Det föreslås att det till lagen om välfärdsområden (611/2021, nedan välfärdsområdeslagen) fogas bestämmelser om ett förebyggande förfarande för ekonomisk styrning av välfärdsområdena. Förfarandet är avsett för situationer där välfärdsområdets ekonomiska läge riskerar att äventyras på ett betydande sätt. Det föreslagna förhandlingsförfarandet är beroende av prövning och kan inledas på basis av de nyckeltal för ekonomin som anges i lagen eller de kriterier som gäller innehållet i och genomförandet av budgeten och ekonomiplanen. 

Dessutom föreslås det att bestämmelserna om inledande av utvärderingsförfaranden för välfärdsområden ändras så att ett utvärderingsförfarande kan inledas om välfärdsområdet har beviljats tilläggsfinansiering enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021, nedan finansieringslagen) en gång. Den utvärderingsgrupp som avses i 122 § i välfärdsområdeslagen ska i sitt förslag också behandla inledande av ändring av välfärdsområdet enligt 2 kap. 6 § i lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap (614/2021). Dessutom ska det enligt förslaget föreskrivas om möjlighet att inleda en områdesindelningsundersökning utan ett nytt utvärderingsförfarande, om förutsättningarna för utvärderingsförfarandet enligt lag fortfarande uppfylls. 

Enligt propositionsmotiven (s.13) är målet med propositionen att främja och stödja en hållbar ekonomisk förvaltning av välfärdsområdena genom att på ett så tidigt stadium som möjligt identifiera betydande risker för ekonomin och de åtgärder som kan vidtas för att förebygga riskerna. Målet är att säkerställa att den finansiering som riktas till välfärdsområdena räcker till och garanterar tillgången till tjänster. Social- och hälsovårdsutskottet stöder den föreslagna regleringens målsättningar. 

Förebyggande förfarande för ekonomisk styrning

Det föreslås att det till lagen om välfärdsområden fogas en ny 13 b §, där det föreskrivs om ett nytt förebyggande förfarande för ekonomisk styrning. Det är fråga om ett förhandlingsförfarande mellan finansministeriet och välfärdsområdet, där social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet deltar. I förfarandet behandlar staten och välfärdsområdet vilka konsekvenser lägesbilden av välfärdsområdets ekonomi har för välfärdsområdets verksamhet. Förfarandet är avsett att stödja välfärdsområdet i situationer där välfärdsområdets ekonomiska situation på basis av de kriterier som anges i paragrafen äventyras på ett betydande sätt. Finansministeriet ska överväga om det finns skäl att inleda förfarandet. 

Enligt propositionsmotiven (s. 25) är det främsta syftet med förfarandet att skapa en gemensam lägesbild över välfärdsområdets ekonomiska situation och över genomförandet av de ekonomiska och operativa beslut som har inverkat på situationen, och att utifrån detta klargöra de förhandlande parternas uppfattning om de korrigerande åtgärder som behövs. Inom ramen för förfarandet kan rekommendationer ges till välfärdsområdet. Välfärdsområdet beslutar självt om de åtgärder som behövs. Enligt propositionsmotiven förbättrar den föreslagna regleringen övervakningen av välfärdsområdets ekonomi och åtgärdsprogram och uppmuntrar välfärdsområdet till lösningar som är ekonomiskt hållbara på lång sikt. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågningar understödde en del välfärdsområden och remissinstanser målsättningarna och utgångspunkterna för förfarandet för ekonomisk styrning samt skapandet av en gemensam lägesbild. Andra välfärdsområden och remissinstanser ställde sig negativa till förfarandet eller ansåg att den föreslagna regleringen är onödig. De ansåg att styrningsförfarandet leder till ökad onödig administrativ arbetsbörda och att det inte löser det grundläggande problemet med välfärdsområdenas ekonomi, det vill säga obalansen mellan finansieringen och skyldigheterna enligt lagstiftningen om välfärdsområdena. 

Utskottet anser att den föreslagna regleringen om förebyggande förfarande för ekonomisk styrning behövs och är ändamålsenlig för att följa upp och bedöma om välfärdsområdenas ekonomi och finansiering räcker till samt för att skapa en gemensam uppfattning mellan ministerierna och välfärdsområdet som drabbas av en svår ekonomisk situation. Författningsförslagen säkerställer för sin del att åtgärder för att korrigera det försämrade ekonomiska läget vidtas i tid och att man på så sätt undviker mer omfattande förvaltningsåtgärder och framför allt tryggar att välfärdsområdenas lagstadgade tjänster tillhandahålls i hela landet. 

Trots att de föreslagna ändringarna ökar den statliga styrningen av välfärdsområdena, är syftet med det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning av välfärdsområdena att främja och stödja en hållbar ekonomisk förvaltning av välfärdsområdena genom att på ett så tidigt stadium som möjligt identifiera betydande risker för ekonomin och de åtgärder som kan vidtas för att förebygga riskerna. Målet med det föreslagna förfarandet är att förhindra att välfärdsområdena hamnar i en situation där det visar sig nödvändigt att inleda ett utvärderingsförfarande eller bevilja tilläggsfinansiering för välfärdsområdet. Det är fråga om en kompletterande styrform som stöder sig på metoder för informationsstyrning och som syftar till att genom rekommendationer stödja välfärdsområdets beslutsfattande och planering utan att styrningen juridiskt begränsar välfärdsområdets självbestämmanderätt på samma sätt som ett utvärderingsförfarande. Utskottet påpekar att eftersom välfärdsområdenas verksamhet i hög grad baserar sig på statlig finansiering, har staten ett legitimt intresse av att se till att välfärdsområdets ekonomiska situation inte äventyras på ett betydande sätt. Det föreslagna förfarandet hjälper till att på förhand identifiera sådana situationer. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågning uttrycktes särskild oro för att den ekonomiska styrningen genom propositionen ytterligare fjärmas från styrningen av verksamheten. Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att det föreslagna förhandlingsförfarandet, som syftar till att säkerställa att finansieringen till välfärdsområdena räcker till och garanterar tillgången till tjänster, också har samband med tryggandet av de rättigheter som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen. Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i grundlagsutskottets utlåtande och betonar att också det föreslagna förhandlingsförfarandet på ett förebyggande sätt bör trygga tillgodoseendet av de sociala rättigheterna och förebygga att grundlagsfästa tjänster äventyras. Social- och hälsovårdsutskottet betonar att finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet samt inrikesministeriet genom förhandlingsförfarandet har möjlighet att på förhand få information om huruvida den finansiering som staten anvisar välfärdsområdena räcker till för att välfärdsområdena ska kunna fullgöra sina lagstadgade skyldigheter. 

Utskottet anser att det är nödvändigt att noggrant följa hur det förebyggande förfarandet för styrning fungerar särskilt med tanke på om det främjar samordningen och balanseringen av verksamheten och ekonomin samt om det genom formell informationsstyrning kan förhindras att välfärdsområdena blir tvungna att genomgå ett tungt utvärderingsförfarande utan onödig byråkrati. 

Utskottet konstaterar att den nuvarande utmaningen med styrningen är begränsningarna i det befintliga kunskapsunderlaget. Bedömningen av ekonomin och verksamheten kräver heltäckande och enhetliga jämförelseuppgifter, som gör det möjligt att jämföra områdenas servicebehov, kostnader, produktionsfaktorer samt de lösningar som fattats i fråga om produktion och ordnande av tjänsterna. Utskottet anser det vara viktigt att det nationella kunskapsunderlaget utvecklas för att förbättra förutsättningarna för styrning. 

Grunderna för inledande av ett förebyggande förfarande

Enligt propositionen (s. 25) ska finansministeriet överväga om det finns skäl att inleda förebyggande styrning. I 13 b § i lagförslaget föreskrivs det dock om förutsättningarna för att finansministeriet ska kunna inleda förfarandet. 

Sakkunniga har under utskottets utfrågningar konstaterat att det förfarande som nu föreslås införas i lagen i stor utsträckning och faktiskt motsvarar det förfarande som finansministeriet redan har meddelat att kommer att genomföras i sex välfärdsområden. Orsakerna till att förfarandet inletts har dock varit oklara. Sakkunniga har under utskottets utfrågningar understött att kriterierna fastställs i lag. Det har dock konstaterats att de föreslagna kriterierna till vissa delar lämnar finansministeriet betydande utrymme för tolkning. 

Utskottet konstaterar att finansministeriets prövningsrätt i fråga om inledande av förebyggande ekonomisk styrning inte bör grunda sig på finansministeriets öppna prövning, utan att det är motiverat att ta in kriterierna för inledande av förfarandet i lagstiftningen. Utskottet anser att det är viktigt att kriterierna i paragrafen hänför sig till bestämmelserna om ekonomi och rapportering i 13 kap. i lagen om välfärdsområden samt till processerna för ändring av fullmakten att uppta lån, beviljande av tilläggsfinansiering och utvärderingsförfarandet enligt den gällande lagstiftningen. Kriterierna ska avspegla hur ekonomin eller styrningen av den äventyras ur olika synvinklar. Dessutom ska kriterierna enligt utskottet vara sådana kriterier som beskriver äventyrande av ekonomin och som välfärdsområdet kan följa i sina interna processer. I fråga om att det föreslagna förfarandet tillämpas enligt prövning är det i sin tur möjligt att beakta till exempel faktorer av engångsnatur som påverkar uppfyllandet av kriterierna och som inte har någon bestående inverkan på välfärdsområdets ekonomiska situation och därmed på förmågan att ordna tjänsterna. 

Utskottet understryker att det förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin är avsett enbart för situationer där välfärdsområdets ekonomiska situation riskerar att äventyras på ett betydande sätt. Enligt utskottet är förfarandet således avsett att användas endast i enskilda situationer, och det ska således inte vara ett allmänt förfarande som en del av den regelbundna årliga styrningen. Vid utskottets sakkunnigutfrågning uttrycktes också oro för att kriterierna eventuellt är så vaga och prövningsbaserade att nästan alla välfärdsområden i praktiken blir tvungna att genomgå utvärderingsförfarandet. Dessutom har det vid utskottets utfrågning framkommit att förfarandet enligt de föreslagna kriterierna kan inledas också om välfärdsområdet inte har levererat uppföljningsuppgifter om ekonomin. Utskottet betonar att underlåtenhet att lämna uppföljningsuppgifter till exempel av mänskliga skäl inte i sig visar att ekonomin är äventyrad och därför inte är ett skäl för att inleda förfarandet. Social- och hälsovårdsutskottet anser det vara viktigt att förvaltningsutskottet bedömer om de föreslagna kriterierna och deras ordalydelse är tillräckligt tydliga och entydiga så att de inte möjliggör finansministeriet alltför omfattande prövningsrätt, utan att bestämmelserna om kriterierna verkligen tillräckligt tydligt och entydigt beskriver ett allvarligt äventyrande av ekonomin. 

Förhandlingar inom Nyland

I förhandlingsförfaranden med HUS-sammanslutningen deltar enligt propositionen även Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad. Utskottet anser att detta är motiverat, eftersom finansieringen av de uppgifter som hör till HUS-sammanslutningens organiseringsansvar täcks med finansiering som Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad får enligt finansieringslagen. Kostnaderna för Nylands välfärdsområden påverkas av de finansiella bidrag som de betalar till HUS-sammanslutningen. 

Vid sakkunnigutfrågningarna föreslogs att man överväger att granska HUS-sammanslutningen eller att inleda ett förfarande i fråga om den alltid också i de fall där det förebyggande förfarande för ekonomisk styrning riktas mot något av välfärdsområdena i Nyland. Vid utfrågningarna framfördes det att en del av rekommendationerna också kan gälla bilateralt eller multilateralt samarbete mellan HUS-sammanslutningen och andra områden i Nyland. 

Utskottet anser det vara viktigt att det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning kan inledas endast utifrån kriterier som anges i lag. Välfärdsområdet bör enligt utskottet utifrån uppgifterna om sin egen ekonomi och sina egna beslut kunna förutse om förutsättningarna för förfarandet uppfylls. Det är inte heller alltid ändamålsenligt att inleda förfaranden samtidigt till exempel i fråga om alla välfärdsområden i Nyland och HUS-sammanslutningen. Därtill är det inte ändamålsenligt att behandla kostnader som påverkar finansieringen av HUS-sammanslutningen i förfarandet för endast ett av välfärdsområdena i Nyland. 

Utvärderingsförfarandet i välfärdsområden

I 122 § i välfärdsområdeslagen föreskrivs det om utvärderingsförfarandet i välfärdsområden. För utvärderingsförfarandet tillsätts en utvärderingsgrupp, vars medlemmar utses av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och välfärdsområdet. 

Det föreslås att 122 § 3 mom. i lagen om välfärdsområden ändras så att utvärderingsgruppen alltid i sitt förslag också ska behandla det inledande av ändring av välfärdsområdet som avses i 6 § i lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap, när utvärderingsgruppen lägger fram sitt förslag till åtgärder för att sanera välfärdsområdets ekonomi och trygga förutsättningarna för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. 

Utskottet konstaterar att utvärderingsgruppen har en omfattande utvärderings- och utredningsskyldighet även enligt gällande lagstiftning, men också rätt att föreslå sådana åtgärder som den anser nödvändiga. Det har därmed även hittills varit möjligt för utvärderingsgruppen att föreslå en ändring av välfärdsområdet. Utskottet konstaterar att då behovet av utredning av områdesindelningen bedöms bör ärendet diskuteras gemensamt också med de välfärdsområden som välfärdsområdet kan komma att sammanslås med. 

Enligt propositionen kan behovet av en utredning om ändring av välfärdsområdenas indelning avgöras också utan att ett nytt utvärderingsförfarande inleds i en situation där de åtgärder som lagts fram i ett tidigare utvärderingsförfarande och som har beslutats av välfärdsområdesfullmäktige inte har genomförts och förutsättningarna för utvärderingsförfarandet fortfarande uppfylls. Utskottet konstaterar att den föreslagna ändringen gör det möjligt att tillsätta en utredning om ändring av välfärdsområdenas indelning snabbare, till exempel i situationer där det bedöms att nya åtgärdsförslag som behövs för att trygga förutsättningarna för ordnande av välfärdsområdets tjänster inte längre med tanke på den svåra ekonomiska situationen kan genomföras i ett nytt utvärderingsförfarande. Alternativt kan finansministeriet också besluta om ett nytt utvärderingsförfarande. 

Det föreslås att 123 § 1 mom. 4 punkten i lagen om välfärdsområden ändras så att finansministeriet kan inleda förfarandet för utvärdering av välfärdsområdet, om välfärdsområdet en gång har beviljats tilläggsfinansiering enligt 11 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att den föreslagna regleringen är motiverad. Syftet med tidigareläggningen av utvärderingsförfarandet är att svara på det akuta läget inom statsfinanserna. Behov av tilläggsfinansiering är i regel ett tecken på att välfärdsområdets ekonomiska tillstånd är svagt och då uppfylls i allmänhet flera av kriterierna för utvärderingsförfarandet. Utskottet betonar dock att utvärderingsförfarandet inte bör inledas per automatik och utskottet välkomnar att de föreslagna bestämmelserna i detta avseende ger finansministeriet möjlighet att överväga om förfarandet ska inledas. Man kan avstå från att inleda förfarandet till exempel i en situation där tilläggsfinansieringen och de villkor som ställts för den ensam kan anses trygga ordnandet av tjänsterna. Utskottet anser det vara viktigt att utvärderingsförfarandet inte heller inleds i sådana fall där tilläggsfinansiering beviljas för komplettering av finansiering som klart är otillräcklig för servicebehovet. 

Lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland

I propositionen föreslås vissa hänvisningsbestämmelser av teknisk natur till lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland (615/2021, nedan Nylandslagen). Utskottet anser att de föreslagna hänvisningsbestämmelserna behövs. 

Social- och hälsovårdsutskottet informerar förvaltningsutskottet om att HUS-sammanslutningen har föreslagit en ändring i 83 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden. Enligt utlåtandet bör bestämmelsen om förlust av valbarhet på grund av visstidsanställning också tillämpas på välfärdssammanslutningar. Bestämmelsen innehåller för närvarande en snäv paragrafhänvisning till 77—80 §, vilket innebär att en förtroendevald förlorar sin valbarhet till välfärdssammanslutningens organ också till följd av en kort anställning. Detta avviker från den reglering som tillämpas på välfärdsområdena och kommunerna. HUS-sammanslutningen föreslår att paragrafhänvisningarna korrigeras till 77—81 §. Enligt utredning från finansministeriet är den föreslagna ändringen motiverad, och den kan göras i samband med de föreslagna preciseringarna i Nylandslagen om tillämpning av välfärdsområdeslagen på HUS-sammanslutningen.