Bakgrund och mål
I propositionen föreslås det att alkohollagen ändras så att det blir möjligt för alkoholbolaget Alko Ab och för aktörer med detaljhandelstillstånd för alkoholdrycker att bedriva näthandel med alkoholdrycker samt att ha andra detaljhandelskoncept som baserar sig på distribution och avhämtning, såsom leverans av alkoholdrycker.
Förslaget är ett led i genomförandet av regeringsprogrammet. I enlighet med regeringsprogrammet reformerar regeringen alkoholpolitiken i europeisk riktning på ett ansvarsfullt sätt och fortsätter den totalreform av alkohollagen som gjordes 2018. Regeringens mål är att främja rättvis och öppen konkurrens, och i regeringsprogrammet har man planerat in flera lagstiftningsändringar för att öppna upp alkoholmarknaden och stärka konkurrensen.
Ekonomiutskottet välkomnar propositionens syften och anser att de föreslagna lösningarna till centrala delar är motiverade. Ekonomiutskottet bedömer lagförslaget utifrån sitt ansvarsområde, i första hand med avseende på marknadens funktion, de ekonomiska omständigheterna och konsumenterna. Utskottet lyfter fram vissa behov av ändringar och preciseringar som framkommit i samband med utskottsbehandlingen.
Bedömning av de viktigaste förslagen
Förslagets konsekvenser, främjande av konkurrens och en fungerande marknad
Det föreslås att alkoholdrycker ska kunna levereras från inhemsk detaljhandel eller alkoholbolaget direkt till kunden. Förslaget genomförs genom att det i alkohollagen utöver detaljhandelstillståndet och serveringstillståndet tas i bruk ett nytt leveranstillstånd för alkoholdrycker.
Förslaget beräknas skapa förutsättningar för nya affärsmodeller. Alla detaljhandelstillståndshavare, alkoholbolaget och till exempel transport- och budtjänster beviljas tillstånd för leverans av alkoholdrycker på de villkor som propositionen förutsätter. Förslagets konsekvenser för restaurangbranschen är tudelade: å ena sidan kan restauranger med detaljhandelstillstånd för alkoholdrycker dra nytta av möjligheten att leverera alkoholdrycker, å andra sidan är leverans av alkoholdrycker inte endast en näringslivsfrämjande reform för restaurangerna. Försäljning av alkoholdrycker med leverans kan ske på serveringsförsäljningens bekostnad.
Ur konsumenternas synvinkel kan det betraktas som positivt att det finns allt fler distributionsmöjligheter. För att köpa drycker krävs det inte framöver att man besöker ett fysiskt alkoholförsäljningsställe, vilket sparar konsumenterna tid och kostnader. Dessutom kan beställning av alkoholdrycker kombineras med beställning av livsmedel. Näthandeln underlättar också prisjämförelser och möjliggör ett bredare produkturval. Ekonomiutskottet påpekar också att förslaget kan förbättra tillgången och göra urvalet mångsidigare i glesbygdsområden där avståndet till de närmaste affärerna är längre.
I propositionen och vid utskottets sakkunnigutfrågningar har det å andra sidan också fästs uppmärksamhet vid de risker och eventuella negativa effekter som lagförslaget kan medföra, särskilt för dem som redan konsumerar mycket alkohol, när det blir lättare att handla alkohol på nätet. På samhällsnivå bedöms propositionens konsekvenser för alkoholrelaterade skador bli relativt små, men för vissa individer eller samhällen kan konsekvenserna bli betydande.
Utgångspunkten för förslaget är att balansera konkurrensen mellan inhemska och utländska alkoholförsäljare. Ekonomiutskottet anser att det mål att främja en rättvis och öppen konkurrens som ligger till grund för förslaget är viktigt. Under de senaste åren har finländska konsumenter köpt alkohol med hemleverans i utländska nätbutiker, men detsamma har inte varit möjligt hos finländska detaljhandelsförsäljare. Ur detta perspektiv främjar förslaget tydligt jämlika konkurrensvillkor, vilket är ett steg i rätt riktning.
Alkohollagen revideras stegvis, vilket gör det svårare att skapa en helhetsbild av systemet, samtidigt som det blir svårare att bedöma vilka effekter ändringarna får och hur fungerande de är. Sakkunniga har fäst särskild uppmärksamhet vid att bestämmelserna som gäller utländska aktörer inte förtydligas i samband med det aktuella lagförslaget om inhemska aktörers näthandel och hemleveranser. I Finland är det rättsliga läget oklart huruvida utländska aktörer har rätt att sälja alkoholdrycker i Finland eller inte, framgår det av propositionen. Även om det aktuella förslaget inte förtydligar rättsläget i detta avseende, ska den rådande oklara tolkningen dock enligt regeringsprogrammet förtydligas så att finländarna entydigt har rätt att via distansförsäljningsförfarandet köpa alkohol av företag i andra EU-länder. Bestämmelser om förtydligande av distansförsäljning från utlandet kommer att lämnas i en särskild proposition av regeringen. Frågan behandlas nedan i förhållande till EU:s inre marknad och konkurrensregler.
Förslagets förhållande till alkohollagens mål och EU-rätten
Centrala med tanke på den EU-rättsliga bedömningen av alkohollagstiftningen i Finland är i synnerhet EUF-fördragets artikel 37 om medlemsstaternas nationella monopol och artiklarna 34–36 om fri rörlighet för varor. Artikel 37 i EUF-fördraget har i EU-domstolens rättspraxis ansetts vara tillämplig särskilt på reglerna som gäller handelsmonopol och dess funktion. Artikel 34 i EUF-fördraget är tillämplig på regler som särskiljs från monopolet, men som påverkar dess funktion. De nu aktuella bestämmelserna hänför sig enligt uppgift i första hand till de regler som påverkar monopolets funktion och därför till bedömningen enligt artikel 34, men ärendet har också mer allmänt samband med om detaljhandelsmonopol är berättigat eller inte.
Vid utskottets sakkunnigutfrågning aktualiserades frågan om de föreslagna ändringarnas förhållande till alkohollagens syfte och dess samband med motiveringen till alkoholmonopolets existens ur EU-rättslig synvinkel. Det väsentliga i det syfte som anges i 1 kap. 1 § i alkohollagen är att konsumtionen av alkohol och de negativa effekterna av alkohol ska minskas. Syftet med det aktuella förslaget är däremot att öppna upp marknaden för alkohol och öka konkurrensen.
Grunderna och förutsättningarna för att begränsa försäljningen av en viss nyttighet, till exempel alkohol, genom att den helt eller till viss del föreskrivs som monopolverksamhet, kan härledas från EU-domstolens rättspraxis. Begränsningarna måste dock kumulativt uppfylla följande fyra villkor: 1. De har sitt ursprung i hänsyn till allmänintresset. 2. De ska vara ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås. 3. De får inte ingripa i den grundläggande fria rörligheten av varor eller andra rättigheter mer än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. 4. De ska tillämpas utan diskriminering.
Mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis kan det visserligen anses självklart att medlemsstaterna kan bekämpa de problem som alkoholkonsumtionen orsakar hälsan och samhället genom att begränsa tillgången till alkohol och bevilja ensamrätt till detaljhandel med alkoholdrycker. Begränsningarna måste dock vara icke-diskriminerande och proportionella. De ska också bidra till att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås. Begränsningarna får inte vara mer restriktiva än vad som är nödvändigt. De uppställda målen bör eftersträvas på ett konsekvent och systematiskt sätt.
Därför måste också det aktuella förslaget till ändring av alkohollagen betraktas som en del av den helhet som alkohollagen utgör. Ett fortsatt alkoholmonopol förutsätter en konsekvent lagstiftning och att målen i 1 § i lagen och det urval av metoder som lagen tillåter är tydliga. Bedömningen försvåras av att reformerna av alkohollagen genomförs stegvis. Ekonomiutskottet hänvisar till denna del också till sitt tidigare utlåtande i år (EkUU 8/2024 rd — RP 7/2024 rd) om utvidgningen av detaljhandelstillståndet för alkoholdrycker till drycker som innehåller högst 8,0 volymprocent etylalkohol. Utskottet fäste också i detta utlåtande uppmärksamhet vid de farhågor som sakkunniga framförde om alkoholmonopolets trovärdighet.
EU:s inre marknad och konkurrensrätt
När man granskar de föreslagna ändringarna i förhållande till EU-rätten rör det sig framför allt om tillämpning av EUF-fördragets artiklar 34–36 om fri rörlighet för varor. De bestämmelser som föreslås i propositionen gäller möjligheten att leverera alkohol i Finland. För det skapas ett regelverk som tillåter näthandel och leverans av alkohol. Rättsläget i fråga om situationer som överskrider gränserna är fortfarande oklart, och bestämmelser om dem utfärdas separat i ett senare skede. Leveranstillstånd kan beviljas endast om detaljhandelstillståndshavaren och alkoholbolaget har rätt att sälja alkoholdrycker med stöd av detaljhandelstillståndet och lagen.
En begränsning av möjligheten att leverera alkoholdrycker till att endast gälla inom landets gränser har bedömts kunna utgöra en kvantitativ importrestriktion enligt artikel 34. Enligt uppgift till ekonomiutskottet verkar det som att det leveranstillstånd för alkohol som nu föreslås gäller samma, eller åtminstone en liknande situation som vid gränsöverskridande distansförsäljning. Skillnaden är att konsumenten i fråga om den hemleverans som tillåts enligt propositionen köper alkoholdrycker i hemlandet för att få dem levererade till sitt hem, medan det i den senare situationen är fråga om att köpa alkohol från ett annat EU- eller EES-land. Bestämmelser som behandlar leveranser och distanshandel inom landet och till andra länder på olika sätt förutsätter med avseende på artiklarna 34–36 att det som grund för regleringen finns godtagbara och trovärdiga skäl som hänför sig till folkhälsan eller allmän ordning och som kan bestyrkas.
Ekonomiutskottet betonar att det med tanke på den EU-rättsliga bedömningen av alkohollagen är väsentligt att de bestämmelser som nu föreslås och de bestämmelser som gäller distanshandel med alkoholdrycker bedöms som en helhet. Det som sägs ovan gör gällande att förslaget till lagstiftning om distanshandel med alkoholdrycker är brådskande.
Identifiering, åldersgränskontroll och integritetsskydd
Försäljning av alkoholdrycker med leverans förutsätter en effektiv och fungerande kontroll av åldersgränser. I propositionen föreslås det att den som köper alkoholdrycker med leverans är skyldig att styrka sin ålder före köpet. Om alkoholdrycken köps via distansförbindelse, ska den som köper alkoholdrycken styrka sin ålder med hjälp av stark autentisering. Vid överlåtelse av alkoholdrycker ska dessutom mottagarens ålder bevisligen kontrolleras varje gång. Alkoholdrycker får inte överlåtas om mottagaren vägrar styrka sin ålder.
Sakkunniga har behandlat frågan om den administrativa börda som de föreslagna bestämmelserna medför och om målen för tillsynen kan uppnås också på något annat sätt än genom att kräva stark autentisering. Ekonomiutskottet anser att kravet på stark autentisering kan bli administrativt och ekonomiskt betungande för en del av aktörerna, till exempel restauranger som transporterar mat och dryck till kundens hem. Regleringen bidrar också till att det i hög grad blir de större aktörerna som erbjuder alkoholleveranser. Dessutom förblir exempelvis möjligheten och förutsättningarna för beställningar per telefon oklara. Ekonomiutskottet föreslår att social- och hälsovårdsutskottet preciserar lagstiftningen så att den entydigt också tillåter beställningar per telefon.
Ekonomiutskottet betonar att personuppgifter i enlighet med principerna i dataskyddsförordningen, oberoende av vilken metod som används för att kontrollera åldern hos den som köper alkoholdrycker med leverans, inte får samlas in i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att kontrollera åldern. Utskottet anser dessutom att kravet på stark elektronisk autentisering i samband med nätköp inte är nödvändigt för att lagens syften ska nås. För att säkerställa en effektiv åldersgränskontroll är det tillräckligt att köparen fastställer sin ålder i samband med köpet av alkoholdrycker och att åldern kontrolleras vid leveransen.
Ekonomiutskottet föreslår att social- och hälsovårdsutskottet överväger att ändra 35 § i lagförslaget så att köparen i samband med nätköp ska intyga att han eller hon inte är under 18 år och i samband med nätköp av starka alkoholdrycker att han eller hon inte är under 20 år, men att ingen separat stark autentisering ska krävas i detta sammanhang.
Påföljdsavgift och återkallelse av tillstånd
Ekonomiutskottet har också tagit ställning till frågan om den påföljdsavgift som föreslås är skälig. I propositionen föreslås det att den övre gränsen för påföljdsavgiften höjs från 1 000 euro till 20 000 euro. Höjningen har motiverats med att påföljdsavgiftens avskräckande effekt i vissa fall inte är tillräcklig för att säkerställa att bestämmelserna enligt alkohollagen iakttas på behörigt sätt. Det kan vara ekonomiskt mer lönsamt för verksamhetsutövaren att bryta mot bestämmelserna än att rätta till agerandet så att det stämmer överens med alkohollagen.
Ekonomiutskottet anser dock att den grundtanke i alkohollagen som gäller egenkontroll, styrning och ett system som i sista hand baserar sig på sanktioner, har fungerat och att det inte har framförts tillräckliga grunder för att avsevärt höja påföljdsavgiften på det sätt som föreslås. Om den föreslagna påföljden riktas mot tillståndshavaren kan det i synnerhet för små aktörer leda till en oskäligt hög påföljdsavgift i situationer där det kan vara fråga om ett fel som begåtts av en enskild arbetstagare eller en situation där arbetstagaren exempelvis har vilseletts att sälja alkohol till en person som inte har haft rätt att köpa alkohol.
Ekonomiutskottet föreslår för social- och hälsovårdsutskottet att den övre gränsen för påföljdsavgiften i 71 § 1 mom. i alkohollagen även i fortsättningen är 1 000 euro.
Regeringen föreslår också ändringar i 72 § i alkohollagen, som gäller återkallelse av tillstånd. Paragrafen föreslås bli ändrad i sin helhet så att den även framöver bygger på en gradvis skärpning av påföljder, varvid en tillfällig eller permanent återkallelse av tillståndet i allmänhet förutsätter tidigare påföljder. Enligt propositionen lindras villkoren för att återkalla tillstånd dock delvis, så att regleringen i högre grad stöder en effektiv myndighetstillsyn. Paragrafens struktur förtydligas på så sätt att det föreskrivs om tillfällig och permanent återkallelse i separata moment.
Ekonomiutskottet anser att det är motiverat att förtydliga bestämmelsen i den gällande lagen utifrån det som föreslås i propositionen, men så att tröskeln för att återkalla tillstånd inte sänks jämfört med den gällande lagstiftningen. Utskottet anser att propositionen inte innehåller tillräckliga grunder för att skärpa bestämmelserna om återkallelse av tillstånd. Det är viktigt att det till bestämmelsen på motsvarande sätt som i den gällande lagen fogas ett krav på att överträdelsen eller försummelsen ska vara väsentlig. Utskottet föreslår därför att förutsättningarna för återkallelse av tillstånd i så stor utsträckning som möjligt ska motsvara den gällande lagen.
Ekonomiutskottet anser också att möjligheten att återkalla ett tillstånd för viss tid enligt 72 § 1 mom. 1 punkten inte ska utsträckas till att gälla överträdelser av skyldigheterna enligt 71 § 1 mom. 7 punkten. Utskottet föreslår att tillståndet kan återkallas för viss tid på de grunder som anges i 71 § 1 mom. 1–6 punkten i den gällande lagen och även vid väsentliga försummelser eller överträdelser av de skyldigheter som avses i 8 punkten.
Ekonomiutskottet föreslår att social- och hälsovårdsutskottet ändrar 72 § i lagen så att den får följande lydelse:
Tillståndsmyndigheten kan återkalla ett tillstånd enligt denna lag för viss tid, om1) verksamhetsutövaren efter det att en anmärkning getts eller påföljdsavgift påförts fortsätter att bryta mot eller försumma sina skyldigheter enligt 71 § 1 mom. 1–6 eller 8 punkten och förfarandet ska betraktas som väsentligt eller2) verksamhetsutövaren bryter mot sina väsentliga skyldigheter enligt denna lag på ett sätt som tyder på uppenbar likgiltighet för skyldigheterna enligt 56 §.När längden på tidsfristen bestäms ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den verksamhet är som återkallelsen grundar sig på och till omständigheterna kring verksamheten.Tillståndsmyndigheten kan återkalla ett tillstånd eller godkännande enligt denna lag permanent, om 1) verksamhetsutövaren efter det att påföljdsavgift påförts eller tillståndet återkallats för viss tid uppsåtligen fortsätter att bryta mot eller försumma sina skyldigheter och förfarandet även som helhet betraktat är grovt,2) verksamhetsutövaren bryter mot denna lag genom en gärning eller försummelse som orsakar allvarlig fara för människors hälsa och förfarandet som helhet betraktat är grovt, eller 3) förutsättningarna för tillståndet eller godkännandet inte föreligger och situationen inte har rättats till inom utsatt tid.