Bakgrund och mål

Bakgrunden till propositionen är många olika mål som hänför sig till utvecklingen av elmarknaden och genomförandet av EU-lagstiftningen. Först och främst genomförs genom propositionen de åtgärder som den av arbets- och näringsministeriet tillsatta arbetsgruppen för smarta nät föreslagit i sin slutrapport och genom vilka kundernas möjligheter att delta på elmarknaden och leveranssäkerheten för el främjas. Å andra sidan strävar man efter att förbättra konsumentskyddet på elmarknaden genom bestämmelser om tidpunkten för när elavtal träder i kraft och uppsägningstider för avtal med fast löptid och fast pris. Dessutom preciseras bestämmelserna i fråga om definitionen av anslutningsledning och nätinnehavarnas anslutningsskyldighet, och genomförandet av RED II-direktivet kompletteras när det gäller ersättning för el från förnybara energikällor som tillförs nätet. 

Ekonomiutskottet välkomnar målen för den föreslagna regleringen både med tanke på stärkandet av kundernas ställning och med tanke på en fungerande elmarknad. Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med de ändringar som anges nedan i motiveringen till detta betänkande och som särskilt hänför sig till behovet av att slopa den föreslagna regleringen om samfakturering. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

Samfakturering

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har sakkunniga satt fokus på bestämmelserna om samfakturering. Syftet med propositionen är att möjliggöra samfakturering av avgifterna för elförsäljning och eldistribution. Kunden skulle ha möjlighet att välja en gemensam faktura i stället för en separat faktura. Detta gäller dock inte stora elanvändare. En detaljförsäljare ska kunna välja om den erbjuder samfakturering och nätinnehavarna är skyldiga att medverka i detta. Närmare bestämmelser om samfakturering får utfärdas genom förordning av statsrådet, och även Energimyndigheten får meddela närmare föreskrifter om de villkor som ska tillämpas mellan distributionsnätsinnehavaren och detaljförsäljaren vid samfakturering. 

Bakgrunden till förslaget till bestämmelser om samfakturering är målet att underlätta slutförbrukarens möjlighet att få en mer enhetlig bild av sina elkostnader jämfört med separat fakturering. Å andra sidan erbjuder en del distributionsnätsinnehavare redan i nuläget möjlighet till samfakturering. Detta har i praktiken skett utifrån en bolagsspecifik avtalsmodell. Samfakturering har dock inte använts i stor utsträckning i fall där detaljförsäljare och nätbolag inte hör till samma koncern. 

Ett problem med regleringen av samfakturering är att i synnerhet kreditförlustrisken fördelas mellan detaljförsäljaren och nätinnehavaren. Åsikterna går stärkt isär såväl mellan detaljförsäljare och distributionsnätsinnehavare som mellan olika nätinnehavare. I samband med beredningen av regleringen har alternativa modeller undersökts i fråga om fördelningen av kreditförlustrisken. 

Enligt modellen i propositionen är kreditförlustrisken fördelad mellan detaljförsäljaren och distributionsnätsinnehavaren och nätinnehavaren har en exponering mot kunderna i relation till sina fordringar. Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har dock ett centralt problem varit att den föreslagna modellen kan försämra nätinnehavarens möjligheter att hantera sina fordringar när en detaljförsäljare sköter indrivningen. Ekonomiutskottet anser att genomförandet av modellen förutsätter att distributionsnätsinnehavarens roll stärks i fråga om hanteringen och indrivningen av avgifter, att detaljförsäljarens indrivningsskyldighet förtydligas och att det säkerställs att det inte förekommer någon betydande fördröjning i realiseringen av distributionsnätsinnehavarnas fordringar. Det kan också vara svårt att genomföra modellen på grund av informationssystemkraven och faktureringsarrangemangen. 

I samband med beredningen av ärendet har man också bedömt en modell där detaljförsäljaren bär hela kreditförlustrisken. Detaljförsäljaren bedöms i sådana fall bli exponerad för en betydande ökning i kreditförlustrisken gentemot kunderna, men detaljförsäljaren har å andra sidan också kontroll över indrivningen. Det har bedömts att då detaljförsäljarna blir föremål för kreditförlustrisken så minskar deras incitament att ta i bruk samfakturering. Nätinnehavarna skulle också i detta fall vara skyldiga att genomföra de systemändringar som samfaktureringen förutsätter trots att användningen av samfaktureringen skulle bli liten. Modellen kan därför leda till en situation där samfakturering används i mycket liten utsträckning, men distributionsnätsinnehavarna ändå orsakas en regleringsbörda och kostnader. Genomförandet av modellen förutsätter enligt utredning till utskottet bestämmelser om indrivning av fordringar i samfakturering samt säkerställande av att detaljförsäljarna kan genomföra samfaktureringen i stor skala. 

Ekonomiutskottet anser att de modeller som beskrivs ovan är förknippade med problem som kräver tämligen detaljerade och komplicerade bestämmelser för att lösas. Nyttan med regleringen kan bli otillräcklig om modellen är för svår att genomföra eller om kostnaderna blir för stora. Om modellen skulle skapa en regleringsbörda, komplicera marknadens funktion eller om parterna inte skulle kunna förbinda sig tillräckligt till den, skulle det vara mer motiverat att bibehålla det nuvarande rättsläget. Ekonomiutskottet bedömer utifrån inkommen utredning att skapandet av en komplicerad regleringsstruktur för samfakturering kan ge upphov till en regleringsstruktur som är oskäligt tung i förhållande till de eventuella fördelarna med regleringen och där det är osäkert hur regleringsstrukturen fungerar i praktiken, hur fördelarna och nackdelarna fördelas mellan detaljförsäljarna och innehavarna av distributionsnätet samt vilka fördelar kunderna får. 

I och med elektrifieringen och digitaliseringen av faktureringen kan betydelsen hos problemet med separata fakturor bedömas minska ytterligare också ur konsumentens synvinkel. Å andra sidan ger separata fakturor direkt och transparent information om priset på försäljning och distribution av el. Den föreslagna modellen skapar inte något klart rättsläge för konsumenterna och den beskriver inte heller prissättningen exempelvis i en situation där en del av elförsäljarna inom samma distributionsnät erbjuder samfakturering och en del inte. Ekonomiutskottet bedömer att den föreslagna regleringen av samfaktureringen kan skapa fler problem än den löser genom regleringsbördan, tolkningsproblemen och ojämn fördelning av nyttan. Ekonomiutskottet föreslår därför att den föreslagna regleringen om samfakturering slopas. De paragrafspecifika ändringar som gäller detta har utretts nedan i specialmotiveringen. 

Samordningen av distributionsavgifternas strukturer

Distributionsavgiften kan enligt de föreslagna bestämmelserna bestå av en grundavgift, en energiavgift och en effektavgift. För slutförbrukare vars eldriftsställe är utrustat med huvudsäkringar på över 3 x 63 ampere kan distributionsavgiften också innehålla komponenten reaktiv effekt. Distributionsavgifternas strukturer motsvarar de avgiftsstrukturer som redan tillämpas och nätbolagen beslutar självständigt om användningen av avgiftskomponenterna som för närvarande. I fråga om distributionsavgifterna ska distributionsnätsinnehavarna inte åläggas att ersätta grundavgiften för distributionstjänsten med en effektavgift eller att övergå till en konsumtionsbaserad distributionsavgift för el. 

Ekonomiutskottet anser det motiverat att samordna strukturerna för distributionsavgifterna och att främja en effektbaserad prissättning för eldistributionen. Det förefaller finnas ett klart behov i synnerhet när det gäller grunderna för fastställande av effektpremierna: numera varierar prissättningsstrukturerna för eldistribution per distributionsnät, och avgiftskomponenterna samt tids- och säsongsfördelningarna kan skilja sig mellan de olika aktörerna. Syftet med effektavgiften är att i synnerhet främja att avgifterna för distributionstjänster ska följa upphovsprincipen och förbättra slutförbrukarens möjligheter att påverka avgifternas belopp genom att reglera sin elförbrukning. 

Ekonomiutskottet påpekar att fastställandet av distributionsavgifterna eller ändringarna i avgiftskomponenten för distributionsnätsinnehavarnas produkter inte inverkar på den tillåtna totala omsättningen för distributionsnätsinnehavarna, som bestäms utifrån metoderna för övervakning av prissättningen. Effektavgiften inverkar däremot på hur kostnaderna fördelas mellan kunderna. Det är dock svårt att bedöma effektkomponentens exakta konsekvenser för konsumenterna. Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det framförts delvis motstridiga bedömningar av konsekvenserna. Det har framförts att systemet också kan skapa snedvridningar mellan olika områden inom distributionsnätet och olika konsumentgrupper samt att det kan påverka flexibiliteten på elmarknaden. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet beror effekterna för konsumenterna av regleringen inte bara på konsumtionsprofilen utan även på bland annat hur stor den aktuella konsumentens förbrukning är, samt på hur mycket varje slutförbrukare anpassar sin förbrukning efter att ha tagit i bruk en eventuell effekttariff. Konsekvenserna beror dessutom på hur effektavgiften slutligen kommer att fastställas och hur införandet av en effektavgift i de olika nätbolagen påverkar övriga distributionsavgiftskomponenter, såsom grundavgiften eller energikomponenten. Ekonomiutskottet påpekar å andra sidan att effektavgifternas konsekvenser enligt utredning till utskottet snarare hänför sig till nätets kapacitet än till elmarknaden eller prisbildningen på den. Indirekta effekter på elmarknaden kan dock uppstå genom slutförbrukarnas konsumtionsbeteende. I synnerhet för dem som köper el till fast pris kan effektavgiften ha en utjämningseffekt som minskar konsumtionen under timmar med toppförbrukning, vilket kan ha en positiv inverkan på marknadens funktion. Införandet av en effektavgift kan också främja leveranssäkerheten genom att den motverkar överbelastning av nätet. 

Marknadsbaserad styrning av belastningen

Förslaget syftar till att möjliggöra marknadsbaserad styrning av belastningen där kunden själv eller tjänsteleverantören beslutar om styrningen av kundens förbrukning. Tidstyrning av elförbrukningen enligt klockslag eller kalendern håller på att bli utdaterad i och med att strukturen för elproduktionen varierar mer och mer och blir allt mer väderberoende, varvid situationen på elmarknaden förändras snabbare än tidigare och behovet av efterfrågeflexibilitet ökar. 

Marknadsbaserad styrning av belastningen gör att kunderna på ett kostnadseffektivt sätt får tillgång till efterfrågeflexibilitet. Om driftsstället uppfyller de tekniska kraven kan slutförbrukaren befullmäktiga en tjänsteleverantör att ge direkta instruktioner för styrningen av belastningen via ett gränssnitt för belastningsstyrning som är anslutet till ett så kallat belastningsstyrningsrelä i elmätaren. Konsumenterna har redan i stor utsträckning tagit i bruk andra metoder än mätare för att styra belastningen. Det finns fortfarande utrymme för dessa alternativ. Den föreslagna marknadsbaserade styrningen av belastningen kan dock i fortsättningen bedömas ge kunderna tillgång till efterfrågeflexibilitet på ett kostnadseffektivt sätt med hjälp av smarta mätare. Lösningen skulle också öka elmarknadsaktörernas möjligheter att utnyttja efterfrågeflexibiliteten och utveckla nya produkter. Belastningsstyrningsreläer som möjliggör marknadsbaserad styrning av belastningen har angetts som en funktion hos nästa generations smarta mätare. 

Definition av anslutningsledning

Det föreslås att definitionen av anslutningsledning i elmarknadslagen preciseras så att definitionen entydigt gör det möjligt att till elnätet ansluta en helhet som består av ett eller flera kraftverk och en eller flera energilagringsanläggningar som är kopplade till kraftverken med en gemensam anslutningsledning (hybridanslutningar). Energilagringsanläggningarna är användbara för hela elsystemet, särskilt i samband med anläggningar för alstring av vind- och solenergi som är beroende av väderförhållandena. En precisering av definitionen av anslutningsledning främjar också en sektorsintegration som är viktig med tanke på elektrifieringen av samhället bland annat genom att möjliggöra uppvärmningslösningar som är kopplade till energilagringsanläggningar och värmelager som fungerar som energilager inom olika uppvärmningslösningar. 

I samband med ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har man också bedömt möjligheten att precisera den föreslagna definitionen så att det till en anslutningsledning skulle bli möjligt att ansluta ett kraftverks eller en energilageranläggnings ägares eldriftsobjekt för aktörens egen elanvändning i affärsverksamhet där el omvandlas till en produktionsfaktor. Det kan vara fråga om exempelvis en laddningspunkt för elfordon, en väteproduktionsprocess eller en industriprocess som ska elektrifieras. Enligt utredning till ekonomiutskottet uppnås dessa mål dock i stor omfattning genom den föreslagna regleringen. 

Specialmotiveringen till den föreslagna ändringen av 3 § innehåller en definition av eldriftsobjekt. Enligt förslaget avses med eldriftsobjekt ett objekt för vilket en abonnent skaffar en elanslutning. Som ett eldriftsobjekt betraktas till exempel en i 4 § 2 mom. 1 punkten i elmarknadslagen avsedd fastighet eller motsvarande fastighetsgrupp där elnätet inte omfattas av tillståndsplikt för elnätsverksamhet. Ett sådant eldriftsobjekt kan utöver elförbrukning också ha elproduktion och energilagring. Ekonomiutskottet noterar också att avsikten är att ytterligare komplettera bestämmelserna i propositionen om högspänningsnät för el. Ekonomiutskottet anser att propositionen är viktig och påskyndar den. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det också framförts ett förslag om att i lagtexten definiera begreppet eldriftsobjekt och eldriftsställe. Utifrån inkommen utredning anser ekonomiutskottet dock att en exakt definition i lagtexten av i synnerhet eldriftsobjekt kan ge upphov till bestämmelse som är så rigid och specifik att den kan bli problematisk eftersom den inte är heltäckande. Vad som avses med eldriftsställe är däremot allmänt känt i branschen. Ekonomiutskottet anser det motiverat att lämna handlingsutrymme för tillämpningen av bestämmelserna också till denna del. 

Bestämmelser om anslutningsskyldigheten

Förslagen om anslutningsskyldigheten har i regeringens lagstiftningsplan delats upp på den aktuella propositionen och den proposition om högspänningsnätet som kommer att lämnas våren 2025. De aktuella förslagen har betraktats som brådskande bland annat på grund av kritiken mot oskäligt långa anslutningstider till distributionsnätet. Avsikten är att den aktuella regleringen ska bilda en enhetlig helhet med den kommande propositionen. Syftet med båda propositionerna är att främja såväl abonnenternas som nätinnehavarnas nätinvesteringar. Enligt den föreslagna bestämmelsen får en skälig anslutningstid i fråga om stamnätet och ett högspänningsdistributionsnät överskrida 24 månader och i fråga om ett distributionsnät sex månader endast om det behövs på grund av anslutningens omfattning och tekniska utförande eller om det finns andra särskilda skäl. 

I samband med ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framfördes också kritiska bedömningar av skärpningen av bestämmelserna om anslutningsskyldigheten och konsekvenserna av detta för nätinnehavarnas investeringsförmåga. Frågan hänför sig också till effekterna av den tillsynsmodell som Energimyndigheten tog i bruk vid ingången av 2024. Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att det inte är trovärdigt att den tillsynsmodell som Energimyndigheten tog i bruk vid ingången av 2024 försämrar nätinnehavarnas investeringsmöjligheter när det gäller anslutning av kunder på ett sådant sätt att de inte skulle kunna iaktta den föreslagna huvudregeln om en anslutningstid på sex månader. Ekonomiutskottet påpekar att den föreslagna regleringen enligt utredning till utskottet är i linje med Energimyndighetens rådande förvaltningspraxis och att syftet inte är att ändra tillämpningen från den nuvarande. Ekonomiutskottet anser att den föreslagna bestämmelsen behövs för att förtydliga kravet på skälig anslutningstid och att ändringen tryggar tillträdet till nätet och tillgodoseendet av kundernas servicebehov. Detta har också en koppling till exempelvis de projekt som behövs för elektrifieringen av trafiken. I dem är anslutningstiden en kritisk faktor med tanke på genomförandet av projekten. 

Bestämmelserna om uppsägningsavgift för elavtal för viss tid

Syftet med regleringen av den avgift som tas ut för uppsägning av tidsbegränsade elförsäljnings- och aggregeringskontrakt är att fastställa storleken på en skälig uppsägningsavgift och förtydliga situationen på marknaden. Praxis gällande avgifterna för uppsägning av elförsäljningsavtal har i Finland varierat mellan bolagen. Bland annat har bolagen haft avgifter till ett visst eurobelopp eller avgifter som täcker hela den uppskattade förbrukningen under den återstående avtalstiden. De föreslagna bestämmelserna förhindrar i fortsättningen avtalsviten av den sist nämnda typen. Avgifterna ska i fortsättningen vara proportionella och de får inte överskrida de direkta ekonomiska förluster som detaljförsäljare eller självständiga aggregatorer föranleds till följd av att avtalet sägs upp. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att de avgifter som tas ut för uppsägning av tidsbegränsade avtal är förutsägbara, enhetliga och skäliga. Utskottet anser att den föreslagna regleringen, vid sidan av en bedömning av oskäligheten från fall till fall enligt konsumentskyddsbestämmelserna, ger ett konkret kriterium för granskning av uppsägningsavgifterna och en övre gräns för ersättningen och att den på så sätt tryggar konsumenternas ställning. 

I samband med utskottsbehandlingen av förslaget har det framkommit ett behov av att precisera villkoret i motiveringen till definitionen av ett tidsbegränsat avtal om försäljning av el till fast pris i 3 § 32 b punkten i elmarknadslagen om att andelen med fast pris ska utgöra över hälften av priseffekten i fråga om ett tidsbegränsat avtal om leverans av el till fast pris. Syftet med villkoret har varit att trygga tillgången till tidsbegränsade avtal till fast pris för kunderna. Avsikten är att förebygga situationer där andelen med fast pris är en formalitet samt att i allmänhet styra planeringen av de avtal erbjuds så att detta villkor uppfylls i fråga om olika kunder, till exempel i fråga om en bedömning som baserar sig på typanvändarprofil. Syftet med detta villkor är däremot inte att kräva att elförsäljaren för varje slutförbrukare ska bedöma viktningen i fördelningen mellan rörligt pris och fast pris separat för varje avtal utifrån slutförbrukarens förbrukningsuppgifter.