Allmänt

Regeringens proposition baserar sig på regeringsprogrammet för Sanna Marins regering, enligt vilket läropliktsåldern ska höjas till 18 år. Fullgörandet av läroplikten inleds i den grundläggande utbildningen på samma sätt som i nuläget. Därefter fullgörs läroplikten i första hand genom att gymnasieutbildningens lärokurs eller en yrkesinriktad grundexamen eller yrkesexamen avläggs. Om ovan nämnda utbildning på andra stadiet ännu inte är ett lämpligt alternativ för den unga personen, kan han eller hon söka sig till utbildning i övergångsskedet, såsom utbildning som handleder för examensutbildning eller utbildning som riktar sig till läropliktiga vid folkhögskolan. De olika formerna för handledning av och stöd till eleverna och de studerandena har en viktig ställning. 

Anordnarna av de olika utbildningsformer som hänför sig till läropliktsuppgiften ska enligt regeringsprogrammet ersättas fullt ut för kostnaderna i anslutning till läropliktsuppgiften. 

Regeringens proposition om utvidgning av läroplikten bör ses som en omfattande utbildningspolitisk helhetslösning och en vägvisare för de kommande årtiondena. Ett centralt syfte med propositionen är att säkerställa att varje ung person som avslutar den grundläggande utbildningen söker sig till fortsatta studier eller annan handledd och målinriktad verksamhet som förbereder för den och avlägger examen på andra stadiet. Detta syftar i synnerhet till att jämlikare utbildningsmöjligheter, höjd utbildnings- och sysselsättningsgrad samt ökad välfärd. 

Utskottet anser att regeringens proposition på ett bra sätt svarar mot behoven att förbättra de ungas kompetens och välfärd. Reformen bevarar de ungas möjligheter att fortsätta studierna i enlighet med sina individuella behov och preferenser samt säkerställer stöd för studier och välbefinnande. Utskottet anser det vara ytterst viktigt att man genom propositionen stärker den handledning och det stöd som ges unga i övergångsskedet mellan den grundläggande utbildningen och utbildningen efter den. Utskottet betonar betydelsen av pågående omfattande utvecklingsprojekt inom undervisning och utbildning, såsom projekten Rätt att kunna och Utbildning för alla, som en del av genomförandet av läropliktsreformen och dess samlade genomslag. 

I propositionen beskrivs uttömmande olika åtgärder och projekt genom vilka man under de senaste åren har strävat efter att främja genomströmningen i utbildningen och förebygga avbrott i utbildningen. Dessa åtgärder har dock inte i betydande eller tillräcklig grad bidragit till att fler examina på andra stadiet avläggs. Sökandet till utbildning har dock ökat betydligt. En utvidgning av läroplikten är enligt vad som framförts under sakkunnigutfrågningen också i ljuset av forskningsrönen ett effektivt sätt att höja kompetens- och utbildningsnivån och antalet unga som avlägger examen på andra stadiet. 

Till följd av reformens omfattning och betydelse anser utskottet att det är nödvändigt att i sitt betänkande på bred front lyfta fram reformens mål och syfte. Eftersom de unga står i centrum för reformen måste också deras perspektiv beaktas. Utskottet konstaterar att läropliktslagen utgör en ram inom vilken många praktiska frågor ännu kräver särskilda lösningar. Utskottet vill därför särskilt notera behovet att följa upp och utvärdera konsekvenserna av reformen. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. Utskottet föreslår samtidigt att åtgärdsmotionerna avvisas. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet har lämnat ett utlåtande (GrUU 43/2020 rd) om propositionen. Grundlagsutskottet utgår i sin bedömning av proposition i synnerhet från de kulturella rättigheter som tryggas i 16 § i grundlagen. Grundlagsutskottet anser att regleringens mål i sig är godtagbara och främjar de grundläggande kulturella rättigheterna. Utskottet påpekar också vissa behov av ändringar i bestämmelserna. 

Läroplikten i regleringen av de kulturella rättigheterna i grundlagen

Grundlagsutskottet bedömer i sitt utlåtande ställningen för utbildning som följer efter grundläggande utbildning enligt lagen om grundläggande utbildning i ljuset av 16 § i grundlagen. Enligt 1 mom. har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Enligt momentets andra mening utfärdas bestämmelser om läroplikten genom lag. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtandet att ”bestämmelsen i 16 § i grundlagen har fått sin nuvarande ordalydelse i samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna (13 § i den dåvarande regeringsformen). I momentet föreskrivs det enligt motiveringen till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna att var och en har subjektiv rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Momentets första och andra mening är avsedda att höra samman så till vida att grundundervisningen avser den undervisning som hör till läroplikten.” 

Utgångspunkten för propositionens motivering till lagstiftningsordning är att den utvidgade läropliktsutbildningen enligt propositionen inte är grundläggande utbildning enligt 16 § 1 mom. i lagen om grundläggande utbildning. Utbildning efter den grundläggande utbildningen enligt lagen om grundläggande utbildning har ansetts höra till tillämpningsområdet för 16 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet anser att förslaget att utvidga läroplikten på det föreslagna sättet inte utan svårighet kan anpassas till tolkningspraxis som gäller 16 § 1 och 2 mom. i grundlagen. 

Den tolkning som gjorts i propositionen strider enligt grundlagsutskottets utlåtande mot ett uttryckligt omnämnande i motiven till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna om att den första och andra meningen i 16 § 1 mom. i grundlagen är avsedda att höra samman så till vida att grundundervisningen avser den undervisning som hör till läroplikten. Enligt grundlagsutskottets uppfattning har det i propositionen inte framförts några omständigheter som motiverar att man bedömer huruvida den utvidgade läroplikten hör till den grundläggande utbildningen på ett annat sätt än vad som uttryckligen har gjorts i förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna. 

Grundlagsutskottets slutledning är att undervisning som hör till läroplikten är sådan grundläggande utbildning som avses i 16 § 1 mom. i grundlagen. Bestämmelsen tryggar den subjektiva rätten till läropliktsutbildning. 

Grundlagsutskottet konstaterar dessutom i sitt utlåtande att grundlagens terminologi är autonom i förhållande till klassificeringar som görs i vanlig lagstiftning (GrUU 12/2015 rd, s. 3, GrUU 17/2018 rd, s. 2). Det betydelseinnehåll som ges grundläggande utbildning i vanlig lag definierar således inte innehållet i grundläggande utbildning sådan den avses i grundlagen. Grundlagsutskottet fäster dock med tanke på lagstiftningens tydlighet uppmärksamhet vid ett eventuellt behov att se över de begrepp som används i vanlig lag. Med hänvisning till inkommen utredning konstaterar kulturutskottet att det i detta sammanhang inte är motiverat att ändra begreppet grundläggande utbildning, som används i lagen om grundläggande utbildning, även om begreppet grundläggande utbildning enligt grundlagsutskottets utlåtande i fortsättningen också omfattar utbildning av annan typ än sådan grundläggande utbildning som avses i lagen om grundläggande utbildning. 

Avgiftsfri läropliktsutbildning

Läroplikt enligt 16 § 1 mom. i grundlagen ska kunna fullgöras inom den avgiftsfria grundläggande utbildningen. Läropliktens längd kan ändras när kravet på avgiftsfrihet uppfylls. Av 16 § i grundlagen följer inget hinder för sådana grundläggande lösningar för utvidgning av läroplikten som nu föreslås, även om utvidgningen i sig inte förutsätts i grundlagen. 

I 16 § 1 mom. tryggas vars och ens rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Enligt motiven till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna innebär detta att grundläggande utbildning ska kunna fås utan att detta åsamkar den studerande några kostnader. Vid sidan av undervisningen ska således också de nödvändiga läromedlen, såsom läroböcker, vara avgiftsfria (RP 309/1993 rd, s. 68/I). Avgiftsfri grundläggande utbildning enligt 1 mom. avser också behövlig skolskjuts och tillräcklig föda (GrUB 25/1994 rd, s. 9/II, se också t.ex. GrUU 18/2020 rd). 

Det föreslås inte att 31 § i lagen om grundläggande utbildning, som gäller avgiftsfrihet inom den grundläggande utbildningen, ändras. Bestämmelser om avgiftsfrihet för läropliktsutbildning som ges efter den utbildning som avses i lagen om grundläggande utbildning föreslås i 16 § i den föreslagna läropliktslagen, och bestämmelser om avgiftsfrihetens omfattning i lagförslagets 17 §. Läromedel som behövs vid undervisningen samt arbetsredskap, arbetsdräkter och arbetsmaterial är enligt 17 § i förslaget till läropliktslag avgiftsfria. Enligt förslaget ska de redskap som behövs för utbildning som betonar särskilda intressen inte omfattas av avgiftsfriheten. Skäliga avgifter kan tas ut för frivilliga studieresor, besök, evenemang och andra motsvarande verksamheter som kompletterar studierna. 

Även om grundlagsutskottet avvikande från propositionen anser att utbildning som enligt lag omfattas av läroplikten i sin helhet är grundläggande utbildning enligt 16 § 1 mom. i grundlagen, följer det enligt grundlagsutskottet inte av grundlagen att avgiftsfriheten för grundläggande utbildning till alla delar måste bedömas på samma sätt för hela utbildningstiden. Avgiftsfriheten kan således till sitt innehåll vara annorlunda exempelvis i utbildning som avses i lagen om grundläggande utbildning än i senare utbildning som omfattas av läroplikten. Som skäl till sin tolkning hänvisar grundlagsutskottet till den läropliktiges ålder, den fria rätten att söka till utbildning och den därav följande differentieringen i fråga om hur kompetensen inhämtas. 

Sambandet mellan 16 och 17 § i förslaget till läropliktslag och de motiv som framförts för 17 § tyder enligt grundlagsutskottet på att 31 § i lagen om grundläggande utbildning på samma sätt som i nuläget ska tillämpas på avgiftsfriheten i utbildning enligt lagen om grundläggande utbildning, och att de undantag från avgiftsfriheten som avses i 17 § kan tillämpas endast på läroplikt som fullgörs efter utbildning enligt lagen om grundläggande utbildning. Det är nödvändigt att avgränsa tillämpningsområdet för 17 § i förslaget till läropliktslag utifrån detta. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Frågan behandlas närmare i detaljmotiveringen nedan. 

Sättet att fullgöra läroplikten och tillgången till utbildning

Som lagstiftningsordningsfråga har grundlagsutskottet i sitt utlåtande också bedömt den föreslagna 15 § i läropliktslagen, av vilken det enligt grundlagsutskottet inte tillräckligt tydligt framgår att fullgörandet av läroplikten inte innebär skoltvång. Regleringen ska preciseras så att det av den också framgår alternativa sätt att fullgöra läroplikten som i mindre grad begränsar personens övriga grundläggande fri- och rättigheter. Frågan behandlas närmare i detaljmotiveringen nedan. 

Grundlagsutskottet betonar att tillgången till utbildning ska vara tillräcklig och att också de språkliga rättigheterna ska tryggas när anordnartillstånd beviljas. Kulturutskottet behandlar nedan i detta betänkande behovet av att trygga tillgången till utbildning. 

Avbrytande av fullgörandet av läroplikten och bedömning av att den läropliktige har avgått

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande fäst uppmärksamhet vid bestämmelserna i den föreslagna läropliktslagen om avbrytande av fullgörandet av läroplikten (7 §) och om när en läropliktig anses ha avgått (13 §). 

Bestämmelsen om avbrytande för viss tid är en ny och betydande avvikelse från fullgörandet av läroplikten, med beaktande av att den också gäller barn i åldern 7—15 år som är läropliktiga enligt lagen om grundläggande utbildning. Grundlagsutskottet har särskilt noterat att grunden för avbrytande är en sjukdom eller skada som hindrar fullgörandet av läroplikten. Avbrytande för viss tid kan komma i fråga på grund av långvarig sjukdom eller skada, och avbrytande tills vidare om en sjukdom eller skada som hindrar fullgörandet av läroplikten är av bestående natur. Utskottet behandlar frågan närmare i detaljmotiveringen nedan. 

Enligt grundlagsutskottet är 13 § i den föreslagna läropliktslagen, som gäller konstaterande av att en läropliktig har avgått, bristfällig, eftersom grunderna för konstaterande av att en läropliktig har avgått har reglerats på ett vagt och mångtydigt sätt och eftersom det inte framgår av den att bedömningen av när en läropliktig anses ha avgått betraktas som en sista utväg i förhållande till lindrigare och styrande metoder. Grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande till tillämpningen av nämnda 13 § i situationer där studierätten upphör enligt olika lagar för läropliktsutbildning och konstaterar att det förblir oklart hur en person fullgör sin läroplikt efter att hans eller hennes studierätt har dragits in och om han eller hon till exempel omfattas av skyldigheten att söka till utbildning. I utlåtandet förutsätts det att kulturutskottet granskar regleringen som helhet och preciserar bestämmelserna. Utskottet behandlar frågan närmare i detaljmotiveringen nedan. 

Behandling av personuppgifter

Grundlagsutskottet fäster med tanke på nödvändighetskravet vikt vid de relativt långa lagringstiderna för känsliga uppgifter. Enligt grundlagsutskottet innebär den föreslagna regleringen till exempel behandling av särskilt känsliga personuppgifter om funktionsnedsättning och hälsa samt familjeförhållanden för personer med funktionsnedsättning som omfattas av den utvidgade läroplikten. Utskottet har framhållit att framför allt lagringstiden för känsliga uppgifter ska vara begränsad på så sätt att uppgifterna bara får finnas lagrade så länge det är nödvändigt för att fullfölja det syfte för vilket uppgifterna har registrerats (se t.ex. GrUU 13/2017 rd). Grundlagsutskottet anför att kulturutskottet noggrant ska granska omfattningen av, ändamålet med och lagringstiderna för de känsliga personuppgifter som ska föras in i registret och vid behov förkorta lagringstiderna. 

Med hänvisning till inkommen utredning konstaterar kulturutskottet, i motsats till vad som antas i grundlagsutskottets utlåtande, att känsliga uppgifter enligt förslaget inte ska föras in i läropliktsregistret eller i den riksomfattande informationsresursen för undervisning och utbildning. I läropliktsregistret och informationsresursen lagras uppgifter om avbrott i fullgörandet av läroplikten och förlängning av den tid som berättigar till avgiftsfrihet. Begäran om avbrytande eller förlängning kan grunda sig på uppgifter som kan klassificeras som känsliga, såsom uppgifter om en persons hälsotillstånd eller funktionsnedsättning. I fråga om uppgifter om avbrott och perioder med förlängning av avgiftsfriheten registreras i registren endast uppgifter om perioden för avbrytande av fullgörandet och förlängning av avgiftsfriheten, inte om orsakerna till dessa perioder eller till exempel motiveringarna till eller innehållet i besluten i övrigt. Kulturutskottet anser utifrån inkommen utredning att den föreslagna bevaringstiden på fem år är motiverad för att uppgifterna ska kunna användas exempelvis för utvärderings- och uppföljningsändamål. 

Grundlagsutskottet anser att bestämmelserna om behandling av personuppgifter i lagförslagen delvis är svåröverskådliga och komplicerade. Lagförslagens innehåll bör vid den fortsatta behandlingen bedömas särskilt i förhållande till vad som föreskrivs i EU:s dataskyddsförordning eller någon annan allmän lag (se även GrUU 31/2017 rd, s. 4, GrUU 38/2016 rd, s. 4). Enligt grundlagsutskottets utlåtande ska kulturutskottet försäkra sig om att lagförslagen är förenliga med EU:s dataskyddsförordning och också förtydliga regleringen. 

Kulturutskottet konstaterar att propositionen enligt sakkunnigyttranden utskottet fått inte är problematisk med avseende på EU:s dataskyddsförordning. Utskottet konstaterar i fråga om de begrepp som används i lagförslag 8 (lagen om nationella studie- och examensregister) att motsvarande bedömningsbehov har kommit fram också i samband med en proposition (RP 174/2020 rd) som ännu är under behandling i riksdagen. Utifrån den propositionen föreslås det att delvis samma bestämmelser ändras som i den nu aktuella propositionen. Undervisnings- och kulturministeriet har konstaterat att ett eventuellt behov av att uppdatera de begrepp som används i lagen kan bedömas i samband med ändringen av lagen om nationella studie- och examensregister, vilket kulturutskottet anser vara tillräckligt i detta skede. 

Mål och syfte med utvidgningen av läroplikten

Allmänt

Enligt undersökningar erbjuder avläggandet av lärokursen inom den grundläggande utbildningen, det vill säga den nuvarande läroplikten, inte tillräcklig kompetens för att klara sig i arbetslivet. De som blir utan utbildning efter grundskolan löper i allmänhet också en betydande risk för utslagning i samhället. Att människor saknar utbildning och ställs utanför arbetslivet är en ekonomisk utmaning för samhället, men det är särskilt skadligt ur ett mänskligt perspektiv. 

Den omfattande ekonomiska litteraturen berättar entydigt om utbildningens positiva effekter på sysselsättningen och löneutvecklingen. Efterfrågan på utbildad arbetskraft har ökat ytterligare i och med den tekniska utvecklingen och internationaliseringen av ekonomin. Den starka efterfrågan beror också på att löneskillnaderna mellan olika utbildningsgrupper har ökat i många länder trots att utbudet av utbildning har ökat. I flera undersökningar har det konstaterats att den löneökning som en förlängning av den obligatoriska utbildningen ger är störst just för de ungdomar som inte fortsätter utbildningen längre än grundskolan. 

Enligt ett sakkunnigyttrande visar till exempel OECD:s statistik att sysselsättningsgraden bland dem som avlagt minst andra stadiet är betydligt högre än bland dem som enbart har genomgått grundskolan. Dessutom står unga med endast grundläggande utbildning betydligt oftare helt utanför utbildningsåtgärderna och arbetslivet samt döms för brott och lider av mentala problem betydligt oftare. Förändringarna i arbetslivet väntas öka och förändra kompetensbehoven och ställa ytterligare krav på förmågan att uppdatera kompetensen. Sysselsättning med en anständig utkomst verkar allt tydligare förutsätta antingen färdigheter som erhålls direkt genom utbildning på andra stadiet eller genom högskolestudier som möjliggörs av utbildningen på andra stadiet. De färdigheter som utbildningen på andra stadiet erbjuder verkar alltså bli ett minimikrav för att man ska kunna positionera sig i samhället så att man klarar sig utan kontinuerligt stöd från samhället. I detta avseende bör studierna fram till myndighetsåldern i fortsättningen betraktas som lika nödvändiga. Det är viktigt med ständigt lärande och likaså viktigt att ha de färdigheter som krävs för att ta del av det. 

Den relativa andelen niondeklassare som avslutar skolan utan avgångsbetyg från den grundläggande utbildningen har varit under en procent av åldersklassen. Enligt den senaste statistiken (2018—2019) är andelen 0,59 procent (352 personer). Enligt ett sakkunnigyttrande är det dock uppenbart att genast när läroplikten upphör, blir antalet personer som inte slutför utbildningen mångdubbelt. 

De unga som står utanför eller riskerar att hamna utanför utbildningen är inte en enhetlig grupp utan en heterogen samling med olika stödbehov. Det är svårt att svara på dessa behov genom en enskild åtgärd. Alla stödbehov kan inte identifieras på förhand till exempel inom småbarnspedagogiken eller ens den grundläggande utbildningen. En utvidgning av läroplikten säkerställer att hela åldersklassen efter den grundläggande utbildningen söker sig till fortsatta studier och de stödformer som ges där. Genom reformen säkerställs ett lika skyddsnät för alla och att ingen tillåts falla utanför nätet. 

Utskottet instämmer i propositionens uppfattning att utbildning och ekonomiska och andra satsningar på utbildning är lönsamma ur både ett mänskligt och ett ekonomiskt perspektiv. Utbildning har konstaterats ha betydande positiva effekter på sysselsättningsmöjligheterna och förvärvsinkomsterna samt även mer allmänt på livskvaliteten. Utbildning minskar också avsevärt bland annat fattigdomen, utnyttjandet av sociala förmåner och ungdomsbrottsligheten. Såväl internationella som nationella undersökningar visar att utbildning lönar sig: antalet utbildningsår korrelerar med sysselsättning, inkomster, hälsa och välfärd. Dessa positiva effekter gynnar samhällsfreden. Propositionen stöder också möjligheterna att tillgodose de kulturella rättigheterna. 

Kritik mot forskningsunderlaget

Vid utskottets sakkunnigutfrågning framhölls allmänt den snäva vetenskapliga forskningsgrunden i fråga om reformens konsekvenser. Dessutom har det framförts att det är tvivelaktigt om undersökningar som gäller utlandet kan tillämpas på det finländska utbildningssystemet och på bedömningen av dess samhälleliga och ekonomiska verkningar. Faktaunderlaget kan granskas exempelvis genom en jämförelse med grundskolereformen, som byggde på de försök som inleddes redan på 1960-talet och utvärderingen av dem, diskussionen om grundskolepedagogiken och i samband med en översyn av lärarutbildningens infrastruktur. 

I anslutning till bristen på forskningsdata har det framförts att det i Finland i samband med utbildningsreformer har varit vanligt, särskilt i fråga om betydande skolreformer som gäller hela åldersklassen, att mycket noggrant pröva och studera ändringarnas möjliga konsekvenser och förutsättningarna att genomföra dem innan ändringarna genomförts nationellt. 

Utskottet är medvetet om det med reformen förknippade problemet med den otillräckliga vetenskapliga forskningsgrunden och om att det i samband med beredningen inte har tagits fram ny evidensbaserad information, till exempel genom försök. Det bör noteras att man inte ens utifrån ett omfattande statistiskt material kan förutse den framtida utvecklingen. 

Utskottet betonar att det är komplicerat och svårt att undersöka konsekvenserna av en förlängning av läroplikten, vilket också framgår av liknande reformer i andra länder. De mer omfattande konsekvenserna av en utvidgning av läroplikten kan undersökas endast genom välplanerade försök — vilket ofta har skett i Finland — eller först efter att reformerna genomförts. I många utredningar och i utlåtandena om propositionen framförs det att en utvidgning av läroplikten i allmänhet har konstaterats ha positiva effekter, även om resultaten av undersökningarna inte är entydiga och varierar avsevärt mellan olika länder. 

Eftersom det nu aktuella förslaget om förlängning av läroplikten på det sätt som beskrivs i lagförslaget inte kan genomföras utifrån forskning eller försök, stannar faktaunderlaget närmast vid undersökningar och utredningar om motsvarande ändringar som gjorts i andra länder. Det bör dock noteras att särdragen i utbildningssystemet ställer stränga gränser för en sådan jämförelse och de slutsatser som dras utifrån den. 

Det finländska utbildningssystemet är för närvarande tämligen flexibelt i internationell jämförelse, det beaktar individuella utbildningsbehov och förhållanden och är exceptionellt i det avseendet att den offentliga sektorn har en central roll. Så är inte fallet i alla de länder där läroplikten har förlängts på samma sätt som i Finland. Av denna anledning kan internationella erfarenheter inte direkt användas som motivering när den nu aktuella lösningen övervägs. 

En utvidgning av läroplikten har diskuterats i ringa utsträckning inom pedagogiken och barn- och ungdomsforskningen. På grund av att faktaunderlaget är ensidigt är frågorna om reformens praktiska konsekvenser för utbildningens vardag och för utbildningssystemets funktion obesvarade. Information behövs förutom om konsekvenserna på systemnivå också om hur lagens juridiskt förpliktande verkan inverkar på avläggandet av utbildning på andra stadiet, som realiseras endast i form av en relativ ökning av antalet avlagda examina jämfört med de yngre åldersklasserna. Därför behövs det forskning om de ungas och deras vårdnadshavares inställning till en höjning av läropliktsåldern. Det behövs också information om hur reformen påverkar elevernas och deras vårdnadshavares attityder till och engagemang i fullgörandet av studierna. 

Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att man vid uppföljningen av reformen reserverar resurser särskilt för vetenskaplig forskning, där man kartlägger reformens konsekvenser för de unga och avbrytandet av utbildning. 

Metoder för att främja ungas kompetens och välfärd

I vissa utlåtandena till kulturutskottet framförs det att propositionens mål kan nås också på andra sätt än genom en förlängning av läroplikten. Enligt dessa uppfattningar bör anslag i stället för till läromedel och skolresor riktas till exempel till inhämtande av tillräckliga färdigheter för fortsatta studier inom den grundläggande utbildningen, studiehandledning samt elevhälsa och andra social- och hälsovårdstjänster för unga. Man har också lyft fram behovet av att främja barns och ungas välfärd på ett mer verkningsfullt sätt redan från och med småbarnspedagogiken och vidare i den grundläggande utbildningen och utbildningen efter den. 

Pisaresultaten har visat att kompetensskillnaderna i grundskolan har ökat under de senaste åren och att antalet elever med svag framgång har ökat. Dessutom vet man redan nu att det enligt en försiktig uppskattning finns minst 4 000 elever i grundskolan som har så stora problem med att skolgången att man kan tala om elever som inte gått i skolan. Detta motsvarar cirka 2—3% av alla elever i årskurs 7—9 i Fastlandsfinland. Elever som inte går i skola finns i varje landskap. Dessutom har antalet elever som inte går i skola sannolikt ökat under de senaste åren. 

För att trygga en helgjuten studiegång och varje barns och ungas välfärd är det mest resultatrikt att omedelbart och kraftfulla ingripa i problem som gäller lärande, välfärd eller livshantering genast när de uppstår, eller i bästa fall förebygga dem redan tidigare. I ett sakkunnigyttrande konstateras det att det är för sent att erbjuda ytterligare skolår i ett läge där kunskapsgrunden och attityden redan i betydande grad har försvagats. 

Utskottet är medvetet om den småbarnspedagogiska och grundläggande utbildningens betydelse när det gäller att skapa en god grund för lärande och välbefinnande. På basis av forskningsrön har man dock inte kunnat visa vilken alternativ riktad åtgärd som kan användas för att bättre eller kostnadseffektivare uppnå målen enligt propositionen. I detta sammanhang bör det noteras att en utvidgning av läroplikten i sig inte löser de problem som grundskolan medför. I sakkunnigyttrandena har det ansetts behövligt att resurserna i ett tillräckligt tidigt skede av grundskolan riktas till de elever som riskerar att slås ut. 

Utskottet konstaterar att de övriga satsningar på att förbättra de ungas ställning som lyfts fram i regeringspropositionen är viktiga och värda att understöda. Under regeringsperioden riktas tilläggsanslag mångsidigt till utveckling av fostran och utbildning. Ett exempel är utvecklingsprogrammet Utbildning för alla, genom vilket man under tre års tid satsar 180 miljoner euro på den grundläggande utbildningen och 125 miljoner euro på småbarnspedagogiken. Genom utvecklingsprogrammet för kvaliteten och jämställdheten inom yrkesutbildningen, Rätt att kunna, utvecklas yrkesutbildningen med sammanlagt över 270 miljoner euro under en treårsperiod. För genomförandet av utvecklingsprogrammet för studiehandledning har det permanent reserverats cirka 24,3 miljoner euro per år, varav cirka 20 miljoner euro för utvidgningen av läroplikten. Dessutom har det reserverats 4,3 miljoner euro i projektfinansiering för perioden 2020—2022. 

Utskottet betonar att dessa övriga åtgärder tillsammans med en utvidgning av läroplikten bildar en helhet som bland annat stärker jämlika utbildningsmöjligheter, en positiv inställning till studierna och välfärd på många olika sätt. 

Det bör också noteras att stödet till unga i samband med utvidgningen av läroplikten bör ses som en fortsättning på det stöd för välbefinnandet som inletts inom småbarnspedagogiken, så att det stöd som ges i ett tidigare skede och de resurser som riktas till det — i värsta fall — inte blir meningslöst, utan stödåtgärderna bär genom hela barndomen och ungdomen ända fram till vuxenåldern. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Genom omsorg om hela åldersklassen svarar man på behovet av att stödja välfärden också efter den grundläggande utbildningen. Enligt ett sakkunnigyttrande har de ungas psykiska hälsa försämrats. I synnerhet upplevelsen av utanförskap och ensamhet har ökat. En av de faktorer som ligger bakom dessa fenomen är ostracism, det vill säga uteslutning genom att den som utsätts för det antingen avsiktligt eller oavsiktligt inte blir sedd, hörd eller uppmärksammad av omgivningen. 

Utbildningens kärnuppgift är att säkerställa kunskaper och färdigheter som ger en grund för ständigt lärande genom hela livet. Den allmänbildning som den grundläggande utbildningen eftersträvar är således inte ett uppnått tillstånd, utan en varaktig vilja och beredskap att värdera och förnya sitt kunnande när livssituationen förändras. I bästa fall är det en passion för att kontinuerligt utveckla sig själv. Utifrån många undersökningar vet vi att motivation och tilltro till sig själv (självförmåga eller egenförmåga) är centrala faktorer som styr individens lärande. I en värld som förändras är man inte färdig för livet direkt efter skolan, men högklassig utbildning och stöd för välbefinnandet under den skoltiden ger medel för att klara sig. 

Utskottet betonar utbildningens positiva effekter och konstaterar att den största utmaningen inte är att ungdomar inte söker sig till utbildning efter den grundläggande utbildningen, utan att de avbryter utbildning på andra stadiet, särskilt yrkesutbildning. Enligt Ungdomsbarometern 2017 är de största orsakerna till att yrkesutbildningen avbryts valet av fel bransch (56 %) och vantrivseln i skolan (33 %). Att åtgärda dessa problem är ytterst viktigt för målet att öka antalet avlagda examina på andra stadiet. En central fråga med tanke på det aktuella lagförslaget är hur de nya åtgärderna kan bidra till en hållbar lösning av de nuvarande pedagogiska utmaningarna inom den grundläggande utbildningen och på andra stadiet. 

Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att följa och utvärdera reformen genom att samla in och utnyttja vetenskapliga forskningsrön. I samband med detta bör det utredas hur reformen motsvarar de mål och den nytta som anges i propositionen när det gäller ansökan till utbildning efter den grundläggande utbildningen och avläggande av examina, bättre matchning av kompetensbehovet inom utbildningen på andra stadiet och arbetslivet, bättre välfärd för barn och unga, förbättrad sysselsättning och inkomstnivå samt förbättrad offentlig ekonomi. 

Stärkt kompetens och ställning på arbetsmarknaden

Med tanke på stärkandet av kompetensen ligger propositionen i linje med det som det finländska utbildningssystemet har eftersträvat, det vill säga att stödja den ekonomiska tillväxten och säkerställa att all kompetens utnyttjas på ett bra sätt. En lång historisk linje i den finländska utbildningspolitiken är de olika prioriteringarna i riktlinjerna för jämlikheten, beroende på om det är fråga om ett individuellt eller ett samhälleligt perspektiv. När det gäller jämställdhet stöder propositionen framför allt den senare modellen, där man strävar efter att i utbildningen inkludera dem som har det sämst ställt och har de minsta resurserna. 

Utskottet anser att propositionens mål och åtgärder för att uppnå dem är värda understöd och är motiverade med tanke på vikten av att höja arbetskraftens kompetensnivå och stärka sysselsättningen bland unga. Kompetenskraven på arbetsmarknaden har förändrats så att det är svårt att komma in på arbetsmarknaden utan examen på andra stadiet. En höjning av läropliktsåldern räcker inte ensamt till för att ge för hela åldersklassen examen på andra stadiet, men utifrån de undersökningar och utredningar som lyfts fram i propositionen kan man anta att andelen studerande som avlägger examen ökar, vilket kan anses väl motsvara målet att förbättra sysselsättningsgraden. 

Finland har tidigare reagerat på utbildningsbehovet genom läroplikten till den del det har ansetts nödvändigt med tanke på deltagandet i samhället och arbetslivet. På grund av förändringarna i samhället och arbetslivet räcker det inte med enbart grundläggande utbildning. Då är en utvidgning av läroplikten till andra stadiet en rätt logisk och naturlig lösning. 

På basis av forskningslitteraturen står det klart att en utvidgning av läroplikten höjer utbildningsnivån. Dessutom visar analyser som gjorts med finländskt material att unga som för närvarande inte deltar i utbildning drar nytta av att de fortsätter studera en längre tid. Den omfattande internationella litteraturen har visat att en höjning av läropliktsåldern ökar deltagandet i utbildning och avläggandet av examen. Enligt ett sakkunnigyttrande hade endast 40 procent av de ungdomar som slutat skolan och saknade examen efter grundskolan arbete under perioden 2000—2003. Motsvarande siffra för dem som avlagt examen på andra stadiet varierade mellan 70 och 90 procent. 

Med tanke på hållbarheten i det finländska samhället är det ytterst viktigt att höja befolkningens sysselsättningsgrad. Behovet av att höja sysselsättningsgraden beror bland annat på den försämrade försörjningskvoten. Finland har inte råd att misslyckas med målet att höja befolkningens kompetens- och utbildningsnivå och sysselsättningsgrad. 

Med hjälp av Statistikcentralens registermaterial är det möjligt att granska utbildningsnivåns samband med sysselsättningsgraden i olika åldersgrupper. Granskningen visar att utbildningsnivån har en enorm betydelse för sysselsättningen. Skillnaden är särskilt stor mellan dem som enbart har utbildning på grundstadiet och alla andra. Sysselsättningsgraden bland dem som bara har grundutbildning är klart lägre i alla åldersgrupper än bland dem som avlagt minst examen på andra stadiet. Det är särskilt skadligt för kvinnor att inte ha mer än grundläggande utbildning. Sysselsättningsgraden för kvinnor med utbildning på grundstadiet överstiger 50 procent först i åldersgruppen 44-åringar (statistikåret 2018). Sysselsättningsgraden för kvinnor med bara grundläggande utbildning överstiger inte 60 procent i någon åldersgrupp. 

Mängden arbetsplatser som står till buds för dem med enbart grundläggande utbildning kommer med stor sannolikhet att sjunka ytterligare jämfört med den nuvarande låga nivån. Att enbart ha utbildning på grundstadiet kommer i framtiden att utgöra en ännu större risk för att bli utan jobb än idag. Yrkesexamen på andra stadiet kommer i morgondagens arbetsliv att vara ett minimikrav. Mot denna bakgrund är satsningarna på att höja befolkningens utbildningsnivå och öka andelen personer som avlägger minst examen på andra stadiet ytterst nödvändiga och brådskande ur både individens och samhällets synvinkel. 

Bedömningarna av läropliktens inverkan på avläggandet av examina och påbyggnadsutbildningens inverkan på framgången i livet efter skolan är dock förknippade med osäkerhetsmoment. Det är naturligtvis svårt att kvantifiera i synnerhet de effekter som mäts på annat sätt än i pengar. Direkta forskningsrön om läropliktens effekter i Finland kan fås först efter det att reformen har genomförts. 

Förebyggande av utslagning och generationsöverskridande problem

Enligt Statistikcentralens utbildningsstatistik har andelen personer i åldern 18—25 år som saknar examen efter den grundläggande utbildningen eller examensinriktad utbildning minskat. Samtidigt har sysselsättningen bland dem som har enbart grundläggande utbildning minskat. Examen på andra stadiet och högskoleexamen stärker det mänskliga kapitalet och skyddar mot arbetslöshet. 

Arvet från hemmiljön påverkar i betydande grad de ungas utbildningsval. Bland unga personer med finländsk bakgrund som saknar examen efter den grundläggande utbildningen har mer än dubbelt så många lågutbildade föräldrar jämfört med de unga som avlägger examen på andra stadiet. 

I synnerhet utdragna psykiska problem och missbruksproblem i familjerna belastar oskäligt många elevers möjligheter att koncentrera sig på studierna. Den sociala ojämlikheten i vårt samhälle påverkar således barnens inlärningsmöjligheter och studieresultat. Ännu på 2010-talet återspeglades hembakgrunden exceptionellt lite i studieresultaten i Finland. Sedan dess har den sociala jämlikheten i grundskolan snabbt försvagats och ligger nu på medelnivå i OECD-länderna. Förstärkningen av kopplingen mellan hemförhållanden och studieresultat märks redan i de lägsta årskurserna. 

Utskottet anser att propositionen tillsammans med andra utvecklingsåtgärder inom undervisningen och utbildningen ger välkomna bidrag till en lösning på problemet med utslagning. Ansökan till utbildning och avläggande av examen på andra stadiet förebygger avsevärt risken för utslagning bland unga. Genom att säkerställa effektivare skyddsnät för barn och unga garanteras bättre förutsättningar att etablera sig i samhället och arbetslivet, vilket också kan anses minska problemen i vuxenåldern. 

I propositionen har handledningen och stödet för unga både under utbildningen och i övergångsskedet fått en central ställning. Det är väsentligt eftersom man vet att bland annat elever med inlärningssvårigheter och unga i en svår livssituation är just de som lättare hamnar utanför utbildningen och marginaliseras. En elev som avslutar den grundläggande utbildningen kan i övergångsskedet också behöva omfattande samarbete som kräver specialkompetens till exempel när det gäller socialt arbete, uppsökande ungdomsarbete och specialiserad sjukvård, i synnerhet när det gäller mentalvårds- och missbrukartjänster. 

Med hänvisning till ett sakkunnigyttrande konstaterar utskottet att man utifrån forskningen kan anta att lagen gagnar eller åtminstone skapar förutsättningar för att förbättra ställningen för elever med mer begränsade resurser. Till exempel avgiftsfria skoltransporter och läromedel är särskilt viktiga för unga som bor mer avsides eller som inte har råd att köpa läromedel exempelvis på grund av föräldrarnas låga inkomstnivå. 

Enligt forskningsrön försvårar bristen på ekonomiska, kulturella, sociala eller andra resurser övergången mellan de olika stadierna i utbildningssystemet. Det innebär till exempel att elever med starkare resurser får tillgång till mer information och har bättre möjligheter att fatta beslut om utbildningen. En utvidgning av läroplikten skulle eliminera den riskfaktor — i synnerhet i bland dem med mindre resurser — som är förknippad med möjligheten att välja bort fortsatta studier. En utvidgning av läroplikten garanterar att det allmänna har ett större ansvar för att stödja den unga genom en längre utbildning, inklusive stödåtgärder för utbildningen. 

Vårdnadshavarna ansvarar för de dagliga val som påverkar barnets och den ungas framtid, men inlärning och deltagande i undervisningen är en så stor fråga att man i det finländska samhället inte har velat överlåta ansvaret enbart på vårdnadshavarna. Vårdnadshavarnas situation kan variera. En vårdnadshavare som befinner sig i en ekonomiskt svår livssituation, lider av psykiska problem och drogberoende eller annars befinner sig i en exceptionell livssituation kan inte nödvändigtvis fatta ett så viktigt val för barnet eller den unga. 

Det är också viktigt att främja elevernas välfärd samtidigt i såväl skolan som hemmet. För detta behövs ett smidigare samarbete mellan skolan, hemmet och social- och hälsovårdstjänsterna än för närvarande. Tjänster som stöder inlärningen och välbefinnandet ska finnas tillgängliga i skolgemenskapen i tillräcklig omfattning och i rätt tid. 

En utvidgning av läroplikten ger unga som avslutar den grundläggande utbildningen skyldighet att söka sig till utbildning och rätt att i sista hand av boendekommunen få stöd i sökandet. Reformen ger således de unga och deras vårdnadshavare en stark signal om att den unga personens plats efter avslutad grundläggande utbildning fortfarande är i utbildningen. För utbildningsanordnarna och huvudmännen är budskapet att de har ett betydande ansvar för de unga och för de ungas rättigheter och skyldigheter i fråga om utbildning. Propositionen ökar också vårdnadshavarnas ansvar för tillsynen över fullgörandet av läroplikten. Ansvaret sträcker sig till utbildningen efter den grundläggande utbildningen ända tills läroplikten upphör. 

Den föreslagna avgiftsfriheten inom utbildningen på andra stadiet främjar elevernas och studerandenas jämlikhet oberoende av den studerandes eller familjens ekonomiska ställning och förmögenhet och oberoende av utbildningssektor. I samband med ändringen bör man dock säkerställa att de resurser som läggs på avgiftsfriheten inte försvagar resurserna för stöd till studerande vid läroanstalterna. Utöver avgiftsfri utbildning ska eleverna eller de studerande ha möjlighet till tillräckligt stöd på grund av till exempel inlärningssvårigheter eller psykiska problem. Stödet ska täcka både de undervisningsarrangemang som behövs och till exempel personalresurserna inom specialundervisningen och det psykiska och sociala stödet. 

De ungas perspektiv

Allmänt

Utskottet anser det vara utmärkt att man vid beredningen av propositionen har hört de unga och granskat reformen ur deras synvinkel. Undersökningar som beskriver de ungas levnadsförhållanden, såsom Ungdomsbarometern, som publicerats av statens ungdomsråd, har beaktats i propositionsmotiven. Propositionens konsekvenser för barn och unga, jämställdheten mellan könen och jämlikheten har bedömts. 

Utvidgningen av läropliktsåldern delar de ungas åsikter. I Ungdomsbarometern 2017 understödde 64 procent av de unga i åldern 15—29 år obligatorisk utbildning på andra stadiet, medan 35 procent motsatte sig reformen. I en enkätundersökning hösten 2020 understödde 63 procent av 16—24-åringarna en höjning av åldersgränsen för läroplikten till 18 år, medan 32 procent inte understödde en höjning. 72 procent av åldersgruppen understödde att studierna på andra stadiet är avgiftsfria, medan 25 procent inte gjorde det. Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att höra de unga på bred front när konsekvenserna av en utvidgning av läroplikten följs upp och utvärderas. 

Även om svårigheterna i anslutning till de ungas bristande utbildning och studier har lyfts fram i olika sammanhang, bör det också noteras att största delen av de unga är positivt inställda till studier och lärande. Enligt Ungdomsbarometern 2017 ansåg 96 procent av de unga att det var roligt att lära sig nya saker och att allmänbildningen i sig var värdefull, och 94 procent ansåg att utbildningen väsentligt förbättrar möjligheterna att få arbete. 

Vid sakkunnigutfrågningen aktualiserades frågan om en ökning av skyldigheterna efter den grundläggande utbildningen hjälper en ung person vars skolgång börjat spricka redan i de lägsta klasserna. Inlärningsresultaten inom vår grundläggande utbildning har försämrats snabbare än i något annat OECD-land. Andelen elever som avslutar grundskolan med mycket bristfälliga färdigheter har ökat 2,5 gånger på tio år. Svag kompetens är typiskt förknippad med låg motivation, förlorad tillit till sina egna förmågor och många olika problem i det egna livet. Bakom den svaga kompetensen ligger vanligen en cirkel av negativa inlärningserfarenheter som pågått i flera år, där skolarbetet har förlorat sin mening redan tidigt. För att komma till rätta med detta behövs det redan i grundskolan fler möjligheter till specificerade, riktade och rättidiga interventioner. Annars är grunden för den senare självutvecklingen inte hållbar. 

En betydande del av de unga delar inte längre den traditionella finländska tron på att utbildning garanterar en bättre framtid. En ung som kämpar med svårigheter i studierna kan ofta redan långt innan grundskolan avslutas få uppfattningen att kompetenskraven i den omgivande världen är omöjliga att nå. Vid sakkunnigutfrågningen framfördes det att resurserna i utvecklingen av utbildningen bör inriktas på att förnya kvaliteten, innehållet och strukturerna inom den grundläggande utbildningen så att de tillgodoser olika elevers behov. 

Den unga personens studier blir ofta oavslutade när han eller hon har brister i de grundläggande färdigheterna, såsom vardags- och livskompetens samt läsning, räkning och studiefärdigheter. I uppföljande undersökningar som gäller avbrytande av utbildning har det visat sig att till exempel problem med välbefinnandet, ensamhet, en svag bild av sig själv som elev och beteendestörningar i lågstadiet har ett betydande samband med risken för att utbildningen på andra stadiet avbryts. Enligt Ungdomsbarometern 2017 var fel val av bransch det vanligaste skälet till att unga avbröt utbildningen (56 procent av dem som avbrutit studierna). Avbrotten berodde ofta också på att den unga inte trivdes i skolan (33 procent), att saker utanför skolan gav för mycket att tänka på (30 procent) eller att den unga inte hade fått stöd för sina studier (14 procent). Det är inte alltid negativt att avbryta en utbildning. Det är bra att den unga har frihet att välja en lämplig utbildningsväg och vid behov byta till en meningsfullare utbildning. 

Utskottet betonar att utbildningen kan genomföras förutom vid läroanstalter också i verkstäder eller genom läroavtal. Verkstäderna är i fortsättningen allt viktigare samarbetspartner för utbildningsanordnarna när det gäller att utveckla de ungas livskompetens och inlärningsfärdigheter samt genomföra yrkesprov och avlägga examensdelar. 

Enligt regeringsprogrammet kan läroplikten innefatta olika studie- och stödformer som kan inkluderas i examina på andra stadiet, bland annat tionde klasser, folkhögskolor, verkstadsverksamhet, rehabilitering och handledande utbildning. Varje aktör har en egen betydande roll och uppgift i genomförandet av reformen. 

Verkstäderna erbjuder inlärningsmiljöer som bygger på tränande stöd och inlärning och som gagnar både utbildningsanordnarna och framför allt de studerande som behöver stöd. Samarbetet mellan verkstäderna och utbildningsanordnarna är avtalsbaserat. Unga som riskerar avbrott hänvisas till verkstäder och skulle också komma på eget initiativ, men den service som verkstäderna tillhandahåller förutsätter att utbildningsanordnarna betalar en studerandedagpenning som är avtalsbaserad. Utskottet anser att verkstäderna har stor betydelse som stöd för den studerandes fullgörande av läroplikten. Kulturutskottet betonar att utbildningsanordnarna också ska ersätta verkstäderna för kostnaderna för läropliktsuppgiften. 

Trots den föreslagna reformen kommer många unga som avslutar grundskolan också i fortsättningen att stå inför utmaningar, och för att kunna hantera dessa behövs ett multiprofessionellt styrgrepp och stöd av yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården. De social- och hälsovårdstjänster samt den rehabilitering som de unga behöver har en viktig roll när det gäller att stärka de ungas studiefärdigheter och stödja att utbildningen slutförs. De mentalvårds- och missbrukartjänster med låg tröskel som är riktade till unga samt tillgången till psykosocialt stöd måste stärkas som en del av elev- och studerandevårdstjänsterna. Det är bra att alla unga i åldersklassen omfattas av studerandehälsovården när läroplikten utvidgas. 

Utskottet betonar att unga som behöver stöd och riskerar att avbryta sina studier ska ges tillräcklig tillgång till stöd och handledning för varierande livssituationer och stödbehov. Uppnåendet av lagens mål kan äventyras om det inte reserveras tillräckliga resurser för stöd och handledning, och om man inte stärker insatserna för att förhindra att utbildningen avbryts. Utskottet betonar att helheten av stöd- och handledningstjänster för unga bör utformas utifrån de ungas behov. Tjänsterna ska vara lättillgängliga för de unga. 

Uppmärksamhet ska också fästas vid hur barn och unga lär sig att utveckla resiliens, det vill säga förmåga att klara sig under utbildningen, samt vid hur de får stöd av skolgemenskapen för att utveckla sina färdigheter. Det förutsätter att läroanstalternas verksamhetskultur utvecklas i en riktning som stöder allas positiva färdigheter. Till exempel upplevelsen av arbetsro har visat sig ha ett statistiskt betydande samband med skolavhoppen på så sätt att stärkt arbetsro ger färre avbrott. Med andra ord fullgör eleverna i de skolor där arbetsron upplevs som bra utbildningen på andra stadiet oftare än eleverna i de skolor där arbetsron upplevdes vara svagare. Att förebygga problem innebär att det finns skyddande faktorer som gör det möjligt att undvika problem. Upplevd god arbetsro är en faktor som skyddar mot avbrott i studierna. 

De som i första hand drar nytta av läropliktsreformen är unga som utan reformen skulle ha slutat skolan vid 16 års ålder, men som tack vare reformen stannar kvar i skolan längre och eventuellt också avlägger en examen på andra stadiet, vilket är värdefullt på arbetsmarknaden. En förlängning av läroplikten gör inte andra åtgärder som syftar till att förebygga utslagning bland unga onödiga. Utskottet konstaterar att en förlängning av läroplikten kan erbjuda kommunerna nya möjligheter att nå unga som löper risk för utslagning, men att risken för utslagning inte undanröjs som sådan. 

Det är viktigt att utvidgningen av läroplikten genomförs så att den stöder de ungas egna studieönskemål. Det geografiska utbud av utbildning efter grundskolan är ojämnt fördelat, men de unga bör kunna studera så att de kan bo hos sina vårdnadshavare när det är den bästa lösningen för den unga själv. Vid genomförandet av reformen ska de unga som bor i glesbygden beaktas. Också i utbudet av handledande utbildning för examensutbildning ska det beaktas att den unga som avslutar den grundläggande utbildningen inte tvingas till långa skolresor eller måste flytta hemifrån. 

Utbildning som handleder för examen är en väsentlig del av utvidgningen av läroplikten, i synnerhet när det gäller att stärka svaga grundläggande färdigheter och trygga en helgjuten utbildningsväg. Den utbildning som handleder för examensutbildning och som föreslås i propositionen ska kunna svara mot olika ungdomars behov. Enligt propositionen kan utbildningen i fråga innehålla delar av gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen, höjning av vitsorden för den grundläggande utbildningen samt stärkande av färdigheterna i finska eller svenska. De unga kan ha mycket olika stödbehov, till exempel när det gäller språkkunskaper, studiefärdigheter eller livskompetens. Ändamålsenliga undervisningsgrupper kan bli en utmaning särskilt på mindre orter, eftersom studerande med varierande utbildningspreferenser kan söka sig till utbildningen. 

Genom att utsträcka avgiftsfriheten till att omfatta bland annat läromedel och redskap som behövs vid studierna stärks likabehandlingen av unga. Av dem som besvarade Ungdomsbarometern (2017) upplevde 17 procent att de tvingats gallra bland studiealternativen på grund av penningbrist, 14 procent att de tvingats välja utbildningsplats på ekonomiska grunder och 11 procent att de tvingats senarelägga examen. I synnerhet de som står utanför utbildningen har beskrivit sin penningsituation som svag. 

Enligt ett sakkunnigutlåtande som utskottet fått har cirka var sjätte studerande under de exceptionella studiearrangemangen våren 2020 uppgett att de har otillräcklig utrustning för distansstudier. Även om det behov som coronaepidemin medför i sinom tid kommer att upphöra, torde utnyttjandet av digitala verktyg i viss mån fortsätta. Det ökar behovet av exempelvis bärbara datorer också för studerande inom yrkesutbildningen jämfört med nuläget. 

Ett sakkunnigyttrande har lyft fram de ungas ekonomiska försörjning och fäst uppmärksamhet vid att alla under 18 år, med vissa undantag, genom propositionen fråntas rätten till arbetslöshetsstöd. Det är nödvändigt att unga läropliktiga som inte har rätt till studiestöd eller arbetslöshetsförmån omfattas av något förmånssystem. Om en ung person under 18 år inte har rätt till studiestöd till exempel på grund av långsamma framsteg eller avbrott i studierna, har han eller hon endast utkomststöd att ty sig till. Det är angeläget att särskild vikt fästs vid att dessa ungdomar kan styras tillbaka till studierna. Det centrala är att förebygga problemen och vägleda och hjälpa den unga redan innan rätten till studiestöd avbryts. 

Utskottet noterar att många unga som löper risk för utslagning får värdefullt stöd också genom andra kanaler än utbildningsanordnarnas handledningstjänster. Kommunernas ungdomsarbete, Navigatorn-betjäningsställena och tredje sektorns ungdomsarbete erbjuder värdefulla handledningstjänster och individuellt stöd för unga som löper risk för utslagning. Kamratkretsen är också ett viktigt stöd för den unga. 

Vid sakkunnigutfrågningen uppmärksammades det uppsökande ungdomsarbetets roll i övervakningen av att läroplikten fullgörs. Det uppsökande ungdomsarbetet har i bred utsträckning nått unga som befinner sig i en utmanande situation, och de goda resultaten anses i synnerhet ha samband med principen om frivillighet. I propositionen konstateras det att den skyldighet för kommunen som föreskrivs i läropliktslagen delvis ersätter uppgifter inom det uppsökande ungdomsarbetet som föreskrivs i ungdomslagen. 

Under sakkunnigutfrågningen uttrycktes oro över att det samarbete som baserar sig på den ungas frivillighet äventyras på grund av reformen. Utifrån inkommen utredning betonar utskottet att avsikten inte är att i samband med reformen ändra principen om den ungas frivilliga deltagande i det uppsökande ungdomsarbetet. Anmälningsskyldigheten enligt läropliktslagen gäller anmälan till hemkommunen. Enligt ungdomslagen kan undervisnings- och utbildningsanordnarna dock även i fortsättningen göra anmälningar som motsvarar nuläget till det uppsökande ungdomsarbetet i hemkommunen, men det finns inte längre någon skyldighet till detta. 

Barnets rätt

Utskottet anser att propositioner stöder och stärker tillgodoseendet av barnets rättigheter. I FN-konventionen om barnets rättigheter (FördrS 60/1991) fastställs rätten till obligatorisk och avgiftsfri undervisning för varje barn (artikel 28). 

Enligt konventionen om barnets rättigheter är staten skyldig att utveckla olika former av utbildning på mellanstadiet och göra dem tillgängliga för varje barn. I detta ingår studie- och yrkesvägledning. Konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att införa kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov. Staterna ska vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (artikel 28). Utbildningen ska bland annat utveckla barnets individuella färdigheter, respekten för de mänskliga rättigheterna samt barnets eget språk och egen kultur, ett ansvarsfullt medborgarskap och tolerans (artikel 29). 

Utbildningens innehåll ska stödja varje barns personlighet samt individuella talanger och färdigheter. Den ska motivera barnet och på ett genuint sätt uppmuntra till fortsatta studier. Detta innebär bland annat att det ska finnas tillräckligt med alternativ som intresserar barn och unga och som de också upplever som ändamålsenliga med tanke på framtiden. Barnets rätt till undervisning är inte enbart en fråga om tillgång till undervisningen. Utöver undervisningens kvalitet ska uppmärksamhet fästas vid kvaliteten på inlärningsmiljön, inlärningsprocesserna och studiematerialet och studieresultaten samt vid undervisningsmetoder som stöder elevens individuella tillväxt, utveckling och kunnande. 

Enligt propositionen har läropliktslagen som mål att för alla trygga de grundläggande kunskaper och den bildning som behövs i livet och samhället samt att främja lika möjligheter att utveckla sig själv enligt förmåga och behov. Därtill är ett mål att höja utbildnings- och kompetensnivån, minska skillnaderna i lärande och öka likabehandlingen och jämlikheten i utbildningen. Målen är viktiga med tanke på tryggandet av barnets rättigheter. I proposition hänvisas det till välbefinnande och främjande av välbefinnandet på många ställen, vilket är mycket positivt. I läropliktslagen har främjandet av välbefinnandet inte skrivits in som ett uttryckligt mål. Utskottet konstaterar att det är ytterst viktigt att stödja elevernas och studerandenas välbefinnande. Detta främjande ingår redan i nuläget i lagstiftning om undervisning och utbildning, bland i annat lagen om elev- och studerandevård, och utgör en central och genomgripande funktion i lärandets väg. 

Med tanke på uppnåendet av målen för förlängningen av läroplikten är det viktigt att det barn som avslutar den grundläggande utbildningen har faktiska färdigheter för studier på andra stadiet. Utskottet anser att det med tanke på tillgodoseendet av barnets rättigheter är ytterst viktigt att uppmärksamma barn som hör till språkliga minoriteter, såsom nyinvandrade barn, barn som behöver särskilt stöd för inlärning samt barn som riskerar utslagning. 

Barn som löper risk att bli utan examen på andra stadiet ska ha faktisk möjlighet att få handledning och stöd redan under den grundläggande utbildningen. Enligt utredningar varierar de personalresurser som anvisats för elevhandledning och elevvård mycket mellan kommunerna och till och med mellan läroanstalterna. Utskottet betonar vikten av att handledningen och hälsotjänsterna för elever och studerande är tillräckliga och av god kvalitet. Dessa tjänster kan stärka elevernas och studerandenas välbefinnande och upplevelsen av att studierna är meningsfulla, vilket bidrar till att förlängningen av läroplikten inte upplevs som ett negativt tvång som kan minska motivationen att söka till utbildning. 

Rätten till avgiftsfria studier även på andra stadiet stöder också barnets rätt till likabehandling. I fråga om utbildningen hamnar barnen inte längre i en ojämlik ställning på grund av sina föräldrars eller sin egen förmögenhetsställning. 

Beaktande av barnets utvecklingsstadier i reformen

Utskottet anser det viktigt att granska de utbildningspolitiska åtgärder som vidtas för att stödja barns och ungas lärande och välbefinnande också genom att ta hänsyn till barnets olika utvecklingsstadier. Det är viktigt att identifiera de behov och krav som är förknippade med dem och att göra utbildningssystemet till en smidig väg för lärande och tillväxt som på bästa sätt stöder barnet i varje utvecklingsstadium och framskrider från en utbildningsnivå till nästa. Det är väsentligt att beakta att skoltiden och dess faser är en unik och i och för sig viktig tid i barnets och den ungas liv. Den utgör inte enbart en övergång till arbetslivet, även om det också är viktigt med målsättningar inför arbetslivet. 

Läroplikten som idé inbegriper ett ideal enligt vilket alla medborgare med hjälp av läroplikten å ena sidan erbjuds möjlighet och å andra sidan har skyldighet att delta i undervisningen vid en viss ålder eller enligt en viss lärokurs. Utifrån hjärnforskningen och den utvecklingspsykologiska forskningen är idén mycket lyckad. Ett barn och en ung person kan inte ges ansvar för studier som förutsätter engagemang, uthållighet och arbete, om hans eller hennes psykiska kapacitet ännu inte är på en sådan nivå att han eller hon självständigt kan fatta beslut om sig själv och sin egen framtid. 

Utskottet anser att det är viktigt att notera att de unga, när den grundläggande utbildningen avslutas, är såväl mental som juridiskt minderåriga. När den grundläggande utbildningen avslutas är en betydande del av de unga fortfarande inne i den stormiga fasen av puberteten, eller håller så småningom på att nå en lugnare fas. Det är ytterst viktigt att den unga under den grundläggande utbildningen och i dess slutskede får tillräcklig och individuell handledning, även när det gäller de fortsatta studievalen. Skyldigheten att söka till utbildning förtydligar studiernas betydelse för den ungas nuvarande och framtida liv och minskar därmed frestelsen att hoppa av studier som inletts efter den grundläggande utbildningen. Utöver att det är en skyldighet är det också fråga om att den unga har rätt till studier och möjlighet att skaffa sig de kunskaper och färdigheter som behövs i livet. Utskottet konstaterar att man i reformen också bör trygga möjligheten för den åldersklass som avslutar den grundläggande utbildningen 2021 att få effektivare studiehandledning i fråga om fortsatta studier. 

Det bör också noteras att ännu när den unga studerar på andra stadiet är han eller hon inne i en utvecklingsfas som viktig för utvecklingen av de personliga resurserna, såsom de socioemotionella färdigheterna. Också därför är det viktigt att varje åldersklass som avslutar den grundläggande utbildningen så fullt ut som möjligt söker sig till fortsatta studier och får den individuella handledning och det stöd som behövs för detta. 

Utskottet anser att ansöknings- och läroplikten efter den grundläggande utbildningen är väsentligt mer ändamålsenlig ur både den ungas och samhällets synvinkel än den rådande situationen. Det är ytterst viktigt att man genom regeringspropositionen stärker den handledning och det stöd som unga under 18 år får i synnerhet i det skede då de söker sig till utbildning och när utbildningen avbryts. Utskottet betonar att det måste reserveras tillräckliga resurser för kommunerna och andra undervisnings- och utbildningsanordnare för att möjligheten till högklassig handledning och stöd i rätt tid inte ska äventyras. 

Utskottet betonar att det är viktigt för ungdomar att de lyckas få en studieplats på andra stadiet. Att den unga är nöjd med utbildningsplatsen bidrar i hög grad till att studierna slutförs. I expertutlåtandet har det framförts att de unga som lyckades komma in på sitt första val till studieplats avlade minst examen på andra stadiet med 10 procentenheters större sannolikhet än de ungdomar vars primära studieval inte uppfylldes. Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att skolan ger den unga och hans eller hennes vårdnadshavare får tillräckligt med stöd i valet av studieplats. Utöver rätt utbildningsgren och utbildningsplats är det viktigt att den unga personen får undervisning, handledning och stöd enligt sina individuella behov. 

Ställningen för unga med funktionsnedsättning och unga som behöver särskilt stöd

Allmänt

Utskottet bedömer att en utvidgning av läroplikten till utbildning på andra stadiet stärker bland annat de funktionshindrades jämlika ställning i utbildningssystemet. Den föreslagna lagens handlednings- och tillsynsansvar möjliggör en aktiv planering av utbildningen och studierna för personer med funktionsnedsättning och ger en kanal som leder vidare från studierna till arbetslivet. Alltför ofta har till exempel unga med utvecklingsstörning pensionering som enda möjliga alternativ. 

Utskottet anser det vara bra att man i propositionen har bedömt hur likabehandlingen faktiskt förverkligas exempelvis i fråga om personer med funktionsnedsättning och beaktat bestämmelserna om tillgänglighet och rätt till utbildning i artikel 24 i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 27/2016). Artikeln förpliktar konventionsstaterna att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får lika tillgång till det allmänna utbildningssystemet. En elev med funktionsnedsättning har också rätt att få tillräckligt och individuellt stöd för sina studier. Finland har ratificerat funktionsrättskonventionen och den gäller som lag. 

Såsom konstateras i propositionen (s. 297) ställer funktionsrättskonventionen särskilda krav som följer av den särskilda ställningen för studerande med funktionsnedsättning. Funktionsrättskonventionen kan också ställa sådana särskilda krav på tryggande och främjade av de kulturella rättigheterna för personer med funktionsnedsättning som inte kan utläsas ur grundlagens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna och grundlagsutskottets utlåtandepraxis som gäller dem. 

Vid utvidgandet av läroplikten är det nödvändigt att utöver funktionsrättskonventionen beakta de skyldigheter att ordna undervisning och utbildning som följer av grundlagens 6 § om likabehandling och av bestämmelserna i diskrimineringslagen (1325/2014). I diskrimineringslagen föreskrivs det bland annat om rimliga anpassningar. Utskottet betonar att de nämnda bestämmelserna bör beaktas vid genomförandet av den lagstiftning som föreslås i propositionen. 

Ansökan om tjänster

Vid tryggandet av utbildningen för personer med funktionsnedsättning, sjuka och unga som behöver särskilt stöd ska det beaktas att de kan behöva hälsovårdstjänster, tjänster enligt socialvårdslagen och handikappservicelagen som stöd för inlärningen samt även Folkpensionsanstaltens tjänster, till exempel personlig assistans, hjälpmedel, rehabilitering, tolkningstjänst eller färdtjänst. Dessa tjänster skräddarsys individuellt för den studerande. Problemet är att man söker dem på olika platser, varför det behövs gott samarbete med utbildningsanordnaren, kommunen, sjukvårdsdistriktet och Folkpensionsanstalten. Det förutsätter ett systematiskt samarbete och samordning mellan utbildningsanordnaren och andra organisationer. 

Kulturutskottet betonar att det vid verkställigheten av läropliktslagen är viktigt att läropliktiga och deras vårdnadshavare ges tillräcklig handledning i förfarandena för ansökan om förmåner och tjänster och att ansökningsprocesserna och andra processer är så smidiga och snabba som möjligt. På varje utbildningsnivå ska man försäkra sig om att unga med funktionsnedsättning och deras vårdnadshavare får tillräcklig information i rätt tid och vid behov hjälp med att söka det stöd som behövs för studierna samt mer allmänt om de rättigheter som en studerande med funktionsnedsättning har i studierna. 

Utskottet fäster uppmärksamhet vid att ansökan om studiesociala förmåner och praktiska arrangemang som är avsedda för studerande med funktionsnedsättning efter den grundläggande utbildningen enligt propositionen ska göras av den unga med funktionsnedsättning och hans eller hennes vårdnadshavare. Sådana tjänster är till exempel personlig assistans och färdtjänst enligt handikappservicelagen (380/1987) samt tolkningstjänster som söks hos Folkpensionsanstalten. För unga med funktionsnedsättning kan ansökan om dessa tjänster visa sig vara mycket krävande. Vårdnadshavarnas möjligheter att sköta frågor som gäller tjänster i anslutning till sina barns studier kan också variera avsevärt. 

Till exempel om en ung person med funktionsnedsättning behöver personlig assistans för gymnasiestudier eller yrkesinriktade studier, måste han eller hon själv ansöka om personlig assistans hos funktionshinderservicen i hemkommunen. Likaså ska han eller hon själv rekrytera en personlig assistent och sörja för eventuella vikariearrangemang när den personliga assistenten insjuknar. 

Kulturutskottet betonar att erhållandet av studiesociala förmåner inte får äventyras på grund av att myndigheterna inte är klara över vilken instans som ska ordna förmånerna. (Utskottets förslag till uttalanden 2—4) 

Studieplatser

I och med att läroplikten utvidgas får alla som är i läropliktsåldern rätt till en studieplats som lämpar sig för dem, vid behov också i utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv. Läroplikten kan också fullgöras i form av understödd läroavtalsutbildning. Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att se till att det finns tillräckligt med studieplatser för ungdomar med funktionsnedsättning både inom olika utbildningsgrenar och regionalt sett. 

Vid studiehandledningen för unga med funktionsnedsättning framstår yrkesinriktade specialläroanstalter ofta som det primära alternativet eller som ett alternativ ”avsett för personer med funktionsnedsättning”. För en del av de unga med funktionsnedsättning är en särskild yrkesläroanstalt det bästa alternativet, men det bör noteras att möjligheterna för unga med funktionsnedsättning att välja studieinriktning inom den högre utbildningen är betydligt större än inom yrkesutbildningen på andra stadiet. Kulturutskottet betonar vikten av att bedöma de särskilda behoven hos unga med funktionsnedsättning, men också av att i studiehandledningen framhäva kompetenspotentialen när fortsatta studier övervägs. I handledningen ska man särskilt tänka på att gymnasiet också i fråga om unga med funktionsnedsättning är ett äkta alternativ. Utskottet betonar att möjligheterna för unga med funktionsnedsättning att få tillträde till gymnasiet bör beaktas och uppmuntras redan under den grundläggande utbildningen. 

Under sakkunnigutfrågningen uppmärksammades möjligheterna för en studerande som deltar i som handleder för arbete och ett självständigt liv (Telma), i synnerhet i en situation där det innan Telma-utbildningen inleds har bedömts att den studerande inte har de färdigheter som krävs för att avlägga en yrkesinriktad grundexamen. Utskottet konstaterar att lagstiftningen inte hindrar en person från att söka sig till en yrkesexamen efter Telma-utbildning. Man bör sträva efter att på rätt sätt identifiera den studerandes färdigheter redan i början av studierna, så att en studerande som inlett Telma-utbildning kan övergå exempelvis till utbildning som handleder för yrkesutbildning (Valma) och därigenom till examensinriktad utbildning. (Utskottets förslag till uttalande 5) 

Fullgörande av läroplikten

Under sakkunnigutfrågningen framfördes det oro över att läropliktiga med funktionsnedsättning alltför lätt kan hänvisas att ansöka om avbrytande av fullgörandet av läroplikten. Kulturutskottet betonar att ett beslut om avbrytande av läroplikten ska fattas efter noggrann prövning och att man före beslutet i tillräcklig utsträckning ska ha utrett möjligheterna att utnyttja stöd- och anpassningsåtgärder som tillåter att den unga fullföljer läroplikten. Kulturutskottet föreslår i detaljmotiveringen en ändring i fråga om detta i lagförslag 1. 

För att principen om ledsagad växling ska bli verklighet också i fråga om unga med funktionsnedsättning måste det särskilt ses till att bland annat stödåtgärderna för en studerande med funktionsnedsättning fortsätter smidigt när han eller hon flyttar upp till andra stadiet. 

Utskottet ser det som viktigt att satsa på individuellt stöd för studerande med funktionsnedsättning under hela skolgången För att unga med funktionsnedsättning ska få verklig tillgång till studier måste bland annat transport-, assistent-, tolk-, kommunikations- och terapitjänster finnas tillgängliga under hela utbildningen. 

Kulturutskottet anser det vara nödvändigt att läroanstalterna i fortsättningen har tillräcklig information om rimliga anpassningar enligt diskrimineringslagen, om de tjänster som definieras i handikappservicelagen eller lagen om tolkningstjänst samt om de hjälpmedel och stödåtgärder som elever och studerande med funktionsnedsättning behöver för att de läropliktiga och deras vårdnadshavare ska kunna ges tillräcklig och korrekt handledning och hjälp. 

Vissa handlednings- och stödtjänster för studerande som fullgör läroplikten

Under sakkunnigutfrågningen aktualiserades frågan om tillräckliga handledningstjänster för studerande. I propositionen ingår just dessa element: handledning i övergångsskedet, tilläggshandledning vid hot om avbrytande, särskilt stöd för handledande utbildning, intensifierad elevhandledning och efterhandledning. Utskottet anser att det är viktigt att se till att dessa resurser och antalet utbildade studiehandledare räcker till. (Utskottets förslag till uttalande 6) 

Utskottet fäster uppmärksamhet vid hur läropliktsreformen lyckas ge barn och unga tillräckligt stöd. En viktig faktor är att det finns tillräckligt med individuell och kollektiv elevhälsa och ungdomsarbete i läroanstalterna. Lösningar på faktorer som hotar elevens framskridande och välbefinnande måste hittas så tidigt som möjligt längs hela utbildningsvägen från småbarnspedagogik till studier på andra stadiet. Sådana är i synnerhet tidig identifiering av psykiska problem och neuropsykiatriska problem samt inlärningssvårigheter och hinder för inlärning, pedagogiskt stöd, vård, rehabilitering samt kompetens i anslutning till dessa och utvecklande av kompetensen under hela skolgången, inom elevvården och hälso- och sjukvården. Utskottet anser det viktigt att följa upp om stödet till elever och studerande som fullgör läroplikten är tillräckligt och effektivt. (Utskottets förslag till uttalanden 7 och 8) 

Under sakkunnigutfrågningen aktualiserades behovet av att ändra och förenhetliga bestämmelserna och praxis angående stödundervisning, specialundervisning och särskilt stöd. För närvarande skiljer sig begreppen stöd och den studerandes rätt till stöd beroende på var den studerande studerar. Utskottet betonar att studerande i gymnasier och yrkesutbildning ska garanteras rätt till stödundervisning och studerande i yrkesutbildning rätt till specialundervisning på deltid. (Utskottets förslag till uttalanden 9 och 10) 

Stödformerna för den nya handledande utbildningen har förenhetligats i propositionen så att särskilt stöd tas i bruk också inom den handledande utbildning som anordnare av gymnasieutbildning genomför. Nationella centret för utbildningsutvärdering (NCU) håller i enlighet med sin utvärderingsplan för 2020—2023 på med en utvärdering av ordnandet av särskilt stöd inom yrkesutbildningen som en del av utvärderingen av genomförandet av individuella utbildningsvägar. I samband med utvärderingen kommer man också att bedöma behovet av ett stöd på tre nivåer inom yrkesutbildningen. NCU:s utvärdering avses bli klar våren 2021. 

Sakkunniga har uppmärksammat att man i propositionen inte har utvidgat sjukhusundervisningen enligt lagen om grundläggande utbildning så att den omfattar hela läropliktstiden. Enligt inkommen utredning bedrivs studier på andra stadiet på ett annat sätt än i den grundläggande utbildningen. Kunskaperna kan inhämtas flexibelt, på varierande sätt, och lagstiftningen sätter inga hinder för exempelvis distansundervisning. Under en eventuell sjukhusperiod kan läroplikten i praktiken fullgöras enligt en individuell studieplan med beaktande av den läropliktiges situation. Å andra sidan är det i praktiken omöjligt att genomföra vissa yrkesstudier i sjukhusmiljö. 

Tryggande av kvaliteten på och kvantiteten av det utbildningsutbud som omfattas av läroplikt

Under sakkunnigutfrågningen uttrycktes oro över att ingen aktör har lagstadgad skyldighet att ordna sådan läropliktsutbildning som hör till utbildningen på andra stadiet. Utskottet betonar att det ska säkerställas att utbildningen i fråga är tillgänglig både kvalitativt och kvantitativt i enlighet med de läropliktigas utbildningsbehov. Utskottet anser att det är viktigt att ha som mål att den som avslutar den grundläggande utbildningen har möjlighet att från sitt hem fullgöra sin läroplikt med beaktande av de språkliga rättigheterna och rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. (Utskottets förslag till uttalande 11) 

Skranket mellan yrkesutbildning och gymnasieutbildning sänks och samarbetet fördjupas till exempel genom att det blir möjligt att genomföra allmänbildande studier inom yrkesutbildning även inom ramen för gymnasieutbildningen. 

Propositionen har inga betydande konsekvenser för det totala antalet studerande inom gymnasieutbildningen, men däremot kan den medföra ändringar i gymnasieutbildningens interna studerandeflöde och därigenom i gymnasiets nätverk av läroanstalter. Enligt de bedömningar som framfördes vid sakkunnighörandet kommer avgiftsfriheten för läromedel och förkortandet av den resa som berättigar till stöd för skolresor från tio kilometer till sju kilometer och i synnerhet slopandet av självriskandelen för stödet för skolresor sannolikt att leda till ändringar i synnerhet när det gäller ansökan till gymnasiet. Antalet sökande till gymnasierna i centralstäderna ökar på bekostnad av gymnasierna utanför centralstäderna. Antalet studerande i gymnasier i glesbygdsområden kan minska ytterligare, vilket innebär att läroanstaltsnätet i situationer med sjunkande åldersklasser riskerar att minska. På detta sätt försvagas gymnasieutbildningens regionala täckning. Detta gäller både finskspråkiga och i synnerhet svenskspråkiga gymnasier. 

Under sakkunnigutfrågningen yttrades en oro för att de genomsnittliga intagningsgränserna för gymnasier i centralstäder höjs i och med att unga allt oftare söker sig från kranskommunerna till gymnasierna i centralstäderna. Då får en större del av de unga i centralorten ingen studieplats i gymnasiet på den egna orten. Det finns en risk för att gymnasierna differentieras till gymnasier med högt medeltal i centralorten och gymnasier med lägre medeltal i kranskommunerna. (Utskottets förslag till uttalande 12) 

Utskottet konstaterar att problemet med dessa gymnasier har identifierats i konsekvensbedömningarna i propositionen. Det bör noteras att de digitala formerna för undervisningen erbjuder goda möjligheter för gymnasier i mindre kommuner att ingå samarbetsmodeller med gymnasierna i centralorter och på så sätt utvidga sitt utbildningsutbud. Med hänvisning till den utredning som utskottet fått anser utskottet att det är absolut nödvändigt att reformens konsekvenser för studerandeflödena följs noggrant och att de problem som upptäckts åtgärdas snabbt. Utskottet betonar också vikten av att säkerställa tillräcklig finansiering för gymnasieutbildningen så att kvaliteten på den kan hållas på en hög nivå i hela landet. Utbildningens kvalitet är en viktig faktor som påverkar ansökan. Utskottet anser att det är nödvändigt att skapa riksomfattande kvalitetskriterier för gymnasieutbildningen. Med hjälp av dem kan gymnasierna utveckla sin egen undervisning och sin övriga verksamhet. Kvalitetskriterierna ger också anordnaren av gymnasieutbildning ett verktyg för att rapportera om kvaliteten bland annat till dem som söker till utbildning. (Utskottets förslag till uttalande 13) 

Utbildningens kvalitet och tillgänglighet ska tryggas på enhetliga grunder, vilket bland annat förutsätter att det finns tillräckligt med S2/R2-undervisning och stöd i anslutning till den och att genomförandet av dessa följs på riksomfattande nivå. Dessutom ska det ses till att det finns tillräckligt med personal vid läroanstalterna och studerandevården för att tillgodose behoven vid såväl finskspråkiga som svenskspråkiga läroanstalter och att tillgången till högklassiga läromedel med låg spridning garanteras i rätt tid. För att säkerställa kvaliteten på läromedlen ska lärarna höras vid anskaffningen av läromedel, så att läromedel som lämpar sig bra för undervisningen skaffas. (Utskottets förslag till uttalanden 14 och 15) 

Utskottet betonar att de långa studierna vid folkhögskolorna är en utmärkt kanal för många unga, till exempel när det gäller förberedelserna inför att bli självständig och bedriva fortsatta studier. Folkhögskolorna har uppnått goda resultat när det gäller att ordna studier i övergångsskedet för olika ålderskategorier. Folkhögskolornas pedagogiska styrka är individuell handledning, samhälleliga metoder, individuella studieplaner, kamratstyrning samt internatboende. 

Folkhögskolornas kompetens och uppgift har också identifierats i statsminister Marins regeringsprogram, som drar upp riktlinjerna för läropliktsreformen. I regeringsprogrammet har folkhögskolorna identifierats som en studieform som kan inkluderas i läroplikten. Utskottet anser det vara utmärkt att folkhögskolorna är en del av nätverket av aktörer inom läropliktsutbildningen. Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att man noga följer upp hur många studieplatser som krävs för fullgörandet av läroplikten vid folkhögskolorna. Det är viktigt att antalet studerandeplatser motsvarar de regionala behoven. Det bör ses till att läromedlen vid folkhögskolornas långa linjer är avgiftsfria. (Utskottets förslag till uttalande 16) 

Utskottet fäster också uppmärksamhet vid ställningen för gymnasier med en särskild utbildningsuppgift, gymnasiets specialiserade linjer och andra tillämpade studier. I propositionen sägs att redskap som behövs i utbildningar som betonar särskilda intressen och som ingår i läroplikten inte är avgiftsfria. Sådana är exempelvis musikinstrument och sportutrustning som behövs i gymnasier med en särskild utbildningsuppgift. Redskapen är personliga och vanligtvis använder den studerande dem också innan utbildning inleds och efter att den slutförts. Utskottet anser att det är viktigt att man kan erbjuda avgiftsbelagda tillämpade specialkurser. Utskottet anser det också viktigt att verksamheten vid gymnasier med en särskild utbildningsuppgift och vid specialiserade gymnasielinjer tryggas även i fortsättningen. 

Stöd för skolresor

Enligt propositionen genomförs avgiftsfriheten för skolresor inom ramen för det nuvarande systemet med stöd för skolresor genom att den studerande ersätts för kostnaderna för skolresor. Bestämmelser om stöd för skolresor finns i lagen om stöd för skolresor. I fortsättningen är skolresan avgiftsfri för den studerande, om förutsättningarna enligt lagen om stöd för skolresor uppfylls. I lagen om stöd för skolresor sägs att när en studerande anlitar kollektivtrafik för sin skolresa, ersätts resekostnaderna för det anlitade färdmedlet enligt den för den studerande billigaste biljettprodukten för en tid som motsvarar en månad. 

Utskottet konstaterar att propositionen innehåller vissa ändringsförslag som förtydligar och förenklar stödet för skolresor och som påverkar ställningen för alla studerande som får stöd för skolresor, till exempel stödet för skolresor för en halv månad, som baserar sig på skolresor som görs under en kalendermånad och som uppfyller förutsättningarna för beviljande av stöd för skolresor. Det förenklar och förtydligar ansökan om och beviljandet av stöd. Den föreslagna ändringen minskar kundernas behov av rådgivning och de situationer där förmånen måste ses över. Dessutom underlättas ansökan om stöd för skolresor när ansökan kan lämnas in direkt till Folkpensionsanstalten. Ansökan behöver inte längre lämnas in till läroanstalten för granskning och komplettering. Ändringarna i systemet för skolresestöd gör det också möjligt att köpa biljetter för vilka skolresestöd beviljats via webbtjänsten. 

Kulturutskottet är medvetet om att studerande på andra stadiet är en betydande kundgrupp inom kollektivtrafiken, vars relativa andel av passagerarantalet är stor i synnerhet inom den regionala busstrafiken och busstrafiken på landsbygden, och reformen påverkar således också utbudet och tillgången på basservice inom kollektivtrafiken. De föreslagna ändringarna bedöms leda till att sådana studerande börjar anlita kollektivtrafik som inte tidigare har anlitat kollektivtrafik för sina skolresor, vilket förbättrar förutsättningarna att ordna fungerande kollektivtrafik. 

Utskottet betonar att behovet av flexibla och kombinerade trafikarrangemang och multifunktionella biljettprodukter ökar, eftersom den studerande kan ha många olika studiemiljöer. Behovet av eget färdsätt kan öka, om de allmänna verksamhetsförutsättningarna för busstrafik försämras. 

Läsåret 2018—2019 betalades stöd för skolresor till sammanlagt cirka 49 000 studerande. Av dem som fick stöd för skolresor studerade 70 procent i yrkesläroanstalter och cirka 30 procent i gymnasier. Läsåret 2018—2019 köpte 18 800 av dem som fick stöd för skolresor sin biljett hos Matkahuolto och åkte buss till och från skolan. Knappt 4 000 av dem som fick skolresestöd anlitade annan kollektivtrafik. Cirka 7 400 studerande anlitade regiontrafik. Utbildningsanordnarnas transporter omfattade cirka 5 000 studerande. Utbildningsanordnarnas transporter omfattar både kollektivtrafikbiljetter som tillhandahålls av utbildningsanordnarna och annan skolskjuts som organiserats av utbildningsanordnarna. Skolresestöd på grund av eget färdsätt, såsom användning av personbil, erhölls av 18 500 studerande. 

Med tanke på verkställandet i fråga om FPA:s stöd för skolresor och utbildningsanordnarnas samt biljettförsäljarnas uppgifter och biljettförsäljningssystemen har tidtabellen i en del utlåtanden ansetts vara för snäv. I den utredning som fåtts har det dock betonats att ändringarna kommer att omfatta en åldersklass åt gången, så ändringarna gäller tre åldersklasser och således ett större antal studerande först från ingången av augusti 2023. Enligt propositionen ska ansökan om stöd för skolresor på elektronisk väg göras hos Folkpensionsanstalten från och med samma tidpunkt, då även elektroniska köpintyg kan tas i bruk i fråga om stödet för skolresor. Före det sker ansökan om stöd för skolresor på samma sätt som i nuläget. 

Vid sakkunnighörandet har det särskilt lyfts fram att systemet behandlar olika kollektivtrafikaktörer och kommuner ojämlikt och försvagar stadsregionernas kollektivtrafikmyndigheters ställning och överför kostnaderna till kommunerna. Enligt yttrandena försvagas stödet för HRT:s och Waltti-stadsregionernas del med upp till 50 procent jämfört med andra aktörer som får stöd (utbildningsanordnare och Matkahuolto). Enligt yttrandena finansierar dessa stadsregioner i praktiken biljetterna med egna skattemedel. Som ett alternativ har det föreslagits att beloppet av stödet för skolresor i fråga om alla färdsätt som stöds med stöd för skolresor ska grunda sig på ministeriets förordning och skolresans längd. För närvarande får utbildningsanordnarna och Waltti-stadsregionerna ersättning för skolresor på andra stadiet enligt samma beräkningsgrunder som anges i undervisnings- och kulturministeriets avgiftsförordning. 

Enligt erhållen utredning ökar statens utgifter avsevärt i det system som bestäms enligt den föreslagna tariffen som baserar sig på förordningen. En så omfattande ändring av systemet med stöd för skolresor kan enligt utredningen ha mycket betydande ekonomiska och andra konsekvenser som det inte är möjligt att bedöma i samband med den aktuella propositionen. Dessutom bestäms även i fortsättningen utbildningsanordnarnas och Waltti-stadsregionernas ersättningar för trafiken i regel enligt undervisnings- och kulturministeriets avgiftsförordning och resornas längd. Enligt erhållen utredning försvagar propositionen inte ställningen för Waltti-stadsregionerna jämfört med nuläget. För närvarande har studerande som färdas mindre än 10 kilometer inte alls omfattats av stödet för skolresor. De har således bekostat sina skolresor själva. Detsamma gäller även i fortsättningen för de studerande som inte har rätt till avgiftsfri utbildning. Situationen förändras endast till den delen att de resekostnader som orsakas studerande som omfattas av avgiftsfriheten i fortsättningen ersätts också för resor på 7—10 kilometer, varvid den studerande inte orsakas kostnader för skolresor. 

Kulturutskottet anser det vara ytterst viktigt att ett eventuellt större behov av att ändra systemet med stöd för skolresor bedöms separat som en egen beredning. 

Kostnader och finansiering

Effekterna av kostnadsfördelningen för uppnåendet av målen

En central fråga i anslutning till propositionen är om den föreslagna höjningen av läropliktsåldern är ett kostnadseffektivt sätt att öka de ungas deltagande i undervisning som ger behövliga färdigheter. Utskottet inser att det är svårt att ge ett entydigt svar på denna fråga och påpekar att många olika strävanden och enskilda reformer för att få dem som hoppat av eller riskerar att hoppa av utbildningen att delta i utbildning och för att skapa den nödvändiga kapaciteten (rådgivning, gemensamt val, utbildningsgaranti, verkstadsverksamhet, uppsökande ungdomsarbete osv.) inte verkar ha gett ett tillfredsställande resultat. Att förbättra dessa och bland annat de bristfälliga färdigheter som blivit kvar under den grundläggande utbildningen med tanke på studierna på andra stadiet medför också kostnader. 

I betänkandet framförs ovan synpunkter på effekterna av de föreslagna reformens åtgärder i sig och de därmed sammanhängande uppfattningarna om ändamålsenligheten i allokeringen av finansieringen. 

Regeringens proposition om utvidgning av läroplikten infaller vid en tidpunkt då utbildningens och kommunernas ekonomiska resurser inte har ökat på flera år. Samtidigt har man i den nationella politiken tagit steg i en riktning där finansieringen allokeras projektvis. Dessa utvecklingslinjer för utbildningsekonomin leder i synnerhet om de genomförs samtidigt till att det i olika kommuner uppstår mycket olika ekonomiska ramvillkor för fullgörandet av de lagstadgade förpliktelserna i anslutning till utbildningen. Detta utgör en potentiell risk för jämlikheten mellan eleverna och de studerande. 

I de motargument som framförts mot en utvidgning av läroplikten anses det att den finansiering som riktas till den inte är tillräcklig och att det vore förnuftigare att använda den satsning som görs på en utvidgning av läroplikten till någon annan åtgärd som ökar kompetenstillväxten och jämlikheten mellan eleverna. Här bör det beaktas att det inte är särskilt sannolikt att man genom någon enskild politikåtgärd kan lösa komplexa frågor som gäller utbildning, höjning av kompetensnivån och jämlikhet. Det finns således inte heller något forskningsbaserat svar på frågan vilken enskild åtgärd som skulle vara den bästa satsningen på utbildning. 

Ur samhällsekonomisk synvinkel är den mest betydande posten av utbildningskostnaderna alternativkostnaderna, det vill säga värdet av den arbetsinsats som går förlorad när de studerande deltar i utbildning och inte på arbetsmarknaden. Storleken på denna kostnad beror på vilka alternativ de studerande har till att använda den tid de tillbringar i skolan. I Finland är sysselsättningsmöjligheterna för personer i åldern 16—17 år, personer som slutat skolan i förtid eller personer som inte avlagt examen på andra stadiet för närvarande små. De som står utanför utbildningen står i praktiken också utanför arbetsmarknaden. Således är den ovan nämnda viktigaste samhällsekonomiska kostnadsposten för utbildningen nära noll. 

Läropliktsreformen gör läromedlen avgiftsfria för den studerande. Detta ökar eller minskar inte i sig de samhällsekonomiska kostnaderna, utan de kostnader som de studerande eller deras föräldrar betalar överförs på skattebetalarna. Förändringen i de samhällsekonomiska kostnaderna beror således främst på om kommunen eller någon annan utbildningsanordnare kan skaffa läromedel förmånligare än de studerande själva. 

I den ekonomiska litteraturen kan nettovälfärdsverkningarna av olika politikåtgärder jämföras genom att man beräknar det så kallade gränsvärdet för offentliga utgifter ”Marginal Value of Public Funds”. När det gäller de mest lönsamma åtgärderna överstiger fördelarna med åtgärderna kostnaderna för den offentliga sektorn. Även om konsekvenserna av förlängd läroplikt inte direkt har bedömts i ovan nämnda litteratur, har man enligt sakkunnigutlåtandet dock kunnat konstatera att interventioner som höjer utbildningsnivån för unga i allmänhet har stora nettoeffekter på välfärden. Med beaktande av att läroplikten sannolikt förlängs med små samhälleliga nettokostnader finns det i ljuset av denna litteratur skäl att anta att dess nettovälfärdseffekter sannolikt också är positiva. 

I ett sakkunnigyttrande har propositionens ekonomiska konsekvenser bedömts med tanke på de ungas sysselsättnings- och inkomstutveckling. Enligt yttrandet är konsekvensbedömningarna i regeringspropositionen försiktiga men rätt riktade. I propositionen konstateras att en förlängning av läroplikten sannolikt kommer att förbättra de ungas sysselsättnings- och inkomstutveckling i framtiden. Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna antas reformen påverka ca 10 procent av åldersklassen och förlänga deras utbildning med 1,5 år. I bakgrundsrapporten från rådet för ekonomisk utvärdering konstateras det att en höjning av läropliktsåldern i enlighet med propositionen skulle öka årsinkomsterna med omkring 3 000 euro, även om reformen visserligen antas påverka en något mindre grupp unga. 

I ett sakkunnigyttrande till utskottet konstateras med hänvisning till bakgrundsrapporten från rådet för utvärdering av den ekonomiska politiken att en utvidgning av läroplikten på lång sikt kan vara en fiskalt neutral åtgärd. Beräkningarna i rapporten baserar sig på tämligen försiktiga antaganden om de eventuella konsekvenserna av utvidgningen och koncentrerade sig uteslutande på de fördelar som fås genom arbetsmarknadseffekterna (ökade skatteinkomster och sjunkande inkomstöverföringar). En utvidgning av läroplikten kan ha en positiv inverkan på den offentliga ekonomin också till exempel på grund av att de sociala problemen och kostnaderna för att avhjälpa dem minskar. I sakkunnigyttrandet anses det sannolikt att reformens fiskala fördelar är betydligt större än vad som uppskattats i bakgrundsrapporten från rådet för utvärdering av den ekonomiska politiken. 

Bakom konsekvensbedömningarna ligger sannolikt att forskningslitteraturen om konsekvenserna av förlängningen av läroplikten är gammal. I den litteratur som behandlar frågan behandlas de reformer som har genomförts i Västeuropa och Nordamerika under årtiondena efter andra världskriget. I de flesta undersökningar har man dessutom behandlat reformer där läroplikten förlängdes till 16 år men inte längre. Det är oklart om dessa undersökningsresultat lämpar sig för bedömningen av propositionens konsekvenser. Dessutom finns det inga forskningsresultat alls i Finland, eftersom läroplikten inte har förlängts sedan 1957. 

Kostnader som reformen medför och ersättning av dem till kommuner och andra anordnare

När läroplikten utvidgas genomförs avgiftsfri utbildning på andra stadiet för alla som inlett utbildning på andra stadiet som läropliktiga. I propositionen föreslås det att yrkesinriktad examen eller gymnasieutbildning och studentexamen som avslutning på den som avläggs efter den grundläggande utbildningen i fortsättningen ska vara helt avgiftsfria till utgången av det kalenderår då den studerande fyller 20 år. Således fortsätter avgiftsfriheten efter att läropliktsåldern (18 år) har uppnåtts i två år. På detta sätt säkerställs att de studier inom utbildning på andra stadiet som inletts som en del av fullgörandet av läroplikten kan slutföras så att kostnaderna för studierna inte hindrar det. I och med de föreslagna ändringarna blir de läromedel som behövs studierna samt arbetsredskap, arbetsdräkter och arbetsmaterial avgiftsfria. Även skolresor under vissa förutsättningar är avgiftsfria för läropliktiga. 

I propositionen beräknas de totala kostnaderna för utvidgningen av läroplikten 2024 uppgå till 129 miljoner euro, varav andelen stöd för skolresor som Folkpensionsanstalten betalar är cirka 35 miljoner euro. Det har presenterats kalkyler över kostnaderna för reformen som avviker från propositionen. 

I de utlåtanden som lämnats till kulturutskottet har man i stor utsträckning tagit ställning till kostnaderna för reformen och bedömningen av kostnadseffekterna av regeringens proposition. I vissa sakkunnigyttranden framförs det att om alla kostnader som reformen medför inte ersätts till fullt belopp, blir det enda alternativet för utbildningsanordnarna att minska kostnaderna någon annanstans, exempelvis inom undervisningen. Enligt ett sakkunnigyttrande utgör de avgiftsfria läromedlen och det utvidgade stödet för skolresor omkring 88 procent av kostnaderna för reformen, vilket innebär att det i reformen också anses vara fråga om att de ekonomiska resurserna fördelas på socialpolitiska grunder. 

Enligt sakkunnighörandet är skillnaden stor mellan propositionen och Kommunförbundets kalkyler, där den totala skillnaden är cirka 10 miljoner euro. Skillnaden baserar sig närmast på uppskattningar av anskaffningspriset för gymnasiets läromedel och datorer. Utskottet konstaterar att beräkningsgrunderna och uppskattningarna av de olika kostnadsposterna har utretts i detalj i propositionen. 

Utskottet betonar att en proposition om komplettering av budgetpropositionen för 2021 (RP 146/2020 rd) har lämnats till riksdagen för behandling den 19 november 2020 (RP 227/2020 rd). Där föreslås att fördelningen av anslagen ändras inom rambeslutet så att det för 2021 anvisas tilläggsanslag på 26,75 miljoner euro i stället för tidigare 22 miljoner euro. Således riktas 4,75 miljoner euro mer statlig finansiering än vad som ursprungligen planerades till det år då reformen inleddes, och anslaget för 2023 minskas med motsvarande belopp. 

Enligt utredning till utskottet kommer undervisnings- och kulturministeriet att följa upp de faktiska kostnaderna för reformen. Finansieringen av gymnasieutbildningen baserar sig på den så kallade kostnadsbasen, varvid exempelvis de faktiska kostnaderna för 2021 kommer att ligga till grund för beräkningen av priserna per enhet för finansåret 2024. Finansieringssystemet för yrkesutbildning avviker från finansieringssystemet för gymnasieutbildning. Utskottet anser att statsrådet ovillkorligen måste följa upp hur statsfinansieringen svarar på de kostnader som reformen av läroplikten medför på olika utbildningsstadier och utbildningsformer och i olika kommuner samt i fråga om undervisnings- och utbildningsanordnare. Med hänvisning till förvaltningsutskottets utlåtande (FvUU 21/2020 rd) betonar utskottet att kommunerna bör anvisas tillräcklig finansiering för genomförandet av reformen. Det är nödvändigt att den statliga finansieringen utöver kommunerna till fullo täcker också de kostnader som reformen medför för andra aktörer inom reformen, såsom privata anordnare. 

I vissa utlåtanden till kulturutskottet har det konstaterats att det ökade antalet studerande inte har beaktats i kostnadskalkylerna i propositionen. Utskottet konstaterar att ärendet har behandlats i en propositionen (s. 100—101). I och med utvidgningen av läroplikten beräknas utbildningen på andra stadiet årligen börja omfatta cirka 700 sådana unga som annars skulle stå utanför utbildning på andra stadiet efter den grundläggande utbildningen. Dessutom avbryter årligen cirka 4 000 studerande i läropliktsåldern studierna på andra stadiet. Som helhet har det uppskattats att i och med att läroplikten utvidgas ökar antalet studerande med cirka 8 000 studerande på årsnivå. Det nuvarande utbildningsutbudet på andra stadiet bedöms räcka till när antalet studerande ökar i och med läroplikten, eftersom de studerande antas fördela sig jämnt både geografiskt och enligt utbildningsområde. Då kan de placeras i de nuvarande undervisningsgrupperna, och de nya studerande orsakas inga tilläggskostnader för till exempel lokaler eller ordnandet av undervisning. I anslagstilläggen enligt propositionen ingår läromedel som föranleds av nya studerande, kostnader för stöd för skolresor samt kostnader för styrning av övergången efter den grundläggande utbildningen, övergångsskedet och situationer med avbrott, eftersom dessa kostnader har beräknats för hela åldersklassen, inte enbart för de nuvarande studerandena. 

I yttrandena till utskottet har det lyfts fram nya uppgifter i anslutning till reformen, för vilka det enligt yttrandena inte har reserverats finansiering. Sådana är exempelvis registrering av olika uppgifter, beslut om avbrytande, anmälningsskyldigheter i fråga om den läropliktiges vårdnadshavare och boendekommun, utarbetande av en studieplan för den som avstängts för viss tid och handledning och övervakning i fråga om de som studerar hemma på andra stadiet. Med hänvisning till den utredning som utskottet fått konstaterar utskottet att det inte har upprättats separata kostnadsberäkningar för precis alla administrativa uppgifter, eftersom en viss grad av uppföljning, anmälan av uppgifter och förvaltningsbeslut kan anses höra till utbildningsanordnarens allmänna uppgifter. Det bör noteras att till exempel beslut om avbrytande i stor utsträckning ersätter beslut om tillfälligt avbrytande av studierätten som fattas med stöd av utbildningslagarna och anmälningsskyldigheterna ersätter de anmälningar som för närvarande görs till hemkommunen med stöd av ungdomslagen, vilket innebär att reformen delvis minskar också utbildningsanordnarens uppgifter enligt den nuvarande lagstiftningen. Utarbetandet av en studieplan för dem som avstängts för viss tid och den handledning som ges under tiden för avstängning för viss tid samt handledningen av dem som studerar hemma beaktas som grund för finansieringen. Antalet sådana studerande uppskattas dock vara så litet att inga separata kostnadseffekter har beräknats för dem. 

Vid sakkunnighörandet har man i fråga om dem som avlägger så kallad dubbel examen fäst uppmärksamhet vid att utbildningsanordnaren i enlighet med regeringspropositionen ska erbjuda avgiftsfria undervisningsmaterial för båda examina. Med hänvisning till den utredning som utskottet fått konstaterar utskottet att om en studerande avlägger en så kallad dubbel examen, inverkar detta i typfallet på utbildningstidens längd, vilket också förlänger den basfinansiering som betalas för tiden för avläggande av examen. Den genomsnittliga basfinansieringen för yrkesutbildning är högre än det genomsnittliga priset per enhet för gymnasieutbildning, vilket för sin del kompenserar kostnaderna för avläggande av dubbel examen. Utgångspunkten är att de gymnasiestudier som avläggs i en dubbel examen ska räknas som en del av yrkesexamen, vilket i sin tur minskar kostnaderna för yrkesutbildningen särskilt i fråga om gemensamma och valbara examensdelar. 

Genomförandet av reformen förutsätter mycket praktiskt arbete i skolor och läroanstalter och delvis ett nytt tänkesätt när det gäller att ordna undervisningen samt stödet till elever och studerande. Även lärarna behöver mycket utbildningsstöd och annat stöd. De behöver mer biträdande personal för att tillsammans kunna säkerställa att de ungdomar som har gjort blygsamma framsteg i sin beredskap utvecklas till den nivå som målen för läroplanerna förutsätter. I propositionen förblir det oklart om de resurser som behövs för detta räcker till. Utskottet anser att det också till de delar som gäller detta är nödvändigt att följa upp att den statliga finansieringen är tillräcklig. (Utskottets förslag till uttalande 18) 

Ikraftträdande

I flera utlåtanden till utskottet har man fäst uppmärksamhet vid tidtabellen för reformens ikraftträdande, som anses vara alltför stram. En stor del av remissinstanserna ansåg det vara nödvändigt att skjuta upp tidpunkten för ikraftträdandet med ett år bland annat på grund av de ekonomiska och funktionella svårigheter som coronaläget medför samt för att den utbildning som förbereder för examensutbildning inleds då. 

Med hänvisning till erhållen utredning konstaterar utskottet att propositionen har beretts sedan hösten 2019 utgående från att reformen träder i kraft hösten 2021, vilket också utbildningsanordnarna har känt till. 

Den alltjämt pågående coronaepidemin år 2020 har i betydande grad ändrat omvärlden under beredningens början, men trots detta har det vid beredningen av propositionen ansetts motiverat att bereda och genomföra reformen i sin ursprungliga tidtabell så att utvidgningen av läroplikten för den första åldersklassen träder i kraft hösten 2021 och reformen av utbildningen i övergångsskedet hösten 2022. 

För utbildningsanordnarna och kommunerna föreskrivs betydande nya ansvar och administrativa skyldigheter. För att reformen ska kunna genomföras framgångsrikt krävs en riksomfattande verkställighetsplan och en stor mängd informationsstyrning, stöd och rådgivning samt upprättande av ett läropliktsregister. (Utskottets förslag till uttalande 19) 

I fråga om läroplikten och den avgiftsfria utbildningen föreslås det att reformen träder i kraft en åldersklass åt gången, vilket periodiserar genomförandet av reformerna och kostnaderna också för utbildningsanordnarna. Ett centralt mål för propositionen är att höja sysselsättningsgraden, så om ikraftträdandet av reformen skjuts fram, skjuts också propositionens sysselsättningseffekter fram. Dessutom har reformen en positiv inverkan på ställningen för unga som avslutar den grundläggande utbildningen, varför det har ansetts viktigt att unga som avslutar den grundläggande utbildningens under den pågående coronaepidemin får tillgång till utvidgade styrningsåtgärder och att de tillförsäkras en smidig övergång till studier på andra stadiet trots de undantagsarrangemang som coronapandemin medför. 

I sakkunnigyttrandena har man fäst uppmärksamhet vid tidtabellen för beredningen av reformen och konstaterat att tidtabellen var brådskande och intressentgruppernas påverkansmöjligheter små. På basis av den utredning som utskottet fått konstaterar utskottet att den övergripande uppföljningsgruppen sammanträdde sammanlagt 10 gånger under beredningen av propositionen och att man vid uppföljningsgruppens möten öppet gick igenom utkastet till proposition och dess kostnadskalkyler. Medlemmarna i uppföljningsgruppen gavs alltid möjlighet att kommentera utkasten muntligt och efter mötet också skriftligen, att tillställa gruppen det tilläggsmaterial som begärts bland annat i anslutning till kostnadsberäkningarna samt att svara på frågor som medlemmarna ställde vid mötet eller i efterhand. Enligt utredning till utskottet har de muntliga och skriftliga kommentarerna från observationsgruppens representanter beaktats vid beredningen av propositionen. Sammanlagt över 260 utlåtanden gavs om utkastet till proposition, och propositionen har till många delar preciserats utifrån den respons som gavs under remissbehandlingen. 

Som en enskild kommentar konstaterar utskottet att ansökningsskyldigheten enligt läropliktslagen enligt propositionen gäller redan våren 2021. De ändringar som gäller detta träder enligt propositionen i kraft den 1 januari 2021. 

Uppföljning och systematisk utvärdering av samt vetenskaplig forskning om genomförandet av reformen

Under utskottets sakkunnigutfrågningar har vikten av uppföljning och utvärdering av reformen samt vetenskaplig forskning om reformen betonats. Utskottet betonar vikten av uppföljning av verkställigheten av lagen, ökning av forskningsrönen samt bedömning av konsekvenserna för barn, ungdomar och jämställdheten vid verkställigheten av lagen och i utvecklingsarbetet. 

Som en del av uppföljningen bör man utreda frågor som anknyter till hur finansieringen räcker till, de ungas tillträde till utbildning, engagemanget i utbildning, skillnaderna i inlärningen, avläggandet av examen, andel studerande som går vidare till fortsatta studier efter läroplikten samt hur många som blir sysselsatta. Dessutom bör man utreda de samlade konsekvenserna av reformen på andra stadiet och läropliktsreformen och rätta till eventuella problem. 

Utskottet betonar vikten av att utreda barns och ungas synpunkter bland annat när det gäller skoltrivseln och undervisningens, handledningens och det övriga stödets tillräcklighet och kvalitet samt reformens konsekvenser för barns och ungas välbefinnande. I synnerhet i samband med reformen måste man inventera de bakomliggande orsakerna till att studierna avbryts, så att man kan påverka dem. 

NCU bör bedöma konsekvenserna genast från och med 2021. Bedömningen ska omfatta förändringar i antalet avbrutna examina, antalet examinander och i vilken omfattning de blivit sysselsatta. En utomstående part ska bedöma reformens samlade konsekvenser efter 2024. Dessutom ska man följa hur reformen påverkar sysselsättningen för skolans personal, chefer och lärare, arbetsmängden under arbetstiden och välbefinnandet i arbetet. 

Det är också viktigt att följa hur reformen påverkar möjligheterna för unga i Helsingfors och andra stora stadsregioner att få en studieplats på sin hemort samt läroanstaltsnätets regionala tillgänglighet och tillgången till undervisning och tillräckliga studieplatser i hela landet med tanke på den regionala jämlikheten. 

Vid uppföljningen ska särskild uppmärksamhet fästas vid språkliga minoriteter, personer med funktionsnedsättning, personer som behöver särskilt stöd för inlärning och personer som löper risk för utslagning. 

Uppföljningen ska också inriktas på att universiteten utbildar tillräckligt med kompetenta experter, såsom lärare, studiehandledare, skolpsykologer och kuratorer, på båda nationalspråken. 

Kulturutskottet föreslår uttalanden om uppföljningen och utvärderingen av samt forskningen om reformen. (Utskottets förslag till uttalanden 20—22) 

Avslutningsvis

Propositionen utgör en positiv helhet som syftar till att trygga lika möjligheter för barn och unga att få del av utbildningen och stödåtgärderna i anslutning till den samt ett sätt att stärka kompetensen både på individ- och samhällsnivå. I nuläget finns saknas information om reformens konsekvenser och uppnåendet av de uppställda målen, så utskottet understryker att man vid genomförandet av reformen också måste fästa uppmärksamhet vid eventuella oavsiktliga konsekvenser som ibland kan uppstå i samband med stora reformer. Det förutsätter kontinuerlig uppföljning och utvärdering med utnyttjande av akademisk forskning. 

Det är fråga om en reform på systemnivå, och för att den ska lyckas krävs delvis ett nytt tänkesätt när det gäller att ordna utbildning för unga och stöd under utbildningen. Det förutsätter systematisk fortbildning för de yrkesutbildade personer som arbetar med utbildning och unga. Det lönar sig att genomföra utbildningen också över förvaltningsgränserna. 

Utöver att utvidga läroplikten bör man också se till att kvaliteten på såväl småbarnspedagogiken som den grundläggande utbildningen utvecklas. Dessutom måste resurser reserveras för att stödja dem som har det sämst ställt. Det är också önskvärt att man till reformen fogar omfattande uppföljningsundersökningar för att få en tillräcklig kunskapsbas. Undersökningarna bör lyfta fram de ungas erfarenheter och behovet av handledningssystem och stöd för eleverna såväl inom den grundläggande utbildningen som på andra stadiet. 

Åtgärdsmotionerna

Kulturutskottet stöder att propositionen godkänns med ändringar och föreslår att åtgärdsinitiativen förkastas.