2.1  Motivering

Under de senaste åren har EU koncentrerat sina insatser på att bekämpa skattebedrägeri, skatteundandragande och skatteflykt och öka öppenheten. Stora förbättringar har gjorts, särskilt när det gäller informationsutbytet, men en utvärdering Commission staff working document Executive summary of the evaluation of the council directive 2011/16/EU on administrative cooperation in the field of taxation and repealing Directive 77/799/EEC (Arbetsdokument från kommissionens avdelningar angående utvärdering av rådets direktiv om administrativt samarbete i fråga om beskattning och om upphävande av direktiv 77/799/EEG samt om tillämpning av direktivet), SWD(2019) 328 final. av tillämpningen av rådets direktiv 2011/16/EU Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/16/EU, av den 15 februari 2011om administrativt samarbete i fråga om beskattning och om upphävande av direktiv 77/799/EEG (EUT L 64, 11.3.2011, s. 1). av den 15 februari 2011 om administrativt samarbete i fråga om beskattning visar att det fortfarande finns ett behov av att förbättra de befintliga bestämmelserna om alla former av utbyte av upplysningar och administrativt samarbete. Begreppen upplysningar som kan antas vara relevanta och begäranden om upplysningar för en grupp skattebetalare var ett av de mest problematiska inslagen i ramen eftersom de inte var tydliga.  

Utvärderingen visar också att reglerna för användning av samtidiga kontroller och för att tillåta tjänstemän från en medlemsstat att vara närvarande och medverka i administrativa utredningar i en annan medlemsstat saknade rättslig grund i några av de nationella systemen, vilket för närvarande förhindrar en effektiv tillämpning av dessa bestämmelser. Denna punkt diskuteras mer i detalj i en rapport EU:s gemensamma forum för internprissättning, A Coordinated Approach to Transfer Pricing Controls in the EU, JTPF/013/2018/EN, oktober 2018. 2018 från det gemensamma forumet för internprissättning i EU. Rapporten bygger på medlemsstaternas befintliga praxis att informera om brister och innehåller förslag till möjliga förbättringar av användningen av kontroller av internprissättningen i två eller fler medlemsstater. 

Syftet med ändringarna av handräckningsdirektivet är att förbättra de befintliga bestämmelsernas funktion. Samtidigt föreslås skyldigheter för digitala plattformsoperatörer för att samla in och rapportera upplysningar om inkomst som genereras av skattebetalare via digitala plattformar.  

En åtgärd på EU-nivå kommer att ge ett mervärde jämfört med initiativ från enskilda medlemsstater på detta område. För det första garanterar den samordnad tillämpning av reglerna i hela EU. För det andra ska samma rapporteringskrav gälla för alla plattformar som omfattas av direktivets räckvidd. För det tredje är rapporteringen förenad med informationsutbyte som gör det möjligt för skatteförvaltningarna att få heltäckande information om inkomster via den digitala plattformen. En samordnad åtgärd på EU-nivå kan därför säkerställa att systemet för utbyte av upplysningar och administrativt samarbete är mer ändamålsenligt och mer fullständigt än initiativ från de enskilda medlemsstaterna.  

2.2  Förslagets huvudsakliga innehåll

Vid översynen av handräckningsdirektivet föreslår kommissionen ändringar i de befintliga bestämmelserna om utbyte av upplysningar och administrativt samarbete. Samtidigt utvidgas direktivets tillämpningsområde så att det även ska omfatta automatiskt utbyte av uppgifter med avseende på de upplysningar som rapporteras av digitala plattformsoperatörer. Rapporteringsreglerna för digitala plattformsoperatörer är inspirerade av OECD:s arbete på området.  

i) Utbyte av upplysningar på begäran  

I förslaget definieras standarden ”kan antas vara relevant” som ska tillämpas på en begäran om upplysningar. En begäran om upplysningar kan avse en eller flera skattebetalare, bara de identifieras individuellt. Dessutom föreslås ett förtydligande av vad som avses med att alla vanliga informationskällor har uttömts. 

Dessutom föreslås en definition av gruppbegäran. En gruppbegäran avser en grupp av skattebetalare som inte kan identifieras individuellt, utan i stället beskrivs med hjälp av en gemensam uppsättning egenskaper. 

ii) Automatiskt informationsutbyte  

I förslaget fastställs de inkomstkategorier som omfattas av det obligatoriska automatiska utbytet mellan medlemsstaterna. Royalties läggs till de inkomstkategorier som omfattas av utbyte av upplysningar. Genom ändringen blir medlemsstaterna skyldiga att utbyta alla tillgängliga upplysningar med andra medlemsstater, men för minst två inkomstkategorier för beskattningsperioder fram till 2024 och för minst fyra inkomstkategorier för beskattningsperioder som inleds från och med 2024. 

Det viktigaste innehållet i förslaget gäller rapporteringskrav i fråga om inkomster som genereras via användning av digitala plattformar. Rapporteringskraven syftar till att informera skattemyndigheterna om verksamheter med en dimension som går utöver en enda jurisdiktion. De upplysningar som rapporteras och utbyts med de berörda jurisdiktionerna kommer att ge de behöriga myndigheterna möjlighet att bedöma vilken skatt som ska betalas på grundval av korrekta och fullständiga upplysningar. Genom att ett rapporteringskrav införs för digitala plattformar kommer säljares inkomster dessutom att rapporteras på ett sådant sätt att likvärdiga förutsättningar kommer att skapas mellan säljarna, oavsett om de bedriver verksamhet via digitala plattformar eller inte. Dessutom kommer alla plattformsoperatörer att omfattas av samma krav. 

I den föreslagna nya artikeln 8 ac fastställs räckvidd och villkor för obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar. I bilaga V fastställs närmare bestämmelser. Det innehåller bland annat definitioner som avser räckvidden för rapporteringsreglerna. 

En rapporteringsskyldig plattformsoperatör är varje plattformsoperatör som antingen har sin skatterättsliga hemvist i en medlemsstat eller är registrerad i enlighet med en medlemsstats lagstiftning eller har sin företagsledning eller ett fast driftställe i en medlemsstat (allmänt kallade EU-plattformar). 

Reglerna omfattar dessutom plattformsoperatörer som inte uppfyller några av dessa villkor, men som underlättar för rapporteringspliktiga säljare att bedriva den berörda verksamheten, vilka vid tillämpningen av direktivet har sin skatterättsliga hemvist i en medlemsstat eller med avseende på uthyrning av fast egendom som är belägen i en medlemsstat (allmänt kallade utländska plattformar). 

Berörda verksamheter innefattar enligt förslaget uthyrning av fast egendom, tillhandahållande av personliga tjänster, försäljning av varor, uthyrning av transportsätt samt investering och utlåning i samband med gräsrotsfinansiering. 

Rapporteringsskyldiga plattformsoperatörer ska genomföra förfaranden för rapportering och åtgärder för kundkännedom (due diligence) för att identifiera rapporteringspliktiga säljare. 

De behöriga myndigheterna i de medlemsstater där rapporteringen ägde rum ska lämna de upplysningar som rapporteras av plattformsoperatörerna till den eller de medlemsstater där den rapporteringspliktiga säljaren har sin hemvist och/eller där den fasta egendomen är belägen.  

Utbytet av upplysningar ska ske inom två månader från utgången av den rapporteringspliktiga perioden. Ett sådant utbyte i rätt tid gör det möjligt för skattemyndigheterna att använda uppgifterna i den förhandsifyllda skattedeklarationsblanketten. 

iii) Administrativt samarbete 

Ändringen innebär att den anmodade myndigheten är skyldig besvara begäran inom 30 dagar från mottagandet, när en annan medlemsstat inger en begäran om att en tjänsteman ska vara närvarande vid en utredning. Enligt förslaget blir det möjligt att intervjua personer och granska handlingar utan begränsningar enligt den anmodade medlemsstatens lagstiftning. En möjlighet att medverka i administrativa utredningar via elektroniska kommunikationsmedel har också lagts till i direktivet. 

Avsnitt IIa läggs till i direktivet i syfte att fastställa en uttrycklig och tydlig rättslig ram för genomförandet av gemensamma revisioner (joint audit) mellan två eller flera medlemsstater. Med gemensam revision avses en administrativ utredning som utförs gemensamt av de behöriga myndigheterna i två eller flera medlemsstater. De behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten inleder, på ett i förväg överenskommet och samordnat sätt, en granskning av ett ärende rörande en eller flera personer som är av gemensamt eller kompletterande intresse för dem. 

I förslaget klargörs det att utbyte av upplysningar i fråga om affärshemligheter, företagshemligheter, yrkeshemligheter eller näringsverksamhet eller om det gäller upplysningar vilkas lämnande skulle strida mot allmän ordning inte bör vägras i samband med en gemensam revision. Det är ytterst viktigt att sådana utbytta upplysningar behandlas konfidentiellt av de deltagande behöriga myndigheterna och inte lämnas ut till tredje parter. 

Den bevisning som samlas in under den gemensamma revisionen bör erkännas ömsesidigt av alla behöriga myndigheter i de deltagande medlemsstaterna. I förslaget fastställs en skyldighet för de behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna att enas om fakta och omständigheter för ärendet. Slutsatserna från den gemensamma revisionen anges i en slutrapport. Slutrapporten från den gemensamma revisionen bör ha samma rättsliga värde som relevanta nationella instrument. 

iv) Övriga bestämmelser 

Direktivet föreslås bli ändrat för att klargöra att de upplysningar som utbyts enligt direktivet får användas för administration, beskattning och verkställighet i fråga om mervärdesskatt och andra indirekta skatter. 

Vidare ändras direktivet också för att införa en skyldighet för medlemsstaterna att inom sina jurisdiktioner granska och utvärdera hur ändamålsenligt det administrativa samarbetet enligt direktivet är och årligen underrätta kommissionen om resultatet av utvärderingen. 

Genom en ändring i artikel 25.5 kan medlemsstaterna begränsa riskerna för personuppgiftsincidenter inom ramen för utbyte av upplysningar. I händelse av en personuppgiftsincident kan medlemsstaternas behöriga myndigheter, i sin egenskap av gemensamma personuppgiftsansvariga, besluta att uppmana kommissionen att avbryta utbytet av upplysningar med den eller de medlemsstater där incidenten har inträffat. 

2.3  Delegering

Enligt förslaget till direktiv ges kommissionen befogenheter för att anta vissa standardformulär. Dessa befogenheter ska utövas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011. 

2.4  Ikraftträdande

Medlemsstaterna ska enligt förslaget sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 31 december 2021. De ska tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 januari 2022. 

3.1  Rättslig grund

Artikel 115 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) utgör den rättsliga grunden för lagstiftningsinitiativ på området direkt beskattning. Även om ingen uttrycklig hänvisning till direkt beskattning görs, hänvisas det i artikel 115 till direktiv om tillnärmning av nationell lagstiftning, eftersom dessa har direkt inverkan den inre marknadens upprättande eller funktion. För att detta villkor ska vara uppfyllt är det nödvändigt att den föreslagna EU-lagstiftningen på området direkt beskattning syftar till att korrigera befintliga inkonsekvenser i den inre marknadens funktion. Med tanke på att de upplysningar som utbyts enligt direktivet även kan användas i fråga om mervärdesskatt och andra indirekta skatter anges även artikel 113 i EUF-fördraget som rättslig grund. 

Utöver den befintliga ramen innehåller förslaget regler om digitala plattformsoperatörers rapportering. De syftar till att komma till rätta med de problem som uppstår i samband med användningen av digitala plattformar inom ett antal olika verksamhetsområden. Plattformarnas digitala karaktär ger säljare av varor och tjänster möjlighet att utnyttja sådana digitala plattformar för att bedriva sin verksamhet, samtidigt som de kanske inte rapporterar inkomst i bosättningsmedlemsstaten. Detta kan leda till nackdelar för medlemsstaterna i form av odeklarerad inkomst och förlust av skatteintäkter. En sådan situation ger också upphov till orättvis skattekonkurrens mot privatpersoner eller företag som inte bedriver sin verksamhet via digitala plattformar. Detta i sin tur snedvrider den inre marknadens funktion. Av detta följer att en sådan situation bara kan lösas genom ett enhetligt tillvägagångssätt såsom det föreskrivs i artikel 115 i EUF-fördraget. 

3.2  Subsidiaritetsprincipen (för icke-exklusiv befogenhet)

I förslaget beaktas subsidiaritetsprincipen i enlighet med artikel 5 i EUF-fördraget. Det handlar om administrativt samarbete i fråga om beskattning. Detta omfattar vissa ändringar av reglerna för att förbättra de befintliga bestämmelserna om gränsöverskridande samarbete mellan skatteförvaltningar från olika medlemsstater. 

Förslaget innebär även att räckvidden för automatiskt utbyte av upplysningar utvidgas till att omfatta digitala plattformsoperatörer. Ett fåtal medlemsstater har infört rapporteringskrav i sina nationella lagstiftningar, men erfarenheten visar att nationella bestämmelser mot skatteundandragande inte är helt effektiva, särskilt inte när de berörda verksamheterna är gränsöverskridande. Rättslig säkerhet och klarhet kan endast säkerställas genom att dessa brister åtgärdas med hjälp av en enda regeluppsättning som gäller för alla medlemsstater. Rapporteringskravet för inkomster från användning av digitala plattformar syftar främst till att informera skattemyndigheterna om verksamheter med en dimension som sträcker sig utöver en enda jurisdiktion. Följaktligen är det nödvändigt att inleda ett sådant initiativ genom åtgärder på EU-nivå för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt vad gäller det konstaterade problemet.  

3.3  Proportionalitetsprincipen

Förslaget syftar till att förbättra direktivets befintliga bestämmelser och utvidga räckvidden av automatiska utbyten till att omfatta vissa specifika upplysningar som rapporteras av digitala plattformsoperatörer. Förbättringarna går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet för utbyte av upplysningar och mer generellt, administrativt samarbete. Med tanke på att de konstaterade snedvridningarna av den inre marknadens funktion vanligen expanderar utanför en enskild medlemsstats gränser, utgör de gemensamma EU-reglerna det minimum som krävs för att hantera problemen på ett effektivt sätt.  

3.4  Val av instrument

Förslaget har en dubbel rättslig grund: artikel 113 och 115 i EUF-fördraget, där det uttryckligen anges att lagstiftningen på detta område bara kan antas i form av ett direktiv. Det är därför inte tillåtet att använda någon annan typ av EU-rättsakt när det gäller bindande regler om beskattning. Dessutom utgör det föreslagna direktivet den sjätte ändringen av direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning. Det följer således rådets direktiv 2014/107/EU, (EU) 2015/2376, (EU) 2016/881, (EU) 2016/2258 och (EU) 2018/822. 

4.1  Fördelar

Skyldigheten att rapportera inkomst från digitala plattformar och utbytet av sådana upplysningar kommer att bidra till att medlemsstaterna får information för att uppbära skatteinkomster. Gemensamma rapporteringsregler kommer också att bidra till att skapa likvärdiga förutsättningar mellan säljare som använder digitala plattformar och säljare som inte gör det, och mellan de digitala plattformsoperatörerna, som för närvarande kan omfattas av mycket olika rapporteringskrav. 

De skattemässiga fördelarna med åtgärder på EU-nivå är mycket större om rapporteringskravet har en bred räckvidd, det vill säga att det är tillämpligt på alla tjänster och all varuförsäljning. Om räckvidden skulle begränsas till att bara omfatta EU-baserade plattformar, skulle skatteintäkterna för varje alternativ kunna minska betydligt. 

För Finlands del har konsekvenserna för plattformsekonomins aktörer eller Skatteförvaltningen inte ännu utretts. I detta skede ser det ut som att Finland kommer att få mer information av utländska plattformar än vad man själv lämnar ut. 

4.2  Kostnader

Oavsett räckvidden uppskattas engångskostnaderna för att genomföra automatisk EU-omfattande rapportering uppgå till hundratals miljoner euro för samtliga digitala plattformsoperatörer och skatteförvaltningar, medan de löpande kostnaderna uppskattas till tiotals miljoner euro. Engångskostnader och löpande kostnader uppkommer huvudsakligen i samband med utveckling och drift av it-system. Skatteförvaltningarna kommer också att ha verkställighetskostnader. För att uppnå kostnadseffektivitet uppmuntras medlemsstaterna att möjliggöra digital rapportering och att säkerställa driftskompatibilitet mellan de olika systemen samt på uppgiftsnivå mellan de digitala plattformarna och skatteförvaltningarna i möjligaste mån.