Postmarknaden befinner sig i en långvarig strukturomvandling, eftersom digitaliseringen kraftigt minskar antalet brev och tidningar som delas ut. Brevvolymen minskar med cirka 10 procent per år och morgondistributionen av dagstidningar minskade med 12 procent och utdelningen av tidningar och tidskrifter med 10 procent jämfört med året innan. Inom myndigheternas tjänster för medborgarna planeras en utfasning av pappersbreven från och med 2018 till förmån främst för digitala postlådor. Det kommer att ytterligare minska brevvolymen betydligt.
Målet med propositionen är att svara på de utmaningar strukturomvandlingen medför genom att se över postregleringen så att den bättre motsvarar dagens kundbehov och genom att säkerställa tillgången till posttjänster i hela landet med hjälp av ett nytt, företagarbaserat utdelningssystem i glesbygden. Andra mål är att kombinera person-, gods- och posttransporter och samtidigt försöka åstadkomma avreglering och skapa en tillväxtmiljö för digital affärsverksamhet.
Samhällsomfattande tjänster
Enligt uppgift till utskottet är syftet med de samhällsomfattande tjänsterna att komplettera det kommersiella utbudet i sådana områden som endast har ett utdelningsnät som tillhandahålls av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. Därför finns det skäl att påföra mer långtgående krav än de marknadsmässiga kraven för verksamheten för att trygga tjänsterna, som till exempel det krav om upphandlingsförfarande som föreslås i propositionen och som syftar till att säkerställa att medborgarna har lika möjligheter att utnyttja olika posttjänster. Enligt kommunikationsministeriet står de föreslagna ändringarna i kvalitetsnormen för samhällsomfattande tjänster och ändringarna i fråga om utdelningen inte i strid med postdirektivet.
Avsikten är att nå besparingar genom upphandlingsförfarandet och de flexiblare befordringstiderna för brev. Därigenom går det att tillsammans med de övriga föreslagna ändringarna göra tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster lönsamt samtidigt som möjligheten till utdelningstjänster fem dagar i veckan bibehålls. Eftersom de försändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna minskar så mycket att det inte finns försändelser att dela ut fem dagar i veckan, är det inte lönsamt att dela ut dem fem dagar i veckan. I propositionen föreslås det därför att kraven på befordringstider kan lindras så att brev inte behöver delas ut fem dagar i veckan i tätortsområden där det utöver en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster också finns andra som tillhandahåller utdelningstjänster. Dessutom ska kostnadsbördan om möjligt minskas genom upphandlingsförfarandet för utdelningen, som i kombination med lagen om transportservice ( / ) gör det möjligt att sammanföra utdelningar. Om den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster konkurrensutsätter också andra funktioner än utdelningen av brev som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, kan dubbla utdelningsrutter undvikas.
Enligt grundlagsutskottets utlåtande GrUU 7/2017 rd — RP 272/2016 rd bör det säkerställas att lagförslaget inte väsentligen fördröjer leveransen av postförsändelser som skickas ut av myndigheter och som är relevanta med avseende på rättssäkerheten. Exempel på sådana försändelser är skattedeklarationsblanketter och förhandsröster vid val. Enligt en grundlig utredning gjord av kommunikationsministeriet fördröjs inte utdelningen av brev som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna väsentligt av en uppluckring av kraven på befordringstid med 1—2 dagar, eftersom antalet sådana brev redan i nuläget uppgår till färre än ett i veckan. Om befordringstiden förlängs så att den uppfyller kravet U+4 (utdelningsdag + fyra dagar) kan utdelningsdagarna inte minskas med mer än två dagar i veckan. Om utdelningsdagarna är färre än tre i veckan, är det i praktiken omöjligt att genomföra denna befordringstid alla vardagar på grund av insamlingsskyldigheten. Således är utdelning en eller två gånger i veckan inte möjlig och motsvarar inte heller lagens syfte.
Kommunikationsministeriet har dessutom noterat att en flexiblare kvalitetsnorm för de samhällsomfattande tjänsterna möjliggör större flexibilitet endast i fråga om utdelningen av de brev som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. Förslagen i propositionen anses inte få konsekvenser för till exempel myndighetsärenden som anhängiggörs, begäranden om utredning som görs och svar på dessa som ges eller beslut som delges per brev, eftersom dessa brev inte hör till de produkter som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Därför har man under beredningen inte ansett det nödvändigt att se över den lagstiftning som gäller delfående eller tider för att söka ändring. Utifrån utredningen från ministeriet anser utskottet att befordringen av postförsändelser som skickas ut av myndigheter och som är relevanta med avseende på rättssäkerheten har tryggats tillräckligt väl.
Utskottet noterar att det vid utvecklingen och fastställandet av kvalitetsstandarder måste fästas uppmärksamhet också vid andra omständigheter än befordringstiden. Alla medborgare har rätt till jämlika posttjänster, och det är också viktigt att säkerställa att posten går fram och att misstagen i utdelningen minskar.
Upphandlingsförfarandet
De sakkunniga ansåg att upphandlingsförfarandet i huvudsak var ett välkommet förslag. I vissa yttranden framfördes det att förfarandet sannolikt kommer att minska kostnaderna för utdelningen. I bedömningarna av propositionens konsekvenser presenteras en samlad beräkning som visar att kostnadsbördan för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster kommer att minska betydligt tack vare förslagen.
Enligt inkommen utredning är det inte ändamålsenligt att i postlagen föreskriva om konkurrensupphandling av all grundutdelning, eftersom det kan leda exempelvis till att små, regionala aktörer inte alls kan delta i upphandlingsförfarandet därför att de inte har möjlighet att erbjuda så stora volymer. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster måste också ges utrymme att avgöra vilka försändelser den vill konkurrensutsätta på vissa områden, så att kostnadsbördan kan dämpas på bästa möjliga vis.
I propositionen bygger områdesindelningen på nätet för morgondistribution av dagstidningar i stället för på postnummerområden. Det beror på att postnummerområdena kan vara mycket stora, vilket kunde leda till att ett postnummerområde skulle omfatta både hushåll som omfattas av upphandlingsförfarandet och hushåll som inte omfattas av förfarandet. Indelningen utifrån nätet för morgondistribution är därför mer exakt när det är känt vilka hushåll som omfattas av det. Vid fastställandet av områdena med morgondistribution av tidningar måste det säkerställas att det inte uppstår så kallade skuggområden.
Utskottet framhåller att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster kan konkurrensupphandla tjänsterna också utifrån postnummerområde, om det förfarandet täcker de nät för morgondistribution som fastställts av Kommunikationsverket. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster kan alltså konkurrensutsätta eller, i de fall där det inte finns andra som tillhandahåller utdelningstjänster, själv dela ut försändelserna i ett område som är större än området för morgondistribution av dagstidningar. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster fastställer och konkurrensutsätter därmed utdelningen på de av Kommunikationsverket fastställda områdena på det sätt tillhandahållaren anser det vara bäst och mest ändamålsenligt. Det kan vid behov vara enligt postnummerområde, i det fall att områdena täcker områdena för morgondistribution av tidningar.
Adressregister
Enligt uppgift till utskottet är den föreslagna regleringen av utlämnandet av uppgifter ur adressregistret viktig för att säkerställa att breven delas ut korrekt och att brevhemligheten säkras på en marknad med flera postföretag. Den gällande modellen med kostnadsorienterad prissättning har lett till höga priser, vilket i sin tur medfört att nya postföretag i huvudsak utnyttjar egna register. Uppgifter om adressförändringar eller avbrott i utdelningen går därför inte fram till alla postföretag tillräckligt effektivt, vilket också i praktiken har lett till misstag i postutdelningen.
Förvaltare av adressregister.
Posti Ab (Posten) har med stöd av sin hävdvunna särskilda ställning svarat för adressregistersystemet. Vid behandlingen av propositionen har dock frågan om vem som förvaltar adressregistret aktualiserats i utskottet, eftersom Posten är ett företag och nya aktörer har etablerat sig och kommer att etablera sig jämsides med Posten. Därför lägger utskottet vikt vid att systemet bevakas och utvärderas i fortsättningen.
Adresser med spärrmarkering eller sekretessmarkering.
I postlagen föreskrivs det om att en person som är registrerad i adressregistret har rätt att förbjuda att hans eller hennes personuppgifter lämnas ut i samband med tjänster för granskning och korrigering av adresser. I praktiken har cirka 84 000 personer förbjudit ett sådant utlämnande. Rätten att förbjuda utlämnande av de egna uppgifterna hindrar inte att uppgifterna lämnas ut till andra postföretag med stöd av skyldigheten att lämna ut uppgifter, utan rätten gäller de tjänster för granskning och korrigering av register som tillhandahålls på affärsmässiga villkor. Regeringen föreslår ingen ändring av bestämmelserna om dessa så kallade hemliga adresser.
Den gällande lagen ålägger postföretagen att lämna ut namn- och adressuppgifter samt uppgifter om uppdrag som gäller ändringar i utdelningen. Skyldigheten gäller också ändringar i uppgifterna, exempelvis namnändringar. En personbeteckning får inte vidarelämnas.
Förbudet mot att lämna ut uppgifter betyder att uppgifter i adressregistret inte får lämnas ut i samband med tjänster för granskning och korrigering av adresser. Ett förbud hindrar därmed alltså inte utlämnande av uppgifter till ett annat postföretag på det sätt som sker i dag.
Uppgifterna om adresser med spärrmarkering innehas av Befolkningsregistercentralen, och Posten har inte begärt de uppgifterna. Eftersom Posten inte har kännedom om spärrmarkeringarna, lämnar den vidare adresser med spärrmarkering till andra postföretag. De här adresserna överlåts till andra postföretag för postverksamheten och de får alltså inte överlåta dem vidare för andra ändamål.
I propositionen föreslås det att 38 § 3 mom. i lagen ändras så att ett postföretag i syfte att förbättra tillgången till information får vidarelämna alla sammanslutningars adressuppgifter till alla som begär dem. Uppgifterna om sammanslutningar innehåller inga personuppgifter, och således bör de kunna lämnas ut fritt till exempel för marknadsföringsändamål. Bestämmelserna om utlämnande av uppgifter föreslås inte bli ändrade till någon annan del än i fråga om uppgifterna om sammanslutningar. Till alla övriga delar, däribland hemliga adressuppgifter, är regleringen oförändrad.
Försvarsutskottet har i sitt utlåtande FsUU 3/2017 rd — RP 272/2016 rd sett det som angeläget att adressuppgifterna för objekt med särskilt skydd med tanke på landets försvar säkerställs. Enligt uppgift till utskottet kan adressuppgifterna för objekt med särskilt skydd säkerställas med nuvarande metoder på ett sätt som tillfredsställer försvarsmakten och andra företrädare för statsförvaltningen.
Postföretagen har enligt postlagen skyldighet att säkerställa hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. Den som är anställd hos ett postföretag får inte röja vad han eller hon i sitt arbete har fått veta om en kund eller dennes angelägenheter, om röjandet av upplysningarna skulle göra intrång i sekretessen i fråga om förtroliga meddelanden eller skada ett affärs- eller kundförhållande. Tystnadsplikten gäller också uppgift om hemlig adress.
Tystnadsplikten och skyldigheten att säkerställa hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden gäller alla som med stöd av avtal med ett postföretag behandlar postförsändelser eller tillhandahåller kunderna postföretagets tjänster. Skyldigheterna gäller således såväl anställda vid ett postföretag som personal vid underleverantörer till postföretaget. Bestämmelser om straff för brott mot tystnadsplikten finns i strafflagen.
Postutdelningen
Verksamheten under undantagsförhållanden.
Enligt postlagen ska ett postföretag ha beredskap för undantagsförhållanden (64 §). Ett postföretag ska genom beredskapsplanering och genom att skapa beredskap för undantagsförhållanden se till att dess verksamhet fortsätter så ostört som möjligt också under sådana undantagsförhållanden som avses i beredskapslagen (1552/2011) och i störningssituationer under normala förhållanden. I 65 § i samma lag finns närmare bestämmelser om beredskap och i 66 § bestämmelser om ersättning för kostnader som föranleds av beredskap.
Enligt utredning till utskottet har Posten, som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, god beredskap för undantagsförhållanden. Posten har ett särskilt avtal angående beredskap med försvaret och propositionen påverkar inte det avtalet. Den flexibilitet som lagförslaget ger ökar dessutom Posti Ab:s möjligheter att skapa beredskap för undantagsförhållanden. Enligt uppgifter från kommunikationsministeriet utvecklar Posten aktivt också cybersäkerheten.
Utifrån de ovannämnda motiven och de föreslagna bestämmelserna ansågs det under beredningen inte nödvändigt att ändra eller utvärdera bestämmelserna om beredskap. Också utskottet menar att de nuvarande bestämmelserna fyller sina syften också när den föreslagna lagen träder i kraft.
Utdelningsfel.
Enligt uppgift till utskottet har Posten avtalat med Jakeluyhtö Suomi, som representerar de regionala postföretagen, om ett förfarande för att regionvis samla in andra utdelningsföretags försändelser som av misstag styrts till Postens nät. Försändelserna skickas till och förvaras på ett verksamhetsställe som hör till Posten. På begäran lämnas försändelserna över till utdelningsföretagets representant. Utdelningsföretagen svarar för och beslutar hur ofta de hämtar de felaktigt utdelade försändelserna hos Posten. Under början av 2017 har utdelningsföretagen i regel hämtat försändelserna en gång i veckan eller varannan vecka. Posten delar inte ut dessa försändelser till mottagaren, gör ingen adressutredning och returnerar dem inte heller till avsändaren eller till Kommunikationsverket som obeställbara. De här försändelserna uppgår för närvarande till cirka 700 i veckan. Det totala antalet brev per år är cirka 360 miljoner (år 2015), så 700 felaktigt distribuerade brev per vecka utgör cirka 0,01 procent av alla brev som delas ut varje vecka.
En del av de felaktigt utdelade försändelserna har delats ut till de adresser som angetts på försändelserna. Problemet kan då vara att mottagaren har flyttat och inte lämnat någon adressändring till avsändaren. Inte heller anmälan till Posten om tillfälligt avbrott i utdelningen förmedlas vidare till de privata utdelningsföretagen. Tillgången till aktuella uppgifter i adressregistret skulle minska problemet. Det föreslås också i propositionen och skulle säkerställa att försändelserna delas ut till rätt mottagare enligt de uppdaterade uppgifterna. Med hänsyn till postmottagarens intresse borde det räcka med en adressändringsanmälan till adressregistret exempelvis via Postens webbplats, varefter informationen går vidare till de andra postföretagen.
Utdelning i fastighetsbox.
I propositionen föreslås det att 43 § 1 mom. ändras så att de brevförsändelser som ska delas ut till bostadslägenheter i höghus ska bäras ut till de enskilda höghusens fastighetsboxar eller de enskilda lägenheternas brevinkast. Det skapas alltså möjlighet till utdelning i fastighetsbox, men det görs inte obligatoriskt. Utdelningen i fastighetsboxar minskar postutdelarnas arbetsbörda och förbättrar deras arbetssäkerhet. I synnerhet utdelning i trappuppgångar utan hiss medför risk för olycksfall exempelvis vintertid.
Enligt sakkunniga kommer utdelning i fastighetsboxar att försnabba utdelningen och sänka utdelningskostnaderna. Förfarandet förbättrar också egendomsskyddet och kommunikationens konfidentialitet, när utdelaren inte behöver lämna sin kärra eller cykel utan uppsikt under utdelningen i trappuppgången.
Postnummersystemet
Under beredningen av propositionen utreddes enligt uppgift möjligheten att överföra driften av postnummersystemet till Kommunikationsverket som en del av myndighetsverksamheten. En överföring skulle jämna ut driften av systemet och bättre än hittills ge alla aktörer möjlighet att påverka vilka ändringar som görs i det. Processen vore dock administrativt tung och uppgiften ny för Kommunikationsverket. Den skulle därför förutsätta att verket inrättar en ny funktion och reserverar tillräckliga personalresurser och andra resurser för den. Posti Ab:s kostnader i anslutning till systemet skulle dock inte minska i motsvarande grad till följd av överföringen, eftersom bolaget fortfarande skulle behöva systemet för att styra sin produktion.
Utskottet välkomnar dock att en överföring av postnummersystemet till Kommunikationsverket bedöms på nytt när postmarknaden utvecklas och branschen omfattar fler aktörer.
Kommunikationsverkets resurser för tillsyn
Utskottet konstaterar att Kommunikationsverket har ett omfattande tillsynsuppdrag, som blir än mer utmanande då antalet aktörer ökar. Utskottet uttrycker därför sin oro särskilt över Kommunikationsverkets personalresurser och framhåller att resursbehovet vid verket måste bevakas.
Övrigt
Utskottet understryker att posttjänsterna utgör basservice och menar att de måste tillhandahållas jämlikt i hela landet. Det är därför av högsta vikt att följderna av lagen bevakas noggrant och att det vid behov görs behövliga ändringar.