningsövergångar

Av stödtagarna 2022 studerade 45 % vid yrkeshögskolor, 26 % vid yrkesläroanstalter, 26 % vid universitet och 3 % vid övriga läroanstalter. Av stödtagarna gick 82,9 % en utbildning som ledde till en examen. Av stödtagarna studerade 13,8 % examensdelar och yrkesinriktad tilläggsutbildning eller fortbildning och 3,3 % andra utbildningar. Av de områden som studerades år 2022 var de populäraste bland stödtagarna social-, hälso- och idrottsområdet, 33 % samt det samhällsvetenskapliga, företagsekonomiska och administrativa området, 18,5 %. Följande populära utbildningsområden var teknik och kommunikation med 15,6 % samt det humanistiska och pedagogiska området med 14,4 % av stödtagarna.  

Den tidigare utbildningen bland stödtagarna 2021 presenteras i figuren nedan. Andelen högskoleutbildade är högre bland mottagarna av vuxenutbildningsstöd än bland sysselsatta i genomsnitt. Enligt sysselsättningsstatistiken var andelen som avlagt en examen på högre nivå 47 % bland de sysselsatta som var i åldern 25–64 år och 50 % bland de sysselsatta som var i åldern 35–54 år år 2021. Motsvarande siffror för hela befolkningen (inbegripet andra än sysselsatta) var 42 % respektive 45 % bland 25–64-åringar och 35–54-åringar. 

I tabellen nedan presenteras branschövergångarna enligt de utbildningsområden med studerande som studerat med vuxenutbildningsstöd år 2021 på det sätt som de kan observeras i materialet. Undersökningen bygger på årsmaterial över studerande från 2021 och 2020 kompletterat med data från högskolornas datalager VIRTA. Kategorin ”Övriga eller okända” innehåller förutom utbildningar vilkas områdesdata finns i materialet ”Övriga eller okända”, allmänbildande utbildningar som är få till antalet. När det gäller den tidigare utbildningen innehåller kategorin de personer som inte har någon examen efter grundskolan och när det gäller målutbildningen stödtagare där utbildningsdata saknas. Inom området hälsovård och välfärd studerade enligt tabellen 3 826 mottagare av vuxenutbildningsstöd som inte hade en examen inom det området sedan tidigare. På motsvarande sätt observerades 3 679 stödtagare med en examen inom hälsovård och välfärd i bakgrunden, men som studerade någon annan utbildning. Differensen mellan dem bildar nettoflödet i tabellen (147 personer). Inom hälsovård och välfärd framträder interna studier inom området, det vill säga år 2021 fanns 5 253 sådana stödtagare vars tidigare utbildning och målutbildning båda fanns inom området hälsovård och välfärd. Det största nettoflödet inom områdena finns inom tjänstebranschen (övergång från området) och databehandling och kommunikation (övergång till området). 

Övergångar mellan utbildningsområdena leder inte nödvändigtvis till övergångar på arbetsmarknaden. Detta kan åskådliggöras med en undersökning där man väljer ut två grupper av dem som fått vuxenutbildningsstöd första gången år 2014: de som arbetat inom social- och hälsovårdsbranschen och som studerar för någon annan examen än inom området hälsovård och välfärd samt de som arbetat inom andra branscher och som studerar för en examen inom området hälsovård och välfärd. I den första gruppen, som utbildade sig för att komma bort från social- och hälsovårdsbranschen, arbetade 63,8 % fortfarande inom branschen i slutet av 2020. I den andra gruppen, som utbildade sig för social- och hälsovårdsbranschen, arbetade 69,6 % inom den branschen i slutet av 2020. 

Hur vanlig användningen av vuxenutbildningsstöd är kan också granskas utifrån examina. I nedanstående tabell skildras de vanligaste enskilda examina inom grundläggande yrkesutbildning, yrkeshögskoleexamina och högre högskoleexamina år 2021 och andelen mottagare av vuxenutbildningsstöd inom de här examina och inom utbildningsnivån för de här examina i medeltal. Mottagandet av vuxenutbildningsstöd granskas för åren 2018–2021. Av sjukskötarna har ungefär var sjätte och av socionomerna inom det sociala området har ungefär var femte fått vuxenutbildningsstöd åren före utexamineringen. 

I följande tabell presenteras de avlagda examina där andelen mottagare av vuxenutbildningsstöd är som högst. Undersökningen ar avgränsad till examina som avlagts av minst 20 personer. I fråga om grundläggande yrkesutbildning framhävs i undersökningen å ena sidan vissa examina inom räddningsbranschen, å andra sidan vissa examina inom de naturvetenskapliga områdena och inom lant- och skogsbruk. 

Denna granskning bygger på examina, men inom några områden är det mycket vanligt med påbyggnadsutbildning och fortbildning där utbildningen inte leder till en examen. I fråga om dem som fått behörighet som speciallärare kan man bedöma att 45 % av dem som blev behöriga år 2021 också fick vuxenutbildningsstöd det året. I det tillgängliga materialet förekommer osäkerhet när det gäller att identifiera avlagd behörighet.  

2.1.4  Vuxenutbildningsstöd och försörjning under studierna

Vuxenutbildningsstöd kan fås i högst 15 månader, men alla förmånstagare använder inte alla stödmånader. Vuxenutbildningsstödet har kunnat delas upp under en mycket lång tidsperiod, men i praktiken har de flesta stödtagarna använt sitt stöd under 2–3 år. Av dem som fick vuxenutbildningsstöd första gången år 2018 fick endast 5 % stödet år 2021. Om man granskar dem som fick vuxenutbildningsstöd för första gången 2018 och hur de använt stödet fram till sommaren 2023, använde 35 % det fulla stödet som är på 15 månader, och fördelningen var i övrigt jämn mellan olika månader. Medianstödtagaren fick stöd i 12 månader, medan medeltalet var 10,4. Omkring fem av sex personer som fått vuxenutbildningsstöd studerade för en examen och den målsatta tiden för en examen är vanligen längre än den maximala tiden för vuxenutbildningsstödet. Detta indikerar att mottagarna av vuxenutbildningsstöd vanligen avlägger eller har avlagt dessa examina också på annat sätt än med vuxenutbildningsstöd. 

Studerande som får vuxenutbildningsstöd under minst två månader utan avbrott har enligt lagen om studiestöd (65/1994) rätt att få statsborgen för studielån. Beloppet av statsborgen för studielån per stödmånad är 650 euro för den som får vuxenutbildningsstöd. Den som får vuxenutbildningsstöd kan beviljas statsborgen för studielån räknat från ingången av den månad som föregår ansökningsmånaden. Den som får vuxenutbildningsstöd ansöker om studielån hos en bank och avtalar om lånevillkoren och återbetalningen av lånet med banken på samma sätt som andra som fått lånegaranti för studielån. En mottagare av vuxenutbildningsstöd kan lyfta studielån i en post. 

Enligt Folkpensionsanstaltens statistik för läsåret 2022/23 fick 8 362 personer vuxenutbildningsstödets lånegaranti. Av dessa hade 4 753 personer inte tidigare beviljats vuxenutbildningsstödets lånegaranti. Dessa siffror kan ställas i relation till antalet personer som fått vuxenutbildningsstöd under läsåret 2022/23 (26 381) och antalet personer som då fått vuxenutbildningsstöd för första gången (13 743). Av dessa uppgifter framgår att omkring var tredje mottagare av vuxenutbildningsstöd också ansöker om statsborgen för studielån. 

Av dem som beviljats vuxenutbildningsstödets lånegaranti var 5 884 (70 %) kvinnor och 2 478 (30 %) män. Av mottagarna studerade 54 procent vid en yrkeshögskola, 26 procent vid en yrkesläroanstalt och 18 procent vid ett universitet. Av dem som fått lånegaranti var 8 procent under 30 år, 35 procent 30–34 år och 39 procent 35–44 år. 14 procent var 45 år eller äldre. 

Tabell: Mottagare av vuxenutbildningsstödets lånegaranti läsåret 2022/2023  

Tabell: Mottagare av vuxenutbildningsstödets lånegaranti enligt åldersgrupp läsåret 2022/2023  

Användningen av vuxenutbildningsstödet kan också granskas under en längre tidsperiod. Andelen personer som någon gång fått vuxenutbildningsstöd var i en granskning av åldersgrupperna år 2021 högst bland 39-åringar, av vilka 7,9 % hade fått vuxenutbildningsstöd någon gång under 2005–2021. I det material som användes kan man inte identifiera vuxenutbildningsstöd som betalats under åren 2001–2004, men detta förändrar sannolikt inte den framtagna helhetsbilden. 

Vuxenutbildningsstödets roll för vuxenstuderandes försörjning kan bedömas genom undersökning av exempelvis 40-åriga studerandes inkomster. Till undersökningen valdes personer som studerat oktober–december 2021. Närmare bestämt granskades personer som var 40 år i slutet av året och som var anmälda som närvarande vid en utbildning under ingången av höstterminen 2021 eller som avlagt studieprestationer vid en högskola under oktober–december 2021, och som inte avlagt en examen eller inlett en arbetslöshetsperiod under oktober–december 2021. Personens försörjning bedöms med hjälp av de inkomstbelopp som registrerats i vissa inkomstregister för oktober–december. I den granskade gruppen fick 8 % vuxenutbildningsstöd, 8 % studiepenning, 13 % allmänt bostadsbidrag, 17 % förmån inom utkomstskyddet för arbetslösa och 76 % fick lön. Av studerandena hade 62 % endast löneinkomster, det vill säga de fick löneinkomster men inte någon av de ovannämnda förmånerna. 

Enligt undersökningen slutför vuxenstuderande sina studier i huvudsak vid sidan om arbete utan förmåner. Samtidigt bör noteras att alla studier inte kan genomföras vid sidan om ett arbete och i synnerhet i utbildning som leder till högskoleexamen inom social- och hälsovårdsbranschen ingår en betydande mängd praktik som inte nödvändigtvis är avlönad. 

2.1.5  Vuxenutbildningsstödet och bedömning av nuläget

Vuxenutbildningsstödets effekter har undersökts i en undersökning av Kauhanen (2021) och en utredning av undervisnings- och kulturministeriet (2023). I Kauhanens undersökning används statistisk matchning i bedömningen av effekterna. Genom den här metoden jämförs mottagarna av vuxenutbildningsstöd med en grupp som inte använt stöd, men som annars är likadan sett till de egenskaper som observeras. I undervisnings- och kulturministeriets utredning replikeras denna matchningsgranskning och därutöver används reformen av vuxenutbildningsstödet 2010 för att hitta jämförbara grupper. År 2010 ändrades stödets maximitid och belopp så att de varierade beroende på vilken arbetshistoria en person hade och på detta sätt förändrade reformen stödanvändningen i olika grupper. 

De olika metoderna har sina egna fördelar och begränsningar och de kompletterar varandra. Man kan anta att den metod som drar nytta av reformen 2010 på ett bättre sätt löser problemet med att välja ut dem som tagit ut vuxenutbildningsstöd och tagit studieledigt (Suonpää) https://www.fsd.tuni.fi/fi/palvelut/menetelmaopetus/kvanti/kausaalipaattely/kausaalipaattely/ . Urvalsproblemet innebär i detta sammanhang att de som blir studielediga med vuxenutbildningsstöd är annorlunda än dem som inte beslutar sig för att göra så och alla dessa olikheter (till exempel motivationsfaktorer) kan inte nödvändigtvis standardiseras med hjälp av observerbara indikatorer.  

Eftersom man i den undersökning som bygger på reformen från 2010 jämför grupper med olika arbetshistorier som båda snart får rätt till vuxenutbildningsstöd, kan reformen främst användas för att studera effekter på kort sikt. Effekter på kort sikt är dock viktiga också för att eventuella långsiktiga effekter av stödet (såsom att studierna möjliggör ökade inkomster) är beroende av de kortsiktiga effekterna (effekten på ansökning till studier). 

I undersökningen som bygger på reformen från 2010 upptäcktes att reformen inte hade några effekter på inledandet av nya studier. Sannolikheten att nya studier inleds ökade på samma sätt i den grupp där rätten till vuxenutbildningsstöd förbättrades och användningen av stödet ökade, som i den grupp som till arbetshistorien var närliggande men där detta inte skedde. Efter att utredningen publicerats observerades i den tilläggsgranskning av undervisnings- och kulturministeriet som drog nytta av reformen att den negativa kortsiktiga effekten av vuxenutbildningsstödet på inkomsterna är i det närmaste fullständig, det vill säga att en månad med vuxenutbildningsstöd sänker löneinkomsterna med motsvarande en månads inkomster. Detta resultat går i linje med matchningsgranskningarna och är förståeligt mot bakgrunden av att ett villkor för att löntagaren ska få vuxenutbildningsstöd är studieledighet som i stor utsträckning har tagits och tas ut på heltid. Vid tilläggsgranskningarna har man också observerat små effekter på högskolestuderandes avlagda studiepoäng bland de studerande som fört sina studier framåt. 

Detta resultat om inledandet av studier skiljer sig från resultaten som fåtts med hjälp av matchningsmetoden. Med hjälp av matchningsmetoden kan man dock sannolikt inte identifiera stödets effekter på inledandet och avläggandet av studier och det branschbyte som de avlagda studierna möjliggör. Samma oidentifierade faktorer som får en person att använda vuxenutbildningsstöd är sannolikt desamma som också får en person att söka sig till studier. Om man till exempel med matchningsmetoden observerar två personer som har likadan bakgrund, men där den ena fått vuxenutbildningsstöd och den andra inte, har orsakerna att ansöka om stöd för den person som fått vuxenutbildningsstöd att göra med personens vilja att söka sig till studier och att exempelvis byta bransch med hjälp av studierna. Således kan antas att man med hjälp av matchningsmetoden inte kan bedöma effekterna av vuxenutbildningsstödet på till exempel inledandet av studier, utan metoden är lämplig att bedöma vilken effekt studier med vuxenutbildningsstöd har till exempel på inkomsterna på lång sikt med beaktande av urvalets begränsningar på tolkningen av resultaten. 

I sin undersökning iakttog Kauhanen (2021) inga positiva effekter på inkomsterna under den sjuåriga granskningsperioden. I matchningsgranskningen i undervisnings- och kulturministeriets utredning lyckades man använda en längre uppföljningsperiod och då upptäcktes mycket måttliga positiva effekter på löneinkomsterna 8–9 år efter att stödperioden inletts. 

Rent allmänt har det i undersökningarna (Kauhanen 2021, Kauhanen & Virtanen 2022) upptäckts att effekterna av vuxenutbildningen är kraftigt beroende av personens utbildningsbakgrund och om utbildningsnivån kan höjas. Utbildningens effekter till exempel på sysselsättningen och inkomsterna är positivare om personens tidigare utbildning är lägre och om personen genom utbildningen uppnår en högre utbildningsnivå. 

I en internationell undersökning som gäller utbildningsstöd för personer som arbetar är det vanligt att man iakttagit nolleffekter eller mycket små effekter på den senare sysselsättningen och inkomstutvecklingen (se Kauhanen 2021). 

Även om effekterna på löneinkomsterna är viktiga när man bedömer den föreslagna reformens konsekvenser för den offentliga ekonomin, kan det för hushållen vara av betydelse om vuxenutbildningsstödet möjliggör studier som stöder utvecklingen av arbetshälsan och bättre ork i arbetslivet genom att möjliggöra en övergång till en annan bransch eller till andra arbetsuppgifter, trots att inkomstnivån inte förändras till följd av övergången.  

Utöver effekterna på sysselsättningen och inkomsten granskar Kauhanen (2021) effekterna på yrkesbyte, ändring av utbildningsnivån och utbildningsområdet. Av undersökningen framgår att användningen av vuxenutbildningsstöd ökar branschbyte med dessa indikatorer. I undervisnings- och kulturministeriets undersökningar framkommer inga effekter på lång sikt på användningen av sjukdagpenning, som i undersökningen använts som en indikator för hur man orkar i arbetslivet. I båda undersökningarna används metoden statistisk matchning, vars begränsningar redan har behandlats. Om det till exempel finns två människor som liknar varandra i fråga om bakgrundsfaktorerna, varav den ena har sökt vuxenutbildningsstöd och den andra inte, är sannolikt den första av dem villigare att byta bransch oberoende av om han eller hon får vuxenutbildningsstöd eller inte. 

Sysselsättningsfonden genomförde år 2023 en enkät för dem som fått vuxenutbildningsstöd 2019–2023, och i den kartlades stödtagarnas motiv och de ombads bedöma effekterna av studieledigheten mot de egna målen. Enkäten besvarades av 4 965 personer. De viktigaste motivationsfaktorerna i enkäten var övervägande av branschbyte, belastning i det nuvarande arbetet, behov av högre examen för att komma framåt i karriären och viljan att utvecklas på eget initiativ i det nuvarande arbetet. Den största delen av dem som svarade på enkäten upplevde att studierna haft betydelse för löneutvecklingen, hur de orkat med arbetet och sysselsättningen. 

Av stödtagarna år 2021 hade cirka 25 procent en yrkeshögskoleexamen och cirka 15 procent en universitetsexamen.  

Med anledning av den reform av vuxenutbildningsstödet som trädde i kraft den 1 augusti 2020 ökade stödtagarnas arbete under stödmånaderna betydligt. När man kontrollerar alla indikatorer, ökade biinkomsterna för de stödtagare som omfattades av den nya lagen jämfört med föregående år. Även om målet med reformen var att uppmuntra dem som arbetar i låglönebranscher och/eller lågutbildade att studera under yrkeslivet, märktes ingen avsevärd förändring i någondera gruppen efter lagändringen. 

Det har observerats utmaningar i fråga om fördelningen av vuxenutbildningsstödet. Undersökningar har visat att nyttan av vuxenutbildningsstödet i regel är störst ju lägre utbildning en person har sedan tidigare. De som använder sig av vuxenutbildningsstödet är dock i genomsnitt högre utbildade än övriga vuxna eller övriga sysselsatta. Bland dem som får vuxenutbildningsstöd är andelen högutbildade högre än bland hela den vuxna befolkningen eller bland alla sysselsatta, och i motsvarande grad är andelen personer som enbart har slutfört grundskolan mindre bland dem som får vuxenutbildningsstöd än bland hela den vuxna befolkningen eller bland alla sysselsatta. 

Fördelningen av vuxenutbildningsstödet enligt bransch tyder också på att vuxenutbildningsstödet inte i någon särskilt hög grad bidrar till att möjliggöra ekonomisk strukturomvandling eller lindra konsekvenserna av strukturomvandlingar. Med ekonomisk strukturomvandling avses i detta sammanhang en förändring som redan skett och som fortfarande sker, där produktionen och efterfrågan i allt lägre grad hänför sig till industribranschen och i allt större utsträckning är inriktad på servicebranschen. Bland användarna av vuxenutbildningsstöd är de som redan arbetar inom social- och hälsovårdsbranschen överrepresenterade och de som arbetar inom industrin är underrepresenterade. 

Samtidigt har vuxenutbildningsstödet blivit en viktig del av särskilt den offentliga sektorns karriärvägar för påbyggnadsutbildning och fortbildning. Omkring 38 procent av stödtagarna går utbildningar inom det pedagogiska området eller hälsovård och välfärd och i vissa utbildningsprogram inom de här branscherna har en betydande andel av de utexaminerade fått vuxenutbildningsstöd under studietiden. 

2.3.1  Alterneringsledighet och alterneringsersättning

Bakgrunden till systemet med alterneringsledighet var det svåra arbetslöshetsläget på 1990-talet, då toppen på arbetslöshetsnivån, i medeltal 18,4 procent, nåddes 1994. Även om arbetslösheten under den senare halvan av 1994 började minska cykliskt, blev nedgången långsam under 1995 på grund av att tillgången till arbetskraft ökade. I och med att sysselsättningsläget försvårades blev arbetslöshetsperioderna längre och i synnerhet långtidsarbetslösheten ökade. I regeringens proposition med förslag till lag om försök med alterneringsledighet samt lagar om ändring av vissa lagar som har samband med den (RP 136/1995 rd) påpekades att långtidsarbetslöshet kan leda till att dessa personer blir permanent åsidosatta från arbetslivet och, som en följd av detta, till kostnader om tiotals miljarder mark i form av sociala utgifter och förlorade arbetsinsatser. Å andra sidan växer arbetsbördan för dem som är med i arbetslivet, varvid risken för utbrändhet ökar och i propositionen framfördes en oro för att om man inte tillgodoser även den åldrande arbetskraftens behov och upprätthåller dess prestationsförmåga, kommer den låga pensionsåldern även i fortsättningen att vara låg.  

Mot denna samhällsbakgrund konstaterades i regeringspropositionen att man fördomslöst måste söka utvägar för att bryta långtidsarbetslösheten, men samtidigt måste man också försöka nå andra mål inom arbetslivet och samhällsekonomin genom att utarbeta system som kan öka hela befolkningens totala arbetsinsats under livstiden. Genom att skapa möjlighet till arbetsalternering, det vill säga genom att under en bestämd tid dela arbete, ville man för det första främja bibehållandet av arbetsmarknadsfärdigheterna och för det andra ge de arbetande en chans att upprätthålla arbetsförmågan och yrkesskickligheten. Syftet var att se till att hela arbetskraften bibehöll sin kapacitet, förhindra en omfattande utslagning och förbättra möjligheten att fortsätta i arbete en längre tid än vad som nu var fallet. 

Lagen om försök med alterneringsledighet (1663/1995) var i kraft till utgången av 2002. Den ersattes vid ingången av 2003 med lagen om alterneringsledighet (1305/2002), som också till en början var en temporär lag som gällde i fem år. I regeringens proposition RP 226/2002 rd motiverades att lagen stiftades för viss tid bland annat med att det var svårt att förutse tillgången på arbetskraft under slutet av det gångna decenniet. Vid utgången av 2007 förlängdes lagens ikraftvarande till utgången av 2009 och lagen stiftades till att gälla tills vidare från ingången av 2010 genom lag 961/2009. Bakgrunden till att lagen blev permanent var att en reformkommitté för socialskyddet, som inrättats av social- och hälsovårdsministeriet, lämnade ett förslag om att arrangemanget skulle bli permanent och om dess finansiering i det avsnitt i kommitténs promemoria som gällde aktiverande alternativ och en social trygghet som stöder en förlängning av arbetskarriären (Kommitténs förslag till centrala riktlinjer för helhetsreformen av den sociala tryggheten, social- och hälsovårdsministeriets utredningar, 2009:10, med presentationsblad på finska).  

Sedan den temporära lagen om försök har alterneringsledigheten avsett en sådan tidsbestämd befrielse från arbetsuppgifter och lönebetalning som baserar sig på ett avtal mellan arbetstagare och arbetsgivare. Ett avtal om alterneringsledighet innebär för arbetsgivaren en skyldighet att anställa en arbetslös arbetssökande som vikarie under perioden i fråga. Alltså är alterneringsledigheten till sin karaktär ett visstidsarrangemang som är kopplat till kalendertiden och vars utnyttjande förutsätter en giltig anställning. Dessutom grundar det sig på frivillighet.  

Syftet med systemet med alterneringsledighet har varit att å ena sidan öka arbetstagarnas motivation och arbetshälsa med hjälp av kortvarig frånvaro från arbetet och å andra sidan samtidigt erbjuda en möjlighet att skapa bättre sysselsättningsförutsättningar för arbetslösa arbetssökande genom att erbjuda dem tidsbundna arbetserfarenheter. Det har inte föreskrivits några begränsningar för utnyttjandet av alterneringsledighet, så en ledig arbetstagare kan utnyttja alterneringsledigheten på det sätt han eller hon vill. Heltidsanställda och anställda vars arbetstid överstiger 75 procent av arbetstiden för en heltidsanställd i branschen har möjlighet att få alterneringsledighet. En företagare på heltid har inte rätt till alterneringsledighet. 

Villkoren för alterneringsledighet har ändrats flera gånger under den tid som systemet har funnits. År 2003 föreskrevs det att arbetshistorien ska vara 10 år, medan tiden i arbete för en alterneringsledig tidigare var endast 12 månader. År 2014 höjdes kravet på arbetshistoria till 16 år och kraven på vikarien blev strängare, emedan det av vikarien krävdes vissa undantag förutom 90 dagars arbetslöshet. I början var nivån på alterneringsersättningen 60 procent av arbetslöshetsdagpenningen. År 2003 höjdes ersättningsnivån till 70 procent och för dem som hade en arbetshistoria på minst 25 år till 80 procent av beloppet för arbetslöshetsdagpenningen. Vid ingången av 2016 höjdes kravet på arbetshistoria till 20 år och den maximala längden förkortades till 180 dagar. Dessutom slopades den högre alterneringsersättningen för alterneringslediga med 25 års arbetshistoria och möjligheten att dela upp ledigheten i flera perioder.  

Sedan ingången av 2016 är ett villkor för alterneringsledighet att den anställda innan alterneringsledigheten börjar har varit i arbete i minst 20 år. Tiden i arbete beräknas på grundval av de inkomster som omfattas av arbetspensionslagarna. Den beaktade tiden i arbete fås genom att dela årets inkomster med en divisor enligt 6 kap. 11 § 2 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. En fjärdedel av arbetshistorien kan vara tid som i lagen jämställs med tid i arbete. Även tid i arbete eller tid som jämställs med tid i arbete i en EU- eller EES-stat eller Schweiz räknas till sådan tid i arbete som krävs för alterneringsledighet. 

Den alterneringslediga ska ha varit anställd hos samma arbetsgivare oavbrutet i 13 månader innan alterneringsledigheten börjar. Denna period om 13 månader kan omfatta högst 30 kalenderdagar oavlönad ledighet.  

Den alterneringslediga och arbetsgivaren kommer överens om detaljerna i ledigheten i ett skriftligt alterneringsavtal som de ingår. Alterneringsavtalet och en utredning om att en vikarie har anställts för tiden för alterneringsledigheten, ska lämnas till arbets- och näringsbyrån innan alterneringsledigheten börjar. 

Alterneringsledigheten varar minst 100 och högst 180 kalenderdagar. Ett villkor för en ny alterneringsledighet är att arbetstagaren arbetat i minst fem år efter det att den förra alterneringsledigheten slutade. 

För den tid alterneringsledigheten varar betalas det ut alterneringsersättning. Folkpensionsanstalten eller en arbetslöshetskassa betalar ersättningen. Alterneringsersättningen är 70 procent av den arbetslöshetsdagpenning som den alterneringslediga skulle få om han eller hon var arbetslös.  

Som vikarie ska anställas en sådan arbetslös arbetssökande vid en arbets- och näringsbyrå som varit arbetslös arbetssökande i minst 90 kalenderdagar antingen utan avbrott eller periodvis under de 14 månader som föregått alterneringsledigheten. Den som anställs som vikarie ska vara arbetslös arbetssökande omedelbart före alterneringsledighetens början. 

Som vikarie kan anställas en arbetslös arbetssökande vid en arbets- och näringsbyrå, om arbetssökanden inte fyllt 30 år och högst ett år har förflutit sedan denne avlagt yrkes- eller högskoleexamen, eller en arbetslös arbetssökande som antingen inte har fyllt 25 år eller som har fyllt 55 år när alterneringsledigheten börjar. Som vikarie får man inte anställa en person som enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa är studerande på heltid. Arbetstiden för vikarien ska vara minst lika lång som den ordinarie arbetstiden för den alterneringslediga. 

Efter alterneringsledighetens slut har den alterneringslediga rätt att återgå till sitt tidigare arbete eller om detta inte är möjligt ska arbetsgivaren erbjuda den alterneringslediga ett arbete som motsvarar det tidigare arbetet och som överensstämmer med arbetsavtalet eller något annat arbete som överensstämmer med avtalet. 

Av alterneringsersättningen finansierar staten en andel som motsvarar grunddagpenningen. Arbetslöshetskassorna finansierar 5,5 procent och Sysselsättningsfonden den återstående andelen.  

Användningen av alterneringsledighet har minskat betydligt de senaste tio åren. År 2012 fick cirka 20 700 personer alterneringsersättning. År 2022 betalades alterneringsersättning för 457 000 dagar till cirka 5 400 personer. Under ett år betalades alterneringsersättning i genomsnitt under ca fyra månader per förmånstagare: 457 000 / 21,5 / 5 400, dvs ca 3,94 månader per förmånstagare. I medeltal betalades 1 270 euro i förmån per ersättningsmånad. Under året tog cirka 4 100 personer ut alterneringsledighet.  

Det är övervägande de äldre åldersklasserna som tar ut alterneringsledighet, eftersom det i systemet med alterneringsledighet ingår ett krav på arbetshistoria för den alterneringslediga Lagen om alterneringsledighet 4 §: Ett villkor för alterneringsledighet är att den anställda innan alterneringsledigheten börjar har varit i arbete i minst 20 år. Om den anställda redan tidigare har fått alterneringsersättning, ska han eller hon ha varit i arbete i minst fem år efter det att den föregående alterneringsledigheten slutade. . I figur 1 presenteras antalet mottagare av alterneringsersättning enligt ålder och kön. Omkring 79 procent av dem som fick alterneringsersättning hade fyllt 50 år. Kvinnornas andel av alterneringsersättningsmottagarna var 68 procent.  

Figur 1: Antalet mottagare av alterneringsersättning enligt ålder och kön år 2022. Källa: FPA 

Alterneringsledigheten är koncentrerad till vissa branscher, särskilt till social- och hälsovårdstjänster och utbildning. Av figur 2 framgår att år 2021 arbetade ungefär var tredje av dem som mottog alterneringsersättning inom hälsovårds- och socialbranschen, medan andelen av alla sysselsatta var ungefär 18 procent. På motsvarande sätt arbetade cirka 15 procent av dem som fått alterneringsersättning inom utbildningsområdet, vilket är dubbelt så hög andel jämfört med alla sysselsatta. 

Figur 2: Branschen för huvudsysslan i slutet av 2020 för personer som mottagit alterneringsersättning år 2021. 

Figuren visar branscher med över 10 alterneringslediga. Källa: Statistikcentralen, sysselsättningsstatistik 2020, inkomstregistret 2021. 

Uppgifter om de löner som ligger till grund för alterneringsersättningarna är tillgängliga i fråga om medlemmar i arbetslöshetskassor. Enligt Folkpensionsanstaltens statistik för 2022 fick 99,4 procent av förmånstagarna inkomstrelaterad alterneringsersättning. Av figur 3 framgår att cirka 56 procent av dem som fått inkomstrelaterad alterneringsersättning tjänade över 3 000 euro i månaden innan de tog ut alterneringsledighet. Ungefär var femte tjänade under 2 500 euro i månaden och var sjunde tjänade över 4 500 euro i månaden. 

Figur 3: Andelen som fått inkomstrelaterad alterneringsersättning enligt storleken på den lön som ligger till grund för stödet. Källa: Finansinspektionen 

Figur 4 visar antalet mottagare av alterneringsersättning enligt den lön som ligger till grund för stödet och kön. 

Figur 4: Antalet mottagare av inkomstrelaterad alterneringsersättning enligt den lön som ligger till grund för stödet och kön år 2022. Källa: Finansinspektionen 

Av figuren framgår att mottagarna av alterneringsersättning år 2022 vanligen var kvinnor som tjänade cirka 2 000–3 000 euro i månaden. Cirka 34 procent av alla som fått inkomstrelaterad alterneringsersättning var kvinnor som tjänade 2 000–3 000 euro i månaden. Lönerna som låg till grund för männens alterneringsersättning var i genomsnitt högre än kvinnornas. Cirka 54 procent av kvinnorna tjänade mindre än 3 000 euro i månaden, medan motsvarande andel bland männen var 24 procent.  

Figur 5 visar den högsta examen i slutet av år 2021 för alla dem som fått alterneringsersättning år 2022. 

Figur 5: Den högsta utbildningen i slutet av 2021 hos dem som fick alterneringsersättning 2022. Källor: Examensregistret, Inkomstregistret, Statistikcentralen 

Grundläggande yrkesutbildning var den högsta examen hos cirka 30 procent av dem som fick alterneringsersättning. Omkring 56 procent hade avlagt en examen på högre nivå och 35 procent en högskoleexamen. Cirka 4 procent av dem som fick alterneringsersättning hade endast en utbildning på grundnivå. 

Cirka 21 procent av dem som fick alterneringsersättning år 2022 hade barn som inte fyllt 18 år i sitt hushåll i slutet av 2021. Barn som inte fyllt 7 år hade 3,1 procent av dem som fått alterneringsersättning och barn som inte fyllt 3 år knappt en procent. 

I systemet med alterneringsledighet ingår inga villkor för hur de alterneringslediga ska använda sin tid. En del kan använda alterneringsledigheten till exempel för att vårda en sjuk anhörig eller studera, men enligt granskningen av registren verkar detta inte vara så vanligt. Av dem som mottog alterneringsersättning år 2022 fick cirka 1,6 procent ersättning för närståendevårdare. Av dem som fick alterneringsersättning år 2021 var 3,7 procent anmälda som närvarande inom en examensbaserad utbildning under samma år. Det är dock bra att notera att all utbildning eller närståendevård inte syns i de här uppgifterna.  

Nätti m.fl. (2005) Nätti, Manninen, Väisänen, Anttila, ”Vuorotellen virkeäksi”, Vuorotteluvapaan seurantatutkimus, Työpoliittinen tutkimus 279, Työministeriö 2005. utredde vilka erfarenheter alterneringslediga hade av systemet med hjälp av enkäter och temaintervjuer. Enkäten sändes bland annat till 500 personer som blivit alterneringslediga år 2003 och av dem svarade 65 procent på enkäten. I enkäten utreddes orsakerna till alterneringsledigheten. Det viktigaste skälet bland dem som inlett sin alterneringsledighet år 2003 var önskan att ta en paus från arbetslivet (21 %), mera tid för familjen (barnomsorg och dylikt) (17 %), mera tid för hobbyer, resor och rekreation (12 %) och stress i arbetet (11 %). Bland orsakerna framkom också exempelvis behovet att få mera tid till annat omsorgsarbete (4 %), yrkesinriktad fortbildning (3 %) eller studier av hobbykaraktär (3 %). I utredningen klarlades också vilka andra alternativ till alterneringsledigheten de alterneringslediga hade övervägt. Av dem som svarade på enkäten hade cirka 15 procent övervägt tjänstledighet och 13 procent studieledighet.  

Ett villkor för att alterneringsledighet ska beviljas är att arbetsgivaren anställer en person som uppfyller villkoren som vikarie. Som vikarie ska anställas en sådan arbetslös arbetssökande som varit arbetslös i minst 90 kalenderdagar under de 14 månader som föregått alterneringsledigheten. Följande undantag till denna regel finns: 1.) personen är under 25 år eller över 55 år när alterneringsledigheten börjar eller 2.) personen har inte fyllt 30 år och högst ett år har förflutit sedan denne avlagt yrkes- eller högskoleexamen. 

Enligt arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik var cirka 5 500 personer alterneringsvikarier år 2022. Omkring 65 procent av vikarierna var kvinnor. Av figur 6 framgår att åldersfördelningen bland vikarierna år 2022 är koncentrerad till yngre och äldre personer. Vanligtvis var vikarien i åldern 20–29 år eller 55–59 år. Antalet kvinnor som vikarier var högre i alla ålderskategorier. 

Figur 6: Antalet vikarier enligt ålder och kön år 2022. Källor: Arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik, Statistikcentralen. 

År 2022 hörde cirka 42 procent av vikarierna med tanke på arbetslöshetsperiodens längd före vikariatet till det första undantaget. I en situation där alla i åldern 25–29 år omfattades av det andra undantaget, skulle sammanlagt cirka 60 procent av vikarierna omfattas av undantagen. Således hörde 42–60 procent av vikarierna till gruppen vars arbetslöshet skulle ha varat minst en dag omedelbart för vikariatets början utan kravet på arbetslöshet i 90 kalenderdagar under de föregående 14 månaderna. 

I figur 7 finns uppgifter om arbetslöshetens längd bland vikarierna direkt innan vikariatet år 2022. När man ska tolka statistik om längden på arbetslöshetsperioderna bör man beakta att längden på arbetslösheten före vikariatet inte kan identifieras för alla vikarier. I de data som plockats från arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik observeras cirka 2 350 personer. År 2022 inledde 4 100 personer alterneringsledighet, alltså kan arbetslösheten före vikariatet observeras hos cirka 57 procent av vikarierna. 

Figur 7: Längden på arbetslösheten år 2022 före vikariatet för de vikarier för vilka arbetslösheten före vikariatet kan fastställas. Källa: Arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik. 

Cirka 90 procent av vikarierna vilkas arbetslöshet före vikariatet kunde fastställas, hade varit arbetslösa under ett år. Omkring var fjärde hade varit arbetslös mindre än en vecka före vikariatet. Cirka 39 procent av vikarierna hade varit arbetslösa mindre än två veckor. Cirka 46 procent av vikarierna hade varit arbetslösa under fyra veckor. Enligt statistiken verkar arbetslöshetsperioden före vikariatet ha varit relativt kort när man ser till de vikariat som gått att observera. 

Nätti m.fl. (2005) utredde vikariernas erfarenheter av systemet med hjälp av en enkät. Till målgruppen för enkäten hörde de som varit alterneringsvikarier i september 2004. Enkäten skickades till 1 000 vikarier och besvarades av 57 procent av dem. Enligt enkäten hade 64 procent av vikarierna arbetat hos samma arbetsgivare tidigare. Omkring hälften av dem som besvarade enkäten arbetade med exakt samma uppgifter som den som tog ut alterneringsledighet. 

2.3.2  Bedömning av nuläget i fråga om alterneringsledighet

När effekterna av systemet med alterneringsledighet synas är frågan till exempel den hur vissa faktorer bland de alterneringslediga och vikarierna, såsom sysselsättning och inkomster, skulle ha utvecklats utan alterneringsledighet eller alterneringsvikariat. När det gäller de alterneringslediga är frågan hur en tidsbestämd paus i arbetslivet påverkar sysselsättningen på lång sikt. Teoretiskt sett har pausen två olika effekter. För det första minskar en paus att kompetens och erfarenhet ansamlas genom arbetserfarenhet, vilket kan påverka produktiviteten negativt jämfört med en situation där en person inte tar en paus. En paus kan således sänka sysselsättningen och lönen. Det finländska systemet med alterneringsledighet begränsar inte personens verksamhet, utan pausen kan också användas för studier, som för sin del kan öka kompetensen och produktiviteten. Dessutom kan en paus bidra till att man orkar bättre med arbetet, varför en persons risk att lämna bort från arbetslivet kan minska. Alterneringsledighetens inverkan på sysselsättningen och arbetsinkomsterna är i slutändan en empirisk fråga. 

När det gäller vikarierna är frågan hur en tidsbestämd arbetsmöjlighet påverkar sysselsättningen senare. Den tidsbestämda arbetserfarenheten hjälper personen att öka sin kompetens och erbjuder också arbetsgivaren en möjlighet att lära sig mer om den anställda. Exempelvis en lång arbetslöshetsperiod kan ge en negativ signal, vilket kan leda till att arbetsgivaren inte beaktar personen i anställningssituationer (se t.ex. Kroft m.fl. 2013 Kroft, Lange, Notowidigdo, 2013, “Duration Dependence and Labor Market Conditions: Evidence from a Field Experiment”, The Quarterly Journal of Economics, Volume 128, Issue 3, August 2013, Pages 1 123–1 167. ). På lång sikt är effekten av vikariatet beroende av hur personen i fråga skulle ha sysselsatts utan den tidsbestämda arbetserfarenheten. Till denna del är det personens kompetens och andra faktorer som påverkar om man får arbete som är viktiga, det vill säga om personen sannolikt fått arbete också utan vikariatet. Av denna orsak är till exempel längden på arbetslösheten före vikariatet sannolikt en viktig faktor med tanke på effekterna. Dessutom är det också viktigt vilken bransch vikariatet sker inom och till exempel inom branscher där det råder brist på arbetskraft kan man tänka sig att vikarien skulle ha fått arbete även utan vikariatet.  

Junka m.fl. (2009) Junka, Korkeamäki, Rokkanen, Uusitalo, 2009, ”Vuorotteluvapaajärjestelmän työllisyysvaikutukset”, Arbets- och näringsministeriets publikationer 35/2009. undersökte vilka sysselsättningseffekter det finländska systemet med alterneringsledighet hade på både de alterneringslediga och vikarierna. Undersökningen bygger på en metod om matchade jämförelsegrupper, där forskarna för varje alterneringsledig sökte efter en så likadan kontrollperson som möjligt utifrån flera olika bakgrundsfaktorer och arbetshistorien. Man antog att utan alterneringsledighet skulle inkomsterna och sysselsättningen i undersökningsgruppen ha förändrats på samma sätt som i kontrollgruppen. Antagandet kan dock inte testas formellt, varför det finns en risk att de alterneringslediga och kontrollpersonerna skiljer sig från varandra genom någon oupptäckt egenskap som orsakar en avvikande sysselsättnings- och inkomstutveckling. Detta gäller både de alterneringslediga och vikarierna i undersökningen.  

Enligt undersökningen av Junka m.fl. (2009) hör personer som varit alterneringslediga eller vikarier åren 1996–2003 till målgruppen för undersökningen. När det gäller vikarierna har de som varit arbetslösa kortare tid än två veckor lämnats utanför undersökningen, eftersom de som varit arbetslösa en mycket kort tid kan ha anmält sig som arbetslösa endast för möjligheten till vikariat varför det skulle bli svårt att hitta en matchning för en sådan grupp. Enligt forskarna hade drygt en tredjedel av vikarierna som hörde till undersökningsmaterialet varit arbetslösa under två veckor. 

Junka m.fl. (2009) påpekade att forskningsresultaten visade att alterneringsledigheten tydligt sänkte sysselsättningen under alterneringsledigheten jämfört med kontrollgruppen. Den negativa effekten på de alterneringsledigas sysselsättning höll dock i sig också efter alterneringsperioden. Ännu åtta år efter att alterneringsledigheten inleddes var de alterneringsledigas sysselsättning cirka 6 procentenheter lägre än hos kontrollgruppen. Dessutom förblev de alterneringsledigas inkomster lägre än kontrollgruppens efter alterneringsledigheten. Forskarna hittade ingen statistiskt signifikant skillnad mellan mängden sjukfrånvaro hos de alterneringslediga och hos kontrollpersonerna, vilket betyder att de alterneringslediga inte verkar ha fått bättre ork i arbetet enligt resultaten av undersökningen.  

En betydande del av vikarierna arbetar efter vikariatets slut. Som exempel kan nämnas att år 2019 arbetade cirka 70 procent av vikarierna på den öppna arbetsmarknaden sex månader efter vikariatets slut (Tuomaala 2021) Tuomaala, 2021, ”Aktiivisilta työvoimapoliittisilta palveluilta sijoittuminen vuonna 2019”, TEM-analyysejä 107/2021. . Junka m.fl. (2009) visar i undersökningens matchningsgranskning att en betydande del av vikarierna skulle ha sysselsatts också utan vikariat, emedan kontrollgruppens sysselsättning ökade efter att alterneringsledigheten inletts oberoende av att personerna inte sysselsattes genom ett vikariat. De personer som ingår i data som har haft en arbetslöshetsperiod under ett visst år. Indelningen i en vikariegrupp och en kontrollgrupp görs enligt vikariat som inletts under året, det vill säga ingen i kontrollgruppen arbetade som alterneringsvikarie under året. Det är dock möjligt att en del av personerna i kontrollgruppen arbetat som alterneringsvikarie efter det aktuella granskningsåret. Enligt undersökningsresultaten av Junka m.fl. (2009) snabbade alterneringsledighetsvikariatet dock upp sysselsättningen, eftersom det inledda vikariatet ökade vikariernas sysselsättning under det år som vikariatet inleddes. Undersökningsmaterialet omfattar endast vikarier som varit arbetslösa över två veckor före vikariatet. Dessutom ledde vikariatet till att sysselsättningen kvarstod på en högre nivå också på längre sikt. Baserat på forskningsresultaten är vikariatets effekt på vikariens sysselsättning cirka 10 procentenheter åtta år efter att vikariatet inleddes. Resultaten visade att de positiva sysselsättningseffekterna var större bland de vikarier som varit arbetslösa över tre månader än bland dem som varit arbetslösa under tre månader.  

Nordström Skans och Liljeberg (2014) Nordström Skans, Liljeberg, 2014, “The wage effects of subsidized career breaks”, Empirical Economics, Issue 2/2014. har undersökt motsvarande system i Sverige. Syftet med programmet som varade 2002–2004 var att subventionera en paus från arbetslivet under 3–12 månader. I sin bedömning av effekterna drar forskarna nytta av det särdrag i programmets finansiering som innebär att det på årsnivå har budgeterats en fast summa för alterneringsersättningarna och som en följd av detta är det möjligt att betala alterneringsersättning endast till en del av de sökande innan finansieringen tar slut. Den begränsade finansieringen ger forskarna en jämförelsemöjlighet, då programmets effekter kan undersökas genom jämförelse av sökande som fått ersättning med sökande som inte hann få ersättning. I undersökningen varade pausen från arbetslivet i medeltal cirka 10 månader. Enligt undersökningen sänktes lönenivån av en 10 månaders paus från arbetslivet med cirka 3 procent under 1–2 år efter frånvaron. Forskarna fann inga effekter på arbetstimmarna och sjukfrånvaron. Enligt resultaten har alterneringen inga statistiskt signifikanta effekter på sysselsättningen bland alla alterneringslediga, men forskarna upptäckte en negativ effekt på sysselsättningen i gruppen som fyllt 60 år. Den negativa effekten på sysselsättningen hör ihop med pensionsansökningar.  

Hartman m.fl. (2010) Hartman, Liljeberg, Nordström Skans, 2010, “Stepping-stones, dead-ends, or both? An analysis of Swedish re-placement contracts”, Empirical Economics 38, 645–668. drar nytta av matchningsmetoden när de undersöker hur det vikariat som hör till systemet med alterneringsledighet i Sverige senare påverkar sysselsättningen. Vikariaten var tidsbestämda anställningsförhållanden som varade 3–12 månader. I medeltal varade anställningsförhållandena 10 månader, alltså befann sig den största delen av anställningsförhållandena i den övre ändan av variationsintervallet. Vanligen minskade vikariatet antalet arbetslöshetsdagar jämfört med kontrollgruppen. Effekten utgjorde cirka 22 dagar kortare arbetslöshet under det år som följde på vikariatet.  

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

4.2.2  Andra konsekvenser som gäller människor och samhället

4.2.3  Konsekvenser för olika organisationer

6.1.1  Allmänna yttranden som gällde slopandet av vuxenutbildningsstödet

Nästan alla av de aktörer som hade lämnat ett yttrande där de uttryckte sin ståndpunkt förhöll sig negativt till förslaget om att slopa vuxenutbildningsstödet. Av remissinstanserna understödde Företagarna i Finland rf i sitt yttrande ett slopande, medan Finlands näringsliv rf (EK) inte hade något att anmärka på i lagförslagets innehåll och Finanssiala ry konstaterade att man understöder ett slopande av vuxenutbildningsstödet med de villkor som gäller för närvarande och föreslog en totalreform i fråga om hur man stärker utbildningen och kompetensen för den vuxna befolkningen samt att vuxenutbildningsstödet utvecklas. 

Enligt remissvaren understöddes i stor utsträckning ett utvecklande av vuxenutbildningsstödet i stället för ett slopande av det. De vanligaste utvecklingsförslagen som lades fram i yttrandena var att vuxenutbildningsstödet skulle riktas till lågutbildade, dem som mest behöver stöd och till branscher där det råder brist på arbetskraft. Främjandet av studier vid sidan av arbetet ansågs vara ett annat utvecklingsobjekt.  

Avsnittet om handlingsalternativen och deras konsekvenser har kompletterats utifrån dessa yttranden.  

I de yttranden där man förhöll sig negativt till förslaget ansågs det att ett slopande av vuxenutbildningsstödet står i strid med det som har skrivits in i regeringsprogrammet vad gäller målen att främja kontinuerligt lärande, höja utbildningsnivån, främja jämlikhet och jämställdhet samt främja orken i arbetet. Ett slopande av vuxenutbildningsstödet ansågs försämra möjligheterna att utbilda sig och att byta yrke under karriären oberoende av socioekonomisk ställning och förmögenhet. På grund av de centrala elementen i studiestödssystemet (nivån på studiestödet, betoningen på låntagning, att studiestöd beviljas enbart för vissa studier, den maximala stödtiden och praktik utan lön inom social- och hälsovårdssektorn) ansågs det inte vara lämpligt för att stödja studier vid sidan av arbetet för personer i vuxen ålder. I de yttranden där man motsatte sig ett slopande av vuxenutbildningsstödet förhöll man sig negativt till tanken att studiestödet för en vuxen person i arbetslivet skulle vara ett verkligt ekonomiskt alternativ för hur man kunde ordna försörjningen medan man bedriver studier under yrkeskarriären.  

Med anledning av yttrandena har propositionens avsnitt om förhållandet till grundlagen samt lagstiftningsordningen kompletterats och dessutom har avsnittet om handlingsalternativen och deras konsekvenser kompletterats med information om det arbete som utförs av en aktiv arbetsgrupp.  

Undervisnings- och kulturministeriet föreslog i sitt yttrande att det, till följd av att lagen om vuxenutbildningsförmåner upphävs och att vuxenutbildningsstödet slopas, i samband med den fortsatta beredningen av regeringens proposition skulle göras ändringar av teknisk natur även i lagen om studiestöd. Folkpensionsanstalten föreslog i sitt yttrande att man kunde överväga att personer i arbetslivet eller personer som har nått en viss ålder kunde beviljas en högre statsborgen för studielån än den som hör till de ungas studiestöd. Dessutom föreslog Folkpensionsanstalten i sitt yttrande vissa ändringar i 17 § i lagen om studiestöd, vilka skulle gälla särskilt vuxenstuderande.  

Utifrån undervisnings- och kulturministeriets yttrande har propositionen kompletterats med ett lagförslag som gäller en ändring av lagen om studiestöd. Eftersom avsikten är att man i denna proposition endast ska föreslå sådana ändringar i den övriga lagstiftningen som är av teknisk natur och nödvändiga på grund av att vuxenutbildningsstödet slopas, gav Folkpensionsanstaltens yttrande inte anledning till några ändringar.  

6.1.2  Yttranden som gällde vissa befolkningsgrupper

Sametinget yttrade sig om vilka konsekvenser slopandet av vuxenutbildningsstödet har för samernas språk och kultur och det konstaterade tillsammans med Sameområdets utbildningscentral att utbildningscentralen är en viktig anordnare av vuxenutbildning samt aktör som håller liv i det samiska språket för den vuxna befolkningen. Ett slopande av vuxenutbildningsstödet skulle ha betydande konsekvenser för samerna som urbefolkning och för tillgången till personal som talar samiska. Samernas och de samiskspråkigas möjligheter att studera måste säkerställas på något sätt när det system som ska ersätta vuxenutbildningsstödet utvecklas. 

Såsom konstateras i rapporten av en utvecklingsarbetsgrupp Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2021:25 (med svenskt presentationsblad). från år 2021 är det viktigt att upprätthålla en enhetlig lägesbild av utbildningsbehovet för och tillgången till samiskspråkig personal inom social- och hälsovårdsområdet. Remissvaren har beaktats i de kompletteringar som har gjorts i avsnittet om handlingsalternativen och deras konsekvenser och dessutom meddelats för kännedom till den aktiva arbetsgruppen.  

Finska Hörselförbundet rf motsatte sig i sitt yttrande ett slopande av vuxenutbildningsstödet. Förbundet konstaterade att exempelvis en hörselnedsättning som uppträder i arbetsför ålder kan orsaka ett behov av att skola om sig i vuxen ålder, men utan vuxenutbildningsstöd kan det vara svårt eller till och med omöjligt på grund av bland annat de särskilda utmaningarna med att studera vid sidan av arbetet och den ekonomiska situationen. Enligt Hörselförbundet kunde det understödjas att vuxenutbildningsstödet utvecklades exempelvis genom stödmodeller med särskilda program för vissa grupper, om det också på olika sätt omfattade personer med funktionsnedsättningar. Detta skulle också överensstämma med regeringsprogrammets mål i fråga om sysselsättningen för personer med funktionsnedsättningar. 

Med anledning av yttrandet betonas följande. Om arbetsförmågan försämras finns det möjlighet att ansöka om sådan yrkesinriktad rehabilitering som ordnas av Folkpensionsanstalten eller arbetspensionsanstalten. Sådan yrkesinriktad rehabilitering, eller arbetspensionsrehabilitering, som ordnas eller stöds av arbetspensionsanstalten kan till exempel vara arbetsprövning, omskolning, kurser, arbetsträning eller till och med näringsstöd. Yrkesinriktad rehabilitering stöds även för företagare. Folkpensionsanstalten ordnar för sin del följande åtgärder i form av yrkesinriktad rehabilitering: yrkesinriktad rehabiliteringsutredning, sysselsättningsfrämjande yrkesinriktad rehabilitering, Taito-rehabilitering, utbildningsprövning, utbildning, Kiila-rehabilitering för personer i arbetslivet, hjälpmedel och näringsstöd. 

Under tiden med arbetspensionsrehabilitering eller den rehabilitering som Folkpensionsanstalten ordnar är det möjligt att få sådan förmån som tryggar rehabiliteringsklientens försörjning och som grundar sig på arbetspensionslagarna eller lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner.  

Till skillnad från vuxenutbildningsstödet förutsätter ett beviljande av omskolning i fråga om både arbetspensionsrehabilitering och Folkpensionsanstaltens yrkesinriktade rehabilitering att de villkor för beviljande som anges i lagarna uppfylls, i synnerhet kravet på ändamålsenlighet. Om sökanden ansöker om att som yrkesinriktad rehabilitering få skola om sig, betyder det följaktligen inte direkt att omskolning kan beviljas. 

Även till denna del har remissvaren beaktats i de kompletteringar som har gjorts i avsnittet om handlingsalternativen och deras konsekvenser och dessutom meddelats för kännedom till den aktiva arbetsgruppen.  

6.1.3  Yttranden som gällde branscher med arbetskraftsbrist

I flera yttranden betonades vuxenutbildningsstödets betydelse för dem som arbetar inom särskilt social-, hälsovårds- och pedagogiksektorn som en möjlighet att uppfylla de lagstadgade behörighetskraven inom dessa sektorer under yrkeskarriären och vid sidan av arbetet, samt som en möjlighet att kunna avancera till utvecklings- och ledningsuppgifter. I yttrandena konstaterades det att samtidigt som man bedömer konsekvenserna av att vuxenutbildningsstödet slopas bör man även beakta andra åtgärder som leder till försämringar, såsom exempelvis de som gäller universitetens finansiering och studieavgifter.  

Vidare lyfte många remissinstanser fram att ett slopande av vuxenutbildningsstödet kan försämra tillgången på arbetskraft i de branscher där det råder brist på arbetskraft. Kuntoutuksen toimialayhdistys ry ansåg att det i propositionen bör göras mera ingående bedömningar av förslagets konsekvenser för balansen i den offentliga ekonomin, förutsättningarna för tillväxt för företagen och sammanslutningarna inom social- och hälsovårdssektorn (utmaningarna i fråga om tillgången på arbetskraft fördröjer eller förhindrar tillväxten) samt kompetensen och sysselsättningen inom sektorn. 

I regeringens proposition har det bedömts att det är möjligt att vuxenutbildningsstödet kan inverka på utbildningsmängden inom enskilda utbildningsprogram. Om man inte är bunden av en begränsning av utbildningsutbudet, vilket är fallet i fråga om många utbildningar för en yrkesinriktad grundexamen inom social- och hälsovården, kan slopandet av vuxenutbildningsstödet påverka ansökningarna till studier så att utbildningsmängderna minskar. I regeringens proposition är bedömningen ändå rent allmänt att konsekvenserna för utbildningsmängderna är ringa. I regeringens proposition beskrivs också antalet personer som studerar med vuxenutbildningsstöd enligt målutbildning och bakgrundsutbildning. I propositionen observeras det också att studierna endast delvis konkretiseras i övergångar till andra sysselsättningssektorer. 

När det gäller ansökningarna till öppna högskolestudier konstateras det att vuxenutbildningsstödet har utnyttjats ganska lite i fråga om de av högskolornas utbildningar som gäller enbart kontinuerligt lärande, såsom öppna högskolestudier, så det anses inte att ett slopande av vuxenutbildningsstödet har några betydande konsekvenser för ansökningarna till öppna högskolestudier.  

I regeringens proposition lyfter man också fram att slopandet av vuxenutbildningsstödet kan skapa ett tryck på arbetsgivarna att på andra sätt försöka öka personalens villighet att utbilda sig, till exempel genom att erbjuda studieledighet med lön eller genom omorganisering av arbetet. Detta accentueras inom de sektorer där användningen av vuxenutbildningsstöd är vanlig.  

I regeringens proposition lyfter man vidare fram att det inte framträder några betydande skillnader i användningen av vuxenutbildningsstödet mellan olika landskap, och när det gäller ansökningarna till studier är vuxenutbildningsstödets inverkan ringa enligt de tillgängliga forskningsuppgifterna, och en eventuell minskning av ansökningarna beräknas inte nämnvärt påverka antalet studerande i en situation där de sökandes antal i regel fortfarande överstiger antalet nybörjarplatser inom en examensutbildning. 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering har tillgången till högklassiga social- och hälsovårdstjänster och småbarnspedagogik redan äventyrats när det gäller de offentliga tjänsterna. Även undervisningssektorn hotas av brist på kompetent arbetskraft. Bristen på kompetent arbetskraft är inte enbart en utbildningspolitisk fråga, utan ett mer omfattande problem som gäller olika politikområden. Regeringen ökar möjligheterna till kontinuerligt lärande särskilt inom social- och hälsovården och inom de pedagogiska områdena. Den respons som fåtts med anledning av detta ger inte anledning att ändra eller komplettera propositionen. 

När det gäller bedömningen av de samverkande effekterna av de riktlinjer som ingår i regeringsprogrammet lyfts det slutligen fram att det ännu inte har lämnats någon proposition om avgifterna för den öppna högskoleundervisningen och om ändringar av finansieringsmodellen, även om det finns en arbetsgruppspromemoria om det senare ( https://okm.fi/julkaisu?pubid=URN:ISBN:978-952-263-985-1 ). Remissvaren har beaktats i de kompletteringar som har gjorts i avsnittet om handlingsalternativen och deras konsekvenser och dessutom – särskilt vad gäller observationen om hinder för tillväxten – meddelats för kännedom till den aktiva arbetsgruppen.  

6.3.1  Allmänna yttranden om slopandet av alterneringsledigheten

Nästan alla de aktörer som hade lämnat ett yttrande där de uttryckte sin ståndpunkt förhöll sig negativt till förslaget om att slopa alterneringsledigheten. I en del av yttrandena lyftes det fram att ett slopande av alterneringsledigheten inte stöder det som har skrivits in i regeringsprogrammet om att öka sysselsättningen och förlänga yrkeskarriärerna. I yttrandena betonades det att arbetstagarens möjlighet till alterneringsledighet stöder arbetshälsan och orken i arbetet och att den därför är en viktig faktor i främjandet av längre yrkeskarriärer och bibehållen arbetsförmåga. På grund av det nuvarande kravet vad gäller arbetshistoria främjar systemet med alterneringsledighet orken i arbetet särskilt för dem som är i slutet av sin yrkeskarriär.  

Bland annat SOSTE Finlands social och hälsa rf och FFC betonade i sina yttranden den sysselsättningsfrämjande effekten för de arbetslösa arbetssökande som är vikarier för de alterneringslediga. Enligt Hörselförbundet erbjuder systemet med alterneringsledighet många personer med funktionsnedsättningar och partiellt arbetsföra arbetstagare en möjlighet att komma ut i arbetslivet.  

En del av dem som lämnade ett yttrande föreslog att man skulle utveckla det nuvarande systemet med alterneringsledighet i stället för att slopa det. Som alternativ föreslogs det i yttrandena bland annat att användningen av alterneringsledigheter skulle riktas in på exempelvis situationer med studier eller anhörig- och närståendevård. Vidare föreslogs det att villkoren för alterneringsvikariat skulle ändras så att det var möjligt att närmare rikta in tjänsten på olika målgrupper, såsom långtidsarbetslösa, invandrare eller partiellt arbetsföra. 

I fråga om de alternativa lösningssätten har remissvaren beaktats i de kompletteringar som har gjorts i avsnittet om handlingsalternativen och deras konsekvenser.  

6.3.2  Yttranden som gällde vissa befolkningsgrupper

Förbundet för Familjevård i Finland rf lyfte i sitt yttrande fram vilken betydelse alterneringsledigheten har för fosterföräldrar och Närståendevårdarnas förbund rf lyfte fram att alterneringsledigheten utnyttjas åtminstone delvis som en lösning i situationer med anhörig- och närståendevård.  

I regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering ingår det flera skrivningar som gäller närståendevård och närståendevårdarnas ställning. Enligt regeringsprogrammet stärks likabehandlingen av närståendevårdarna och närståendevårdarnas välbefinnande och fortsätter förenhetligandet av kriterierna för närståendevård. Enligt regeringsprogrammet främjas också åtgärder genom vilka välfärdsområdena och kommunerna kan förbättra möjligheterna att bli närståendevårdare. Det utreds hurdana situationer som leder till att någon missgynnas i fråga om stödet för närståendevård, och behoven av styrning och utbildning som riktar sig till välfärdsområdena bedöms. Möjligheterna för förvärvsarbetande närståendevårdare att kombinera närståendevård och förvärvsarbete förbättras.  

Även om alterneringsledigheten kan ha en sådan betydelse som beskrivs i yttrandena ger yttrandena alltså ingen anledning till ändringar. Remissvaren berörs emellertid av den komplettering som har gjorts i fråga om de alternativa lösningssätten i propositionen.  

6.4.1  Konsekvenserna för sysselsättningen och den offentliga ekonomin när vuxenutbildningsstödet slopas

Flera remissinstanser, exempelvis Akava, Rådet för yrkeshögskolornas rektorer Arene rf och Industrifacket lyfte fram att vuxenutbildningsstödet för löntagare finansieras genom löntagares och arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremier, vilket betyder att det som föreslås inte medför några inbesparingar för statsfinanserna. Vidare lyfte flera remissinstaser, bl.a. exempelvis STTK, FFC och Industrifacket, i sina yttranden fram att det i regeringens proposition saknas en bedömning av hur ett slopande av vuxenutbildningsstödet kommer att påverka statens utgifter för studiestödet. 

Med anledning av yttrandena konstateras följande. De konsekvensbedömningar som ingår i regeringens proposition gäller hela den offentliga ekonomin, inbegripet socialskyddsfonderna. Hur inbesparingarna fördelar sig enligt sektor lyfts fram under punkten Konsekvenser för den offentliga ekonomin i regeringens proposition. Dessutom konstateras det i regeringens proposition att finansministeriet har tillsatt en trepartsarbetsgrupp som ska utreda olika alternativ för hur socialskyddsfondernas utgiftsbesparingar ska kanaliseras. 

Under punkten Konsekvenser för den offentliga ekonomin i regeringens proposition specificeras de minskade förmånsutgifterna till följd av att vuxenutbildningsstödet slopas samt skatteeffekterna av att löneinkomsterna ökar. Slopandet av vuxenutbildningsstödet ökar skattebasen, vilket stärker den offentliga ekonomin. Till följd av förändringarna i skattebasen beräknas skatteinkomsterna öka med 80 miljoner euro netto om året. 

Propositionen har kompletterats med en bedömning av vilka konsekvenser slopandet av vuxenutbildningsstödet har för studiepenningsutgifterna och det allmänna bostadsbidraget. I övrigt gav inte yttrandena anledning till att ändra eller komplettera propositionen.  

Flera remissinstanser, exempelvis FFC, STTK, JHL och Sysselsättningsfonden, lyfte fram att den konsekvensbedömning som gäller slopandet av vuxenutbildningsstödet inte beaktar konsekvenserna för vikarierna. I vissa yttranden konstateras det att konsekvensbedömningarna är inbördes inkonsekventa i och med att konsekvenserna för vikarierna beaktas i samband med de administrativa kostnaderna, men inte när det gäller sysselsättningseffekterna. 

Med anledning av yttrandena poängteras det att när det gäller vuxenutbildningsstödet har arbetsgivaren ingen skyldighet att anställa en vikarie under studieledigheten, och därför är det sannolikt att det inte i alla situationer anställs någon vikarie. Till den del det frigörs vikariat är den väsentliga frågan vad gäller vikariatets inverkan hur vikarierna skulle ha sysselsatts utan vikariatet under studieledigheten. För dessa vikarier finns det inga kriterier vad gäller exempelvis den tidigare arbetslöshetens längd. Följaktligen är det sannolikt att de som väljs till vikarier är personer som redan är förankrade i arbetslivet och då är sysselsättningseffekten sannolikt liten.  

Regeringspropositionens konsekvensbedömning i fråga om slopandet av vuxenutbildningsstödet har förtydligats till denna del med en bedömning av konsekvenserna för de vikariat som ansluter sig till studieledigheter. 

6.4.2  Konsekvenserna för sysselsättningen och den offentliga ekonomin när alterneringsledigheten slopas

I en del av remissvaren lyftes det fram att den konsekvensbedömning vad gäller alterneringsledigheten som ingår i det utkast till regeringsproposition som var ute på remiss inte baserar sig på aktuell forskning. Dessutom påpekades det att systemet med alterneringsledighet flera gånger har ändrats efter undersökningen. Flera remissinstanser, exempelvis Akava, Undervisningssektorns Fackorganisation rf (OAJ) och Industrifacket, hänvisar till en rapport från arbets- och näringsministeriet (TEM-analyysejä 107/2021 eller 101/2020), där det ingår en granskning av alterneringsvikariernas sysselsättning efter alterneringen. Exempelvis OAJ konstaterar att rapporten visar att ett alterneringsvikariat är en faktor som effektivt påverkar sysselsättningen. Rapporten anses rent allmänt peka på att alterneringsvikariaten är en effektiv sysselsättningsmetod. 

Med anledning av yttrandena konstateras följande. I den konsekvensbedömning som gäller slopandet av systemet med alterneringsledighet motiveras det varför man använder den forskning som har använts och behandlas frågan om forskningens generaliserbarhet. I konsekvensbedömningen har det också gjorts en avvägning av vilka forskningsuppgifter som man kan använda för att få fram den bästa möjliga uppskattningen av konsekvenserna av att systemen slopas. Detta övervägande är också förenat med frågor om forskningens generaliserbarhet, inbegripet frågan om hur systemet har förändrats efter undersökningens granskningsperiod. I propositionen presenteras även viktiga ändringar som gäller alterneringsledigheten och de regler som gäller för alterneringsvikarierna samt ändringar av dem. Särskilt när det gäller alterneringsvikarierna konstateras det i regeringens proposition att det utifrån fördelningen av längden på vikariernas arbetslöshet inte finns anledning att tro att det efter granskningstidpunkten skulle ha skett sådana förändringar i längden på vikariernas arbetslöshet som skulle göra det problematiskt att tillämpa estimaten. 

Även den rapport från ANM som nämns i yttrandena har beaktats i regeringens proposition. Såsom nämns i regeringens proposition är det sannolikt att alterneringsvikarierna skulle ha sysselsatts med någon annan uppgift även utan alterneringsvikariatet. På detta pekar till exempel den matchade granskning som ingår i Junka m.fl. (2009), där det konstateras att många i vikariernas jämförelsegrupp sysselsattes trots att de inte sysselsattes via ett vikariat. Tuomaalas (2021) granskning saknar en jämförelsegrupp, och därför beskriver det utfall som konstaterades i fråga om de alterneringslediga inte effekten för alterneringsvikariatet. Exempelvis är det sannolikt att de som hade varit arbetslösa en mycket kort tid före vikariatet skulle ha sysselsatts snabbt även utan vikariatet. 

FFC och SOSTE konstaterar i sina yttranden att den sysselsättningsfrämjande effekten för alterneringsvikarierna borde beaktas i konsekvensbedömningarna. Till denna del konstateras det att enligt den konsekvensbedömning som gäller slopandet av systemet med alterneringsledighet inbegriper nettoeffekten av att systemet slopas, när det gäller sysselsättningen, effekterna för både de alterneringsledigas och alterneringsvikariernas sysselsättning. Effekterna beaktas även i anslutning till effekterna på längre sikt, där sysselsättningseffekterna på lång sikt för dem som tidigare har varit alterneringsvikarier beaktas i konsekvensbedömningen. 

Yttrandena gav inte anledning till att ändra eller komplettera propositionen.  

6.4.3  Konsekvenserna för socialförsäkringsavgifterna

Pensionsskyddscentralen ägnade i sitt yttrande uppmärksamhet åt den arbetspension som tjänas in under så kallad tid utan lön, såsom under tiden med vuxenutbildningsstöd eller alterneringsersättning, och hur sådan tid beaktas vid beräkningen av inkomst för återstående tid när det gäller invalidpension. Dessutom finns det i arbetspensionslagarna bestämmelser om Sysselsättningsfondens andel av de arbetspensionskostnader som föranleds av den pension som tjänas in under tiden med dessa förmåner.  

Eftersom förmånerna i fråga framöver inte längre kommer att betalas ut, föreslog Pensionsskyddscentralen att den inkomst som ligger till grund för alterneringsersättning enligt lagen om alterneringsledighet och den inkomst som ligger till grund för vuxenutbildningsstöd enligt lagen om vuxenutbildningsförmåner skulle strykas i arbetspensionslagarna såsom onödiga. De föreslagna ändringarna påverkar också Sysselsättningsfondens andel av arbetspensionskostnaderna, vilken minskar. Även Keva lyfte i sitt yttrande fram de konsekvenser som slopandet av vuxenutbildningsstödet och alterneringsledigheten har för avgifterna.  

Propositionens konsekvensbedömning har kompletterats utifrån yttrandena. När det gäller de laghänvisningar som framöver blir onödiga konstateras det att de behövliga ändringarna görs när arbetspensionslagarna ändras.  

6.4.4  Konsekvenserna av att vuxenutbildningsstödet, yrkesexamensstipendiet och alterneringsledigheten slopas när det gäller kompetens, produktivitet, studiemöjligheter och välbefinnande

FFC konstaterar i sitt yttrande att slopandet av vuxenutbildningsstödet försvagar kompetensnivån och därigenom sysselsättningen. Kyrkosektorn rf påpekade att det i regeringens proposition inte finns något omnämnande av ökad produktivitet till följd av tilläggsstudier. FFC kritiserade också att slopandet av vuxenutbildningsstödet motiveras med stöd av begränsad forskning. En del av remissinstanserna, exempelvis Sysselsättningsfonden och Fackförbundet Pro rf, förhöll sig reserverade till bedömningen att propositionen inte skulle ha några betydande konsekvenser för kompetensutvecklingen under yrkeskarriären eller för arbetsmarknaden. 

Industrifacket konstaterade i sitt yttrande att det i propositionen skulle vara skäl att bedöma konsekvenserna av ett slopande av vuxenutbildningsstödet för möjligheterna till kontinuerligt lärande för olika socioekonomiska grupper. Stiftelsen för Rehabilitering (Kuntoutussäätiö) ansåg för sin del att det är möjligt att slopandet påverkar utbildningsmöjligheterna för underrepresenterade grupper. 

Med anledning av dessa yttranden poängteras att det i regeringens proposition har framställts att det i den forskningsdesign som grundar sig på 2010 års reform rent generellt inte konstaterades att vuxenutbildningsstödet skulle öka inledandet av nya studier. Detta pekar på att de negativa konsekvenserna för ansökningarna till studier sannolikt är måttliga. Bedömningen är förenad med osäkerhet. I regeringens proposition lyfts det också fram att om slopandet av vuxenutbildningsstödet skulle minska ansökningarna till studier, skulle detta i och med att utbudet av högskoleutbildning är begränsat frigöra studieplatser för yngre och lägre utbildade personer. 

När det gäller konsekvenserna för olika socioekonomiska eller underrepresenterade grupper beskrivs i regeringens proposition bakgrundsutbildningen för dem som har fått vuxenutbildningsstöd, och de högskoleutbildades andel av mottagarna av vuxenutbildningsstöd var år 2021 i genomsnitt högre än för samtliga arbetstagare. I regeringens proposition beskrivs också hur vuxenutbildningsstödet fördelar sig på olika inkomstklasser. Med anledning av yttrandena har det gjorts en bedömning att dessa bakgrundsfaktorer har beskrivits tillräckligt noggrant i regeringens proposition och att yttrandena inte ger anledning till att komplettera eller ändra propositionen.  

När det gäller möjligheterna för dem som är i den allra svagaste positionen på arbetsmarknaden har det i propositionen dessutom beskrivits alternativ även för utbildning under tid av arbetslöshet, om ett anställningsförhållande, inom ramen för vilket en person, om inte vuxenutbildningsstödet hade slopats, skulle ha ansökt om studieledighet och börjat studera med hjälp av vuxenutbildningsstöd, avslutas.  

Av dem som använder sig av alterneringsledigheten arbetar en stor del inom social-, hälsovårds- och utbildningssektorerna. Vissa remissinstanser betonade de könsrelaterade konsekvenserna av slopandet och behovet av en noggrannare bedömning av dem, i och med att kvinnorna är flera till antalet i fråga om både dem som får alterneringsersättning och dem som är alterneringsvikarier. Dessutom lyfte några remissinstanser fram att ett slopande av systemet med alterneringsledighet kan öka ojämlikheten mellan arbetstagarna, i och med att framöver kommer längre ledigheter som stöder orken i arbetet att vara möjliga endast för de arbetstagare som har ekonomisk möjlighet till det. PAM konstaterade i sitt yttrande att regeringens proposition, när det gäller slopandet av alterneringsledigheten och vuxenutbildningsstödet, inte innehåller en tillräckligt noggrann bedömning av könskonsekvenserna. Fackförbundet Pro konstaterade detsamma i sitt yttrande vad gäller vuxenutbildningsstödet. 

I regeringens proposition beskrivs det hur vuxenutbildningsstödet, alterneringsersättningen och alterneringsvikariaten fördelar sig enligt könen statistiskt. Dessutom beskrivs åldersfördelningen enligt kön för mottagarna av vuxenutbildningsstöd, mottagarna av alterneringsersättning och alterneringsvikarierna. När det gäller mottagarna av alterneringsersättning beskrivs också den lön som låg till grund för ersättningen enligt kön. I propositionen ingår även en bedömning av hur konsekvenserna av slopandet fördelar sig mellan könen. Såsom framställs i propositionen använder sig kvinnorna av vuxenutbildningsstöd och alterneringsledighet oftare än männen, och därför kommer de positiva effekterna för inkomsten och sysselsättningen som följer av att systemen slopas sannolikt att koncentreras mera till kvinnorna än till männen. Dessa yttranden har inte ansetts ge någon anledning till att komplettera eller ändra propositionen.  

När det gäller alterneringsledigheten konstaterar till exempel Työttömien Keskusjärjestö ry i sitt yttrande att bedömningen av nyttan med alterneringsledigheten bör göras ur ett mångsidigt perspektiv, och frågar sig om alterneringsledigheten exempelvis förhindrar att vissa människor bränner ut sig och om den gör det möjligt att flytta över till uppgifter med högre lön. En del av remissinstanserna, exempelvis SOSTE, ansåg att alterneringsledigheten främjar den alterneringsledigas ork i arbetet och arbetshälsa. 

Arbets- och näringsministeriet kritiserade å sin sida i sitt yttrande att det i propositionen konstateras att den alterneringsledigas kunnande och produktivitet sjunker under ledigheten, men detta är inte underbyggt med forskningsdata.  

Med anledning av yttrandena konstateras följande. I den konsekvensbedömning som gäller alterneringsledigheten konstateras det att på basis av forskningsdata har alterneringsledigheten ringa inverkan på sjukfrånvaron. Mängden sjukfrånvaro är en indikator på arbetshälsa. I undersökningen har man kunnat mäta sjukfrånvaron hos både målgruppen och en jämförelsegrupp. Alterneringsledighetens inverkan på inkomsten är enligt forskningsuppgifterna negativ, och slutsatsen av det är att de personer som flyttar över till uppgifter med högre lön sannolikt är få. Estimaten för de alterneringsledigas sysselsättning och inkomster pekar på att alterneringen inte ökar orken i arbetet åtminstone på det sättet att det skulle konkretiseras i resultat som gäller arbetandet. 

När det gäller arbets- och näringsministeriets yttrande konstateras det att man i regeringens proposition lyfter fram alterneringsledighetens potentiella konsekvenser för produktiviteten, men det är inte fråga om en uppskattning. Med anledning av yttrandet har det aktuella stället preciserats.  

De aktörer som hade yttrat sig om förslaget om slopande av yrkesexamensstipendiet konstaterade att yrkesexamensstipendiet kan ha en sporrande inverkan på slutförandet av yrkesexamina. Några remissinstanser, såsom exempelvis Bildningsbranschen rf (Sivista), påpekade att yrkesexamensstipendiet ändå bara sporrar till avläggandet av hela examina, men inte examensdelar eller mindre kompetenshelheter. Enligt Utbildningsstyrelsens uppfattning kan ett slopande av yrkesexamensstipendiet till och med vara en faktor som sporrar vuxna till att uppdatera och komplettera sitt kunnande genom kortare utbildningar, såsom genom att avlägga enskilda delar av yrkesexamina. Enligt Utbildningsstyrelsen har slopandet av yrkesexamensstipendiet inga betydande konsekvenser för möjligheterna att utveckla yrkeskunnandet.  

Även när det gäller yrkesexamensstipendiet lyftes det fram att konsekvenserna av slopandet berör kvinnorna mera än männen. Dessutom ansågs det att slopandet drabbar särskilt social-, hälsovårds- och pedagogiksektorn och försämrar möjligheterna för dem som arbetar inom dessa sektorer att skaffa sig ledningskompetens. 

Yttrandena gav inte anledning till att ändra eller komplettera propositionen. 

6.4.5  Konsekvenserna för företagen och verkställarna

Arbets- och näringsministeriet lyfte fram en oro över företagens tillgång till kunnig arbetskraft, vilket i de branscher där det råder brist på arbetskraft kan öka företagens behov av att satsa på utbildning av den egna personalen. Sivista lyfter för sin del fram i sitt yttrande att om studierna mera övergår från att genomföras under arbetstid till att genomföras på fritiden vid sidan av arbetet, kan det uppstå extra arbete för högskolorna om ansökningarna om förlängd studierätt ökar (när studietiden förlängs) samt extra arbete med att utveckla undervisningsmetoderna när behovet av ett undervisningsutbud som är oberoende av tiden och platsen ökar. 

Propositionen har kompletterats med en observation om ändringens konsekvenser för särskilt högskolornas arbete. Samtidigt fäster man emellertid uppmärksamhet vid det arbete som utförs av den tidigare nämnda arbetsgruppen som har tillsatts av social- och hälsovårdsministeriet. Enligt arbetsgruppens uppdrag ska den också utreda vilka ändringar som de förslag som arbetsgruppen lägger fram kräver av arbetsgivarna, det offentliga utbildningssystemet och utbildningsanordnarna.  

När det gäller verkställarnas arbetsbörda framkom det i yttrandena inga observationer som skulle ge anledning till att ändra propositionen.