Allmänt om klimatårsberättelsen 2023
Syftet med klimatårsberättelsen är att ge riksdagen möjlighet att diskutera aktuella klimatpolitiska frågor utifrån den senaste informationen. I klimatårsberättelsen presenteras årligen uppgifter om utsläppsutvecklingen, genomförandet av den klimatpolitiska planen på medellång sikt (KAISU) och klimatplanen för markanvändningssektorn (MISU) samt om framstegen mot de uppställda målen för utsläppsminskning. Ett viktigt syfte med klimatårsberättelsen är att granska växthusgasutsläppens utveckling i allmänhet samt hur de planerade åtgärderna räcker till för att nå de mål som ställts upp för de följande 15 åren. Dessutom presenteras i klimatårsberättelsen en bedömning av behovet av tilläggsåtgärder. Utskottet anser att berättelseförfarandet behövs och att klimatårsberättelsen för 2023 är väl utarbetad och informativ.
I sitt utlåtande om klimatårsberättelsen för 2022 betonade utskottet att årsberättelsen inte är avsedd att innehålla några konkreta förslag till tilläggsåtgärder, utan de bedöms separat. Riksdagens medverkan i utformningen av klimatpolitiken garanteras förutom genom klimatårsberättelsen också genom ett lagstadgat redogörelseförfarande (JsUU 35/2022 rd — B 24/2022 rd). Klimatårsberättelsen för 2023 lyfter liksom föregående berättelse tydligt fram behovet av tilläggsåtgärder. Däremot framgår det inte klart av klimatårsberättelsen till vilka delar de antaganden och slutsatser som ligger till grund för kalkylerna baserar sig på åtgärder för vilka finansiering finns och som således kan antas bli genomförda. Utskottet anser det vara behövligt att denna information i fortsättningen inkluderas i berättelsen.
Specialtemat för klimatårsberättelsen är Finlands koldioxidhandavtryck. Utskottet har ansett det vara viktigt att en granskning av koldioxidhandavtrycket ingår i klimatårsberättelsen (JsUU 15/2023 rd — B 17/2023 rd). Syftet med koldioxidhandavtrycket är framför allt att beskriva företagets positiva klimateffekter i förhållande till konkurrerande produkter eller tjänster. Klimatårsberättelsen lyfter fram att beräkningen kräver väldigt många antaganden, vilket också orsakar mycket osäkra och omstridda resultat. Metoden kan användas som verktyg för kommunikation om klimatet, men det är ännu för tidigt att använda den till exempel som officiell metod för bedömning av nationella eller näringsgrensspecifika klimatfördelar på grund av bristfälliga utgångsdata och det stora antalet antaganden. Att en granskning av klimathandavtrycket inkluderas i klimatårsberättelsen kan ändå anses vara en viktig del av att skapa en helhetsbild, eftersom man med hjälp av klimathandavtrycket kan åskådliggöra exempelvis träbyggandets betydelse i klimatarbetet.
Lägesbild
I klimatårsberättelsen presenteras utvecklingen av växthusgasutsläppen och kolsänkorna i hela Finland 2023, enligt den information som fanns tillgänglig våren 2024. I ljuset av uppgifterna verkar utsläppsutvecklingen fortfarande vara positiv. Finlands växthusgasutsläpp, exkl. markanvändningssektorn, har minskat med 42 procent under perioden 2005—2023. År 2023 minskade Finlands växthusgasutsläpp exkl. markanvändningssektorn (sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF) med 11 procent jämfört med året innan. Utsläppen inom utsläppshandelssektorn minskade med rentav 19 procent från året innan.
De viktigaste utsläppskällorna inom ansvarsfördelningssektorn är transporter, jordbruk, individuell uppvärmning av byggnader, arbetsmaskiner och avfallshantering. Växthusgasutsläppen inom ansvarsfördelningssektorn har också minskat, men klart långsammare än utsläppen inom utsläppshandelssektorn. EU har satt som mål att Finlands ansvarsfördelningssektor ska minska utsläppen med 50 procent från 2005 års nivå. Utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn har i Finland hållits inom ramen för EU-kvoterna 2021, 2022 och 2023. Takten för utsläppsminskningen är dock enligt basscenariot inte tillräcklig för att det nationella målet på 60 procent ska uppnås. Således kommer utsläppsminskningsmålet för 2030 enligt klimatlagen inte att uppnås. Skillnaden till målet är omkring 1,3 Mt CO2-ekv. år 2030. Till skillnad från övriga rapporteringssektorer har jordbrukets utsläpp inom ansvarsfördelningssektorn varit nästan oförändrade under granskningsåren 2005—2021. Utsläppen minskade år 2021 med en procent jämfört med föregående år.
För att klimatlagens mål om klimatneutralitet ska uppnås krävs att utsläppen inte överskrider nivån på sänkorna 2035. Utifrån nuvarande information ser utvecklingen av nettosänkorna inom markanvändningssektorn ut att vara betydligt svagare än enligt tidigare bedömningar. Åren 2005—2017 var markanvändningssektorn en nettosänka, medan den var en nettoutsläppskälla åren 2018—2022. Summan av utsläpp och upptag varierade åren 2005—2023 mellan -33,9 Mt CO2-ekv. och 4,4 Mt CO2-ekv. I december 2023 visade Statistikcentralens preliminära uppgifter för 2022 att efter ändringar i utgångsdata och beräkningsmetoder i växthusgasinventeringen hade markanvändningssektorn de facto för första gången varit en nettoutsläppskälla redan 2018. År 2023 var markanvändningssektorn dock en liten nettosänka. Uppskattningen av storleken på markanvändningssektorns nettosänka eller nettoutsläpp preciseras dock i följande utsläppspublikation.
Enligt basscenariot uppgår behovet av tilläggsåtgärder för att uppnå det nationella målet om klimatneutralitet 2035 till 19 Mt CO2-ekv. Utan betydande tilläggsåtgärder inom markanvändningssektorn är det också sannolikt att Finland inte kommer att kunna fullgöra åtagandena enligt EU:s LULUCF-förordning utan köp av enheter från andra medlemsländer. Enligt basscenariot är behovet av tilläggsåtgärder jämfört med den beräknade utsläppskvoten för periodens slutår 2030 ca 1,7 Mt CO2-ekv. Åtagandena enligt LULUCF-förordningen fördelas på två perioder: 2021—2025 och 2026—2030. Enligt Naturresursinstitutets beräkningar kommer det i Finland under LULUCF-åtagandenas första femårsperiod att uppstå ett underskott på 10—40 Mt CO2-ekv. i förhållande till åtagandet för 2021—2025. Beräkningen utgår från att Finland har tillgång till den flexibilitet för brukad skogsmark som fastställts för varje medlemsland och att Finland använder sin särskilda flexibilitet. Om EU som helhet inte uppnår målet för markanvändningssektorn kan ingen flexibilitet tillämpas. Detta skulle öka det eventuella underskottet i förhållande till åtagandet. Beräkningen kommer att preciseras när uppgifterna om utvecklingen 2023—2025 är tillgängliga.
Jordbruket
Utsläpp av växthusgaser från jordbruket rapporteras inom flera av växthusgasinventeringens rapporteringssektorer. Till ansvarsfördelningssektorn hör jordbrukets metan- och dikväveoxidutsläpp, som i huvudsak härstammar från produktionsdjur, spillning och jordmån, likaså koldioxidutsläppen från kalkbehandling. Dessutom rapporteras utsläppen från jordbrukets arbetsmaskiner, fastighetsspecifik uppvärmning och spannmålstorkars bränsleanvändning inom energisektorn, som hör till ansvarsfördelningssektorn. Jordbrukets utsläpp, som rapporteras inom ansvarsfördelnings- och markanvändningssektorn, har förblivit relativt oförändrade de senaste åren. Ansvarsfördelningssektorns utsläpp uppgick år 2023 till omkring 6,0 Mt CO2-ekv. Åtgärder för att minska jordbrukets utsläpp ingår i klimatplanen på medellång sikt, i klimatplanen för markanvändningssektorn och i den nationella strategiska planen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Åtgärderna inom ansvarsfördelningssektorn har också en betydande inverkan på utsläppen inom markanvändningssektorn, vilket gör det svårt att skilja mellan deras inverkan på olika rapporteringssektorer. Koldioxidutsläppen från odlings- och betesmark rapporteras inom markanvändningssektorn. Det är lättare att hitta metoder för utsläppsminskning där än inom ansvarsfördelningssektorn. Till exempel kan antalet produktionsdjur inte minskas utan att det samtidigt påverkar produktionsmängderna och därmed den nationella livsmedelsförsörjningen.
I enlighet med klimatlagen ska man vid beredningen av planerna beakta planernas eventuella konsekvenser för livsmedelstryggheten i Finland. Som det konstateras i det föregående utlåtandet om klimatårsberättelsen (JsUU 15/2023 rd — B 17/2023 rd) anser utskottet att man i klimatarbetet inom jordbruket bör försäkra sig om att förutsättningarna för den nationella livsmedelsproduktionen inte försämras eller livsmedelsförsörjningen äventyras. Samtidigt betonar utskottet att jordbruket inte bara är en källa till växthusgasutsläpp, utan att det vid sidan av skogarna är en av de få sektorer som också kan binda kol från atmosfären i marken.
Utskottet lyfter fram hur vissa odlingsmetoder påverkar kolbindningen. Sådana metoder är bl.a. växttäcke vintertid på åkrar, flerårig vall och lätt jordbearbetning. Utskottet betonar vikten av att sörja för en frisk och bördig jordmån för att minska utsläppen från jordbruksmark och för kolbindningen. Samtidigt bör det utredas vilken betydelse växtförädling och valet av växtsorter har för klimatarbetet. Sammantaget anser utskottet att det är viktigt att klimatåtgärderna inom jordbruket genomförs på ett sätt som stöder förutsättningarna för livsmedelsproduktion, inte försämrar dem. Enligt de remissvar som utskottet fått är det inte omöjligt att kombinera dessa mål. Dessutom betonar utskottet de ändringar på gårdsbruksenheterna vars åtgärder inte beaktas i den nationella utsläppsberäkningen. Dessa åtgärder syns som mätbara utsläppsminskningar först efter flera år.
I remissvaren konstateras det att de klimatåtgärder som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) inte anses tillräckliga för att klimatmålen ska kunna uppnås. Det behövs också nationella klimatåtgärder inom jordbruket. Av olika skäl vidtas för närvarande inte alla de åtgärder som anges i de nationella planerna. En del endast utreds än så länge eller är under beredning, medan det för en del inte har reserverats finansiering. Utskottet lyfter fram förbättring av livsmedelssystemets totala hållbarhet och dess konsekvenser för matens klimatavtryck. I synnerhet den långsiktiga strategin för livsmedelsproduktionen och tillväxtprogrammet för livsmedelsbranschen stöder livsmedelsproduktionens hållbarhet på ett mångsidigt sätt. Både strategin och programmet är under beredning. Åtgärderna för att minska utsläppen från livsmedelskonsumtion omfattar bland annat att man följer näringsrekommendationerna med betoning på vegetarisk kost och målinriktat minskar på matsvinnet.
I remissvaren har torvmarkernas betydelse för jordbrukets klimateffekter lyfts fram. Torvmarkernas andel av åkerarealen är något över 10 procent, medan de står för en betydande andel av utsläppen. Åtgärderna för att minska utsläppen från torvmarker ger således en stor effekt i relation till torvmarkernas areal. I synnerhet anses det vara en effektivt åtgärd att avstå från underproduktiva torvåkrar inom jordbrukets produktionsverksamhet. Ur samhällets synvinkel minskar utsläppen från jordbruket effektivast genom att man som jordbruksmark använder endast produktionsduglig mark som verkligen behövs för livsmedelsproduktion. Till den del livsmedelsförsörjningen och regionala faktorer förutsätter att torvmark används för jordbruksproduktion, kan utsläppen minskas till exempel genom att vattenytan höjs så högt som det är odlingstekniskt förnuftigt. Åtgärderna lämpar sig endast för en bråkdel av torvmarkerna. Utskottet har i sina tidigare utlåtanden behandlat torvmarkernas betydelse för den nationella försörjningsberedskapen (bl.a. JsUU 15/2023 rd — B 17/2023 rd).
I yttranden till utskottet har det lyfts fram att mängden torvmark som används inom jordbruket i utsläppsberäkningen är omkring 270 000 ha enligt Histosol-databasen. Enligt analyser utförda av laboratorier för markkarteringsprov är dock mängden torvmarker som odlas omkring 90 000 hektar. Enligt utredning till utskottet baserar sig klassificeringen av organogena marker på IPCC:s (Intergovernmental Panel on Climate Change) anvisningar. I anvisningen görs klassificeringen enligt kolhalten i marken, vilket avviker från de sedvanliga klassificeringarna av jordarter och från jordarter som anges med jordartskartor. Att torvmarkernas arealer varierar beroende på uppgiftskälla beror på uppgiftskällornas olika användningsändamål och olika behandling av kolhalten i marken. Utskottet anser det vara viktigt att tillämpa klassificeringen av torvmarker så att Finland inte hamnar i en sämre ställning än andra EU-länder när utsläppen från torvmarker beräknas och åtgärder som riktar sig till torvmarker vidtas. Utskottet anser att klimatårsberättelsen bör presentera olika länders utsläpp från markanvändningssektorn i jämförbar form och beskriva skillnaderna mellan de olika modeller som används för beräkning av utsläpp.
Skogsbruket
Skogsbrukets inverkan på beräkningen av växthusgaser rapporteras inom markanvändningssektorn. Sektorn består av sex markanvändningskategorier: skogsmark, åkermark, betesmark, våtmark, bebyggd mark och övrig mark. Skogsmark är en av markanvändningssektorns markanvändningskategorier. Nettosänkan eller nettoutsläppen inom markanvändningssektorn fås genom att man räknar ihop utsläppen och upptagen från alla markanvändningskategorier. Skogarnas nettosänka och nettoutsläpp påverkas av trädbeståndets årliga tillväxt och avverkningsvolym. Enligt Naturresursinstitutets riksskogstaxering (RST) är trädbeståndets årliga tillväxt långsammare än beräknat. Enligt mätningsuppgifterna för 2019—2022 är trädbeståndets årliga tillväxt 103,7 miljoner kubikmeter. År 2023 uppgick avverkningsvolymen till 72,7 miljoner kubikmeter stamved, medan det årliga avverkningsuttaget har varit i genomsnitt 64,8 miljoner kubikmeter under perioden 2000—2023. Av uttaget 2023 avverkades totalt 61,0 miljoner kubikmeter för skogsindustrins behov eller för export, 11,4 miljoner kubikmeter för användning som energived och 0,3 miljoner kubikmeter för skogsägarnas husbehov. Efter 1969 har trädbeståndets totala uttag inte varit större än trädbeståndets årliga tillväxt.
Den finländska skogsindustrin är verksam på den globala marknaden. Som det konstateras i klimatårsberättelsen är marknadsavverkningarna kopplade till den globala efterfrågan på skogsindustriprodukter. I synnerhet den avslutade virkesimporten från Ryssland till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina har påverkat efterfrågan på inhemsk träråvara. Möjligheten att få inhemsk träråvara påverkar i hög grad den nationella konkurrenskraften, försörjningsberedskapen och tryggandet av tillgången på energi. Klimatårsberättelsen lyfter på det sätt som önskats i utskottets tidigare utlåtanden (senast JsUU 15/2023 rd) också fram svårigheterna att mäta utsläppen och kolsänkorna inom markanvändningssektorn samt klimatåtgärdernas långa verkningstider. Enligt remissvaren beskriver klimatårsberättelsen på ett träffande sätt de faktorer som orsakar stora osäkerhetsfaktorer i fråga om skogssänkor. Den sänkning av trädbeståndets tillväxtnivå som konstaterades i samband med riksskogstaxeringen lyfts fram liksom betydelsen av metodändringar i inventeringen av växthusgaser. I berättelsen konstateras det med rätta att utvecklingen av nettosänkan inom markanvändningssektorn enligt de nuvarande beräkningarna ser mycket svagare ut än vad som tidigare uppskattats, trots att markanvändningssektorn var en nettosänka 2023.
Enligt statsminister Petteri Orpos regeringsprogram är Finlands skogar och en hållbar användning av dem samt säkerställandet av skogsnaturens biologiska mångfald en viktig del av bekämpningen av och anpassningen till klimatförändringen. Skogar som växer bra producerar en förnybar råvara som kan ersätta fossila råvaror samt fungerar som en viktig kolsänka. Enligt regeringsprogrammet ser man till att skogarna vårdas och växer så att de även i fortsättningen fungerar som nettosänkor. För att markanvändningssektorns EU-åtaganden ska kunna uppfyllas behövs det verkningsfulla åtgärder som är ekonomiskt förnuftiga och som inte försämrar verksamhetsförutsättningarna för den inhemska skogsbranschen. Med hänvisning till det som sägs ovan betonar utskottet vikten av anpassning till klimatförändringen och upprätthållandet av skogarnas goda hälsa och växtkraft när man arbetar för att vända utvecklingen av skogarnas kolsänkor. Dessutom bör man satsa på produktion som binder kol med lång verkan, såsom träbyggande. Utskottet anser att det framför allt handlar om att bedriva ett klimatsmart skogsbruk.
Klimatårsberättelsen konstaterar att skogsvården kan påverka skogarnas tillväxt och på så sätt öka både skogarnas kolsänkor och kollager. Skogsvårdsåtgärderna har inte direkt varit inriktade på att upprätthålla skogarnas kolsänkor, men som en bieffekt av åtgärderna har även skogarnas kollager blivit större. Utskottet anser att skogarnas betydelse för genomförandet av klimatpolitiken är mångfacetterad. Den är kopplad till både anpassning till klimatförändringen och till kolbindning. Till exempel är det inte alltid motiverat att förlänga skogarnas omloppstider då risken för skogsskador ökar på grund av klimatförändringen. Bekämpning av skogsskador har väsentlig betydelse för att trygga skogens tillväxtförmåga och därigenom också kolbindningen. Den nuvarande skogslagen ger skogsägarna spelrum i fråga om tidpunkten och sättet för skogsförnyelse. Antagandet är att skogsvårdsåtgärderna förläggs och genomförs på ett sätt som är optimalt med tanke på skogens avkastningsförmåga. Skötseln av ekonomiskog på ett sätt som stöder trädbeståndets tillväxt och avkastning upprätthåller skogens förmåga att fungera som kolsänka även i framtiden. Utskottet anser att detta fortfarande är en viktig utgångspunkt.