Inledning

Rysslands invasion av Ukraina har inneburit en grundläggande förändring i Finlands och Europas omvärld och säkerhetspolitiska miljö. I statsrådets redogörelse till riksdagen granskas förändringarna i Finlands omvärld och säkerhet och hur det förändrade säkerhetsläget påverkar ekonomin, resiliensen, försörjningsberedskapen, den inre säkerheten, cybersäkerheten, hybridpåverkan och den kritiska infrastrukturen. Jord- och skogsbruksutskottet har granskat redogörelsen ur sitt eget ansvarsområdes synvinkel och lyfter i sitt utlåtande fram konsekvenserna av förändringarna i säkerhetsmiljön för försörjningsberedskapen och livsmedelstryggheten samt den kritiska infrastrukturen som centrala frågor. Dessutom behandlar utskottet i sitt utlåtande också systemet med personreservering (VAP) för jordbruket som en del av den kritiska infrastrukturen och lyfter slutligen fram de regionala konsekvenserna av förändringarna i funktions- och säkerhetsmiljön och behovet av en noggrannare bedömning av konsekvenserna. 

Utskottet konstaterar att det under våren 2022 har behandlat lönsamhetskrisen inom jordbruket som eget ärende (EÄ 11/2022 rd) och hört flera sakkunniga i samband med behandlingen av ärendet också om hur Rysslands angrepp mot Ukraina har påverkat jordbruksmarknaderna i världen och bidragit till att priserna på jordbrukets insatsvaror har ökat kraftigt. I Finland började priserna på råvaror och energi som är kritiska för jordbruksproduktionen stiga kraftigt redan i fjol, vilket har försämrat primärproduktionens lönsamhet. Kriget har förvärrat situationen ytterligare. Utskottet betonar att försörjningsberedskapen och livsmedelstryggheten i Finland inte kan behandlas separat från jordbrukets lönsamhet och den pågående akuta lönsamhetskrisen, och hänvisar i sitt utlåtande med anledning av redogörelsen också till de synpunkter och orosmoment som framkommit i samband med behandlingen av det ovan nämnda egna ärendet. 

Försörjningsberedskap och livsmedelstrygghet

Ryssland och Ukraina har en viktig ställning inom spannmålshandeln i världen, och Rysslands angrepp på Ukraina har höjt spannmålspriset till rekordsiffror och lett till att priserna på andra jordbruksprodukter har stigit globalt. Livsmedelstryggheten, således möjligheten att få tillräckligt med säker och näringsrik mat, har enligt internationella erfarenheter samband med samhälleliga oroligheter, och att sörja för livsmedelstryggheten är således en central del av den övergripande säkerheten och det internationella beredskapssamarbetet. Konsekvenserna av den globala matbristen och den försämrade övergripande säkerheten kan i Finland återspeglas också i exempelvis en ökning av migration och flyktingar. Det huvudsakliga målet för primärproduktionen, som hör till jord- och skogsbruksutskottets ansvarsområde, är att trygga människors grundläggande behov, såsom vatten, mat och energi. I statsrådets redogörelse konstateras det att Finland måste ha en tillräcklig beredskapsnivå och, i den utsträckning det är möjligt, upprätthålla behövlig självförsörjning när det gäller de allra nödvändigaste nyttigheterna. Utskottet anser i enlighet med redogörelsen att Finland bör ha förmåga att se till att medborgarna får mat under alla förhållanden. Finland bör på detta sätt bära sitt ansvar också för att förbättra den internationella livsmedelssäkerheten. 

Försörjningsberedskapens internationella omvärld har förändrats i och med coronapandemin och särskilt kriget i Ukraina. Enligt statsrådets redogörelse förbättrar ett eventuellt Natomedlemskap Finlands militära försörjningsberedskap och hela samhällets krisberedskap. Finland har redan deltagit i Natos civila beredskaps- och resiliensverksamhet i rollen som partnerland sedan partnerskapssamarbetet inleddes. Tillämpningen av överenskommelsen om försörjningsberedskapssamarbete i kristider med ett land som inte hör till Nato är dock alltid sekundär i förhållande till Natos medlemsländers samtidiga behov. Medlemskap i Nato kan således inverka på det försörjningsberedskapssamarbete som sker inom ramen för Natopartnerskapet med de nuvarande Nato-medlemsländerna. Ett eventuellt Natomedlemskap bedöms dock enligt erhållen utredning inte ha någon direkt inverkan på livsmedelssektorn eller matpriset. Statsrådet lämnar enligt sitt meddelande hösten 2022 en separat försörjningsberedskapsredogörelse till riksdagen. Utskottet anser att beredningen av försörjningsberedskapsredogörelsen är ytterst viktig och aktuell, och anser det nödvändigt att man i den förändrade omvärlden överväger om den totala beredskapsnivån i Finland är tillräcklig. 

Jord- och skogsbruksutskottet har i flera av sina senaste utlåtanden (bl.a. JsUU 34/2021 rd — E 124/2021 rd och JsUU 24/2021 rd — SRR 4/2021 rd) behandlat faktorer som påverkar försörjningsberedskapen och förutsättningarna för den inhemska livsmedelsproduktionen. Utskottet konstaterar att den finländska livsmedelsindustrin till stor del baserar sig på användningen av inhemska jordbruksprodukter. Finlands självförsörjningsgrad för alla livsmedel är omkring 80 procent när det inte finns några problem med tillgången på produktionsinsatser. De siffror om den nationella självförsörjningsgraden i fråga om livsmedel som baserar sig på förhållandet mellan den inhemska produktionen och konsumtionen visar att det finländska jordbruket för närvarande klarar av att svara väl på de inhemska konsumenternas behov. Utskottet betonar dock att en allvarlig utmaning med tanke på den framtida utvecklingen är jordbrukets lönsamhet. Med beaktande av förändringarna i den internationella omvärlden förutsätter tryggandet av den inhemska matproduktionen i denna situation att jordbruksstöden i enlighet med regeringsprogrammet riktas till aktiv odling och att den åkerareal som odlas aktivt inte minskar exempelvis på grund av klimatkraven på torvmarker. Utgångspunkten för Finlands beredskapsplanering och konkreta beredskapsåtgärder är samarbetet mellan den offentliga och den privata sektorn. Pooler som baserar sig på avtal mellan Försörjningsberedskapscentralen och branschorganisationerna sköter beredskapsplaneringen inom sitt verksamhetsområde samt styr och följer upp det företagsspecifika beredskapsarbetet. Syftet med detta system är att engagera bland annat aktörerna i livsmedelskedjan i arbetet för en tryggad livsmedelsförsörjning. 

Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att Finland inte är direkt beroende av Ukrainas eller Rysslands produktion vid import av jordbruksprodukter och livsmedel. Dessa länders andel av värdet av importen av jordbruksprodukter och livsmedel till Finland har under de senaste åren varit under två procent. Krigshandlingarnas konsekvenser för den finländska jordbruks- och livsmedelsekonomin syns dock genom att höjningen av världsmarknadspriserna ytterligare höjer både priserna på kritiska insatsvaror och priserna på jordbruksprodukter och livsmedel. Till följd av kriget har i synnerhet priserna på energi samt gödselmedel och foder varit föremål för ett ökat tryck på höjning, och konsekvenserna till denna del är sannolikt långvariga. Ukrainas betydelse i synnerhet inom fodersektorn är betydande inom hela EU. I Finland har detta samband med frågan om självförsörjningsgraden i fråga om växtprotein, som har varit svag i synnerhet beträffande kompletterande protein i foder. För att öka självförsörjningsgraden för protein är det viktigt att främja odlingen av inhemska olje- och baljväxter och att vidareutveckla sorterna. Av Finlands energi har i sin tur cirka två tredjedelar varit importerad energi och av den har cirka 60 procent kommit från Ryssland. Också de viktigaste råvarorna för gödselmedelsindustrin i Finland, såsom ammoniak och kalium, samt största delen av de konkurrerande färdiga gödselprodukterna har importerats från Ryssland. De höga spannmålspriserna förebådar å sin sida exceptionellt höga foderpriser nästa höst också i Finland, vilket kan leda till att husdjurslägenheternas kostnader stiger kraftigt i år. 

I många andra EU-länder har producentpriserna på animaliska produkter stigit relativt snabbt i och med den ovan beskrivna internationella utvecklingen, men i Finland har producentpriserna stigit långsamt. Utskottet anser det mycket oroväckande att Naturresursinstitutet uppskattar att företagarinkomsten kommer att bli negativ på upp till cirka 25 000 gårdsbruksenheter, således omkring 56 procent av lantbruksföretagarna, om inte producentpriserna höjs avsevärt. Det innebär att dessa gårdar eventuellt inte får ersättning för sitt arbete och kapital, vilket förr eller senare leder till beslut om nedläggning av en del gårdar och minskad produktion. I och med att den ekonomiska osäkerheten fortsätter finns det också en risk för att jordbrukarnas psykiska resurser tar slut. Utskottet anser att denna utveckling är mycket problematisk med tanke på försörjningsberedskapen och anser att ärendet också i den försörjningsberedskapsredogörelse som är under beredning bör tas upp till grundlig behandling. Utskottet konstaterar att primärproducenternas ställning i livsmedelskedjan är svag i Finland, vilket för sin del är en följd av koncentrationen av detaljhandeln och den starka förhandlingspositionen. Till följd av primärproducenternas svaga ställning tenderar det stöd som är avsett för jordbruket att spilla över på olika leverantörer av insatser, industri och handel. För att trygga primärproduktionens kontinuitet och förbättra försörjningsberedskapen är det nödvändigt att bereda sådana ändringar i livsmedels- och konkurrenslagstiftningen som kan stärka förmedlingen av marknadsförändringar i livsmedelskedjan till exempel med hjälp av kostnadsindex och på så sätt förbättra primärproducenternas ställning på marknaden. 

Med tanke på försörjningsberedskapen är det viktigt att hela livsmedelskedjans beroende av importerade insatsvaror kan minskas. När det gäller gödselmedel gäller den mest kritiska situationen tillgången till och priset på kvävegödselmedel i synnerhet för skördeperioden 2023. På längre sikt bör målet vara att gödselmedlen ska vara självförsörjande, vilket också stöds av den inhemska gödselmedelsindustrin. Den regionala tillgången på näringsämnen i gödsel ska effektiviseras genom att stödja omplacering av näringsämnena. Till exempel bör man nationellt främja att näringsämnen i fosforhaltig gödsel som uppkommer inom den regionalt starkt koncentrerade pälsdjursproduktionen kan återvinnas i växtodlingsområden med tanke på eventuella krissituationer. Också behandlingen av kommunalt avloppsvatten bör utvecklas så att näringsämnena i avloppsslammet kan återvinnas på ett säkert och effektivt sätt. På motsvarande sätt bör man utveckla utnyttjandet av andra miljömässigt hållbara inhemska lösningar, såsom att vass som skärs i insjöar för att förhindra övergödning av vatten utnyttjas som energi och jordförbättringsmedel. Dessutom bör ekologisk produktion och integrerad odling utvecklas och odling främjas i denna riktning. Jord- och skogsbruksutskottet betonar allmänt forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhetens betydelse för utvecklandet av nya produktionssätt och inhemska produkter som förbättrar försörjningsberedskapen. Till den del självförsörjningsgraden inte till alla delar kan uppnås, bör tillgången till exempelvis reservdelar till maskiner och anordningar tryggas med tillräcklig kapacitet i centrallagren. När materialflöden från utlandet till Finland omorganiseras, kräver de logistiska arrangemangen för råvarorna och deras funktionssäkerhet särskild uppmärksamhet. Sjöfartens störningsfrihet och hamnarnas funktionssäkerhet kommer att ha en allt större betydelse. Dessutom bör logistiken mellan finska hamnar och fabriker tryggas på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. 

Utskottet betonar att utöver jordbruket har också fiskerinäringen en viktig roll när det gäller att trygga försörjningsberedskapen och livsmedelssäkerheten. Finlands kuster och sjöar har fortfarande många underutnyttjade fisketillgångar som kan tas i bruk i en krissituation. I Finland är graden av inhemskt ursprung för fisk som används som livsmedel beklagligt låg, och genom att öka konsumtionen av inhemsk fisk finns det möjligheter att uppnå betydande fördelar för försörjningsberedskapen och samtidigt nå positiva effekter på miljön och folkhälsan. I enlighet med det nuvarande regeringsprogrammet har det utarbetats ett program för främjande av inhemsk fisk. Programmet syftar till att öka utbudet av inhemsk fisk och dess andel av konsumtionen på ett hållbart sätt bland annat genom att öka konsumtionen av fiskarter, såsom strömming, och den inhemska fiskodlingen. Trots de ovan nämnda goda målen uppstår det krävande situationer med tanke på försörjningsberedskapen, när företagen på grund av lagstiftningshinder eller administrativ börda inte snabbt kan vidta åtgärder som ökar försörjningsberedskapen. Som ett beklagligt exempel på en sådan situation lyfter utskottet fram det akuta problemet med fiskerinäringen, när yngel av regnbåge som producerats i Finland och tidigare exporterats till Ryssland nu är på väg att bli outnyttjade. De begränsningar av produktionsmängderna och foderkvoterna som baserar sig på miljötillstånd för fiskodling utgör hinder för överföring av yngel till fortsatt förädling, trots att det i Finland finns produktionskapacitet för regnbåge och foder. Utskottet anser att det är nödvändigt att man i en sådan exceptionell situation hittar ett förfarande som gör det möjligt att tillfälligt avvika från miljötillståndsbestämmelserna så att man inte behöver låta fiskyngel gå till spillo. På längre sikt bör man i lagstiftningen bättre än för närvarande förbereda sig på situationer som kräver snabbare tillståndsförfaranden och planera metoder för att stödja företagen. 

Skydd av kritisk infrastruktur och personreservering (VAP) för jordbruk

I tryggandet av den kritiska infrastrukturens funktionsduglighet bör man enligt statsrådets redogörelse särskilt prioritera tryggande av energiförsörjningen och vattenförsörjningen, beredskap inför cybersäkerhetshot och stödet för återhämtning från sådana hot, säkerställande av det digitala samhällets informationssystem, kommunikationstjänster och kommunikationsnät, tryggade finansmarknadstjänster under alla förhållanden, tryggande av informationssystemen för positionsbestämning och geografisk information samt fungerande trafik- och logistiktjänster och trafiknät. Jord- och skogsbruksutskottet betonar i enlighet med vad som lyfts fram i redogörelsen att en fungerande infrastruktur också är en förutsättning för livsmedelssäkerhet. Sårbarheter, risker och hot inom livsmedelsförsörjningen är därför vanliga och gemensamma med andra produktions- och servicekedjor. De åtgärder som vidtas exempelvis för att trygga försörjningsberedskapen för energi, i synnerhet el, både i fråga om den elektroniska infrastrukturen och trafikinfrastrukturen främjar också livsmedelskedjans motståndskraft. I den förändrade säkerhetssituationen är det viktigare än tidigare att bastrafikledshållningen tryggar förutsättningarna för livsmedelsförsörjningen samt tillgången på bioenergi och råvaror för industrin. Dessutom betonar utskottet särskilt att man ska sörja för upprätthållandet och utvecklandet av Finlands högklassiga vattenförsörjningssystem, eftersom vattentjänsterna är nödvändiga med tanke på såväl människornas levnadsförhållanden och hälso- och sjukvården som livsmedelsförsörjningen och industrins verksamhetsförutsättningar. 

Rysslands angrepp mot Ukraina har stärkt viljan att lösgöra energisystemet från såväl fossil energi som beroendet av Ryssland. Inom jordbruket är det på lång sikt fullt tänkbart att de fossila energikällorna kan ersättas. Gårdsbruksenheterna har potential att producera energi på ett hållbart sätt exempelvis med biogas, solpaneler eller vindkraft. Också framställningen av bioetanol av avfall från jordbruket och livsmedelsindustrin gör det möjligt att förbättra den inhemska självförsörjningsgraden i fråga om energi. Utskottet har i sina tidigare utlåtanden betonat att byggandet av biogasanläggningar som främjar självförsörjningsgraden i fråga om näring och energi i anslutning till gårdsbruksenheterna bör påskyndas genom att stöden för biogasinvesteringar utvecklas och förbudet mot försäljning av energi till utomstående slopas (se JsUU 7/2022 rd — E 13/2022 rd). För närvarande förutsätter upprätthållandet av verksamheten på gårdsbruksenheterna dock kontinuerlig tillgång till elnät och brännolja, och de kan inte ersättas särskilt snabbt. Den mest kritiska energifaktorn är brännolja på grund av både den mängd eldningsolja som används, den mångsidiga användningen, den låga självförsörjningsgraden och beroendet av Ryssland. Jordbruket använder i betydande utsträckning brännolja som energikälla för arbetsmaskiner. Ersättande energiformers lämplighet för arbetsmaskiner är fortfarande på utvecklingsstadiet. Det är viktigt att stödja denna utveckling och utskottet hänvisar till det som sagts ovan om betydelsen av forskning, utveckling och innovationer. Genom att reformera energisystemet och stödja den decentraliserade energiproduktionen kan man förbättra energisäkerheten och försörjningsberedskapen under normala tider och undantagsperioder. Skogsflis som importerats från Ryssland kan ersättas med inhemskt energivirke och torv. Därför bör torv inte frångås ännu i övergångsskedet. Utöver energiförbrukningen måste man i övergångsskedet trygga den inhemska tillgången på växttorv och torvströ. 

Jord- och skogsbruksutskottet betonar att gårdsbruksenheterna är en central del av livsmedelskedjans försörjningsberedskap och därmed också av den kritiska infrastrukturen. Livsmedelsförsörjningen och livsmedelssäkerheten bör tryggas under alla slags undantagsförhållanden. Detta innebär att ett tillräckligt antal primärproducenter ska reserveras för primärproduktionsbehoven i alla säkerhetssituationer. I 89 § i värnpliktslagen sägs att med avseende på mobilisering kan personer som är anställda i offentligrättsliga anställningsförhållanden eller därmed jämförbara uppgifter, utövare av vissa yrken samt andra personer vilkas inkallande i tjänst kunde äventyra försvarsmaktens utrustning eller underhåll, den allmänna ekonomin eller andra allmänna intressen på ansökan av den myndighet, inrättning, sammanslutning eller andra arbetsgivare som saken gäller för viss tid eller tills vidare befrias från sådan tjänst. För personreservering används förkortningen VAP (vapautettu aseellisesta palveluksesta, befriad från värnplikt) och personreserveringen görs för organisationen och uppgifterna under undantagsförhållanden. De jordbrukare eller fiskare som reserveras på detta sätt har under normala förhållanden i samband med beredskapsplaneringen reserverats för tryggande av primärproduktionen under undantagsförhållanden och på detta sätt befriats från värnplikt. Försvarsmaktens regionalbyråer avgör ansökningar om reservering som gäller värnpliktiga. Ansökningar om reservering för lantbruksföretagare hos regionalbyrån görs antingen av kommunernas landsbygdsnäringsmyndighet eller av närings-, trafik- och miljöcentralen. 

Uppdateringen av systemet med personreservering för jordbruket är mycket aktuell och viktig i en situation där självförsörjningsgraden inom livsmedelsproduktionen har accentuerats. De jordbrukare som reserverats behöver också närmare information om vad som förväntas av dem under undantagsförhållanden. Försörjningsberedskapsorganisationens primärproduktionspool och Försvarsutbildningsföreningen har i samarbete med myndigheterna och andra aktörer som har anknytning till beredskapen inom jordbruket länge genomfört regionala beredskapsutbildningar för gårdsbruksenheter. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att utbildning som tidigare endast var avsedd för reserverade jordbrukare i dag erbjuds alla personer som är viktiga med tanke på primärproduktionen. Det har redan konstaterats att det är nödvändigt att i stället för enskilda personreserveringar reservera de resurser som hela gården behöver för att utveckla systemet med personreservering för jordbruket. Systemet har koppling till ett system för reservering av traktorer och arbetsmaskiner, som utvecklas i samarbete mellan Försörjningsberedskapscentralen, Traficom och Försvarsmakten. Utskottet betonar att systemet med personreservering för jordbruket bör hållas uppdaterat och utvecklas som en helhet så att alla produktionsinsatser som är kritiska med tanke på jordbruksproduktionen och tillräckliga säkerhetsupplag beaktas, inklusive tillgången på bränsle och utsäde under undantagsförhållanden. 

De regionala konsekvenserna av förändringarna i den säkerhetspolitiska omgivningen

I statsrådets redogörelse lyfts som en följd av förändringarna i verksamhets- och säkerhetsmiljön också fram den eventuella höjda landrisken och dess konsekvenser för ekonomin och näringsverksamheten. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att de konsekvenser av förändringarna i den säkerhetspolitiska omgivningen som beskrivs i redogörelsen inte berör hela Finland på samma sätt, utan att det finns betydande regionala skillnader när det gäller inriktningen och betydelsen av konsekvenserna. Bedömningen av de regionala konsekvenserna bör preciseras i fortsättningen. Konsekvenserna av den förändrade säkerhetspolitiska situationen är särskilt kännbara i landskapen vid sydöstra och östra gränsen. I gränsregionen har samarbetet mellan Finland och Ryssland varit intensivt, och att detta samarbete förhindras får betydande konsekvenser för regionens ekonomi och vardagen för de människor som bor i området. Dessutom kan förändringarna i säkerhetsmiljön inverka negativt på den allmänna uppfattningen om området så att områdena vid östgränsen inte längre framstår som säkra för näringslivets investeringar, turister och studerande. I landskapen vid östgränsen finns således utöver landrisken också en ökad regional risk. Utskottet betonar att regionernas livskraft och säkerhet är starkt kopplade till varandra. Att jordbruket fortsätter och landsbygden förblir bebodd och livskraftig stöder i synnerhet vid östgränsen också upprätthållandet av gränssäkerheten, eftersom det i och med att bosättningen blir glesare också finns mindre övervakning. Utskottet uttrycker sin särskilda oro över att Rysslands anfallskrig utöver andra konsekvenser håller på att minska utvecklingsfinansieringen för landskapen vid sydöstra och östra gränsen. Att minska den nationella finansieringen och EU-finansieringen i denna situation är inte motiverat med tanke på regionutvecklingen. 

Jord- och skogsbruksutskottet framhåller att skogsbaserade näringar har stor betydelse för den regionala ekonomin och för den bioekonomiska tillväxten i de flesta landskap i vårt land. Den förändrade verksamhetsmiljön påverkar dock skogsbioekonomin särskilt i östra Finland. Inom skogsindustrin i området har det årligen använts miljontals kubikmeter ryskt virke, som man i den förändrade situationen strävar efter att ersätta med inhemskt virke och även med virke från bland annat Baltikum. Det leder till förändringar i logistikströmmarna och ökade råvarukostnader, eftersom virket i fortsättningen kommer att transporteras längre sträckor med högre kostnader som följd. Användningen av skogsbiomassa ökar också inom energisektorn, när rysk energi ersätts med inhemsk skogsbioenergi. Tillgången på virkesråvara kan bli en kritisk fråga för skogsindustrin och orsaka strukturella förändringar med enorma konsekvenser för fabriksorterna. Jordbruket i östgränsregionen har i likhet med resten av Finland allvarliga lönsamhetsproblem, och lönsamheten försvagas ytterligare av den prisökning på insatsvaror som föranleds av Rysslands attack mot Ukraina. Ytterligare utmaningar föranleds av att förädlingsanläggningarna i huvudsak koncentreras till sydvästra och västra Finland, dit transportsträckorna från sydöstra och östra Finland är långa, när det höjda energipriset höjer transportkostnaderna.