Bakgrund och mål

Propositionen bygger på skrivningarna i regeringsprogrammet om smidigare tillståndsprocesser och i synnerhet om nyttjande av den flexibilitet som ramdirektivet för vatten möjliggör. 

Miljömålet för vattenvården och havsvården enligt ramdirektivet (2000/60/EG) är att skydda, förbättra och restaurera vattnen på så sätt att tillståndet i ytvattnet och grundvattnet åtminstone är på god nivå och inte försämras. Ramdirektivet möjliggör också undantag från miljömålen, såsom projektspecifika undantag, mindre stränga mål för vattenstatusen i enskilda vattenförekomster och förlängda tidsfrister för målen. 

Finlands nationella lagstiftning är för närvarande inte förenlig med EU-lagstiftningen i fråga om ramdirektivet för vatten och miljömålen för vattenstatusen. Myndigheterna och förvaltningsdomstolarna tillämpar de rättsregler som ingår i de domar där EU-domstolen tolkat miljömålens betydelse och bindande verkan. Propositionen bidrar också till att genomföra RED III-direktivet. EU-kommissionen har inlett ett överträdelseförfarande som gäller genomförandet av direktivet. 

Ekonomiutskottet bedömer den föreslagna regleringen med avseende på sitt fackområde. Utskottet anser att den är motiverad och viktig för att klarlägga rättsläget och säkerställa investeringsmiljön. Utskottet fäster i detta utlåtande särskild uppmärksamhet vid vissa av de farhågor som framkom vid utskottets sakkunnigutfrågning och vid behov att precisera regleringen. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

Syftet med propositionen är att komplettera vattenförvaltningslagen med nya bestämmelser om miljömålen för vattenstatusen. Bestämmelserna ska tillämpas i tillståndsförfarandet. De bygger på ramdirektivet för vatten och EU-domstolens avgöranden om miljömålen för vattenstatusen. I miljöskyddslagen och vattenlagen föreslås en ny förutsättning för beviljande av tillstånd som baserar sig på den i EU-domstolens rättspraxis fastställda tolkningen att de miljömål som har ställts upp för vattenvården är bindande vid tillståndsprövningen. Det föreslås därför att vattenförvaltningslagen får ett nytt 3 a kap. (20 a-c §) med bestämmelser om miljömål och projektspecifika undantag som ska tillämpas vid tillståndsförfaranden enligt miljöskyddslagen och vattenlagen. Miljöskyddslagen och vattenlagen ska innehålla nya bestämmelser om tillståndsvillkor. 

Ekonomiutskottet anser att det är en viktig princip att det rådande rättsläget i EU-rätten och möjligheterna att avvika från det ska skrivas in fullt ut i lagstiftningen. Ekonomiutskottet välkomnar förslagets syften och anser att de föreslagna regleringslösningarna till centrala delar är motiverade och nödvändiga med tanke på EU-domstolens rättspraxis och bestämmelserna i ramdirektivet för vatten. Samtidigt påpekar utskottet att regleringens konsekvenser för förutsebarheten i investeringsmiljön i stor utsträckning blir beroende av att normerna är tydliga och tolkningen enhetlig. 

Ekonomiutskottet fäster särskild uppmärksamhet vid de preciseringsbehov som lyftes fram vid utskottets sakkunnigutfrågning i fråga om bestämmelserna om tillämpningsområde för 3 a kap. i vattenförvaltningslagen, projektspecifika undantag och krav på icke-försämring. 

Bestämmelserna i 20 a och 20 b § i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen gäller målet för vattenstatusen och förbudet mot försämring. Dessa mål baserar sig på artikel 4 i ramdirektivet för vatten. Hittills har målen blivit tillämpliga i tillståndsförfaranden på basis av EU-rättens tolkningsverkan. Sakkunniga har satt fokus på tillämpningsområdet. 

Ekonomiutskottet anser att specialmotiveringen till tillämpningsområdet är avgörande: bestämmelserna i 20 a och 20 b § blir tillämpliga vid tillståndsförfaranden enligt vattenlagen och miljöskyddslagen genom de föreslagna bestämmelserna om tillståndsvillkor och de möjliggör inte i sig någon ny bedömning av gällande tillstånd. Det handlar då om ett sådant nytt projekt eller sådan ny verksamhet eller en sådan väsentlig ändring av dem att ett nytt tillstånd behövs. Avsikten är inte att ändra det rådande rättsläget i fråga om bindande mål för vattnens status. Ekonomiutskottet föreslår dock att miljöutskottet överväger att precisera den nu föreslagna regleringen också på lagnivå så att det utifrån regleringen blir entydigt att 20 a och 20 b § ska tillämpas på nya projekt som kräver tillstånd eller på sådana väsentliga ändringar i projekten som har extra konsekvenser för vattenförekomsten. Utskottet anser dessutom att översynen av tillstånd för anläggningar enligt direktivet på grund av slutsatserna om bästa tillgängliga teknik inte bör innebära en ändring som skulle medföra en ny granskning av gamla tillstånd också i fråga om 20 a och 20 b §. 

I 20 c § i förslaget föreskrivs om undantag från miljömålen på grund av ett nytt projekt eller ny verksamhet. Hittills har inget projektspecifikt undantag använts i Finland, och den nu föreslagna bestämmelsen baserar sig på ramdirektivet för vatten. Ekonomiutskottet anser det viktigt att den föreslagna regleringen fullt ut nyttjar den flexibilitet som ramdirektivet möjliggör. Regleringens struktur och innehåll motsvarar ramdirektivet, även om vissa formuleringar har ändrats så att de passar in i den nationella lagstiftningen. 

För tydlighetens skull föreslår ekonomiutskottet att 1 mom. preciseras så att det lyder ”om någon av följande förutsättningar uppfylls” i stället för "om följande förutsättningar uppfylls", eftersom de förutsättningar som avses i 1 mom. utifrån ramdirektivet bör betraktas som alternativa. 

Bestämmelser som grundar sig på ramdirektivet och tolkningen av det kan å andra sidan också leda till situationer som strider mot klimat- och miljömålen. Detta kan exempelvis vara fallet om projektet i övrigt främjar målen för en omställning till ren energi och hållbar utveckling, men eventuellt kan fördröja uppnåendet av god vattenstatus på grund av eventuell punktbelastning. Denna motstridighet accentueras särskilt i situationer där punktbelastningens andel av belastningen på vattendrag är liten eller obetydlig på grund av stor diffus belastning. 

Ekonomiutskottet betonar att tolkningen av undantagsbestämmelserna är ett viktigt inslag i den övergripande regleringen i ramdirektivet och att ett fullständigt införande av dem inte strider mot miljömålen för vattenvården. I fråga om tolkningen av bestämmelsen om projektspecifika undantag lyfter utskottet också fram EU-domstolens dom i målet Schwarze Sulm (C-346/14), som för sin del framhäver medlemsstaternas prövningsrätt särskilt i fråga om projekt av ett mycket viktigt allmänt intresse. I ärendet godkändes att ett vattenkraftverk med låg effekt kunde anses vara av mycket viktigt allmänt intresse. Med tanke på tolkningen av undantagen i ramdirektivet är det relevant vilka projekt som är av viktigt allmänt intresse och förenliga med hållbar utveckling och inte har några alternativ, så som direktivet avser. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning aktualiserades frågan om förhållandet mellan kravet på icke-försämring och förbudet mot förorening av grundvatten. Den föreslagna regleringen tar inte ställning till frågan, vilket ökar osäkerheten om konsekvenserna av en samtidig tillämpning av kravet på icke-försämring och det nationella förbudet mot förorening av grundvatten samt om eventuella tolkningsoklarheter. 

I den föreslagna regleringen är kravet på icke-försämring i 20 b § också i fråga om grundvatten direkt kopplat till överskridande av miljökvalitetsnormen. Utskottet noterar dock att det i Finland finns tämligen få övervakningsstationer i grundvattenområden enligt ramdirektivet och att stationerna ofta är placerade i identifierade riskobjekt. Enligt den utredning som utskottet fått innebär överskridning av kvalitetsnormen vid en enstaka övervakningsstation därför inte automatiskt att kvalitetsnormen överskrids i en betydande del av grundvattenförekomsten. 

Ekonomiutskottet ser det som en nyckelprincip att i lagstiftningen skriva in det rättsläge som råder i EU-rätten. Den nu föreslagna regleringen eller tolkningen av den bör inte skärpa tolkningen av miljömålen för vattenvården. Frågan har ett nära samband med investeringar i omställningen till ren energi: den risk som tillståndsprocessen innebär påverkar investeringarna i en situation där Finland bara är en av de potentiella etableringsplatserna för verksamheten. Införandet av de undantag som ramdirektivet för vatten tillåter och förtydligandet av rättsläget har således samband med uppnåendet av miljömålen genom att möjliggöra de investeringar som klimatneutraliteten förutsätter och genom en mer förutsägbar regleringsmiljö än för närvarande. 

Utskottet noterar samtidigt också att konsekvenserna av den nu föreslagna regleringen och tillämpningspraxisen för den plus eventuella behov av preciseringar kontinuerligt bör följas upp och bedömas särskilt med beaktande av bestämmelsernas betydelse för investeringar som behövs för en omställning till ren energi. Här måste man också ta hänsyn till den ändring av ramdirektivet för vatten som är under beredning och som under vissa förutsättningar möjliggör tillfällig försämring av vattenstatusen. 

Enligt den nuvarande klassificeringen kommer en betydande del av Finlands vattenförekomster inte nödvändigtvis att nå sitt statusmål före 2027. Därför anser ekonomiutskottet att det är nödvändigt att klassificeringen av vattnens status uppdateras utifrån en grundlig utredning. Ett adekvat uppdaterat och heltäckande faktaunderlag om vattnens status är en grundläggande förutsättning för tillämpning av flexibilitet och en tillförlitlig investeringsmiljö.