1  Allmänt

Kommissionen lämnade den 2 december 2022 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av unionens restriktiva åtgärder (COM(2022) 684 final). Det föreslagna direktivet innehåller minimiregler om definitioner av överträdelser av unionens restriktiva åtgärder (sanktioner) och de straff som föreskrivs om dem samt vissa frågor i anknytning till dem.  

Bakom förslaget till direktiv ligger det behov, som kommissionen anser föreligger, att säkerställa att brott mot sanktioner som genomförts enligt 29 artikel i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och 215 artikel enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska kriminaliseras i alla medlemsstater och att straffbestämmelserna uppfyller miniminivån. Enligt kommissionen förekommer det betydande skillnader mellan olika medlemsstaters brottsdefinitioner och påföljder som gäller brott mot sanktioner. Enligt kommissionen utreds och åtalas inte dessa brott heller tillräckligt effektivt. Kommissionen betonar även behovet av att EU:s medlemsstater i sanktionsfrågor har förmågan att tala med en röst, vilket har blivit särskilt aktuellt i samband med Rysslands militära attack mot Ukraina.  

De bestämmelser som gäller rådets centrala förordningar gällande påföljder vid restriktiva åtgärder (EU) nr 833/2014 och (EU) nr 269/2014 har nyligen fastställts som en del av de sanktioner som har godkänts på grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina. De rättsliga grunderna för dessa eller unionens andra sanktionsrättsakter möjliggör emellertid inga minimiregler för straffrättsliga påföljder som förpliktar medlemsstaterna.  

Enligt kommissionen är förslaget till direktiv inte kopplat till någon konsekvensbedömning, eftersom ärendet är brådskande. Kommissionen hänvisar i detta sammanhang till beslutet (EU) 2022/2332 om angivande av överträdelse av unionens restriktiva åtgärder som ett område av brottslighet som rådet lämnade den 28 november 2022 och som uppfyller de förutsättningar som avses i artikel 83.1 i EUF-fördraget, samt de samråd med sakkunniga som ligger bakom det och där man identifierade behovet av straffrättsliga minimiregler inom området. Dessutom hänvisar kommissionen till sitt meddelande av den 25 maj 2022 ”Mot ett direktiv om straffrättsliga påföljder för överträdelser av unionens restriktiva åtgärder” (COM(2022) 249), vars bilaga anger de huvudpunkter som unionens kommande straffrättsliga direktiv om överträdelse av restriktiva åtgärder skulle kunna innehålla.  

Restriktiva åtgärder är ett viktigt verktyg för att främja målen i 21 artikel i EU-fördraget för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP). Till dessa mål hör skydd av unionens värden, internationell fred och säkerhet samt konsolidering av och stöd för demokrati, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna. Artikel 215 i EUF-fördraget gör det möjligt för rådet att genomföra restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater eller besluta att de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett eller flera tredjeländer helt eller delvis ska avbrytas eller begränsas enligt ett beslut enligt artikel 29 i EU-fördraget. Medlemsstaterna ska ha giltiga effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder för överträdelser av rådets förordningar som gäller unionens restriktiva överträdelser. 

Unionen har för närvarande över 40 sanktionssystem som är i kraft och en del av dem har införts för att genomföra sanktioner som har fastställts av FN:s säkerhetsråd och en del gäller sanktioner som har fastställts av EU. Syftet med sanktionerna kan vara att upprätthålla internationell fred och säkerhet, förebygga konflikter, stödja demokrati, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna samt försvara folkrättens principer. Sanktionerna kan omfatta vapenembargon, reseförbud, frysning av tillgångar samt andra import- och exportrestriktioner. EU:s sanktionsförordningar tillämpas direkt och enhetligt i alla EU-länder genast efter att de träder i kraft, och de behöver inte införlivas separat i den nationella lagstiftningen. I förordningarna förutsätts att medlemsstaterna föreskriver om effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder för överträdelse av dem. Förordningarna förutsätter inte att dessa påföljder ska vara straffrättsliga.  

Kommissionens förslag syftar också till att stärka de nationella myndigheternas kapacitet att spåra, identifiera, frysa och förvalta egendom som utgör vinning av eller hjälpmedel vid brott. Kommissionen har också lagt fram den 25 maj 2022 ett förslag till direktiv om återvinning och förverkande av tillgångar (COM(2022) 245 final; U 73/2022 rd). Behandlingen av förslaget fortsätter ännu i rådet. 

2  Förslagets huvudsakliga innehåll

I artikel 1 i förslaget fastställs direktivets innehåll. Enligt bestämmelsen fastställs i direktivet minimiregler för fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av unionens restriktiva åtgärder. 

I artikel 2 i förslaget fastställs direktivets tillämpningsområde och vissa begrepp som används i direktivet. Enligt artikel 2.1 är direktivet tillämpligt på följande överträdelser av unionens restriktiva åtgärder: (a) Åtgärder som rör frysning av penningmedel och ekonomiska resurser. (b) Förbud mot att göra penningmedel och ekonomiska resurser tillgängliga. (c) Förbud mot inresa till eller transitering genom en medlemsstats territorium. (d) Sektoriella ekonomiska och finansiella åtgärder. (e) Vapenembargon.  

Enligt artikel 2.2 a avses med ’restriktiva unionsåtgärder’ restriktiva åtgärder som antagits av unionen på grundval av artikel 29 i EU-fördraget eller artikel 215 i EUF-fördraget. I artikel 2.2 b–f definieras följande begrepp som används i direktivet: (b) ’angivna personer, enheter eller organ’, med vilka avses den person eller instans som omfattas av en ekonomisk sanktion, (c) ’penningmedel’ som definieras utförligt och detaljerat i strecksatserna i–viii, (d) ’ekonomiska resurser’, (e) ’frysning av penningmedel’ och (f) ’frysning av ekonomiska resurser’.  

Artikel 3 i förslaget gäller brott som gäller överträdelse av unionens restriktiva åtgärder. Enligt artikel 3.1 utgör en gärning ett brott om den begås uppsåtligen och uppfyller det rekvisit som fastställs i 3.2. I artikel 3.2 a–i fastställs rekvisit för sammanlagt nio typer av brott: 

Tillgängliggörande av penningmedel eller ekonomiska resurser för, eller till förmån för angivna personer, enheter eller organ i strid med ett förbud enligt en restriktiv unionsåtgärd (tillgängliggörande av penningmedel). 

Underlåtenhet att utan onödigt dröjsmål frysa penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av angivna personer, enheter eller ett organ, i strid med en skyldighet att göra detta enligt en restriktiv unionsåtgärd (försummelse av frysning).  

Möjliggörande för angivna fysiska personer att resa in på en medlemsstats territorium eller transitera genom en medlemsstats territorium i strid med ett förbud enligt en restriktiv unionsåtgärd (möjliggörande av inresa). 

Genomförande av transaktioner med en tredjestat, ett organ i en tredjestat, enheter och organ som ägs eller kontrolleras av en tredjestat eller av organ i en tredjestat, som har förbjudits eller begränsats enligt restriktiva unionsåtgärder (affärsverksamhet med en tredjestat). 

Handel med varor eller tjänster vars import, export, försäljning, inköp, överföring, transitering eller transport är förbjuden eller begränsad enligt restriktiva unionsåtgärder, samt tillhandahållande av förmedlingstjänster eller andra tjänster som rör dessa varor och tjänster (förbjuden handel). 

Tillhandahållande av finansiell verksamhet som är förbjuden eller begränsad enligt restriktiva unionsåtgärder, såsom finansiering och finansiellt stöd, tillhandahållande av investerings- och investeringstjänster, utfärdande av överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument, mottagande av insättningar, tillhandahållande av specialiserade finansiella meddelandetjänster, handel med sedlar, tillhandahållande av kreditbetygstjänster, tillhandahållande av kryptotillgångar och kryptoplånböcker (förbjuden finansiell verksamhet). 

Tillhandahållande av andra tjänster som är förbjudna eller begränsade enligt restriktiva unionsåtgärder, såsom juridisk rådgivning, betrodda tjänster, PR-tjänster, redovisning, revision, bokföring och skatterådgivning, företags- och organisationskonsulttjänster, it-rådgivning, PR-tjänster, radio- och televisionstjänster, arkitekt- och ingenjörstjänster (förbjudet tillhandahållande av tjänster). 

Kringgående av unionens restriktiva åtgärder genom (kringgående av sanktioner): 

undanhållande av tillgångar eller ekonomiska resurser som ägs, innehas eller kontrolleras av angivna personer, enheter eller organ, och som bör frysas enligt en restriktiv unionsåtgärd, genom överföring av dessa penningmedel eller ekonomiska resurser till en tredje part, 

undanhållande av att en person, en enhet eller ett organ som är föremål för restriktiva unionsåtgärder är den slutliga ägaren eller mottagaren av penningmedel eller ekonomiska resurser, genom att lämna falska eller ofullständiga uppgifter,  

underlåtenhet av angivna personer, enheter eller organ att uppfylla en skyldighet enligt restriktiva unionsåtgärder att rapportera penningmedel eller ekonomiska resurser inom en medlemsstats jurisdiktion vilka tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av dem, 

underlåtenhet att fullgöra en skyldighet enligt restriktiva unionsåtgärder att utan onödigt dröjsmål förse de behöriga administrativa myndigheterna med information om penningmedel eller ekonomiska resurser som frysts eller med uppgifter om tillgångar och ekonomiska resurser inom medlemsstaternas territorium som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av angivna personer, enheter eller organ och som inte har frysts,  

underlåtenhet att på motiverad begäran av behöriga administrativa myndigheter samarbeta med dessa vid kontroll av information enligt leden iii och iv,  

brott mot eller underlåtenhet att uppfylla villkor enligt tillstånd som beviljats av behöriga myndigheter att bedriva verksamhet som i avsaknad av ett sådant tillstånd är förbjuden eller begränsad enligt en restriktiv unionsåtgärd (underlåtenhet att uppfylla tillståndsvillkor). 

Enligt artikel 3.3 ska de handlingar som avses i punkt 2 a–g utgöra ett brott även om de begås av grov vårdslöshet. 

Enligt artikel 3.4 ska inget av vad som sägs i punkt 2 tolkas som att fysiska personer åläggs skyldigheter som strider mot skyddet mot självinkriminering eller rätten att tiga i enlighet med vad som fastslås i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i direktivet EU/2016/343 (det s.k. oskuldspresumtionsdirektivet). 

I artikel 3.5 fastställs de situationer där det som avses i 3.2 inte ska tolkas som en skyldighet att avvika från yrkespersoners sekretess i rättsområdet.  

I artikel 3.6 fastställs undantag för kriminaliseringsskyldigheter som gäller varor och tjänster som gäller grundläggande mänskliga behov samt humanitär hjälp. 

Enligt artikel 4 i förslaget ska anstiftan och medhjälp till de brott som avses i artikel 3 ska föreskrivas som straffbara. Dessutom ska försök att begå något av de brott som avses i artikel 3.2 a–g, 3.2 h i och ii samt 3.2 i vara straffbart.  

Artikel 5 i förslaget innehåller skyldigheter angående straff som föreskrivs för de brott som fastställs i direktivet. Enligt artikel 5.1 ska de överträdelser som avses i artiklarna 3 och 4 vara belagda med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Enligt 5.2 ska de brott som avses i artikel 3 vara belagda med ett maximistraff som innebär fängelse.  

Enligt artikel 5.3 ska de brott som avses i artikel 3.2 h iii, iv och v vara belagda med ett maximistraff på minst ett års fängelse om de involverar penningmedel eller ekonomiska resurser till ett värde av minst 100 000 euro. Enligt 5.3 ska medlemsstaterna även säkerställa att tröskelvärdet på 100 000 euro också kan uppnås genom kumulering av en grupp sammanhängande brott i enlighet med vad som avses i artikel 3.2 h iii, iv och v, när brotten har begåtts av samma gärningsman. 

Enligt artikel 5.4 ska de brott som avses i artikel 3.2 a–g, 3.2 h i och ii samt 3.2 i vara belagda med ett maximistraff på minst fem års fängelse om de involverar penningmedel eller ekonomiska resurser till ett värde av minst 100 000 euro. Enligt 5.3 ska medlemsstaterna även säkerställa att tröskelvärdet på 100 000 euro också kan uppnås genom kumulering av en grupp sammanhängande brott i enlighet med vad som avses i artikel 3.2 h iii, iv och v, när brotten har begåtts av samma gärningsman.  

Enligt artikel 5.5 kan fysiska personer som begått de brott som avses i artiklarna 3 och 4 bli föremål för ytterligare påföljder. Dessa ytterligare påföljder ska omfatta böter. 

I artikel 6 i förslaget fastställs grunder för juridiska personers straffansvar. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt bestämmelserna angående grunderna för juridiska personers straffansvar i tidigare EU-direktiv. 

Artikel 7 i förslaget gäller påföljder för juridiska personer. Enligt artikel 7.1 ska en juridisk person som hålls ansvarig kunna omfattas av bötesstraff eller administrativa avgifter, uteslutning från rätten till offentliga förmåner eller stöd, uteslutning från tillgång till offentlig finansiering, inbegripet anbudsförfaranden, bidrag och koncessioner. Dessutom fastställs i 7.1 påföljder som medlemsstaterna själva får avgöra. Artikel 7.2 och 3 innehåller minimiregler om böter som juridiska personer kan dömas till. De brott som avses i artikel 3.2 h (iii)–(v) är belagda med böter, för vilka taket inte bör vara lägre än en procent av den juridiska personens totala globala omsättning under det räkenskapsår som föregick beslutet om böter. De brott som avses i artikel 3.2 a–f, h (i) och (ii) och i är belagda med böter, för vilka taket inte bör vara lägre än fem procent av den juridiska personens totala globala omsättning under det räkenskapsår som föregick beslutet om böter. 

I artikel 8 i förslaget definieras omständigheter som ska kunna anses vara försvårande om de inte redan hör till brottsrekvisitet. Dessa gäller då brottet begås av en organiserad kriminell grupp, i strid med yrkesmässiga skyldigheter, av en offentlig tjänsteman i samband med tjänsteutövning eller av en annan person i samband med utövandet av en offentlig tjänst. 

Enligt artikel 9 i förslaget ska som förmildrande omständigheter betraktas att gärningsmannen förser de behöriga myndigheterna med information som hjälper dem att identifiera eller ställa övriga gärningsmän inför rätta eller att få fram bevis då myndigheterna i övrigt inte skulle ha kunnat få tillgång till denna information. 

Enligt artikel 10 i förslaget betraktas penningmedel eller ekonomiska resurser som omfattas av unionens restriktiva åtgärder, i strid med vilka angivna personer, enheter eller organ begår eller medverkar till ett brott som avses i artikel 3.2 h i eller ii, som vinning av brott i den mening som avses i direktivet om återvinning och förverkande av tillgångar.  

Artikel 11 i förslaget gäller fastställande av behörighet avseende de brott som avses i artiklarna 3 och 4. Artikel 11.1 förpliktar medlemsstaterna till att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet avseende brott, om brottet begicks helt eller delvis inom dess territorium, ombord på ett luftfartyg eller fartyg som omfattades av en medlemsstatens behörighet, gärningsmannen är medborgare eller har hemvist i landet, gärningsmannen är en offentlig tjänstemän, brottet har begåtts till förmån för en juridisk person i samband med verksamhet som helt eller delvis bedrivs på medlemsstatens territorium. I artikel 11.2 om samarbetsförpliktelser i fråga om brott som gäller flera medlemsstater. Enligt artikel 11.3 får förutsättningen inte vara att åtal får väckas endast på grundval av en anmälan från offret på den plats där brottet begicks, eller en formell underrättelse från den stat där brottet begicks. 

12 artikel i förslaget gäller preskription av utredning av brott, åtalsrätt och dom. Enligt artikel 12.2 ska man för brott, som avses i förslagets artiklar 3 och 4 och som är belagda med ett maximistraff på minst fem års fängelse, kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra utredning, åtal, rättegång och dom under en tidsperiod på minst fem år räknat från den dag då brottet begicks. Artikel 12.4 innehåller bestämmelser som förutsätter en preskriptionstid på fem år för verkställighet av straff. I artikeln fastställs även vissa undantag. 

Enligt artikel 13 i förslaget ska man vidta nödvändiga åtgärder för att inrätta lämpliga mekanismer för samordning och samarbete på strategisk och operativ nivå mellan alla behöriga administrativa, brottsbekämpande och rättsliga myndigheter för olika typer av utbyte av information, gemensamma tillvägagångssätt och hjälpinsatser.  

Enligt artikel 14 i förslaget ska det skydd som beviljas enligt direktivet EU/2019/1937 (det s.k. visselblåsardirektivet) vara tillämpligt på personer som rapporterar sådana brott som avses i artiklarna 3 och 4. 

Enligt artikel 15 i förslaget ska effektiva utredningsverktyg, som de som används vid utredning av organiserad brottslighet eller andra grova brott, också vara tillgängliga för utredning eller lagföring av brott som avses i artiklarna 3 och 4. 

Enligt artikel 16 i förslaget ska medlemsstaternas myndigheter, Europol, Eurojust, Europeiska åklagarmyndigheten och kommissionen inom ramen för sin respektive behörighet samarbeta med varandra i kampen mot de brott som avses i artiklarna 3 och 4. Medlemsstaterna ska också utbyta information med kommissionen och andra behöriga myndigheter. 

Enligt artikel 17 i förslaget ska överträdelse av unionens restriktiva åtgärder definieras som förbrott till penningtvätt som avses i direktivet EU/2018/1673. 

Enligt artikel 18 i förslaget är direktivets nationella genomförandetid sex månader efter dess ikraftträdande. 

Artikel 19 enligt förslaget innehåller skyldigheter som gäller utvärdering och rapportering samt statistikföring. 

Artiklar 20 och 21 i förslaget innehåller de sedvanliga slutbestämmelserna. 

3  Förslagets konsekvenser för den finska lagstiftningen

I Finland har brott eller försök till brott mot de sanktioner som har godkänts med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget kriminaliserats som regleringsbrott i 46 kap. 1–3 § i strafflagen (39/1889). Enligt 1 § i kapitlet straffas bland annat den som bryter mot eller försöker bryta mot en i en med stöd av artikel 215 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt antagen förordning som omfattas av Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och gäller avbrytande av de ekonomiska och finansiella förbindelserna med tredjeländer eller restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater föreskriven eller med stöd av nämnda författningar eller rättsakter meddelad regleringsföreskrift. 

Med stöd av 2 § i kapitlet döms gärningsmannen för grovt regleringsbrott om vid ett regleringsbrott 1) eftersträvas avsevärd ekonomisk vinning, 2) gärningen är ägnad att på något område eller i hela landet medföra avsevärd fara för befolkningens utkomst, samhällsekonomin eller landets ekonomiska försvarsberedskap, eller 3) brottet begås särskilt planmässigt och regleringsbrottet även bedömt som en helhet är grovt. Enligt 3 § i kapitlet ska gärningsmannen för lindrigt regleringsbrott dömas till böter, om ett regleringsbrott, med hänsyn till den eftersträvade vinningens storlek eller andra omständigheter vid brottet, bedömt som en helhet är ringa. 

För normalt regleringsbrott (46 kap. 1 § i strafflagen) kan dömas böter eller fängelse i högst två år, för grovt regleringsbrott (46 kap. 2 § i strafflagen) fängelse i minst fyra månader och högst fyra år och för lindrigt regleringsbrott (46 kap. 3 § i strafflagen) böter. På regleringsbrott och grovt regleringsbrott tillämpas vad som föreskrivs om straffansvar för juridiska personer (46 kap. 13 § i strafflagen). 

Enligt begränsningsbestämmelsen anses inte smärre försummelser av deklarationsskyldigheten eller uppgiftsskyldigheten och inte heller andra mindre överträdelser av förfarandebestämmelser vara regleringsbrott (46 kap. 15 § i strafflagen). 

4 § i lagen om uppfyllande av vissa förpliktelser som grundar sig på Finlands medlemskap i Förenta Nationerna och Europeiska unionen (659/1967), nedan sanktionslagen, innehåller en hänvisningsbestämmelse, enligt vilken ”bestämmelser om straff för brott eller försök till brott mot en regleringsföreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av denna lag samt för brott eller försök till brott mot de förordningar som omfattas av Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och har antagits med stöd av artikel 215 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt finns i 46 kap. 1–3 § i strafflagen (39/1889)”. Enligt 2 a § i lagen kungörs ikraftträdandet av förordningar och uppgifter om de straffbestämmelser som gäller brott mot dem i författningssamlingen genom ett meddelande av utrikesministeriet.  

Rekvisitet för regleringsbrott innehåller ingen närmare beskrivning av sättet att begå brottet. Detta beror delvis på att det inte är möjligt att tillräckligt detaljerat beskriva alla tänkbara sätt att begå regleringsbrott (RP 66/1988 rd s. 178). Det faktiska innehållet av gärningar som straffas som regleringsbrott definieras också genom vad som fastställs som förbjudet i de regleringsbestämmelser som avses i rekvisitet och vars överträdelse enligt bestämmelsen är straffbar. Därför kan regleringsbrott karakteriseras som en så kallad straffbestämmelse in blanco.  

Såsom ovan konstaterats, förutsätts i rådets förordningar som gäller unionens sanktioner att medlemsstaterna ska ha giltiga effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder för överträdelser av rådets förordningar. Även om påföljderna i förordningarna i fråga på grund av deras rättsliga grund inte kan förutsättas vara straffrättsliga, har överträdelser av förordningar i Finland redan omfattats av tillämpningsområdet för regleringsbrott och därmed är de redan kriminaliserade. 

I artikel 3 i förslaget till direktiv fastställs sådana gärningar som definieras som förbjudna i rådets sanktionsrättsakter som straffbara. Eftersom de förbjudna gärningar som definieras i sanktionsförordningarna enligt vad som konstaterats ovan är straffbara som regleringsbrott, uppfyller lagstiftningen i detta avseende skyldigheterna i artikel 3 i direktivet.  

Utifrån preliminär granskning verkar artikel 3 i förslaget till direktiv även förplikta till att också kriminalisera sådana gärningar som är i strid med sanktionsrättsakter som har antagits med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget och som inte fastställs som förbjudna i alla dessa rättsakter åtminstone i samma ordalag. Sådana gärningar kan till exempel vara en del gärningar som gäller kringgående av sanktioner. Regleringsbrottet omfattar eventuellt inte tillräckligt sådana gärningar. Det är emellertid möjligt att åtminstone en del av sådana brott skulle uppfylla deltagande, anstiftan eller medhjälp till regleringsbrott. Inte heller straffas gärningar, som har begåtts av grov oaktsamhet, som regleringsbrott.  

Rådets beslut, som har antagits med stöd av artikel 29 i EUF-fördraget, tillämpas inte direkt i medlemsstaterna, utan förutsätter utfärdande av förordning enligt artikel 215 i EUF-fördraget. Genom förordningen blir sanktionerna direkt tillämpliga till exempel i fråga om såväl EU:s medlemsstater som medborgare och enheter. 4 § i sanktionslagen innehåller en hänvisningsbestämmelse, enligt vilken bestämmelser om brott mot de förordningar som har antagits med stöd av artikel 215 finns i 46 kap. 1–3 § i strafflagen.  

Till den del som förordningen enligt artikel 29 i EU-fördraget inte genomförs genom rådets förordning, kan genomförandet förutsätta nationell lagstiftning. I praktiken gäller detta EU:s vapenembargo som genomförs i Finland med lagen om export av försvarsmateriel (282/2012) och skjutvapenlagen (1/1998) som omfattas av separata straffbestämmelser i strafflagen. 46 kap. 1–3 § i strafflagen och 12 § föreskriver om brott mot lagen om kontroll av export av produkter med dubbel användning (562/1996) och försök till det. Den behöriga myndigheten i fråga om kontroll av export av produkter med dubbel användning är utrikesministeriet. 

Utifrån det som konstaterats ovan kan det anses att direktivet i någon mån skulle förutsätta en utvidgning av straffbarheten.  

I 5 kap. i strafflagen föreskrivs om försök och medverkan till brott. Enligt 5 § i kapitlet är anstiftan och enligt 6 § är medhjälp till ett uppsåtligt brott straffbart. Bestämmelserna uppfyller de skyldigheter gällande anstiftan och medhjälp som förutsätts i artikel 4 i förslaget till direktiv. Eftersom rekvisitet för regleringsbrott även omfattar försök till en gärning, uppfyller lagstiftningen även skyldigheterna gällande straffbarhet av försök i artikel 4.  

Maximistraffet på två år i fängelse för normalt regleringsbrott uppfyller den skyldighet om ett maximifängelsestraff på åtminstone ett år som förutsätts i artikel 5.3 i direktivet. Däremot uppfylls inte maximifängelsestraffet på fem år, som förutsätts i artikel 5.4 i förslaget till direktiv, ens med maximistraffet för grovt regleringsbrott som är fyra år i fängelse. Även om grovt regleringsbrott kan uppfyllas i sig, då avsevärd vinning eftersträvas med brottet, uppfylls det inte enbart grundat på att brottet anknyter till en egendom som är värd åtminstone 100 000 euro. Därmed skulle direktivet förutsätta åtminstone en höjning av maximistraff för regleringsbrott och eventuellt även en omdefiniering av skärpningsgrunden. 

I kap. 9 i strafflagen föreskrivs om juridiska personers straffansvar. Enligt 1 § i kapitlet ska för brott som har begåtts i ett samfunds, en stiftelses eller någon annan juridisk persons verksamhet på yrkande av åklagaren dömas till samfundsbot, om en sådan påföljd föreskrivs för brottet i denna lag. På regleringsbrott och grovt regleringsbrott tillämpas vad som föreskrivs om straffansvar för juridiska personer. Artikel 6 i direktivet svarar mot de grunder för straffansvar för juridiska personer som har fastställts i rättsakter som har antagits med stöd av artikel 83 i EUF-fördraget, och dess skyldigheter kan anses uppfyllas med stöd av bestämmelserna i 9 kap. i strafflagen. Enligt 5 § i kapitlet är det lägsta beloppet för samfundsbot 850 och det högsta 850 000 euro. Skyldigheterna enligt artikel 7 i förslaget till direktiv om böter som juridiska personer döms till skiljer sig i grunden från detta. Dessutom förutsätter artikel 7 att utöver böter även föreskriva om andra påföljder som åtminstone som straffrättsliga påföljder är främmande för det finländska rättssystemet. 

Med tanke på bestämmelsen om försvårande omständigheter i artikel 8 i förslaget till direktiv är det betydelsefullt att strafflagens systematik, som gäller grunderna för straffmätning, finns i den allmänna delen av 6 kapitel i strafflagen och att de gäller alla brott. Enligt den allmänna principen för straffmätning som föreskrivs i 6 kapitel 4 § ska straffet mätas ut så att det står i ett rättvist förhållande till hur skadligt och farligt brottet är, motiven till gärningen samt gärningsmannens av brottet framgående skuld i övrigt. Enligt 5 § 1 mom. i kapitlet är skärpningsgrunder bland annat att den brottsliga verksamheten är planmässig, att brottet begås mot ersättning och att brottet begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. Definitionen av en organiserad kriminell sammanslutning i paragrafens 2 mom. motsvarar skyldigheten i rambeslutet 2008/841/RIF (RP 263/2014 rd s. 4–5). De ovannämnda bestämmelserna möjliggör beaktande av de försvårande omständigheter, som avses i artikel 8, så att straffet kan skärpas. Omständigheternas inverkan på straffets svårighetsgrad i enskilda fall hör till domarens gottfinnande, vilket svarar mot skyldigheten i den föreslagna artikeln 8 (se skäl 12 i direktivets ingress). 

Enligt 6 kap. 6 § 3 punkten i strafflagen är lindringsgrunder bland annat att gärningsmannen har strävat efter att förhindra eller avlägsna verkningarna av sitt brott eller har strävat efter att främja utredningen av brottet. Detta uppfyller delvis den skyldighet som gäller förmildrande omständigheter i artikel 9 i förslaget till direktiv. Att bidra till att främja utredningen av ett brott som begåtts av en annan person är emellertid inte som sådan en lindringsgrund i Finland.  

Enligt artikel 10 i förslaget till direktiv ska penningmedel eller ekonomiska resurser, som den hänvisar till och som omfattas av unionens restriktiva åtgärder, betraktas som vinning av brott som avses i direktivet om återvinning och förverkande av tillgångar. Detta förutsätter enligt skäl 15 i ingressen att proportionaliteten i förverkandet av sådan vinning måste iakttas i varje enskilt fall. Förhandlingarna om förslaget till direktiv om återvinning och förverkande av tillgångar (COM(2022) 245 final), som lämnades av kommissionen den 25 maj 2022, pågår fortfarande. Definitionen av vinningen av brott enligt artikel 3.1 i förslaget i fråga motsvarar i huvudsak den nuvarande EU-lagstiftningen, dvs. artikel 2.1 i direktivet om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen 2014/42/EU (nedan konfiskationsdirektivet).  

I 10 kap. 2 § i strafflagen föreskrivs om förverkande av vinning och enligt 2 § 1 mom. ska ekonomisk vinning av ett brott dömas förverkad till staten. Med ekonomisk vinning av ett brott avses 1) egendom som härrör direkt från brottet, 2) egendom som kommit i stället för egendom enligt 1 punkten, 3) avkastning på egendom enligt 1 och 2 punkten, 4) värde av egendom och avkastning enligt 1–3 punkten, 5) värde av inbesparing som härrör från brottet. Definitionen infördes i lagen i samband med genomförandet av konfiskationsdirektivet (RP 4/2016 rd, s. 8–10, 31–34). Det är emellertid oklart om penningmedel eller ekonomiska resurser, som avses i artikel 10 i förslaget och i strid med vilka angivna personer, enheter eller organ begår eller kringgår ett brott som avses i artikel 3.2 h i eller ii betraktas som vinning av brott, kan anses som helhet vara vinning av brott enligt definitionen. 

Enligt systematiken i 10 kap. i strafflagen kan penningmedel, som omfattas av sanktioner och i anknytning till vilka ett brott som gäller kringgående av restriktiva åtgärder begås, kan bedömas snarare som föremålet för brott en egentlig vinning av brott. I sådana situationer skulle man kunna tillämpa 10 kap. 5 § 2 mom. i strafflagen, enligt vilken föremål och egendom som har framställts, tillverkats eller fåtts till stånd genom ett brott eller som har varit föremål för ett brott kan dömas förverkade antingen helt eller delvis, om förverkandepåföljden är nödvändig för att syftet med bestämmelser om reglering eller om import eller export ska kunna uppnås (3 punkten). Därmed är det fråga om en prövningsbaserad förverkandepåföljd. Enligt 10 kap. 6 § döms inte föremål och annan egendom som avses i 5 § och som helt eller delvis tillhör någon annan än gärningsmannen, en medverkande eller den på vars vägnar eller med vars samtycke brottet har begåtts, inte förverkade. Föremål och egendom skall dömas förverkade oberoende av äganderätten, om även ägaren skulle göra sig skyldig till ett brott genom att inneha dem. Också här är det oklart om den nationella lagstiftningen uppfyller kraven i artikel 10 i förslaget, och därmed kan artikeln förutsätta ändringar av den nationella lagstiftningen. 

De skyldigheter som gäller behörighet och som fastställs i artikel 11 i förslaget till direktiv uppfylls huvudsakligen med stöd av bestämmelserna i 1 kap. i strafflagen. Med stöd av 1 kap. 10 § i strafflagen anses ett brott vara begånget såväl där den brottsliga handlingen företogs som där den rekvisitsenliga följden av brottet framträdde. Om brottet har begåtts utanför Finlands område, är förutsättningen för straffrättslig behörighet med stöd av 1 kap. 11 § i regel dubbel straffbarhet, dvs. att gärningen är straffbar också enligt lagstiftningen på gärningsorten. Direktivet nämner inte förutsättningen som gäller dubbel straffbarhet. De behörighetsgrunder, som gäller brott som har begåtts för en juridisk persons räkning och som avses i den föreslagna artikeln 11.1 e–f, uppfylls emellertid inte helt utifrån den nuvarande lagstiftningen.  

Bestämmelserna om preskription i 8 kap. i strafflagen är centrala med tanke på bestämmelserna om preskription i artikel 12 i förslaget till direktiv. Preskription av åtalsrätt för brott bestäms i regel enligt det maximistraff som har föreskrivits för brottet. Dessutom har det föreskrivits separat om preskriptionstider för vissa brott. Kapitlet innehåller även bestämmelser om preskription som förhindrar utdömande av straff. Enligt 8 kap. 1 § 1 mom. i strafflagen preskriberas åtalsrätten, om åtal inte har väckts inom tjugo år, om det för brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse på viss tid över åtta år, tio år, om det strängaste straffet är fängelse i över två och högst åtta år, fem år, om det strängaste straffet är fängelse i över ett och högst två år, och två år, om det strängaste straffet är fängelse i högst ett år, böter eller ordningsbot. I 8 kap. 6 § föreskrivs om preskriptionstider som förhindrar utdömande av straff och som beror på gärningstiden, och i 10 § om när utdömt fängelsestraff förfaller. Enligt 10 § 2 mom. 4 punkten är den kortaste tid då en dom som har vunnit laga kraft förfaller fem år, om straffet är högst ett år. Ovannämnda bestämmelser torde uppfylla skyldigheterna enligt artikel 12. 

Finland har implementerat direktiv (EU) 2019/1937 (det s.k. visselblåsardirektivet), som avses i artikel 14 i förslaget till direktiv, så att dess tillämpningsområde är rätt omfattande. Man ska emellertid fortfarande bedöma vilket förhållande skyldigheterna i artikeln har till lagstiftningen. 

De skyldigheter gällande utredningsverktyg, rapportering av brott och samarbete, som avses i artiklarna 13, 15 och 16 i förslaget till direktiv, är allmänt formulerade och deras inverkningar på den finska lagstiftningen är inte tydliga. Huvuddelen av skyldigheterna i bestämmelserna torde uppfyllas i Finland redan i nuläget. Åtminstone utrikesministeriet, utsökningsverket, åklagar-, polis-, tull-, och exportkontrollmyndigheterna kan vara sådana behöriga myndigheter som avses i artikel 13 i förslaget. Informationsutbyte är kopplat till lagstiftningsfrågor som gäller behörigheter och dataskydd.  

I 2 b § i sanktionslagen föreskrivs att utöver vad som föreskrivs i den i 2 a § 1 mom. avsedda artikel 215 i EUF-fördraget verkställs frysning av tillgångar som tillhör i förordningarnas bilagor nämnda fysiska eller juridiska personer av utmätningsmannen på utrikesministeriets ansökan med iakttagande av 8 kap. 5–10 och 12–15 § i utsökningsbalken (705/2007). Polisen ansvarar för utredning av regleringsbrott som gäller överträdelse av sanktioner. Även Finlands tull övervakar efterlevnad av sanktioner som en del av sina övriga uppgifter. Enligt 2 b § 4 mom. i sanktionslagen är utrikesministeriet den behöriga myndigheten i sanktionsfrågor i Finland, om inte annat föreskrivits. I Finland finns det lite rättspraxis om sanktioner. 

I 32 kap. 6–10 § i strafflagen föreskrivs om penningtvättsbrott. I Finland kan vilket som helst brott som ger vinning vara ett förbrott till penningtvätt (RP 183/2020 rd s. 9). Detta uppfyller skyldigheten i artikel 17 i förslaget till direktiv. 

4  Förslagets rättsliga grund

Den rättsliga grunden till förslaget till direktiv är artikel 83.1 i EUF-fördraget. Enligt artikel 83.1.1 kan Europaparlamentet och rådet genom att utfärda direktiv i vanlig lagstiftningsordning reglera minimibestämmelser om brott och påföljder för särskilt allvarlig brottslighet som är gränsöverskridande antingen på grund av brottens natur eller konsekvenser eller för att bekämpningen av brotten utifrån gemensamma grunder är synnerligen nödvändig. 

Enligt artikel 83.1.2 i EUF-fördraget är dessa brottsområden terrorism, människohandel samt sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaga vapenhandel, penningtvätt, mutor, förfalskning av betalmedel, databrottslighet och organiserad brottslighet. Bestämmelsens förteckning över EU-brott kompletterades med rådets beslut (EU) 2022/2332 som antogs den 28 november 2022 för att omfatta överträdelse av unionens restriktiva åtgärder. Detta har gjort det möjligt att lämna det förslag till direktiv som nu har tagits fram (se närmare U 53/2022 rd). 

Statsrådet anser att den rättsliga grunden i förslaget till direktiv är ändamålsenligt. 

5  Förslagets relation till subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Förslaget till direktiv gäller definiering av gemensamma straffrättsliga minimiregler för sådana gärningar som kan vara allvarliga och gränsöverskridande. Enligt statsrådets åsikt är det motiverat att bekämpa sådana brott med gemensamma minimiregler på unionsnivån. Tillnärmning av definitionerna av brott och de straffrättslig påföljderna och bestämmelser i anknytning av dem kan i sig anses vara proportionella medel med tanke på ovan nämnda mål.  

Enligt Statsrådets uppfattning kan förslaget till direktiv anses iaktta subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. 

6  Ålands befogenheter

Enligt 27 § 22 punkten i Ålands självstyrelselag (1144/1991) omfattar rikets lagstiftningsbehörighet ärenden som gäller straffrätt med undantag för 18 § 25 punkten. Enligt den senare punkten omfattar landskapets behörighet beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Direktivets straffrättsliga lagstiftning omfattas inte av de övriga punkterna i 18 § av landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland hör rättskipning och förundersökning till rikets lagstiftningsbehörighet med vissa sådana undantag som inte förekommer i direktivförslaget. 

7  Förslagets konsekvenser

Syftet med minimireglerna i förslaget till direktiv är att säkerställa att överträdelser eller kringgående av sanktioner som fastställts av unionen är straffbara i alla medlemsstater. Förslaget främjar ett effektivt genomförande av de restriktiva åtgärder som fastställs av unionen. Gemensamma minimiregler kan även förbättra gränsöverskridande rättsligt samarbete inom brottsbekämpning. Därmed kan det föreslagna direktivet för sin del främja tryggandet av unionens värderingar, internationell fred och säkerhet samt konsolidering av och stöd för demokrati, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna.  

Enligt bedömningen torde direktivet ha minimala konsekvenser för myndigheterna i Finland, närmast för polis-, tull-, åklagar-, domstols- och utsökningsmyndigheter, även om den gällande lagstiftningen redan till största delen överensstämmer med förslaget. Förslaget bedöms inte ha direkta personalkonsekvenser eller ekonomiska konsekvenser som gäller ökning av personal. Om antalet sanktionsbrott emellertid kommer att öka på grund av definitionerna av nya brott och straff i kommissionens förslag till direktiv, kommer detta att ha en direkt inverkan på antalet uppgifter hos myndigheter som sköter dessa brottmål. 

8  Förslagets förhållande till de grundläggande och mänskliga rättigheterna samt till grundlagen

I beredningen av straffrättslig lagstiftning har den straffrättsliga laglighetsprincipen (8 § i grundlagen, artikel 7 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och artikel 49 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Principen förutsätter exakt gränsdragning och precision i fråga om brottsrekvisit. Enligt 8 § i grundlagen får ingen betraktas som skyldig till ett brott eller dömas till straff på grund av en handling som inte enligt lag var straffbar när den utfördes. Enligt kärninnehållet i den straffrättsliga laglighetsprincipen ska brottsrekvisitet anges med tillräckligt exakthet så att det utifrån ordalydelsen i bestämmelsen går att förutse, huruvida en handling eller en försummelse är straffbar.  

Grundlagsutskottet har ansett att det är allmänt taget problematiskt med öppna straffbestämmelser in blanco enligt vilka rekvisiten för straffbara gärningar delvis bestäms utifrån bestämmelser och föreskrifter på lägre nivå som utfärdas med stöd av lag eller på grundval av EU-lagstiftning. Därmed ska man förhålla sig avvisande till straffbestämmelser in blanco, men i för sig är bestämmelser som innehåller hänvisningar med vissa förutsättningar som gäller lagens exakthet möjliga (GrUU 25/1994 rd s. 8 och till exempel GrUU 20/1997, GrUU 62/2018 rd s. 9, GrUU 53/2018 rd s. 3, GrUU 14/2018 rd s. 21–22, GrUU 9/2018 rd s. 9 och utlåtanden som dessa hänvisar till). 

Vid bedömning av straffbestämmelser in blanco, som gäller regleringsbrott, finns det anledning att beakta att rådets sanktionsförordningar är en omfattande regleringshelhet som är tekniskt komplicerad och som ska uppdateras ofta. För närvarande har EU över 40 sanktionssystem som var och en bygger på ett eget beslut av rådet och det verkställande rådets förordning eller förordningar. Merparten av sanktionssystemen är landspecifika, men i EU finns dessutom en del tematiska sanktioner (terrorism, cyberattacker, mänskliga rättigheter, kemiska vapen). Till exempel är rådets förordningar, som gäller sanktionerna mot Ryssland, cirka 700 sidor långa.  

Förverkandepåföljden enligt den föreslagna artikeln 10 är betydande med tanke på egendomsskydd som tryggas i 15 § i grundlagen, artikel 17 i Europeiska unionens stadga och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Begränsning av denna grundläggande rättighet förutsätter enligt Europadomstolens etablerade rättspraxis att man föreskriver om begränsningen genom lag för att för att uppnå godtagbara intentioner och att de medel som används för att uppnå målet kan anses vara proportionella.  

Enligt grundlagsutskottets etablerade uppfattning skyddar inte grundlagens 15 § 1 mom. egendom som någon har skaffat genom ett brott eller som annars direkt knyter till hans eller hennes brottsliga verksamhet (GrUU 8/2016 rd s. 3). Den föreslagna förverkandepåföljden verkar inte i sig vara problematisk, eftersom den anknyter till verksamhet som har kriminaliserats eller som ska kriminaliseras i och med förslaget. Förslaget om att penningmedel i anknytning till brott som gäller kringgående av restriktiva åtgärder och som omfattas av restriktiva åtgärder som helhet ska betraktas som vinning av brott väcker emellertid frågor som gäller proportionalitet. Förutom egendomsskydd är dessa frågor betydande åtminstone också med tanke på den ovannämnda straffrättsliga legalitetsprincipen och rätten till rättvis rättegång som tryggas i 21 § i grundlagen.  

Enligt skäl 15 i förslagets ingress måste proportionaliteten vid dömande av förverkandet av sådan vinning iakttas i varje enskilt fall. I förslaget till direktiv om återvinning och förverkande av tillgångar, som den föreslagna artikeln 10 hänvisar till, verkar förverkandepåföljden gällande vinning av brott inte obligatorisk och den möjliggör förverkande av vinning av brott också delvis (artikel 12 i förslaget till direktiv i fråga). Det nämnda förslaget till direktiv innehåller även rätt omfattande bestämmelser om rättsskyddsmedel (artikel 23), inklusive jämkning (artikel 23.5). Därmed är det med tanke på egendomsskydd och andra frågor om grundläggande rättigheter som gäller förverkandepåföljd centralt om de rättsmedel, som är tillgängliga för svaranden, är tillräckliga med tanke på hans eller hennes rättsskydd. 

9  De övriga medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaterna har tills vidare framfört preliminära ställningstaganden, utifrån vilka inga långtgående slutsatser ännu kan dras. 

10  Institutionernas ståndpunkter och övriga ställningstaganden

Rådet eller parlamentet har ännu inte behandlat förslaget. 

11  Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen av förslaget i Europeiska unionens organ

Förslaget till direktiv har behandlats i skriftligt förfarande i sektionen för juridiska och inre ärenden (EU 7) 16–19.12.2022.  

Behandling av direktivet har inletts i rådets arbetsgrupp för straffrättsligt samarbete (COPEN). Sverige, som har inletts som ordförandestat i januari 2023, förväntas främja behandlingen av förslaget till direktiv i snabb takt.  

12  Statsrådets ståndpunkt

Statsråd fördömer kraftigt Rysslands anfall mot Ukraina. Rysslands anfall gäller Ukraina, men det är en attack också mot hela den europeiska säkerhetsordningen. Rysslands anfall är ett grovt brott mot internationell rätt. 

Statsrådet förhåller sig positivt till direktivförslagets syften. Statsrådet anser att det är viktig att de sanktioner, som genomförs med stöd av artikel 29 i EU-fördraget eller artikel 215 i EUF-fördraget, genomförs effektivt. Straffrättsliga påföljder för överträdelser av restriktiva åtgärder är i princip motiverade. 

I förhandlingarna om förslaget till direktiv ska man emellertid fästa särskild vikt vid omfattningen, ändamålsenligheten och tydligheten av definitionerna av brott, definitionen av vinningen av brott och de skyldigheter som gäller påföljder för juridiska personer. Målet ska vara att i förhandlingarna hitta balanserade lösningar som i tillräcklig omfattning beaktar behovet av effektivt genomförande av sanktioner och samtidigt säkerställer respekt för grundläggande rättigheter enligt det nationella systemets grundläggande principer. Statsrådet anser att det i detta avseende är viktigt att man i förhandlingarna om direktivet i synnerhet beaktar proportionaliteten i unionens reglering, den straffrättsliga legalitetsprincipen och dess krav på den straffrättsliga regleringens exakthet och noggranna avgränsning samt intern konsekvens mellan medlemsstaternas nationella straffsystem och respekt för rättstraditioner. Statsrådet riktar även uppmärksamhet till att enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen kan straffrätt inte tillämpas retroaktivt, utan först på gärningar som har begåtts efter att den straffbestämmelse som föreskrivs i en nationell lag har trätt i kraft. I fråga om vinningen av brott fäster statsrådet vikt vid att förverkande av vinning i Finland inte betraktas som ett straff utan som en säkringsåtgärd, vars syfte är att förebygga brott och undanröja deras effekter. Förhandlingarna bör syfta till att förverkande av vinning enligt förslaget inte ska bli straffrättsligt.