1 Allmänt

På grund av pandemin till följd av covid-19-viruset kompletterades riksdagens arbetsordning (40/2000) med temporära bestämmelser om riksdagens distansarbete under exceptionella förhållanden (708/2020). Syftet med bestämmelserna var att garantera att riksdagen kan fungera under en pandemi med synnerligen allvarliga verkningar. Kompletteringen av arbetsordningen innehöll bestämmelser om förfarandet för tillämpning av de temporära bestämmelserna samt bestämmelser om utskottssammanträden på distans och omröstning på distans i plenum. De kompletterande bestämmelserna trädde i kraft den 1 november 2020 och gällde till och med den 30 september 2021.  

Riksdagen beslutade den 9 april 2021 att arbetsordningens temporära bestämmelser om utskottssammanträde på distans ska tillämpas på utskottsarbetet mellan den 14 april och 31 maj 2021 (TKF 1/2021 rd, GrUB 7/2021 rd). Talmanskonferensen rekommenderade i sitt förslag att utskotten på officiella sammanträden på distans utöver brådskande och andra nödvändiga ärenden tar upp endast ostridiga frågor till avgörande behandling. Under den nämnda tiden höll utskotten 129 officiella distansmöten. 

Till riksdagens arbetsordning fogades en ny 37 a § (864/2021) om utskottens distansarbete. Enligt paragrafen får ett utskott sammanträda med hjälp av it-utrustning och förbindelser som talmanskonferensen godkänt för att höra sakkunniga och personer som avses i 37 § 2 mom (hörande på distans). Ett utskottssammanträde vars syfte är att höra sakkunniga på distans kan hållas endast för att höra sakkunniga, inte för någon annan behandling av ärenden eller för att fatta beslut. Besluten ska således fattas och de officiella diskussionerna föras på sedvanligt sätt vid ett fysiskt utskottsmöte. Bestämmelsen trädde i kraft den 11 oktober 2021. Talmanskonferensen godkände den 19 oktober 2021 talmanskonferensens anvisning om hörande på distans av sakkunniga i utskotten och talmanskonferensens beslut om informationsteknik vid hörande på distans av sakkunniga i utskotten (PmNP 101/2021 vp). 

Sjukdomsläget till följd av pandemin har försämrats avsevärt sedan de temporära bestämmelserna i arbetsordningen upphörde att gälla. Fram till den 4 januari 2022 hade 282 831 säkra fall av covid-19 konstaterats. Varje dag konstateras tusentals infektioner, och 1 599 människor har dött av sjukdomen. På grund av viruset får 124 patienter vård inom primärvården, 221 inom den specialiserade sjukvården och 53 på intensivavdelning. Det antas att virusets senaste variant smittar lättare än de tidigare varianterna. 

En fortsatt spridning av covid-19-viruset kan äventyra riksdagens funktionsförmåga, om många riksdagsledamöter eller personer som upprätthåller verksamheten i riksdagen insjuknar samtidigt i en sjukdom orsakad av viruset eller exponeras för smitta. Riksdagen har vidtagit ett flertal åtgärder för att hindra spridningen av viruset bland ledamöterna och andra som arbetar i riksdagen. Ledamöterna ska i mån av möjlighet följa plenum i sitt arbetsrum och vistas i salen närmast när de röstar eller yttrar sig. Personliga gäster kan inte tas emot i riksdagen, och inga andra möten hålls än sådana som hänför sig till riksdagsarbetet. Mötena ska i mån av möjlighet ordnas på distans. Utskotten kan hålla sina möten i större salar än normalt för att säkerställa att de närvarande kan hålla tillräckligt avstånd. 

Talmanskonferensen har dock ansett det nödvändigt att på grund av pandemin bereda en återgång till de temporära bestämmelserna i arbetsordningen, så att riksdagen även i fortsättningen, om situationen så kräver, kan besluta om möjlighet att i plenum förrätta omröstning på distans och om utskottens möjlighet att hålla beslutsföra sammanträden på distans. Förslaget har beretts som tjänsteuppdrag vid riksdagens kansli. 

Syftet med förslaget är att garantera att riksdagen kan fungera under de exceptionella förhållanden som beror på den pandemi som orsakats av covid-19-viruset. En fortsatt spridning av viruset kan äventyra riksdagens funktionsförmåga, om många riksdagsledamöter eller personer som upprätthåller verksamheten i riksdagen insjuknar samtidigt i en sjukdom orsakad av viruset eller exponeras för smitta. Redan en exponering för smitta kan leda till karantän eller karantänliknande förhållanden och således förhindra ett normalt riksdagsarbete. Målet är att öka möjligheterna att utföra riksdagsarbetet utan den närkontakt till andra människor som möjliggör spridning av viruset och utan att det är nödvändigt att ta sig till arbetsplatsen och riskera att exponeras för viruset eller att andra exponeras.  

I riksdagens arbetsordning föreslås temporära bestämmelser, dvs. bestämmelser som gäller en viss tid, med stöd av vilka riksdagen till följd av en pandemi med synnerligen allvarliga verkningar kan besluta om en möjlighet att verkställa omröstning i plenum på distans och om en möjlighet för utskotten att hålla beslutsföra sammanträden på distans. Bestämmelserna behövs för att garantera riksdagens funktionsförmåga. Bestämmelserna minskar ledamöternas behov att resa till Helsingfors på grund av arbetet och således risken för att själva exponeras eller att andra exponeras.  

Talmanskonferensen föreslår att riksdagen på förslag av talmanskonferensen med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna och efter att ha inhämtat grundlagsutskottets ställningstagande ska kunna besluta att de föreslagna bestämmelserna om distansarbete ska tillämpas på riksdagsarbetet under en period på tre månader, om de villkor som anges i arbetsordningen är uppfyllda.  

De föreslagna bestämmelserna gör det möjligt för riksdagsledamöterna att delta i utskottens beslutsföra sammanträden och i omröstning i plenum utan att vara fysiskt närvarande i utskottets mötesrum eller i någon annan lokal där utskottet sammanträder eller i plenisalen. Utskotten kan då hålla tre typer av möten: utöver sedvanliga fysiska möten kan utskottet ordna sådana höranden på distans som avses i 37 a § i arbetsordningen samt de nu föreslagna beslutsföra distansmötena.  

Förslaget motsvarar den tidigare temporära regleringen i riksdagens arbetsordning om distansarbete under exceptionella förhållanden. I förslaget har beaktats grundlagsutskottets anmärkningar om talmanskonferensens tidigare förslag till temporär ändring av riksdagens arbetsordning (TKF 3/2020 rd, GrUB 23/2020 rd) samt om talmanskonferensens förslag till 37 a § som möjliggjorde utskottens hörande av sakkunniga på distans (TKF 2/2021 rd, GrUB 13/2021 rd). 

2 Specialmotivering

1 §. Sammanträde till riksmöte.

Talmanskonferensen föreslår att ett nytt 3 mom. fogas till paragrafen. Enligt momentet finns bestämmelser om riksdagens distansarbete under exceptionella förhållanden i 8 a kap.  

44 §. Stora utskottet.

Paragrafen föreslås bli kompletterad med att man vid behandlingen av ärenden i stora utskottet ska tillämpa bestämmelserna om utskottssammanträden på distans i det föreslagna nya 8 a kap., om inte något annat följer av stora utskottets arbetsordning.  

61 §. Omröstningssätt.

Enligt förslaget ska 1 mom. kompletteras med att omröstning i plenum kan verkställas också genom omröstning på distans enligt det föreslagna nya 8 a kap.  

8 a kap.

Distansarbete under exceptionella förhållanden

80 a §. Beslut om tillämpning av bestämmelserna i kapitlet.

Paragrafen innehåller bestämmelser om ett förfarande där riksdagen kan besluta att tillämpa bestämmelserna om distansarbete i det föreslagna kapitlet. Enligt förslaget får riksdagen på ett förslag av talmanskonferensen som har understötts av minst två tredjedelar av de avgivna rösterna och efter att ha inhämtat grundlagsutskottets ställningstagande, åt gången besluta om en period på högst tre månader under vilken kapitlet ska tillämpas på riksdagsarbetet. Det ska dock krävas att detta är nödvändigt för att garantera att riksdagen kan fungera under en pandemi med synnerligen allvarliga verkningar.  

Riksdagen kan besluta om saken endast vid en pandemi med synnerligen allvarliga verkningar. En förutsättning enligt förslaget är att tillämpningen av bestämmelserna i kapitlet är nödvändig för att garantera att riksdagen kan fungera under sådana förhållanden som avses i paragrafen. Existensen av en pandemi med synnerligen allvarliga verkningar är inte i sig en grund för att kapitlets bestämmelser ska vara tillämpliga. Enbart förekomsten av en pandemi påverkar inte nödvändigtvis riksdagens funktionsförmåga, och i så fall är det inte aktuellt att tillämpa det föreslagna kapitlet.  

Enligt förslaget ska det vara nödvändigt att börja tillämpa bestämmelserna för att garantera att riksdagen kan fungera också i situationer där beslut måste fattas. Det räcker således inte med att det är behövligt eller kanske till och med till fördel att riksdagen arbetar på distans i den föreslagna omfattningen. Det ska vara nödvändigt uttryckligen för att garantera riksdagens funktionsförmåga, inte för att uppnå andra syften. Nödvändigheten inbegriper tanken på att metoden ska väljas i sista hand. Bestämmelserna i kapitlet kan börja tillämpas endast om det inte finns andra sätt att garantera att riksdagen kan fortsätta att fungera. Grundlagsutskottet har betonat betydelsen av nödvändighetskriteriet som rättslig förutsättning för beslutsfattandet (GrUB 23/2020 rd, s. 5).  

Riksdagens funktionsförmåga kan äventyras på olika sätt under exceptionella förhållanden. Det kan exempelvis vara fråga om att riksdagen av någon anledning inte kan sammanträda på sedvanligt sätt i riksdagshuset eller att ett sådant sammanträde i sig äventyrar riksdagens funktionsförmåga. Det kan till exempel bli nödvändigt att se till att riksdagen kan fungera genom att förhindra att en farlig smittsam sjukdom sprids bland riksdagsledamöterna och den personal som upprätthåller riksdagens verksamhet.  

Omröstning i plenum på distans och utskottssammanträden på distans utgör undantag från riksdagens normala arbetssätt, och dessutom är distansarbetet i sig förknippat med risker exempelvis med tanke på informationssäkerheten i verksamheten. Därför måste beslut om att bestämmelserna om distansarbete ska börja tillämpas bygga på noggrann prövning, och tröskeln för ett sådant beslut ska ligga högre än vid normalt beslutsfattande och dessutom stödja prövningen. Enligt förslaget kan riksdagen fatta beslut i ärendet på ett förslag av talmanskonferensen som har understötts av minst två tredjedelar av de avgivna rösterna och efter att ha inhämtat grundlagsutskottets ställningstagande. Talmanskonferensen kan också föreslå att kapitlet ska tillämpas bara delvis till exempel så att endast bestämmelserna om utskottssammanträden på distans eller om omröstning i plenum på distans ska tillämpas.  

Beslut om tillämpning av bestämmelserna i det föreslagna kapitlet ska gälla högst tre månader åt gången. Arbetssätt som avviker från det normala kommer således att kunna användas en relativt kort tid åt gången, men riksdagen kommer att kunna förlänga den tiden genom ett nytt beslut, om det är nödvändigt för att garantera att riksdagen kan fungera. Efter riksdagens beslut ska i enlighet med riksdagens beslut antingen alla bestämmelser i 8 a kap. eller bara 80 b eller 80 c § tillämpas på riksdagsarbetet.  

Det är endast fråga om en möjlighet att använda omröstning på distans eller sammanträda på distans, och plenum och utskotten har denna möjlighet bara under en relativt kort tid åt gången. Därför innehåller förslaget inte någon bestämmelse om att tillämpningen av bestämmelserna kan avbrytas eller upphöra. Omröstning i plenum kan verkställas på alla de sätt som anges i 61 § i riksdagens arbetsordning och utskotten kan sammanträda på normalt sätt också under den tid som de föreslagna bestämmelserna tillämpas.  

80 b §. Utskottssammanträde på distans.

Här föreslås bestämmelser om utskottssammanträden på distans.  

Ett utskott får enligt det föreslagna 1 mom. besluta att det är tillåtet att delta i eller vara närvarande vid ett utskottssammanträde med hjälp av it-utrustning och förbindelser som talmanskonferensen godkänt (utskottssammanträde på distans). För närvarande kan utskotten med stöd av 37 a § i riksdagens arbetsordning sammanträda endast med hjälp av it-utrustning och förbindelser som talmanskonferensen godkänt för att höra sakkunniga och personer som avses i 37 § 2 mom. (hörande på distans). Vid ett utskottssammanträde på distans som avses i den föreslagna bestämmelsen kan utskottet också fatta beslut. 

Enligt förslaget är det utskottet som beslutar om övergång till förfarandet med sammanträden på distans. Beslutet kan fattas antingen separat för varje sammanträde eller för högst den tid som avses i 80 a § (GrUB 23/2020 rd, s. 5). Utskottets ordförande får dock besluta om ett sammanträde på distans för att fatta beslut om att sammanträden ska hållas på distans.  

Enligt förslaget ska det vara möjligt att delta i eller vara närvarande vid utskottssammanträden med hjälp av distanskontakt och distansutrustning. Utskottet får således sammanträda antingen så att alla deltagare står i distanskontakt med varandra eller så att en del är samlade i utskottets mötesrum, medan andra har distanskontakt. Under distanssammanträdet får utskottet också fatta beslut genom omröstning, till exempel så att de ledamöter som ingår i den beslutsföra sammansättningen genom namnupprop uttrycker sin mening om ordförandens omröstningsförslag. De som har rätt att vara närvarande ska också kunna vara närvarande på distans.  

För att utskottet ska kunna sammanträda på distans på behörigt sätt krävs det att den utrustning som används är tekniskt ändamålsenlig för det syftet och uppfyller kraven på informationssäkerhet. Enligt förslaget får man delta i utskottssammanträden på distans endast med hjälp av it-utrustning och it-förbindelser som talmanskonferensen godkänt för ändamålet. Exempelvis kan talmanskonferensen besluta att det är tillåtet att delta i sådana utskottssammanträden bara med anordningar som riksdagen anvisat för detta ändamål och med förbindelser som tillförlitliga teleoperatörer tillhandahåller. Vidare kan talmanskonferensen också förbjuda att en viss anordning eller viss programvara används för att delta i eller närvara vid utskottssammanträdet, om den äventyrar informationssäkerheten eller medför en risk för att sammanträdet inte kan genomföras på behörigt sätt.  

Vid bedömningen av informationssäkerheten bör det noteras att lagstiftningen i flera länder ger landets underrättelsemyndigheter befogenheter att få information om innehåll som förmedlas eller lagras av en tjänsteleverantör. Till exempel i Förenta staterna stiftades den 23 mars 2018 den så kallade Cloud Act (the Clarifying Lawful Overseas Use of data Act), som med hänvisning till den nationella säkerheten förpliktar tjänsteleverantörer att lämna ut de uppgifter som myndigheterna kräver också när uppgifterna har lagrats i en tjänst utanför Förenta staterna. En programvaruprodukt som i enlighet med denna typ av lagstiftning är tekniskt bunden till tjänsteleverantören är problematisk med tanke på datasäkerheten hos den utrustning som används vid utskottssammanträden på distans.  

En förutsättning för utskottssammanträde på distans är enligt 2 mom. att de som har rätt att delta och att vara närvarande har informationssäker förbindelse, det vill säga i paragrafen avsedd distanskontakt, med varandra.  

Med informationssäker avses här framför allt att utomstående med hjälp av distanskontakt inte får information om utskottets arbete och att integriteten och riktigheten bevaras i fråga om meddelanden och uppgifter som förmedlas via distanskontakt. Talmanskonferensen ska beakta kravet på informationssäkerhet när den beslutar om vilka redskap och anordningar som ska godkännas med stöd av 1 mom. Men kravet på informationssäkerhet är enligt förslaget en juridisk förutsättning för utskottssammanträden på distans, och därför ska ordföranden för ett sådant sammanträde avbryta eller avsluta sammanträdet omedelbart om han eller hon upptäcker att informationssäkerheten konkret äventyrats under sammanträdet.  

De som deltar i eller är närvarande vid sammanträdet ska ha förbindelse med varandra, står det i förslaget. Det innebär att varje person som är med i sammanträdet ska ha förbindelse med varje annan person som är med i sammanträdet.  

I 3 mom. föreslås närmare bestämmelser om hur informationssäkerheten vid utskottssammanträde på distans ska skötas.  

Arrangemangen för ett sammanträde på distans ska enligt vad som föreslås vara sådana att diskussionerna under sammanträdet kan ske konfidentiellt och att utomstående inte får veta något om de behandlade ärendena eller handlingarna innan de blir offentliga. Med arrangemang avses här förutom den utrustning och de förbindelser som står till förfogande också sammanträdets förlopp rent konkret, och det svarar i sista hand mötesordföranden för.  

Utskottets sammanträden är enligt huvudregeln i 50 § 2 mom. i grundlagen inte offentliga. Tanken bakom de icke-offentliga sammanträdena är att ledamöterna ska kunna bereda ärendena i utskotten genom förhandlingar och informationsutbyte i en konfidentiell atmosfär. För att trygga en framgångsrik utskottsbehandling ges i allmänhet inte uppgifter till offentligheten om de diskussioner som förts i utskottet ens när ärendet är slutbehandlat där (RP 1/1998 rd, s. 99). Handlingarna i ett pågående ärende i utskottet blir enligt huvudregeln i 43 a § i riksdagens arbetsordning offentliga först när ärendet har slutbehandlats i utskottet.  

Ordföranden för ett utskottssammanträde ansvarar för att utskottets diskussioner kan föras konfidentiellt också vid ett sammanträde på distans och att utomstående inte får handlingarna i ett ärende eller uppgifterna i dem i förtid. Ordföranden bör också exempelvis påminna utomstående sakkunniga som ska höras vid utskottets distanssammanträde om dess konfidentiella och icke-offentliga natur. Ordföranden ska avbryta eller avsluta ett sammanträde som hålls på distans, om han eller hon upptäcker att det föreligger risk för att utomstående får kännedom om konfidentiella diskussioner eller uppgifter. Talmanskonferensen ska å sin sida när den godkänner anordningar och förbindelser för fjärranvändning beakta att det av grundlagen och riksdagens arbetsordning följer att utskottets sammanträden är konfidentiella och att handlingarna i ett ärende inte är offentliga.  

Enligt förslaget ska en ledamot som deltar i ett sammanträde med distanskontakt se till att inga utomstående befinner sig i samma utrymme medan sammanträdet pågår. Dessutom ska han eller hon omedelbart underrätta ordföranden om någon utomstående kommit till det utrymmet. För att säkerställa att utskottssammanträden på distans är konfidentiella ska således en ledamot som deltar med distanskontakt själv se till att det varken finns eller under sammanträdet kommer någon utomstående till det utrymme som han eller hon använder för distansarbete. Om en utomstående person trots säkerhetsåtgärder kan komma in i utrymmet, ska ledamoten genast underrätta mötesordföranden om detta. Ordföranden ska då besluta vad som ska göras för att sammanträdet fortsatt kan ske konfidentiellt eller besluta om att avbryta eller avsluta sammanträdet.  

Talmanskonferensen får med stöd av 6 § 1 mom. 1 punkten i riksdagens arbetsordning utfärda anvisningar om hur riksdagsarbetet ska ordnas och med stöd av 10 punkten i samma moment utfärda allmänna anvisningar om utskottsarbetet. Talmanskonferensen bör utfärda närmare anvisningar om hur utskotten ska ordna sammanträden på distans och om arbetsrutiner för dem som deltar i eller är närvarande vid distanssammanträden.  

I 4 mom. föreslås ett uttryckligt förbud mot att under distanssammanträden behandla sekretessbelagda handlingar eller ärenden som omfattas av sekretess.  

I 5 mom. föreslås en informativ hänvisning till 43 c § i riksdagens arbetsordning, där det föreskrivs om tystnadsplikt i fråga om sekretessbelagda uppgifter och om förbud mot utnyttjande av sådana uppgifter. I 43 c § i arbetsordningen hänvisas det dessutom till 38 kap. 1 och 2 § i strafflagen (38/1889), där det föreskrivs om straff för sekretessbrott och sekretessförseelse.  

80 c §. Omröstning på distans i plenum.

I paragrafen föreslås bestämmelser om grunderna för omröstning på distans i plenum. Närmare bestämmelser om dessa specifikt tekniska omröstningar utfärdas lämpligen genom talmanskonferensens anvisningar.  

Omröstning i plenum kan enligt första meningen i 1 mom. verkställas med ett informationssäkert it-system som alla ledamöter har tillgång till och som talmanskonferensen har godkänt. Med informationssäkerhet avses i detta sammanhang framför allt att inga andra än riksdagsledamöter kommer åt att använda systemet för att avge röster och att de röster som ledamöterna avger registreras korrekt i systemet. Med tanke på informationssäkerheten är det självskrivet att endast utrustning och förbindelser som riksdagen har skaffat för ändamålet och som talmanskonferensen explicit har godkänt används för omröstning på distans.  

Enligt andra meningen i momentet får val inte förrättas genom distansomröstning. Personval genomförs på ett sätt som inte lämpar sig för omröstning på distans. Bestämmelsen hindrar exempelvis inte att medlemmarna i något organ väljs genom enhälligt val enligt 10 § i valstadgan för riksdagen (250/2000). Antalet kandidater som föreslås bli medlemmar och ersättare i organet är då lika stort som antalet som ska väljas och då förrättas valet inte med valsedlar, utan i stället konstaterar talmannen att riksdagen valt de uppställda kandidaterna till medlemmar och ersättare i organet.  

Enligt 2 mom. meddelar talmannen i god tid före omröstningen när omröstning på distans ska verkställas. Ledamöterna ska anmäla sig för omröstning på distans på förhand inom den tid som talmannen satt ut. De tekniska egenskaperna hos det tillgängliga omröstningssystemet påverkar hur lång tid talmannen reserverar för riksdagsledamöterna att anmäla sig som deltagare i omröstningen. Bara de ledamöter som inom utsatt tid anmält sig för omröstning på distans kan lämna sin röst i det omröstningssystemet. Övriga ledamöter kan lämna sin röst på det sedvanliga sätt som används vid respektive omröstning.  

Rösten lämnas i distansröstningssystemet efter tillförlitlig autentisering. Bestämmelsen ställer krav på den tekniska lösningen för röstningssystemet. Bara ett sådant system kan användas där den som avger en röst på ett tillförlitligt sätt identifieras som riksdagsledamot med rätt att rösta. Stark autentisering enligt lagen om stark autentisering och betrodda elektroniska tjänster (617/2009) är ett i detta fall avsett tillförlitligt sätt att identifiera den som röstar.  

Enligt det föreslagna 3 mom. beslutar talmannen om när omröstningen ska hållas på distans och när omröstningen börjar och när den avslutas.  

Talmannen kan med stöd av 4 mom. bestämma att ny omröstning ska verkställas, om omröstningen på distans enligt talmannens mening inte har gett ett tillförlitligt svar eller om rösterna fallit lika. Vid bedömningen av om svaret är tillförlitligt ska det beaktas om röstningssystemet och röstningsförfarandet sammantaget har fungerat tillförlitligt och om omröstningen till alla delar har kunnat verkställas utan utomstående inblandning. Om talmannen anser att en ny omröstning inte är ändamålsenlig, kan talmannen med stöd av 46 § 3 mom. i riksdagens arbetsordning avbryta behandlingen av ärendet.  

Talmanskonferensen utfärdar enligt det föreslagna 5 mom. närmare anvisningar om hur omröstning på distans ska verkställas. Verkställande av distansomröstning är en så teknisk fråga att det krävs detaljerade bestämmelser som lämpligen utfärdas genom talmanskonferensens anvisningar i stället för genom riksdagens arbetsordning.  

Ikraftträdande.

Den föreslagna temporära ändringen av riksdagens arbetsordning avses träda i kraft så snart som möjligt under vårsessionen 2022 och till följd av virusets oberäkneliga verkningar gälla till utgången av 2022. Ikraftträdandebestämmelsen har i fråga om tidpunkten för ikraftträdandet lämnats öppen på sedvanligt sätt. Det utskott som bereder detta förslag ska i sitt betänkande föreslå en tidpunkt för ikraftträdandet i ikraftträdandebestämmelsen.