Regeringen strävar i sin proposition efter att begränsa okontrollerad spridning av coronavirussmitta så att hälso- och sjukvårdssystemets bärkraft inte allvarligt riskeras. Syftet med hybridstrategin är att bekämpa spridningen av coronaepidemin. Med beaktande av hur viruset sprids är det viktigt att minska de sociala kontakterna. Därför ska förplägnadsrörelser och deras utrymmen inomhus och utomhus hållas stängda i tre veckor. 

Verksamheten får dock fortsätta till den del det handlar om försäljning av mat eller dryck som avnjuts någon annanstans. Restriktionen gäller inte heller personalrestauranger vars kundkrets är sluten. 

De bestämmelser som föreslås i propositionen motsvarar i huvudsak lagen om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 153/2020 och därmed också proposition RP 25/2020 rd som gällde den lagen. Ekonomiutskottet tog ställning till detta förslag till reglering i sitt betänkande EkUB 5/2020 rd. 

Förslaget skiljer sig dock från den tidigare regleringen genom att införandet av restriktioner nu är kopplat till nyckeltal för smittspridningen och hälso- och sjukvårdens kapacitet. Nyckeltalen ska ligga till grund för beslutet om huruvida epidemin i regionen befinner sig på basnivån, i samhällsspridningsfasen eller i accelerationsfasen. Restriktionerna ska införas endast i regioner med samhällsspridning och regioner i accelerationsfasen. Läget i varje region granskas vid tidpunkten för utfärdandet av den statsrådsförordning som ska utfärdas med stöd av denna lag. 

Detta förslag skiljer sig från det tidigare (RP 25/2020 rd) även i fråga om sitt tidsmässiga tillämpningsområde: nu föreslås restriktioner i endast tre veckor, fram till och med den 28 mars. 

Efter den lagstiftning som antogs våren 2020 har ekonomiutskottet tagit ställning till epidemirelaterade bestämmelser i flera utlåtanden (EkUU 2/2021 rd — RP 6/2021 rd, EkUU 30/2020 rd — RP 245/2020 rd, EkUU 21/2020 rd – RP 139/2020 rd och EkUU 9/2020 rd — RP 72/2020 rd) och betänkanden (EkUB 36/2020 rd — RP 238/2020 rd, EkUB 33/2020 rd — RP 205/2020 rd, EkUB 14/2020 rd — RP 91/2020 rd och EkUB 11/2020 rd — RP 67/2020 rd). 

Vid behandlingen av dessa lagförslag har det varit svårast att nå jämvikt mellan åtgärderna för att begränsa spridningen av viruset, ersättningarna för företagsekonomiska förluster till följd av dessa restriktioner samt träffsäkerheten och proportionaliteten i restriktionerna. I och med att pandemin fortsätter har det också aktualiserats frågor om skyddet för berättigade förväntningar, stöd-mekanismernas inverkan på beteendet och deras konsekvenser för jämlika konkurrensvillkor. 

Även om den lagstiftning som nu behandlas i huvudsak är densamma som den som behandlades i riksdagen våren 2020, är omvärlden nu en annan. Trots att det fortfarande råder betydande osäkerhet om viruset och hur det sprids har kunskapsunderlaget nu stärkts. Coronaviruset sprids huvudsakligen genom droppsmitta och genom att människor inandas aerosolpartiklar i luften. Ju längre tid och ju närmare varandra människor vistas i samma utrymmen inomhus, desto större blir smittrisken. Å andra sidan är risken för smitta utomhus enligt utredning klart mindre. I ljuset av aktuella fakta anses det vara möjligt att spridningen av viruset i samhället inte kommer att upphöra helt och hållet på länge. Det bedöms att epidemin fortsätter, eventuellt så att den trappas upp och lugnar sig om vartannat till dess att vi når ett heltäckande vaccinationsskydd bland befolkningen. Nya smittkedjor kan i ljuset av den nuvarande informationen uppkomma oväntat också i sådana områden där antalet smittfall tidigare varit litet. 

De exceptionella omständigheter som har pågått i nästan ett år har undergrävt både företagens och arbetstagarnas ekonomiska buffertar och därigenom minskat deras förlusttolerans och möjlighet att tåla externa chocker. Viruspandemin i sig och de begränsningsåtgärder som vidtagits för att hejda spridningen av smitta har dock påverkat näringslivets aktörer på vitt skilda sätt; chocken har lett till att vissa har tvingats upphöra med sin affärsverksamhet medan andra företag fått stora affärsmöjligheter som de också kunnat ta vara på. Också de olika regionala förhållandena har på motsvarande sätt differentierat premisserna för lönsam affärsverksamhet. Denna polarisering av konsekvenserna har i synnerhet gällt restaurangverksamheten, som nu är föremål för reglering. 

Många förplägnadsrörelsers verksamhet har grundat sig på att människor som arbetar någon annanstans än hemma behöver äta. På grund av rekommendationerna för distansarbete och övergången till distansundervisning vid läroanstalterna har dessa förplägnadsrörelsers förutsättningar att bedriva företagsekonomiskt lönsam verksamhet försämrats eller på vissa håll till och med upphört helt. 

Sakkunniga i utskottet har pekat på personalrestaurangernas svåra situation: det har i praktiken varit omöjligt att bedriva verksamhet när en läroanstalt eller affärsfastighet har stängts, även om restaurangverksamheten inte uttryckligen varit föremål för restriktioner. Det är väsentligt för personalrestaurangerna att deras kundkrets består av en begränsad grupp personer. Ekonomiutskottet konstaterar att möjligheten att få ersättning i sig inte kan vara en lämplig grund för att stänga personalrestauranger. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att sådana förplägnadsrörelser omfattas av tillämpningsområdet för senare lagstiftning om kompensation för förluster. Ekonomiutskottet föreslår ett uttalande om detta. 

Svårigheterna i affärsverksamheten kan därför inte alltid härledas enbart från begränsningar i lag, utan också från förändringar i konsumtionsbeteendet och omständigheter beträffande affärslokalen. 

I motsvarande utlåtande till ekonomiutskottet våren 2020 (GrUU 7/2020 rd — RP 25/2020 rd) förutsatte grundlagsutskottet — med relevans för lagstiftningsordningen — att begränsningen av förplägnadsrörelsers öppettider graderas regionalt utifrån epidemisituationen och tidsmässigt binds till undantagsförhållandena.  

Grundlagsutskottet har också i en granskning av senare ändringar i lagen om smittsamma sjukdomar (GrUU 14/2020 rd — RP 139/2020 rd) preciserat att regleringens regionala tillämpningsområde är av betydelse med tanke på regleringens nödvändighet och proportionalitet. Utskottet betonade då att det lagstadgade kravet på nödvändighet ska styra besluten om regionalt tillämpningsområde och att begränsningar inte kan föreskrivas eller bibehållas i regioner där detta inte är nödvändigt med hänsyn till den epidemiologiska situationen. 

I anknytning till lagstiftning om restriktioner efter det utlåtandet (t.ex. GrUU 44/2020 rd — RP 245/2020 rd) har grundlagsutskottet dessutom krävt bland annat att bestämmelser om begränsningsåtgärder för olika typer av förplägnadsrörelser differentieras så att begränsningarna är nödvändiga just i fråga om dem för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom och att bestämmelserna kan utfärdas inom ramen för grundläggande bestämmelser genom ett bemyndigande att utfärda förordning. Då bemyndigas statsrådet att utfärda närmare bestämmelser om det regionala tillämpningsområdet för begränsningarna, bestämning av de förplägnadsrörelser som är föremål för begränsningarna, öppethållningstider och exempelvis antalet kundplatser.  

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om det lagstiftningsförslag som nu behandlas (GrUU 6/2021 rd — RP 22/2021 rd) konstaterat att kravet i 23 § i grundlagen på att det ska föreligga undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen uppfylls. I bedömningen är det särskilt relevant att antalet sjukdomsfall och incidensen av dem ökat snabbt under de senaste veckorna samt att de muterade virustyperna sprids snabbare och att de påverkar uppkomsten av allvarligare sjukdomsformer. 

Grundlagsutskottet anser att det aktuella lagförslaget grundar sig på mycket vägande skäl som berör de grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet ansåg att upprätthållande av funktionsförmågan hos hälso- och sjukvårdssystemet under den pågående coronaepidemin är en synnerligen vägande grund med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Denna grund har samband med det allmännas skyldighet enligt 7 § 1 mom. i grundlagen att trygga vars och ens rätt till liv och att även under en pandemi tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa (19 § 3 mom. i grundlagen). En sådan grund berättigar enligt grundlagsutskottet exceptionellt långtgående myndighetsåtgärder som också ingriper i människors grundläggande fri- och rättigheter. Med beaktande av de omständigheter som relateras i propositionen om förplägnadsrörelsers betydelse för spridningen av covid-19-epidemin och om de infektioner som skett i förplägnadsrörelserna trots hygienåtgärder och restriktioner kan den föreslagna lagstiftningen anses vara nödvändig och proportionerlig under de rådande förhållandena, menar grundlagsutskottet. 

I den gällande lagen om smittsamma sjukdomar indelas förplägnadsrörelserna enligt verksamhetens art, beroende på om de i regel serverar alkoholdrycker för förtäring i förplägnadsrörelsens lokaler eller om förplägnadsrörelsen huvudsakligen är en restaurang eller ett kafé. Den förplägnadsverksamhet som omfattas av striktare begränsning skiljer sig enligt utskottet i fråga om risken för spridning av coronaviruset väsentligt från sådan förplägnadsverksamhet där verksamhetsmodellen i princip bygger på att huvudsakligen sälja måltider eller till exempel kaféprodukter till kunderna. Avsikten är inte att bedöma vad som är huvudsaklig verksamhet enbart utifrån en kvantitativ eller ekonomisk andel av försäljningen, utan avvägningen görs i första hand utifrån förplägnadsverksamhetens karaktär. 

Grundlagsutskottet har i sin bedömning av bestämmelserna om förplägnadsrörelser i lagen om smittsamma sjukdomar (GrUU 31/2020 rd — RP 139/2020 rd) förutsatt att bestämmelser om begränsningsåtgärder för olika typer av förplägnadsrörelser differentieras så att begränsningarna är nödvändiga just i fråga om dem för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom. 

Grundlagsutskottet har också granskat det aktuella förslaget ur denna synvinkel. Med beaktande av förslagets godtagbara mål att bromsa spridningen av viruset genom att begränsa kontakterna mellan människor i anslutning till förplägnadsrörelser och framför allt att lagförslaget grundar sig på 23 § i grundlagen anser grundlagsutskottet dock inte att den föreslagna regleringen är problematisk med tanke på grundlagen. 

Med tanke på kravet på nödvändighet kan det dock vara motiverat att det genom en förordning som utfärdas med stöd av 3 a § också kan föreskrivas om restriktioner enligt typ av förplägnadsrörelse. Ekonomiutskottet instämmer i grundlagsutskottets ståndpunkt, men påpekar att den nu föreslagna begränsningslagstiftningen avses träda i kraft mycket snabbt och gälla i form av nedstängning en kort tid. I ljuset av detta är det väsentligt att lagstiftningen under tiden efter nedstängningsperioden på tre veckor identifierar olika typer av restauranger, olika restaurangutrymmen och deras smittriskprofil och att detta beaktas vid differentieringen av restriktionerna enligt verksamhetens natur. Ekonomiutskottet föreslår ett uttalande om detta. 

Svårigheterna att rikta restriktionerna på ett ändamålsenligt och proportionerligt sätt framgår också av regleringens geografiska tillämpningsområde. Eftersom restriktionerna endast är motiverade där smittläget är särskilt oroväckande, kommer det i vilket fall som helst att skapas geografiska gränser som orsakar snedvridning av konkurrensen. Ekonomiutskottet konstaterar att det är svårt att förhindra lokala marknadsstörningar av den här typen. I denna situation är det dock objektivt motiverat att konkurrensförhållandena skiljer sig åt: epidemiläget utgör en objektiv grund för särbehandling. Det skulle däremot vara problematiskt om restauranger i regioner med totalt olika smittläge behandlades på samma sätt genom att strikta restriktioner införs också i regioner med obetydligt antal smittfall. Ojämlikheten i det lokala konkurrensläget lindras dock av att de föreslagna bestämmelserna bara ska gälla en kort tid. 

Grundlagsutskottet kommer att göra separata bedömningar av de förordningar som utfärdas med stöd av den föreslagna 3 a §. Redan nu påpekar grundlagsutskottet i varje fall att de områden som omfattas av tillämpningsområdet för 3 a § räknas upp landskapsvis i utkastet till förordning. Utskottet uppmanar statsrådet att överväga möjligheten att avgränsa det regionala tillämpningsområdet mer ingående. Ekonomiutskottet anser att detta är motiverat och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande i frågan. 

Ekonomiutskottet anser att propositionen behövs och tillstyrker den utan ändringar. Ekonomiutskottet föreslår dessutom tre uttalanden. Som teknisk korrigering föreslår utskottet att det efter 12 § 1 mom. i lagförslaget läggs till en streckad linje så att de följande momenten i paragrafen förblir i kraft. Av propositionsmotiven och ingressen att döma är det uppenbart att detta har varit avsikten. 

Ekonomiutskottet anser att riktade restriktioner och ett brett urval åtgärder är viktiga verktyg för att begränsa epidemin och de hälsomässiga och ekonomiska skador som den orsakar. Regleringens aktualitet och behovet av föregripande åtgärder ökar ytterligare av att covid-19-viruset muterat och en ny och mer smittsam virusstam snabbt börjat sprida sig. 

Utgångspunkten för propositionen är att åtgärderna i lagstiftningen utvidgas och restriktionerna skärps i enlighet med epidemins olika faser. Införandet av de föreslagna restriktionerna bestäms på olika sätt i epidemins olika faser, dvs. basnivån, accelerationsfasen och samhällsspridningsfasen, i enlighet med handlingsplanen för hybridstrategin för hantering av coronakrisen. 

De föreslagna ändringarna innebär ett stort intrång i näringsfriheten och har betydande ekonomiska konsekvenser för restaurangbranschen med dess arbetstagare. Utskottet betonar att de ekonomiska skadorna dock blir allra störst om viruset sprider sig i stor skala. I det aktuella epidemiläget är det därför nödvändigt med lagstiftning som möjliggör effektiva restriktioner. Men för att regleringen ska vara proportionerlig bör tillämpningen vara riktad och begränsad och beakta den konkreta spridningsrisk som näringsverksamheten i fråga medför. I stället för nationella restriktioner ska man i så stor utsträckning som möjligt använda riktade och regionalt avgränsade åtgärder. Ekonomiutskottet anser att det är motiverat att restriktionerna tillämpas utifrån de olika faserna av epidemin. 

När den föregående lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet i syfte att stänga förplägnadsrörelser (153/2020) skulle stiftas godkände riksdagen utifrån ekonomiutskottets betänkande (EkUB 5/2020 rd) ett uttalande om att riksdagen förutsätter att regeringen utreder hur en med tanke på restaurangföretagarnas utkomst och verksamhetsbetingelser skälig ersättning för skada kan genomföras så att de ekonomiska förlusterna fördelas rättvist, med beaktande av egendomsskyddet och på ett skäligt sätt mellan offentliga samfund, hyresvärdar, banker, försäkringsbolag och andra ekonomiska enheter. Också grundlagsutskottet förutsatte (GrUU 7/2020 rd) att bestämmelser om ersättning för förluster till följd av restriktionerna utfärdas på lagnivå. Bestämmelser om detta utfärdades senare genom en separat lag 402/2020 (RP 67/2020 rd — EkUB 11/2020 rd). Ekonomiutskottet konstaterar att behovet av olika gottgörelser för förluster fortfarande finns och till viss del är mer akut än tidigare. Enligt uppgift bereder statsrådet ny lagstiftning om detta, och utskottet kommer att ta närmare ställning till de nya stödformerna i samband med propositionerna om dem.