Målsättning och de viktigaste förslagen

Förslaget anknyter till målen och skrivningen i regeringsprogrammet i fråga om att statens inhemska kapitalinvesterings- och företagsfinansieringsverksamhet ska effektiviseras genom att Business Finland Venture Capital Ab, Oppiva Invest Oy och Klimatfonden Ab införlivas i Finlands Industriinvestering Ab (Tesi). Det nya bolaget avses få en tydligare industripolitisk uppgift med anknytning till ekonomisk tillväxt och förnyelse samt främjande av investeringar. 

Regeringen föreslår att lagstiftningen om Finlands Industriinvestering Ab ändras så att den motsvarar regeringsprogrammets mål för arrangemanget. Ägandet av och ägarstyrningen över nuvarande Business Finland Venture Capital Ab (BFVC) överförs till Finlands Industriinvestering Ab. Namnet på BFVC ändras till Industristöd Ab och en egen lag stiftas om bolaget. Lagarna om Klimatfonden Ab och Business Finland Venture Capital Ab upphävs. Klimatfondens och Oppiva Invest Ab:s verksamheter läggs ned. I fråga om Oppiva Invest Oy behövs inga lagändringar eftersom bolaget inte omfattas av någon speciallagstiftning. 

Av omstruktureringen följer att de nuvarande fyra statsägda kapitalinvesteringsbolagen ersätts av två bolag, Finlands Industriinvestering Ab och Industristöd Ab. Förslaget väntas ge betydande synergieffekter och effektivitetsvinster i och med att flera överlappande verksamheter slås samman. Även ur marknads- och kundperspektiv blir statens verksamhet organiserad i en tydligare och mer kostnadseffektiv helhet med en gemensam strategi och ett gemensamt mål. Ett bredare spektrum av finansiella instrument har bedömts stärka den nya koncernens verksamhetsförutsättningar och samarbete med andra finansiella institut inom den offentliga sektorn. Samtidigt kommer större tonvikt att ligga på ett närmare samarbete med förvaltningsområdets övriga specialfinansinstitut, bland annat Finnvera och Business Finland, samt med andra offentliga aktörer som Solidium Oy och Europeiska investeringsbanksgruppen. 

I och med reformen tar Finlands Industriinvestering Ab centraliserat över Business Finland Venture Capital Ab:s verksamhet som bedrivs på marknadsmässiga villkor och de fondinvesteringar som gjorts på marknadsmässiga villkor. De fondplaceringar som inbegriper statligt stöd ska däremot finnas i bolaget Industristöd Ab, som bildas av Business Finland Venture Capital Ab. 

Ekonomiutskottet anser att lagförslagen i propositionen i princip är motiverade och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker dem med motiveringen nedan och de ändringar som framgår av detaljmotiveringen. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (GrUU 57/2024 rd — RP 86/2024 rd). Relevant för grundlagsutskottets bedömning är framför allt frågan om huruvida beviljande av finansiering i form av statligt stöd enligt lagförslaget är en sådan offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen . 

Grundlagsutskottet noterar att den finansieringsuppgift som nu föreslås för Industristöd Ab i lag sköts med privaträttsliga instrument som är typiska för investerings- och finansieringsverksamhet och som består av finansiella produkter i form av eget och främmande kapital. Användningen av finansiella instrument grundar sig på avtal. Finansieringen är inte förenad med något ansökningsförfarande eller med lagstadgade kriterier för beviljande eller finansieringsvillkor eller andra särdrag som är typiska för förvaltningsbeslut och lagtillämpning. 

I Industristöd Ab:s finansieringsverksamhet enligt 4 § 2 mom. i lagförslag 1 är det inte heller fråga om en uppgift som gäller verkställighet av lag eller en lagstadgad serviceuppgift som en myndighet ansvarar för att ordna. De uppgifter som ingår i den finansieringsverksamhet som avses där jämställs till form och innehåll med sådan privaträttslig och avtalsbaserad finansieringsverksamhet som inte bedrivs som offentlig förvaltningsuppgift eller som inte har drag av faktisk förvaltningsverksamhet. Grundlagsutskottet noterar att beviljandet av statsunderstöd är förenat med ett offentligt intresse, men ett sådant offentligt intresse gör dock inte i sig bolagens verksamhet till en offentlig förvaltningsuppgift. 

Industristöd Ab föreslås inte få sådana uppgifter att det lagförslag som gäller bolaget bör bedömas med avseende på 124 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har därför ansett att bestämmelsen i 8 § i lagförslag 1 om tjänsteansvar för bolagets verkställande direktör, styrelseledamöter och personal är onödig. Enligt utredning till ekonomiutskottet är också hänvisningen till tillämpning av skadeståndsansvar, som har en nära koppling till tjänsteansvarsbestämmelsen, onödig. Ekonomiutskottet föreslår följaktligen att 8 § i lagförslag 1 stryks i enlighet med detaljmotiveringen nedan. 

Analys

Propositionen utgår från behovet av att stärka den statliga investeringsverksamheten. Finlands riskkapitalmarknad har utvecklats relativt positivt fram till de senaste åren, men i synnerhet från och med ingången av 2023 har konjunkturutsikterna försämrats. Detta har försämrat den förväntade avkastningen på investeringar, ökat företagens risker och gjort det svårare för utländska VC-investerare att delta i större investeringsomgångar i mogna bolag. Utsikterna har försämrats inte bara av inflationen och den stigande räntenivån utan också av Rysslands anfallskrig mot Ukraina och den försämrade exitmarknaden för investeringar till följd av ovannämnda faktorer. Trots detta samlade finländska tillväxtföretag in nästan 1,9 miljarder euro i finansiering också 2023. 

Trots den positiva utvecklingen av kapitalanskaffningen särskilt under tidigare år har det identifierats som ett problem att de finländska VC-fonderna är så små. Fondernas medianstorlek är 43 miljoner euro och genomsnittliga storlek 54 miljoner euro. Principen i propositionen är att storleken på de finländska fonderna för tidig fas ska öka med sikte på det europeiska genomsnittet, så att det finns inhemskt kapital både för såddfasen i uppstartsföretag och för den fas av kraftig internationell tillväxt som kräver mer kapital. Målet är att se till att finländska företag kan växa till sig och uppnå internationell skala. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning understöddes förslagets grundläggande utgångspunkt och syfte. Det nya arrangemanget väntas göra systemet med företagsstöd tydligare och effektivisera verksamheten genom synergifördelar och utgallring av överlappningar. Enligt propositionen får koncernen Finlands Industriinvestering bättre möjligheter att effektivt utöva sin verksamhet som statens kapitalinvesterings- och företagsfinansieringsbolag och att sköta sin industripolitiska uppgift i nära samarbete med andra specialfinansieringsbolag, såsom Finnvera Abp. Ekonomiutskottet anser det viktigt att vid behov också genom ägarstyrning säkerställa en klar uppgiftsfördelning mellan Finnvera och Industriinvestering, särskilt i fråga om finansiering i form av eget och främmande kapital. Även på marknaden bör det finnas en klar uppfattning om de olika aktörernas roller. Utskottet påpekar dessutom att sakkunniga lyft fram ett behov av att utreda möjligheterna till ett mer omfattande informationsutbyte mellan aktörerna inom förvaltningsområdet. 

Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att dela upp den marknadsmässiga verksamheten och statsstödsverksamheten i två olika funktioner, om vilka det föreskrivs i olika lagar. Till följd av omorganiseringen ska Industristöd Ab överta Business Finland Venture Capital Ab:s nuvarande verksamhet som hänför sig till statligt stöd. Det är möjligt att det också senare inom ramen för koncernens stöduppgift uppstår behov av enskilda beslut om stöd i form av eget kapital eller av en ny stödordning. Industristöd Ab:s årliga investeringsvolym är nog dock mycket liten i förhållande till koncernens totala investeringsvolym. Ekonomiutskottet betonar att investeringsbeslut med villkor för statligt stöd bör underkastas strikt prövning med beaktande av de allmänna villkoren i EU:s regler om statligt stöd och lika konkurrensförutsättningar på marknaden. 

Fusionen av Klimatfonden Ab med Industriinvestering motiveras med effektivitetsvinster. Ekonomiutskottet anser dock att det är viktigt att de industriella investeringar i en omställning till ren energi som är viktiga för Finlands ekonomi framskrider. Industriinvestering kan spela en viktig roll i detta. 

Utgångspunkten i propositionen är begreppet marknadsmisslyckande och synen på statens roll när det gäller att avhjälpa marknadsmisslyckanden och stödja utvecklingen av riskkapitalmarknaden. Den finländska riskkapitalmarknadens finansieringskapacitet har konstaterats ligga långt från den europeiska medelnivån och på klart lägre nivå än till exempel i Sverige och Danmark. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det dock också framförts avvikande synpunkter på statens roll i finansieringen av tillväxtföretag: trots att tillväxtfinansieringen avtagit under de senaste åren är det inte entydigt att statens roll i företagens tillväxtfinansiering bör ökas. Samtidigt har motiveringen till reformen ansetts delvis motstridig, och särskilt den utgångspunkt för marknadsmisslyckande som ligger till grund för förslaget har ansetts problematisk. 

Vid utskottets sakkunnighörande har det framförts att det faktum att de finländska riskkapitalfonderna är ganska små egentligen inte utgör marknadsmisslyckande. Brist på finansiering på grund av en alltför hög risk är inte i sig ett tecken på marknadsmisslyckande, utan det kan ses som ett tecken på en fungerande finansmarknad: ett välfungerande finanssystem är selektivt. Dessutom har det framförts att även om en större storlek på fonderna skulle kunna ligga i kapitalinvesterarnas intresse, är det inte nödvändigtvis värt att eftersträva detta med hjälp av offentligt stöd. Likaså kan man fråga sig om det i vissa situationer också är till fördel för finländska företags internationella framgång och skalbarhet att de finansieras uttryckligen av utländska kapitalinvesterare. Motiveringen till förslaget har ansetts vara motsägelsefull i det avseendet att marknadsmisslyckandet på företagsfinansieringsmarknaden kan anses avse verksamhet som inte är tillräcklig med tanke på den totala samhällsnyttan, då den ses som olönsam av privata aktörer. Men samtidigt föreslås det i propositionen att Industriinvestering ska bedriva verksamhet på marknadsmässiga villkor i syfte att avhjälpa marknadsmisslyckandet. 

Med tanke på detta måste förslagets godtagbarhet bedömas i högre grad utifrån de industripolitiska målen än utifrån det marknadsmisslyckande som avses i propositionen. Med hjälp av den föreslagna omstruktureringen föreslås Finlands Industriinvestering Ab:s uppgift som utvecklare av riskkapitalmarknaden kompletteras med en mer omfattande industripolitisk uppgift med fokus på ekonomisk tillväxt, förnyelse och främjande av investeringar och som omfattar att påskynda investeringar och export som hänför sig till möjligheterna med ny teknik och den rena omställningen. 

Ekonomiutskottet anser det viktigt att Industriinvestering Ab i fortsättningen kan fullgöra sin uppgift i större utsträckning när det gäller att finansiera finländska företag i tillväxtfasen. Men utöver detta kan en ökad investeringsvolym inverka positivt på dess förutsättningar att fullgöra industripolitiska specialuppgifter, så som att utveckla strategiska branscher, främja betydande projekt i industriell skala, attrahera utländska investeringar till Finland samt kanalisera privat kapital till marknaden. I industripolitiskt hänseende lyfter utskottet särskilt fram Industriinvesterings roll i utvecklingen av kärnteknik med högt förädlingsvärde. Framför allt finansieringen av en ren omställning dras med finansiella flaskhalsar i fasen när teknik ska kommersialiseras från forskning till pilotprojekt samt i fasen för anläggningar som är de första av sitt slag (FOAK, en. first-of-a-kind ) och där man för första gången skalar upp produktionen i industriell skala. Det väsentliga är att säkerställa att Industriinvestering-koncernens roll på marknaden är kompletterande och branschneutral trots att koncernen har en industripolitisk uppgift. 

Ekonomiutskottet påpekar att även om fondinvesteringar traditionellt anses vara den effektivaste statliga finansieringsformen som snedvrider marknaden minst, utgör Industriinvesterings möjlighet till direktinvesteringar ett sätt att påverka mer exakt och snabbare än enbart genom fondinvesteringar. Direktinvesteringar kan ha bredare samhälleliga och industripolitiska effekter, också i det avseendet att man med hjälp av dem kan bygga upp och utveckla ett bredare finansierings- och innovationsekosystem i Finland. Ekonomiutskottet framhåller också att de sektorer som nämns i propositionerna, såsom försvarsindustrin och försörjningsberedskapen, är områden där direkta investeringar kan vara säkerhetspolitiskt relevanta. Med tanke på försörjningsberedskapen kan sådana intressen också anknyta till exempelvis tryggandet av energiinfrastrukturen. 

Statens kapitalinvesteringsverksamhet ingår inte i FoU-finansieringen, men är en viktig del av ekosystemet för kommersialisering av innovationer. För närvarande pågår en process för strategiska FoUI-politiska val under ledning av forsknings- och innovationsrådet. Processen ska ytterligare rikta FoUI-politiken. Ekonomiutskottet anser det viktigt att denna process och de val som görs i den beaktas i industripolitiken inom hela arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde och i Industriinvesterings strategi och verksamhet. 

Sakkunniga har påpekat att den nu föreslagna regleringen, i och för sig helt motiverat, utgör en mycket bred ram för verksamheten och att en lyckad reform i hög grad beror på hur Industriinvesterings investeringsstrategi läggs upp. Arbets- och näringsministeriet har för avsikt att inom ramen för sin ägarstyrningsuppgift fastställa en ny investeringsstrategi för Industriinvestering i slutet av 2024. Industriinvesterings industripolitiska uppgift läggs senare fast inom ramen för ägarstyrningen. Det är viktigt att säkerställa att koncernen har tillräcklig kompetens i investeringsverksamhet. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning och i de sakkunnigyttranden som utskottet fått behandlades också i tämligen stor utsträckning synpunkter som i första hand hänför sig till den av ministeriet tillsatta arbetsgruppens förslag till ny investeringsstrategi. Inte heller all den kritik som framfördes vid utfrågningen gäller den aktuella propositionen, utan eventuella ändringar i investeringsstrategin. 

Kritiken vid utfrågningen var fokuserad på bolagets minskande roll i fonder. Detta har ansetts vara en negativ utveckling ur kapitalinvesteringsmarknadens och tillväxtföretagens synvinkel. Enligt arbetsgruppens förslag ska Industriinvestering i huvudsak investera i de två första fonderna, dvs. i kapitalanskaffningen, men arbetsgruppens förslag var också flexibelt i motiverade fall. I vissa situationer kan man överväga också investeringar i buy-out-fonder som främjar tillkomsten och tillväxten av så kallade mittelstandföretag eller andra mål som fastställts för Industriinvestering enligt regeringsprogrammet. 

Ekonomiutskottet tar i detta betänkande inte ställning till riktlinjerna för strategin, men anser det vara viktigt att Industriinvestering även framöver har en bred roll i utvecklingen av Finlands kapitalinvesteringsmarknad. Samtidigt betonar utskottet att Industriinvesterings uppgift är att bedriva verksamhet på marknadsvillkor, komplettera kapitalinvesteringsmarknaden och lämna plats för privata investerare, inte att åsidosätta marknadsaktörerna.