Allmänt
Regeringen föreslår utifrån regeringsprogrammet ändringar särskilt i utlänningslagens (301/2004) bestämmelser om tagande i förvar och inreseförbud. De föreslagna ändringarna kompletterar också för sin del genomförandet av EU:s återvändandedirektivEuropaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. och mottagandedirektivEuropaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning).. Genom de föreslagna ändringarna reagerar man också med framförhållning på de kommande ändringarna i EU:s lagstiftning som gäller återvändande.
Regeringen föreslår att utlänningslagen kompletteras med två nya grunder för tagande i förvar. De syftar till att säkerställa allmän ordning och säkerhet. Dessutom preciseras begreppet risk för avvikande, som redan finns i lagen, och dess förhållande till förutsättningarna för tagande i förvar stärks. Maximitiden för tagande i förvar förlängs till arton månader på det sätt som återvändandedirektivet möjliggör. Till lagen fogas en ny möjlighet att förlänga förvarstiden innan ett beslut om avlägsnande ur landet fattas i situationer där det finns risk för att den allmänna ordningen eller säkerheten eller den nationella säkerheten äventyras. De föreslagna ändringarna innebär att bestämmelserna om tagande i förvar skärps. I fråga om tagande i förvar föreslås också nya bestämmelser genom vilka man under exceptionella förhållanden bättre kan förbereda sig på ett större antal personer som ska återsändas än normalt.
Lagen föreslås få nya bestämmelser om definitionen av olaglig vistelse och samarbetsskyldigheten i alla faser av processen med att avlägsna någon ur landet. Effektivare meddelande av inreseförbud eftersträvas genom att det blir mer förpliktande än i nuläget i situationer där en person inte fått en tidsfrist för frivillig återresa eller han eller hon inte har avlägsnat sig ur landet inom den utsatta tidsfristen för frivillig återresa. Prövningsrätten i dessa situationer begränsas till att gälla endast barnets bästa och skyddet för familjelivet.
Det föreslås att det till lagen fogas en möjlighet att meddela en tredjelandsmedborgare ett tidsbestämt inreseförbud för högst femton år. Dessutom ändras lagen så att det går att meddela ett inreseförbud som är i kraft tills vidare utan kravet att ett straff ska ha utdömts, om utlänningen anses utgöra ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten. Förslaget innehåller dessutom nya bestämmelser om återkallande av uppehållstillstånd och meddelande av inreseförbud för personer som befinner sig utanför Finland.
Förvaltningsutskottet har vid flera tillfällen betonat betydelsen av ett effektivt system för återsändande i migrationshanteringen. Utskottet anser därför att det är viktigt att de föreslagna ändringarna syftar till att mer effektivt ta personer i förvar för att de som vistas olagligt i landet ska kunna avlägsnas. De föreslagna ändringarna bidrar också till att trygga den allmänna ordningen och säkerheten samt den nationella säkerheten i samhället. Samtidigt får myndigheterna bättre möjligheter än i nuläget att förhindra och bekämpa olaglig invandring och olaglig vistelse i landet.
Enligt grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 64/2024 rd) kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men bara om utskottets konstitutionella anmärkning till 123 b § beaktas på behörigt sätt. Förvaltningsutskottet behandlar grundlagsutskottets anmärkningar nedan.
Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna ändringarna är motiverade. Utskottet lägger med avseende på effektivare tillbakasändning särskild vikt vid den uttryckliga skyldigheten att samarbeta med de behöriga myndigheterna och de tydligare bestämmelserna om risken för avvikande. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.
Förutsättningar för tagande i förvar
Bestämmelser om tagande av utlänningar i förvar finns i 7 kap. i utlänningslagen. I de gällande bestämmelserna betonas individuell bedömning och att tagande i förvar är en åtgärd i sista hand i förhållande till andra, mindre ingripande säkringsåtgärder som det föreskrivs om i lagen. Tagande i förvar av en utlänning förutsätter att en allmän förutsättning för en säkringsåtgärd enligt lagens 117 a § är uppfylld samtidigt som en särskild förutsättning för tagande i förvar enligt 121 §. Utskottet påpekar att det inte föreslås några ändringar i dessa grundförutsättningar för tagande i förvar.
I 121 § 1 mom. 6 punkten i utlänningslagen föreskrivs redan nu om tagande av utlänningar i förvar med anledning av att utlänningen utgör ett hot mot den nationella säkerheten. I propositionen föreslås det att nämnda punkt kompletteras så att utlänningar kan tas i förvar om de äventyrar allmän ordning och säkerhet. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att ge myndigheterna bättre möjligheter än i nuläget att agera exempelvis i situationer där man vet att det som asylsökande till Finland anländer personer som är farliga för samhället eller andra människor, men som inte nödvändigtvis i snäv bemärkelse uppfyller kriterierna för äventyrande av den nationella säkerheten. Dessa personer kan till exempel i ett annat land ha gjort sig skyldiga till brott, frigivits från fängelse eller hört till kriminella organisationer. I situationer med instrumentaliserad migration är det också möjligt att personer som är farliga för samhället avsiktligt styrs till Finland.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande påpekat att hot mot den allmänna ordningen och säkerheten i sig är godtagbara orsaker till frihetsberövande som även tillgodoser ett tungt vägande samhälleligt behov. Grundlagsutskottet anser dock att den bestämmelse som nu föreslås bli fogad till 121 § 1 mom. 6 punkten är tämligen vag. Förvaltningsutskottet bör enligt grundlagsutskottet överväga möjligheterna att precisera bestämmelsen, även med beaktande av att den tillämpas under tjänsteansvar och utifrån individuell prövning.
Förvaltningsutskottet konstaterar att begreppet ”allmän ordning och säkerhet” används i flera av utlänningslagens bestämmelser om villkor för inresa, avslag på ansökan om uppehållstillstånd, påskyndat asylförfarande och verkställbarheten av beslut om avlägsnande ur landet. Utskottet hänvisar till propositionsmotiven (s. 80), där det redogörs för EU-domstolens avgörandepraxis i fråga om begreppen ”allmän ordning” och ”allmän säkerhet”. Dessa begrepp får sin innebörd genom EU-lagstiftningen och dess rättspraxis som ständigt utvecklas. Förvaltningsutskottet anser inte att det är nödvändigt att närmare definiera dem på lagnivå.
Möjligheten att ta en utlänning i förvar på grund av att han eller hon äventyrar den allmänna ordningen och säkerhet eller den nationella säkerheten kan enligt uppgift gälla både situationer där grunden för uppehållsrätt först håller på att utredas och situationer där utlänningen håller på att avlägsnas ur landet. I det senare fallet stöder man sig på möjligheten att avvika från återvändandedirektivets tillämpningsområde. Avsikten är att underrätta kommissionen om detta samtidigt som man meddelar om genomförandet av direktivet. Utskottet påpekar att avsikten är att också i fortsättningen i första hand tillämpa bestämmelserna i polislagen, förundersökningslagen och tvångsmedelslagen för att trygga allmän ordning och säkerhet. Det är dock befogat att ha beredskap för nya typer av risker.
I propositionen föreslås det också att 121 § 1 mom. i utlänningslagen kompletteras med en ny 8 punkt enligt vilken en utlänning kan tas i förvar om han eller hon genom sitt uppträdande orsakat betydande eller upprepade störningar i den allmänna ordningen i förläggningen eller dess omedelbara närhet eller visat att han eller hon är farlig för andras säkerhet. Dessutom förutsätts det att de åtgärder som avses i 2 kap. 10 § i polislagen, det vill säga avlägsnande av personen från platsen eller hållande i förvar i högst 24 timmar, har visat sig vara otillräckliga.
Utskottet ser det som viktigt att man också kan ingripa i störande uppträdande vid förläggningarna eller i deras omedelbara närhet genom att med stöd av utlänningslagen ta personen i förvar. Syftet med bestämmelsen är att ha beredskap för exempelvis sådana organiserade störningssituationer som förekom vid förläggningarna 2015—2016, då ett större antal asylsökande än normalt anlände till Finland. Det kan också vara fråga om en enskild boende på förläggningen som genom aggressivt och våldsamt uppträdande äventyrar andra boendes säkerhet.
Utskottet anser det vara ytterst viktigt att bestämmelserna om risk för avvikande i 121 a § i utlänningslagen förtydligas. Förvaltningsutskottet har till exempel vid behandlingen av de ändringar i utlänningslagen som gällde införandet av ett så kallat gränsförfarande konstaterat att de gällande bestämmelserna har visat sig vara problematiska med tanke på tillämpningen (FvUB 10/2024 rd — RP 30/2024 rd). Enligt utredning till utskottet förbättrar de föreslagna bestämmelserna de behöriga myndigheternas möjligheter att bedöma om det finns risk för avvikande samt effektiviserar myndigheternas verksamhet. En precisering av bedömningsgrunderna för risken för avvikande uppskattas öka tagandet i förvar med högst 25 procent på årsnivå. Utskottet fäster i detta sammanhang uppmärksamhet vid att förvarsenheternas kapacitet i Finland är rätt så liten (69 platser i Joutseno och 40 platser i Helsingfors). I synnerhet vid förvarsenheten i Helsingfors är alla platser ofta upptagna. Utskottet påskyndar alla åtgärder för att öka förvarskapaciteten.
Den maximala förvarstiden
En utlänning som tagits i förvar ska enligt 127 § i den gällande utlänningslagen friges senast sex månader efter det att beslutet om tagande i förvar har fattats. Tiden för hållande i förvar kan förlängas med ytterligare sex månader i vissa i lagen avsedda situationer som gäller avlägsnande ur landet. I den aktuella propositionen föreslås det att tiden för hållande i förvar ska kunna förlängas med tolv månader i ovan nämnda situationer. Den längsta tiden i förvar kan således uppgå till sammanlagt arton månader, vilket motsvarar den maximitid som tillåts i återvändandedirektivet. En förutsättning för att tiden i förvar ska kunna förlängas är att det fortfarande finns en skälig möjlighet att verkställa avlägsnandet ur landet.
Till lagen fogas en möjlighet att förlänga maximitiden i förvar från sex månader till tolv månader innan ett beslut om avlägsnande ur landet fattas i situationer som berör den allmänna ordningen och säkerheten samt den nationella säkerheten. Avsikten är att göra det möjligt att hålla en person som äventyrar den nationella säkerheten och andras säkerhet i förvar också i en situation där förberedelserna för avlägsnande ur landet ännu inte har inletts. Avsikten är också att ha beredskap för situationer där de personer som ska sändas tillbaka inte på något sätt samarbetar med myndigheterna och där man är på väg att avlägsna till exempel en person som gjort sig skyldig till terroristbrott och vars avlägsnande ur landet fördröjs exempelvis på grund av att det tar lång tid att skaffa handlingar från personens hemland.
Av propositionsmotiven framgår att den genomsnittliga förvarstiden var 12—15 dygn vid Helsingfors förvarsenhet och 46—54 dygn vid Joutseno förvarsenhet 2020—2023. Det är ovanligt att tiden i förvar förlängs på det sätt som utlänningslagen tillåter. I enskilda fall kan det emellertid finnas behov av en längre tid i förvar än tolv månader. Det handlar främst om sådana utlänningar som inte alls är beredda på att samarbeta i samband med återvändandet.
Internationella förpliktelser förutsätter att barn alltid ska hållas i förvar så kort tid som möjligt. I den gällande lagen finns ingen separat bestämmelse om maximitiden i fråga om ett barn som tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare. Enigt förslaget ska 122 § i utlänningslagen få en ny bestämmelse om den maximala förvarstiden för barn som tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare. Ett barn som hålls i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare ska friges efter högst tre månader, men tiden i förvar kan i situationer som gäller avlägsnande ur landet förlängas med högst tre månader. I fråga om barn utan vårdnadshavare finns det redan i den gällande lagen särskilda bestämmelser om en kort tid för hållande i förvar. Utskottet framhåller att barn ytterst sällan tas i förvar i Finland och även då endast för en kort tid.
Utskottet konstaterar att tiden i förvar begränsas på många olika sätt i lagstiftningen. Frågor som gäller tagande i förvar är underställda noggrann domstolskontroll. Rättssäkerheten för den som tagits i förvar säkerställs genom att ärendet alltid utan dröjsmål förs till tingsrätten för behandling. Enligt den gällande lagen ska den myndighet som behandlar ärendet förordna att den som har tagits i förvar genast ska friges när det inte längre finns förutsättningar för hållande i förvar. Dessutom föreslår regeringen nu att det till lagen fogas en bestämmelse om att tingsrätten på tjänstens vägnar ska ta upp ett ärende som gäller tagande i förvar till ny behandling med tre månaders mellanrum, om inte ärendet tagits upp till behandling före det på begäran av den som tagits i förvar.
Nödsituationer enligt återvändandedirektivet
I 123 b § i utlänningslagen föreslås bestämmelser om möjligheten att i nödsituationer avvika från bestämmelserna om placering av en utlänning som tagits i förvar och om domstolsbehandling. De föreslagna bestämmelserna bygger på artikel 18 i återvändandedirektivet, enligt vilken en medlemsstat i nödsituationer får avvika från vissa bestämmelser i direktivet. Tillämpning av paragrafen kräver enligt förslaget beslut av inrikesministeriet om ibruktagande av paragrafen och att kommissionen informeras om att exceptionella åtgärder tillgrips.
En exceptionell situation kan uppstå om det plötsligt anländer ett stort antal olagliga invandrare, varvid också antalet utlänningar som ska sändas tillbaka ökar snabbt. Det skulle innebära en oväntat stor belastning för förvarsenheternas lokaler eller personalen vid administrativa och rättsliga myndigheter. Uppskattningen av vad som är ett exceptionellt stort antal personer som ska sändas tillbaka ska göras i förhållande till förvarskapaciteten vid tidpunkten i fråga.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande noterat att bestämmelsen gör det möjligt att avvika från de bestämmelser om handläggningstider i utlänningslagen som normalt iakttas och som är av betydelse för individens rättsskydd. Det kan därför inte enbart anses vara fråga om en operativ reglering. Till denna del är möjligheten till undantag enligt grundlagsutskottet ett vittsyftande och principiellt viktigt ärende och beslut i ärendet kan på grund av 67 § i grundlagen inte anförtros ett ministerium. Regleringen måste ändras så att det föreskrivs att beslut i ärendet fattas av statsrådets allmänna sammanträde. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
För att beakta grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning föreslår förvaltningsutskottet på det sätt som framgår av detaljmotiveringen att 123 b § 2 mom. ändras så att beslut i ärendet fattas av statsrådets allmänna sammanträde i stället för inrikesministeriet.
Inreseförbud
Det föreslås att utlänningslagens bestämmelser om inreseförbud ändras till sin struktur så att de delas upp på flera paragrafer. Enligt den föreslagna 150 § ska det i fortsättningen inte göras någon sådan helhetsbedömning som avses i 146 § när inreseförbud meddelas. Det gäller meddelande av inreseförbud i en situation där det inte har angetts någon tidsfrist för frivillig återresa eller den utsatta tidsfristen inte har iakttagits. Regleringen hänför sig till skyldigheten i återvändandedirektivet att i nämnda situationer meddela inreseförbud. Inreseförbud behöver emellertid inte meddelas i enskilda fall, om barnets bästa eller skyddet för familjelivet kräver att inget förbud meddelas. Bestämmelsen tar således hänsyn till möjligheten enligt direktivet att i enskilda fall av humanitära skäl avstå från att meddela inreseförbud. Bestämmelser om att återkalla inreseförbud enligt den gällande lagen ingår i den föreslagna 150 c §.
Enligt den gällande lagen kan tredjelandsmedborgare meddelas antingen ett tidsbestämt inreseförbud för högst fem år eller ett inreseförbud som gäller tills vidare. Enligt det föreslagna 150 b § 1 mom. kan inreseförbud meddelas för högst femton år, om utlänningen anses äventyra allmän ordning eller säkerhet eller den nationella säkerheten. Också bestämmelserna om inreseförbudets begynnelsetidpunkt preciseras i enlighet med EU-domstolens rättspraxis.
Inreseförbud kan enligt den föreslagna 150 a § meddelas och enligt det föreslagna 58 § 7 mom. under vissa förutsättningar återkallas också när en person vistas någon annanstans än i Finland. De föreslagna bestämmelserna gäller situationer där det är nödvändigt att förhindra inresa till Finland eller Schengenområdet i övrigt för sådana utlänningar som vistas utomlands och som utgör ett hot mot allmän ordning eller allmän säkerhet eller mot den nationella säkerheten. Syftet är att undvika en situation där en person först ska få komma tillbaka till Finland och först därefter kan utvisas ur landet.
Laglig vistelse
Utskottet anser det motiverat att utlänningslagen kompletteras med en definition av olaglig vistelse enligt återvändandedirektivet (3 § 27 punkten). Samtidigt preciseras bestämmelsen i 40 § 3 mom. om rätten att lagligen vistas i landet under den tid ansökan behandlas. En utlänning som vid lämnandet av en ansökan om uppehållstillstånd i Finland lagligen vistas i landet får lagligen vistas i landet tills ett beslut har fattats om ansökan i fråga.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande påpekat att det i viss mån förblir oklart om en utlännings vistelse kan anses vara olaglig även om utlänningens ansökan om uppehållstillstånd har godkänts. Eftersom det enligt grundlagsutskottets uppfattning inte är syftet med den föreslagna bestämmelsen, bör förvaltningsutskottet överväga att precisera bestämmelsen och i synnerhet dess förhållande till 40 § 1 mom. i utlänningslagen. Förvaltningsutskottet konstaterar att laglig vistelse enligt 40 § 1 mom. 1 punkten i utlänningslagen är vistelse med uppehållstillstånd som beviljats av en finsk myndighet. Om en person beviljas uppehållstillstånd vistas han eller hon således lagligt i landet. Förvaltningsutskottet anser att det inte finns något behov av att precisera bestämmelserna till denna del.