Allmänt

Utskottet ställer sig bakom målet att skapa en enhetlig lagstiftningsgrund för småbarnspedagogiken i syfte att stärka och förtydliga stödet till barnet, principerna och praxis för ordnandet av stöd samt stödbegreppen. Avsikten är att barn som behöver stöd som en del av den grundläggande verksamheten inom småbarnspedagogiken ska få mer systematisk hjälp genom de stödformer som redan används, så att varje barn som deltar i småbarnspedagogisk verksamhet har rätt att få sådant stöd som hans eller hennes individuella utveckling, lärande och välbefinnande förutsätter genast när stödbehovet har framkommit. Ett av målen är också att skapa en starkare kontinuitet i stödet från och med småbarnspedagogiken och vid behov vidare inom förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen. 

Utskottet har tidigare i olika sammanhang (t.ex. KuUB 5/2018 rd, KuUU 11/2020 rd och KuUU 3/2019 rd) ansett det vara viktigt att ett stöd i tre steg också införs i småbarnspedagogiken för att stärka stödet för barnens välbefinnande redan i ett tidigt skede. 

Övergången från dagvård till småbarnspedagogik och de senaste årens arbete för småbarnspedagogik har varit viktiga och bör fortsätta. När modellen för stöd inom småbarnspedagogiken genomförs är det bra att beakta tidigare erfarenheter av stödmodeller och nyttiggöra fungerande praxis. Dessutom är det särskilt viktigt att inse att stödet ger desto bättre resultat ju tidigare det ges. Stödet ska erbjudas med så låg tröskel som möjligt till alla barn som behöver det. Det är viktigt att samverkan mellan hemmet och småbarnspedagogiken lyckas och att man lyssnar på barnets åsikter. 

Enligt propositionen beräknas reformen medföra kostnader på årsnivå till ett belopp av 15 miljoner euro, som anvisas kommunerna som en del av statsandelen för kommunal basservice som en permanent anslagsökning från och med 2023. År 2022 är statsandelen 6,250 miljoner euro på grund av tidpunkten för lagens ikraftträdande (1.8.2021). Dessutom har ett understödsanslag på 8,75 miljoner euro reserverats för att stödja genomförandet av reformen 2022. Utskottet anser att de anslag som nämns ovan är behövliga och betonar vikten av att följa att de räcker till, med hänvisning till de sakkunnigas bedömningar av att den reserverade summan inte kommer att räcka till. Om det vid uppföljningen framkommer missförhållanden i fråga om tillräcklighet och fördelning, bör korrigerande åtgärder vidtas tillräckligt snabbt. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Förvaltningsbeslut om stöd till barn

I sitt utlåtande (GrUU 41/2021 rd) påpekar grundlagsutskottet att enligt 15 e § i lagförslaget gäller skyldigheten för anordnare av småbarnspedagogik att fatta förvaltningsbeslut endast särskilt stöd, vilket innebär att förvaltningsbeslut inte fattas om allmänt stöd och intensifierat stöd. Enligt grundlagsutskottet kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning endast om den bestämmelsen kompletteras så att den förpliktar till förvaltningsbeslut också om intensifierat stöd. 

I detaljmotiven nedan föreslår kulturutskottet ändringar som beaktar grundlagsutskottets ställningstagande. 

Kulturutskottet konstaterar samtidigt att det också inom småbarnspedagogiken är viktigt att fästa uppmärksamhet vid ett smidigt förvaltningsförfarande och en så liten administrativ belastning som möjligt för att arbetstagarnas arbetstid i tillräcklig utsträckning ska kunna användas för undervisning, fostran och stödjande av barnen och för att överbelastning ska kunna undvikas. 

Teckenspråkiga barns ställning

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen ska rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp tryggas genom lag. Grundlagsutskottet ser i sitt utlåtande det som beklagligt att sådan reglering inte ingår i den lagstiftning som nu föreslås. Grundlagsutskottet fäster statsrådets allvarliga uppmärksamhet vid saken och påskyndar inledandet av lagberedningsarbetet. 

Kulturutskottet delar grundlagsutskottets ståndpunkt om behovet av att i lagstiftningen sörja för teckenspråkiga barns rättigheter också inom småbarnspedagogiken. Med hänvisning till en utredning som utskottet fått konstaterar utskottet att syftet med propositionen är att föreskriva om hur stödet till barn i småbarnspedagogisk verksamhet ska vara uppbyggt. Däremot föreslås inga ändringar i de språkliga rättigheterna. Enligt utredningen är det ändamålsenligt att beakta rättigheterna för barn som använder teckenspråk i småbarnspedagogiken i en separat lagberedning för att alla språkliga och kulturella grupper ska få sina rättigheter tillgodosedda på ett jämlikt sätt. 

Kulturutskottet påskyndar beredningen av ett lagförslag om tillgodoseendet av teckenspråkiga barns rättigheter och framhåller att lagförslaget bör föreläggas riksdagen så snart som möjligt. Utskottet hänvisar till ett uttalande (25/2018 rd — RSv 67/2018 rd) där riksdagen förutsätter att statsrådet vidtar åtgärder för att säkerställa rätten för teckenspråkiga att delta i småbarnspedagogisk verksamhet på sitt modersmål, antingen på finskt eller finlandssvenskt teckenspråk. Utskottet understryker att den ovan nämnda utredningen särskilt beaktar det finlandssvenska teckenspråket. 

Personaldimensionering

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid personaldimensioneringen inom småbarnspedagogiken. Frågan behandlas närmare längre fram i det här betänkandet. 

Inkluderande principer

Grundlagsutskottet lyfter i sitt utlåtande fram behovet av att i lagstiftningen definiera det grundläggande innehållet i de inkluderande principerna, eftersom de inte är särskilt väl kända. Kultur-utskottet anser liksom grundlagsutskottet att det är viktigt att betydelsen av principen om inkludering och tillämpningen av den i praktiken förtydligas. 

Enligt erhållen utredning är avsikten att precisera definitionen under slutet av 2021 och början av 2022 som ett led i utvecklingsprogrammet Utbildning för alla enligt regeringsprogrammet. Inkludering ska definieras närmare i grunderna för planen för småbarnspedagogik. Kulturutskottet hänvisar till sitt tidigare utlåtande (KuUU 11/2020 rd, s. 9–10) och anser att de här åtgärderna behövs. 

Stärkt stöd till barn

Stödet till barn bör ordnas så att barnets bästa och likabehandlingen av barnen främjas

Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om barnets rätt till stöd inom småbarnspedagogiken, om det stöd som ges och om genomförandet av stödet samt om bedömning av stödbehovet. Inom småbarnspedagogiken ska det tas fram en stödmodell i tre steg för allmänt, intensifierat och särskilt stöd. Stödet ska stärkas enligt barnets behov av stöd. Den föreslagna modellen har utvecklats med beaktande i tillämpliga delar av stödet i tre steg inom förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen och med hänsyn till småbarnspedagogikens särdrag och arbetssätt. Utskottet anser det vara viktigt att modellen genomförs i enlighet med barnets bästa och på ett sätt som lämpar sig för småbarnspedagogiken. 

Lagen om småbarnspedagogik innehåller för närvarande inga tydliga bestämmelser om skyldigheten för anordnare av småbarnspedagogik att tillhandahålla stöd inom småbarnspedagogiken, och därför har praxis för att ordna stöd varit brokig. En del kommuner tillämpar en indelning enligt lagen om grundläggande utbildning i intensifierat och särskilt stöd också inom småbarnspedagogiken. Barnen har särbehandlats beroende på i vilken kommun de bor. Utskottet anser att förslaget om bindande bestämmelser om ordnandet av stöd stärker rättigheterna för och likabehandlingen av barn inom småbarnspedagogiken när det att få det stöd de behöver och att det således är en klar förbättring jämfört med nuläget. 

I sakkunnigyttrandena har det framförts att gränserna mellan olika stödnivåer inte är tillräckligt tydliga i den föreslagna stödmodellen. Dessutom har det ansetts nödvändigt att noggrannare definiera skillnaden mellan stödnivåerna och de stödformer och stödåtgärder som hör till dem samt stödtjänsterna med tillhörande kvalitativa och kvantitativa skillnader. I yttrandena har det också framförts att det behövs flexibilitet mellan stödnivåerna och att ett villkor för intensifierat eller särskilt stöd inte ska vara att barnet först har fått stöd på en lägre nivå. 

Utskottet påpekar att stöden och övergången mellan olika stödnivåer behandlas ingående i propositionsmotiven (s. 33—36). Dessutom konstaterar utskottet med hänvisning till erhållen utredning att det är möjligt att röra sig mellan stödnivåerna i enlighet med barnets individuella behov. Kontinuiteten i genomförandet av stödet främjas av att samma stödformer vid behov kan användas på olika stödnivåer i den mån det är motiverat med tanke på barnets behov. Den föreslagna lagändringen kräver att rutinerna ses över, så det är mycket bra att undervisnings- och kulturministeriet, Utbildningsstyrelsen och regionförvaltningsverken kommer att ordna utbildning, stödmaterial och anvisningar gällande lagreformen. 

Utfrågade sakkunniga har lyft fram behovet av att i lagen föreskriva om barnets rätt till specialundervisning som tillhandahålls av speciallärare inom småbarnspedagogik, både inom inkluderande småbarnspedagogik och inom undervisning för specialgrupper. Utskottet betonar att barnet vid behov ska få stöd av en speciallärare och noterar att det i den föreslagna 15 c § finns en explicit bestämmelse enligt vilken barnet, om stödbehovet kräver det, har rätt att få rådgivning och undervisning av en speciallärare inom småbarnspedagogik. Denna rättighet gäller alla stödnivåer. 

Utskottet anser det vara viktigt att innehållet i stödtjänsterna enligt den föreslagna 15 c § förtydligas genom anvisningar när verkställigheten av lagen bereds. Likaså är det nödvändigt att förtydliga ordnandet av andra stödåtgärder för barnet, såsom regelbunden talterapi, fysioterapi och service enligt lagen om funktionshindersservice, vid sidan av stödformerna enligt lagen om småbarnspedagogik. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Propositionen tar upp skyldigheten för privata anordnare av småbarnspedagogik att ordna stöd för barn. Kommunen svarar för besluten om särskilt stöd (15 e § 2 mom.). I propositionsmotiven står det att kommunen fortfarande kan ”stödja privata serviceproducenter antingen genom att öka det finansiella stödet (servicesedelns värde eller kommuntillägg för privat vård) eller genom att till exempel tillhandahålla stödtjänster för privata serviceproducenter”. 

Sakkunniga har lyft fram behovet av att vid tillsynen över privat småbarnspedagogik ägna särskild uppmärksamhet åt att barnens stödbehov tillgodoses på det sätt som förutsätts i lagen också när det är fråga om stöd som det inte fattas något förvaltningsbeslut om. Vid tillsynen och eventuella förflyttningar av barnen ska man i första hand bedöma hur barnets bästa tillgodoses. Utskottet anser det vara viktigt att barnen får det stöd de behöver på lika villkor oberoende av anordnare av och plats för småbarnspedagogisk verksamhet och att familjerna inte blir tvungna att byta daghemsplats om barnet får behov av stöd. 

Bedömning av barnets stödbehov

Syftet med propositionen är att förtydliga och samordna förfarandet för att ordna stöd till barn. Stöd ordnas utifrån en bedömning av stödbehovet. Utskottet betonar vikten av att barnet får rätt stöd i rätt tid. När stödbehovet upptäcks och tillgodoses redan inom småbarnspedagogiken, förebyggs eventuella senare behov av mer krävande stöd. Utskottet betonar att behovet av stöd bör bedömas tillräckligt ofta ur barnets synvinkel, inte bara i samband med övergång. 

Utskottet menar att det är nödvändigt att se till att föräldrarna, myndigheterna och professionella som stöder barnets utveckling och inlärning kan delta i bedömningen av barnets stödbehov. Om bedömningen av stödbehovet kräver sådan expertis som finns hos social- och hälsovårdsmyndigheter, ska dessa på begäran av anordnaren av småbarnspedagogiken delta i bedömningen. Åtminstone i fråga om särskilt stöd är det bra att bygga upp en praxis som bygger på multiprofessionell bedömning och ett starkt ömsesidigt samarbete. Om det saknas en struktur motsvarande elevhälsans, bör kontakter med barnrådgivningen och vid behov med socialservicen spela en framträdande roll. 

Sakkunniga har framhållit att det bör föreskrivas att en speciallärare alltid och inte bara efter behov ska delta i bedömningen av barnets stödbehov. Utskottet konstaterar att det föreslagna 15 d § 2 mom. motsvarar 23 § 2 mom. i den gällande lagen. Enligt uppgift har det ansetts nödvändigt att ha kvar bestämmelsens lydelse på samma sätt som för närvarande, eftersom det inte alltid är ändamålsenligt att en speciallärare deltar i bedömningen av stödet och bedömningen då kan göras av annan personal inom småbarnspedagogiken. Utskottet påpekar att specialläraren enligt den gällande och den föreslagna lagen alltid ska delta i bedömningen av stödet när det behövs. 

Delat organiseringsansvar

I ett sakkunnigyttrande föreslås det att 6 § i lagen om småbarnspedagogik kompletteras med bestämmelser om hur ersättningarna mellan kommunerna ska betalas i situationer där kommunen blir tvungen att ordna småbarnspedagogik och anknytande stödåtgärder för ett barn som bor i en annan kommun och som vistas i kommunen på grund av vårdnadshavarnas arbete, studier, sjukdom eller motsvarande orsaker, även om barnets hemkommun är en annan kommun enligt lagen om hemkommun. I detta sammanhang bör man också beakta de nya arbetsformerna och möjligheterna samt de skyldigheter och kostnader som dessa eventuellt medför för ordnandet av småbarnspedagogik. 

För närvarande finns det inga bestämmelser om detta i lag, utan kommunerna ska sinsemellan komma överens om ersättningsansvaret. Enligt uppgift ska en arbetsgrupp som samordnas av social- och hälsovårdsministeriet utveckla beaktandet av växelvist boende i fråga om tjänster och förmåner. Som ett utvecklingsobjekt föreslår arbetsgruppen i sin åtgärdsplan (Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2021:34) en utredning om ersättning av kostnaderna mellan kommunerna i situationer där barnet har två platser inom småbarnspedagogiken. Utskottet anser att frågan behöver utredas och behövliga lagändringar beredas. 

Läkemedelsbehandling

Sakkunniga har påpekat att det inte framgår av propositionen vilken stödnivå stödet för behandling av diabetes hör till. Vid genomförandet av läkemedelsbehandlingen följs handboken för upprättande av planer för läkemedelsbehandling. Handboken har karaktären av en rekommendation. Kommunens plan för läkemedelsbehandling inom småbarnspedagogiken gäller alla verksamhetsformer inom småbarnspedagogiken inom kommunens egna tjänster och inom den privata småbarnspedagogiken, och planen införlivas i den lokala planen för småbarnspedagogik. Enligt uppgift förblir läkemedelsbehandlingen av barn inom småbarnspedagogiken oförändrad. Utskottet ser det som viktigt att den lokala planen för småbarnspedagogik innehåller behövliga bestämmelser om läkemedelsbehandling på platsen för småbarnspedagogiken. Läkemedelsbehandlingen bör också beaktas i personalens kompetens. 

Tillräcklig kvalificerad personal inom småbarnspedagogiken

Grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande (GrUU 41/2021 rd) till sitt tidigare utlåtande (GrUU 17/2018 rd) och konstaterar att det i fråga om den proposition (RP 40/2018 rd) som ledde till att lagen om småbarnspedagogik stiftades ställde som villkor för vanlig lagstiftningsordning att lagen också föreskriver hur stödåtgärderna för barn med funktionsnedsättning ska inverka på personaldimensioneringen inom småbarnspedagogiken. Bestämmelser som motsvarar detta krav finns i 35 och 38 §. 

Regeringen föreslår i propositionen att barn som avses i 15 a § 2 och 3 mom. och som behöver intensifierat stöd eller särskilt stöd ska beaktas vid dimensioneringen av daghemspersonalen. Kulturutskottet instämmer i grundlagsutskottets ståndpunkt och anser att utvidgningen kan anses motiverad för att småbarnspedagogiken och stödåtgärderna ska fylla sitt syfte som det är tänkt. Det är viktigt att se till att barnets rätt till stöd inte förhindras på grund av otillräckliga personalresurser. 

Kulturutskottet bör enligt grundlagsutskottets utlåtande bedöma möjligheten att fastställa dimensioneringen enligt verksamhetsbetingelserna och behoven för grupperna på daghemmet. Betydelsen av tillräcklig personal har också betonats i de sakkunnigyttranden som kulturutskottet fått. I anslutning till stärkandet av stödet till barnen har man också lyft fram behovet av att se till att det finns tillräckligt många speciallärare inom småbarnspedagogiken. 

Kulturutskottet hänvisar till sitt tidigare betänkande (KuUB 5/2018 rd — RP 40/2018 rd) och konstaterar att bestämmelserna om tryggande av tillräcklig personal inom småbarnspedagogiken med beaktande av behoven hos barn med funktionsnedsättning genomfördes i samband med totalreformen av lagen genom komplettering av bestämmelserna om tillräcklig personal (25 §) och dimensionering av daghemspersonalen (35 §) i lagen om småbarnspedagogik, där det uttryckligen nämns att behovet av stöd för barn med funktionsnedsättning och även för andra barn ska beaktas i antalet anställda på platsen för småbarnspedagogik. 

Enligt inkommen utredning är det svårt att definiera personaldimensioneringen mer detaljerat i lagstiftningen. När grupperna bildas ska det till exempel kunna beaktas att barnens individuella behov och barngruppens behov inte alltid är identiska. Undervisnings- och kulturministeriet kommer i början av 2022 att göra en utredning om behoven att utveckla lagstiftningen om personaldimensioneringen inom småbarnspedagogiken. Målet är att upptäcka problemområden och eventuella behov av att ändra lagstiftningen för att varje barn inom småbarnspedagogiken ska få så god och högkvalitativ undervisning och vård som möjligt samt stöd för sin utveckling. Kulturutskottet välkomnar att en utredning ska göras och anser det vara viktigt att man i den fäster uppmärksamhet vid behovet av personal inom småbarnspedagogiken ur många synvinklar så att också exempelvis kompetensen i fråga om särskilt stöd i barngrupperna säkerställs. 

Utskottet anser att en av de viktigaste kvalitetsfaktorerna inom småbarnspedagogiken är utbildad och engagerad personal, vilket utskottet har betonat i olika sammanhang (bl.a. KuUB 7/2019 rd, KuUB 1/2021 rd, KuUU 3/2019 rd, KuUU 17/2021 rd och KuUU 19/2021 rd). En tillräcklig och kunnig personal är också en väsentlig faktor för att den föreslagna reformen ska lyckas. Det är mycket viktigt att se till att det på båda nationalspråken finns tillräckligt med utbildningsplatser för lärare och övrig personal inom småbarnspedagogiken, inklusive fortbildning. Vid sidan av tillgången på personal bör fokus också ligga på att personalen ska stanna kvar inom branschen —bland annat genom fortsatt goda arbetsförhållanden — och på gott ledarskap. 

Avslutningsvis

Utskottet framhåller att reformens konsekvenser bör följas och bedömas noggrant med tanke på både barnen och personalen inom småbarnspedagogiken. Beredningen av behövliga ändringar i lagstiftningen bör inledas snabbt. 

Även om den föreslagna reformen är välkommen bör arbetet med att utveckla småbarnspedagogiken fortsätta.