Regeringen föreslår att det föreskrivs om metoder för att säkerställa nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård under arbetskonflikter. Förslaget innehåller följande tre lagstiftningshelheter: 

Förslaget innehåller bestämmelser om dessa skyldigheter och om tillhörande förvaltningsförfarande, ändringssökande och påföljder. 

Bakgrund

Bakgrunden till propositionen är de strejkvarningar som arbetstagarorganisationerna inom vårdbranschen (Tehy och Super) gav hösten 2022 och som gäller bland annat intensivvårdsavdelningarna för vuxna vid tre centralsjukhus (Egentliga Tavastlands centralsjukhus, Åbo universitetscentralsjukhus Åucs och Uleåborgs universitetscentralsjukhus Oys) samt en del av Helsingfors stads och Uleåborgs stads hemvård. I propositionsmotiven (s. 6) står det att enligt de sjukvårdsdistrikt som omfattas av de planerade strejkerna samt Helsingfors stad och Uleåborgs stad har arbetstagarorganisationerna inte lovat att utföra skyddsarbete inom de enheter som strejkerna omfattar. Alla nämnda strejkobjekt har också försatts i ansökningsblockad och blockad mot tillfällig förflyttning. Blockaderna inleddes genast och fortsätter tills strejken avslutas. Arbets- och näringsministeriet har skjutit upp inledandet av strejkerna så att den första strejken börjar tidigast fredagen den 16 september 2022. Helsingfors tingsrätt har godkänt en temporär säkringsåtgärd som förbjuder vårdarförbunden Tehy och Super att inleda vårdarstrejk på intensivvårdsavdelningen i Egentliga Finlands, Egentliga Tavastlands och Norra Österbottens sjukvårdsdistrikt. Sjukvårdsdistrikten i fråga ansökte om förbud, eftersom de ansåg att strejkerna utgjorde ett oskäligt hot mot liv och hälsa. 

Utöver strejkvarsel har arbetstagarorganisationerna redan tidigare i våras fattat beslut om blockad mot övertidsarbete och skiftbyten inom hela kommunsektorn. Arbetstagarorganisationerna har också beslutat om förbud mot tillfällig överföring av personal. Utöver blockaden mot övertidsarbete och skiftbyten har organisationerna utlyst en blockad mot övertidsarbete och skiftbyten vid Studenternas hälsovårdsstiftelse den 16 augusti—16 september 2022. Tehy och Super har dessutom meddelat att de förbereder massuppsägningar. 

Efter det att propositionen lämnades den 15 september 2022 beslutade Tehys fullmäktige om nya stridsåtgärder. Fullmäktige beslutade att verkställa massuppsägningar inom den specialiserade sjukvården vid en tidpunkt och på ställen som meddelas senare. Dessutom beslutade fullmäktige att förbudet mot tillfällig förflyttning som gäller tills vidare ska gälla för hela kommunsektorn inom ramen för social- och hälsovårdsavtalet och det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA). Förbudet träder i kraft omedelbart. Supers förbundsstyrelse fattade motsvarande beslut om hemvård. (Tehys pressmeddelande den 15 september 2022 och Supers pressmeddelande den 15 september 2022) 

Propositionens syften och lagens tillämpningsområde

Enligt propositionsmotiven (s. 59 och 67) beror behovet av reglering på att parterna i arbetskonflikten inte har kommit överens om sådant tillräckligt skyddsarbete under de arbetsinställelser som det varslats om att det är möjligt att trygga den nödvändiga vård och omsorg som behövs för att förhindra att klienters och patienters liv eller hälsotillstånd allvarligt äventyras. 

Syftet med propositionen är att säkerställa nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård i situationer där klienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras på grund av att det inte finns tillräckligt med personal till följd av en arbetskonflikt inom den hälso- och sjukvård eller hemvård som ordnas av en kommun eller samkommun och där de metoder som den gällande lagstiftningen i första hand möjliggör inte är tillräckliga för att trygga ovannämnda gruppers liv och hälsa. 

Riksdagen behandlade 2007 ett lagförslag med delvis liknande grunder och syfte (RP 153/2007 rd, RSv 89/2007 rd). 

Den nu föreslagna lagen ska tillämpas i situationer där klienters eller patienters liv äventyras eller deras hälsa allvarligt äventyras på grund av att det inte finns tillräckligt med personal till följd av en arbetstagarorganisations arbetskonflikt inom hälso- och sjukvård eller hemvård som ordnas av en kommun eller samkommun. 

De metoder som föreslås i lagen kan enligt propositionen (s. 1) tillämpas inom hälso- och sjukvård eller hemvård som ordnas av en kommun eller samkommun endast om andra medel inte är tillräckliga för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller deras hälsa allvarligt äventyras och endast i den omfattning som är nödvändig i detta syfte. Syftet med lagen är att förhindra en situation där personalbrist orsakad av en arbetskonflikt leder till att klienters eller patienters liv äventyras eller deras hälsa allvarligt äventyras, men syftet är inte att hindra att en arbetskonflikt genomförs. De medel som föreskrivs i lagen kan inte användas för att bryta arbetskonflikten eller för att lösa de problem som följer av bristen på arbetskraft eller av att de anvisade resurserna i fråga om den är otillräckliga. 

De primära metoderna för att trygga nödvändig personal under en arbetskonflikt är således alltid användning av andra metoder än de som ingår i lagförslaget. Sådana medel är till exempel förflyttning av klienter eller patienter, utnyttjande av köpta tjänster och servicesedlar, användning av arbetsuppgifts- och arbetstidsarrangemang som baserar sig på frivillighet bland personalen, samarbete med andra kommuner och samkommuner samt prioritering och omorganisation. Bland skyldigheterna i lagförslaget föreslås förhandlingar och överenskommelser mellan parterna enligt 2 kap. vara den primära. Om nödvändig personal emellertid inte kan garanteras på det sättet kan man tillgripa sådana medel som gäller enskilda arbetstagare och som avses i 3 kap. i lagförslaget (ändring av arbetsuppgifter och arbetsställe, avvikelse från arbetstidsbestämmelserna, avvikelse från semesterbestämmelserna och förordnande av en arbetstagare som deltar i en arbetskonflikt till klient- och patientsäkerhetsarbete). Om dessa medel inte heller är tillräckliga är det i enlighet med 4 kap. i lagen möjligt att även förordna en person som har sagt upp sig som en strids-åtgärd till klient- och patientsäkerhetsarbete. 

De stridsåtgärder som man nu känner till avses bli riktade bland annat mot intensivvårdsavdelningar som vårdar och behandlar de allra sjukaste patienterna som är beroende av livsuppehållande vård. Enligt uppgift har till exempel intensivvårdsavdelningen för vuxna vid Åbo universitetscentralsjukhus dagligen fått 4—5 (median) nya patienter (totalt 24 platser på avdelningen). Största delen av dem tas in för intensivvård skyndsamt, på grund av en svår funktionsnedsättning eller ett svårt akut insjuknande. På intensivvårdsavdelning vårdas och behandlas även patienter som behöver intensivvård i samband med en krävande planerad kirurgisk operation. Dessa patienters ingrepp kan skjutas upp, men uppskovet utgör i sig en fara och ett lidande för patienten. Vid universitetssjukhusen är endast en liten del av de patienter som behöver intensivvård i sådant tillstånd att de kan förflyttas till intensivvård på annat håll om strejken börjar. För alla patienter som behöver intensivvård är förflyttning i vilket fall som helst farligt och leder på de mottagande sjukhusen till att viktiga kirurgiska ingrepp som planerats för patienterna måste senareläggas. 

Enligt uppgift finns det ingen extra kapacitet för intensivvård på något sjukhus i Finland. Även om det finns vårdplatser finns det ingen extra intensivvårdspersonal. Dessutom förutsätter vården av intensivvårdspatienter specialkompetens av personalen, som inte automatiskt finns hos vårdpersonalen vid andra avdelningar på sjukhusen, och vårdare med kompetens inom intensivvård kan inte heller lätt anskaffas som köpta tjänster inom den privata sektorn. För att nya vårdare ska kunna arbeta på intensivvårdsavdelningen på ett patientsäkert sätt förutsätts tillräcklig introduktion och utbildning, som i fråga om de flesta arbetstagare varar över ett år. De förbud mot förflyttning av personal som arbetstagarorganisationerna har beslutat om gör det dessutom svårare att överföra yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården till andra uppgifter. 

Situationens allvar ökas enligt erhållen utredning i synnerhet av att arbetstagarorganisationerna inte har lovat att ge de enheter som är föremål för strejken sådant skyddsarbete som är nödvändigt för att förebygga fara för liv och hälsa och som i allmänhet lämnas utanför strejker. 

Enligt propositionsmotiven (s. 23—24) kan brist på personal på grund av avsaknad av skyddsarbete enligt Helsingfors stads bedömning äventyra klienternas hälsa eller rentav liv. Utifrån den beredskapsplan som Helsingfors stad har utarbetat har staden bedömt att de effektivaste beredskapsåtgärderna är att anlita inhyrd arbetskraft och att hänvisa en del av klienterna med stort servicebehov till platser för korttidsvård. Om dessa metoder kan användas fullt ut kan de mest kritiska besöken genomföras genom prioritering av uppgifter. Om man däremot inte får tillgång till inhyrd arbetskraft, blir uppskattningsvis 200—300 absolut nödvändiga klientbesök ogjorda under en dag. Uleåborgs stad har bedömt att staden under arbetskonflikten nätt och jämnt kan trygga tjänsterna med hjälp av sin resurspool och icke-organiserad arbetskraft som kan överföras från andra tjänster. I planen finns dock ingen marginal för flexibilitet till exempel vid sjukfrånvaro. 

För närvarande råder det betydande personalbrist inom hemvården och äldreomsorgen i allmänhet och tillgången på vikarier är svag. Dessutom har arbetstagarorganisationerna fattat beslut om förbud mot förflyttning av personal. Också strejkerna inom hemvården är enligt uppgift förknippade med uppenbara risker för klientsäkerheten i fråga om tillräcklig omsorg om klienterna och allmän klientsäkerhet och tryggande av klienternas särskilda behov (såsom minnessjuka, klienter i vård i livets slutskede och klienter med svår funktionsnedsättning). 

Utifrån de uppgifter och bedömningar som presenteras i den aktuella propositionen (s. 22—27) och social- och hälsovårdsutskottets sakkunnigutfrågning kan stridsåtgärder inom hälso- och sjukvården och hemvården med stor sannolikhet leda till att patienternas och klienternas liv och hälsa allvarligt äventyras, om det inte avtalas om skyddsarbete. Utskottet anser därför att det i ljuset av propositionens syften är nödvändigt att stifta den föreslagna lagen. Förebyggande av att klienternas eller patienternas liv äventyras eller att klienternas eller patienternas hälsa allvarligt äventyras ska enligt utskottets åsikt kunna tryggas under alla förhållanden, också under en arbetskonflikt. 

Också begränsningen av tillämpningsområdet för den föreslagna 1 § till nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård enligt 5 § 2 mom. är motiverad, anser utskottet. De anmälda strejkerna drabbar klart mest sjuka och utsatta klienter inom hemvården. Enligt inkommen utredning är riskerna för att klient- och patientsäkerheten äventyras mycket stora för patienter på de intensivvårdsavdelningar som strejkerna gäller och också för en del av hemvårdsklienterna i de två städer som strejkerna gäller. 

Utskottet konstaterar att det faktum att lagen behövs också är kopplat till att de nuvarande bestämmelserna om skyddsarbete i regel inte gäller personalen inom social- och hälsovården. Med skyddsarbete avses arbete som vid stridsåtgärd är nödvändigt för att förhindra fara för medborgarnas liv eller hälsa eller för att skydda sådan egendom som speciellt utsätts för fara med anledning av arbetskonflikten. Bestämmelser om skyldigheten att utföra skyddsarbete finns i 11 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal (664/1970) och den gäller endast tjänsteinnehavare som inte omfattas av arbetsstrid. En tjänsteinnehavare eller anställd i arbetsavtalsförhållande som deltar i en arbetskonflikt är således inte skyldig att utföra skyddsarbete utan sitt samtycke. Enligt propositionsmotiven (s. 26) är personalen inom social- och hälsovården i kommunerna i regel anställd i arbetsavtalsförhållande och endast ungefär en fjärdedel är tjänsteinnehavare. Sjukskötare och närvårdare är huvudsakligen anställda i arbetsavtalsförhållande. 

Också grundlagsutskottet anser (stycke 11) att det har lagts fram godtagbara grunder för den nu aktuella propositionen, som ingriper i den pågående arbetskonflikten. Social- och hälsovårdsutskottet håller med grundlagsutskottet (stycke 22) om att bedömningen inte förändras av att riksdagen under riksdagsbehandlingen av den aktuella propositionen har beslutat om säkringsåtgärder i fråga om de aktuella strejkerna. Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar för det första att säkringsåtgärderna inte gäller hemvården. Dessutom har organisationerna efter besluten om säkringsåtgärder meddelat om nya stridsåtgärder, som bland annat omfattar förberedelse av massuppsägningar inom den specialiserade sjukvården. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser också att den föreslagna lagens bestämmelser om gradering av användningen av olika metoder är motiverade. Graderingen säkerställer enligt utskottet att de medel som används i varje enskilt fall är proportionerliga, för det första för att stridsåtgärderna inte ska orsaka förlust av människoliv eller allvarlig fara för hälsan, och för det andra för att stridsåtgärderna inte ska begränsas mer än så. Utskottet inskärper att det med tanke på proportionaliteten också är betydelsefullt att den föreslagna regleringen kommer i sista hand och blir tillämpliga endast om lindrigare metoder inte visar sig vara tillräckliga. 

Metoder som riktas mot arbetstagarorganisationen

Enligt lagförslaget ska arbetstagarorganisationernas skyldighet enligt 2 § att i samarbete med kommunen eller samkommunen sörja för den personal som behövs för att trygga nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård samt förhandlingsförfarandet enligt 3 § i fråga om detta ha företräde framför de metoder som riktas mot arbetstagarna. Förhandlingar om skyddsarbete är på grundval av det föreslagna 2 § 2 mom. en förutsättning för att arbetstagarorganisationen ska kunna verkställa en arbetsinställelse eller massuppsägning. Om en överenskommelse om skyddsarbete inte nås, kan regionförvaltningsverket på arbetsgivarens begäran bestämma att arbetstagarorganisationen ska skjuta upp eller avbryta verkställandet av arbetsinställelsen eller massuppsägningarna med hot om vite mot arbetstagarorganisationen, om regionförvaltningsverket bedömer att det är uppenbart att stridsåtgärden äventyrar klienternas eller patienternas liv eller allvarligt äventyrar klienternas eller patienternas hälsa. Förordnandet kan meddelas för högst en vecka åt gången (10 §). Ett eventuellt nytt beslut om uppskjutande eller avbrytande är dock enligt förslaget sekundärt i förhållande till de metoder enligt 3 och 4 kap. som gäller arbetstagare. 

Arbetstagarorganisationen kan fullgöra skyldigheten enligt 2 § i lagförslaget genom att avtala om skyddsarbete med arbetsgivaren eller besluta om begränsning av arbetskonflikten. Social- och hälsovårdsutskottet betonar att syftet med organisationernas omsorgsplikt i första hand är att säkerställa att klienternas och patienternas liv och hälsa kan tryggas under arbetskonflikten. Den organisation som verkställer arbetskonflikten ansvarar för att arbetskonflikten genomförs så att människoliv eller hälsa inte allvarligt äventyras under arbetskonflikten. Organisationen fastställer också gränserna för strejken och utövar således sitt bestämmande inflytande över sina medlemmar. Organisationen bär också ansvaret i en situation där den har beslutat att inte erbjuda skyddsarbete. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser det vara ändamålsenligt att ett eventuellt nytt förordnande om uppskjutande och avbrytande av en stridsåtgärd kan meddelas högst tre gånger och föreslår att 10 § till denna del ändras på det sätt som närmare beskrivs nedan i detaljmotiveringen. 

Vid utfrågningen av sakkunniga i social- och hälsovårdsutskottet och i arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande (s. 3) fästes uppmärksamhet vid att den föreslagna lagen inte innehåller några bestämmelser om ändamålsenliga, opartiska och snabba medlings- och förhandlingsförfaranden för lösning av arbetstvister i enlighet med etablerad praxis i Internationella arbetsorganisationen ILO:s förvaltningsråd (kommittén för föreningsfrihet) (s.k. kompensatoriska garantier). Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet föreslår att det till lagen fogas en bestämmelse enligt vilken riksförlikningsmannen ges i uppgift att inleda ett för situationen lämpligt och effektivt, separat förlikningsförfarande i det fall att begränsningar måste tillgripas. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att parterna i arbetstvisten i enlighet med lagen om medling i arbetstvister (420/1960) har tillgång till en opartisk riksförlikningsman, en grupp förlikningsmän som utses av riksförlikningsmannen. Även en s.k. förlikningsnämnd kan på framställning av riksförlikningsmannen genom beslut av ministern tillsättas för att avgöra arbetstvisten. Dessutom är det möjligt att tillsätta skiljemän som parterna har godkänt för att avgöra arbetstvister. Social- och hälsovårdsutskottet anser utifrån inkommen utredning att det i detta sammanhang inte är ändamålsenligt att ändra det nuvarande medlingssystemet, men anser det motiverat att behovet av ett separat medlingsförfarande bedöms. 

Metoder som berör enskilda arbetstagare

Metoderna för enskilda arbetstagare enligt 3 och 4 kap. i den föreslagna lagen, det vill säga förordnande i enlighet med 4 § av en yrkesutbildad person inom social- och hälsovården att utöver eller i stället för sina sedvanliga arbetsuppgifter utföra andra uppgifter som motsvarar arbetstagarens yrkesskicklighet, regionförvaltningsverkets möjlighet att förordna en yrkesutbildad person inom social- och hälsovården som deltar i en arbetskonflikt till klient- och patientsäkerhetsarbete samt avvikelse från bestämmelserna om arbetstid och semester enligt 7 och 8 §, är sekundära i förhållande till de metoder som berör organisationer enligt 2 kap. i lagen. De kan tillämpas endast om de förpliktelser som gäller arbetstagarorganisationen inte är tillräckliga för att trygga nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård under arbetskonflikten. Som en sista utväg har regionförvaltningsverket enligt 9 § i lagförslaget möjlighet att förordna till klient- eller patientsäkerhetsarbete också en sådan yrkesutbildad person inom social- eller hälsovården som har sagt upp sig från en anställning hos kommunen eller samkommunen som en stridsåtgärd. 

Social- och hälsovårdsutskottet betonar att byte av arbetsuppgifter och arbetsställe, avvikelse från arbetstidsbestämmelserna samt användning av klient- och patientsäkerhetsarbete begränsas av att åtgärden inte får vara oskälig med tanke på personens personliga situation. I motiveringen till de enskilda bestämmelserna i lagförslaget har det bland annat lyfts fram orsaker som hänför sig till familjesituation, arbetsresa, hälsa och välbefinnande. Utskottet konstaterar dock att det är omöjligt att uttömmande räkna upp sådana personliga skäl och att det för varje arbetstagare ska göras en individuell bedömning av om den grund som han eller hon anför uppfyller villkoren för oskälighet. Utskottet betonar skyldigheten att höra arbetstagaren innan förordnandet ges. Undantag från hörandet får göras endast i sådana brådskande situationer där det för att inte äventyra patienternas eller klienternas liv eller allvarligt äventyra patienternas eller klienternas hälsa krävs så brådskande beslut att arbetstagaren inte hinner höras. 

Utskottet anser i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (s. 4) att det är viktigt att man vid förordnande av en yrkesutbildad person inom social- och hälsovården att utöver eller i stället för sina sedvanliga arbetsuppgifter utföra också andra uppgifter som motsvarar hans eller hennes yrkesskicklighet, eller vid förordnande av klient- eller patientsäkerhetsarbete för en arbetstagare som deltar i eller som sagt upp sig i samband med en arbetskonflikt, fäster särskild vikt vid att personen har tillräcklig kompetens och yrkesskicklighet. I propositionsmotiven (s. 37) konstateras det att en yrkesutbildad person inom social- eller hälsovården inte får utföra sådana uppgifter som personens utbildning och yrkesskicklighet inte ger tillräckliga förutsättningar för. När en person förordnas till nya uppgifter ska arbetsgivaren ta reda på vilka uppgifter arbetstagaren klarar av. Vid behov ska arbetstagaren innan förordnandet meddelas få tillräcklig utbildning och introduktion i de nya uppgifterna. Arbetsgivaren ska dessutom beakta varje arbetstagares situation individuellt så att ett förordnande inte leder till en oskälig situation. 

Utskottet anser också att det är viktigt att de ersättningar som betalas ut under skyddsarbetet betalas på behörigt sätt. Sakkunniga har lyft fram de problem som Tehys och Supers medlemmar känner till när det gäller utbetalning av ersättningar under skyddsarbetet våren 2022. 

Enligt lagförslaget har den som förordnats till klient- eller patientsäkerhetsarbete rätt att av kommunen eller samkommunen för patientsäkerhetsarbete få en ersättning som är minst 1,3 gånger så stor som den lön som personen normalt får för ordinarie arbetstid. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet föreslår i sitt utlåtande att ersättningen ska vara 2,0 gånger så stor, eftersom en högre ersättning än den som föreslås i propositionen skulle styra arbetsgivarna till att omsorgsfullt överväga hur mycket nödvändig personal som behövs i klient- och patientarbetet. Social- och hälsovårdsutskottet anser att en ersättning på 1,3 gånger i detta sammanhang är ändamålsenlig och föreslår inga ändringar i ersättningsbeloppet. 

Lagförslagets 7 och 8 § ger möjlighet att avvika från bestämmelserna om arbetstid och semester. Utskottet betonar att avvikelser från bestämmelserna om arbetstid och semester inte får äventyra säkerheten i arbetet eller arbetstagarens hälsa. Enligt bestämmelserna ska arbetsgivaren utan dröjsmål göra en skriftlig anmälan till arbetarskyddsmyndigheten om de åtgärder som avses i paragraferna och om orsakerna till dem och i samband med avvikelser från arbetstidsbestämmelserna även åtgärdernas omfattning och sannolika varaktighet. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fäster i sitt utlåtande (s. 5) uppmärksamhet vid att propositionen inte tar ställning till hur lagstridigt förfarande av en arbetsgivare förhåller sig till bestämmelsen om arbetstidsförseelse. Lagstridigt utnyttjande av nödarbete har kriminaliserats genom en ändring av arbetstidslagen som trädde i kraft vid ingången av 2022. Med anledning av arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande föreslår social- och hälsovårdsutskottet att bestämmelserna ändras på det sätt som närmare beskrivs nedan i detaljmotiveringen, så att det till 7 och 8 § i lagförslaget fogas en hänvisning till 44 § i arbetstidslagen, som gäller arbetstidsförseelse. 

Klient- och patientsäkerhetsarbete

I den föreslagna 5 § föreskrivs det om förordnande till klient- och patientsäkerhetsarbete. Enligt paragrafen kan regionförvaltningsverket förordna en yrkesutbildad person inom social- eller hälsovården som deltar i en arbetskonflikt och som är anställd hos en kommun eller samkommun som är föremål för arbetskonflikten att arbeta i uppgifter som motsvarar hans eller hennes yrkesskicklighet för att nödvändig hälso- och sjukvård eller hemvård ska kunna tryggas vid arbetsgivarens verksamhetsenhet inom social- eller hälsovården. Ett förordnande till klient- och patientsäkerhetsarbete kan meddelas för högst två veckor åt gången och endast i den omfattning som är nödvändig för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller att klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras och andra medel än de som anges i den föreslagna lagen eller de som anges i 2 kap. inte är tillräckliga. 

I det föreslagna 5 § 2 mom. föreskrivs det om den vård och omsorg som räknas till klient- eller patientsäkerhetsarbetet. 

Grundlagsutskottet anser att förteckningen över nödvändig vård och omsorg i 5 § 2 mom. i lagförslaget är godtagbar i detta avseende. Grundlagsutskottet påpekar dock att det bakom kravet på exakthet och noggrann avgränsning av förteckningen också ligger ett behov att uttrycka att det inte är tillåtet att meddela förordnande för att bryta en arbetskonflikt. Förteckningen ska också tolkas snävt (GrUU 15/2007 rd, s. 4/I). Social- och hälsovårdsutskottet måste dock enligt grundlagsutskottet av konstitutionella skäl som anknyter till exakthet och noggrann avgränsning noga granska hemvårdens område enligt 10 punkten. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är hemvården som begrepp mycket omfattande och täcker delvis också omsorg vars försummelse inte äventyrar klientens liv eller hälsa, åtminstone inte på kort sikt. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att hemvårdstjänsterna består av individuellt fastställda helheter. I praktiken sörjer man inom den kommunala hemvården för sådant som är livsviktigt med tanke på klientens liv, hälsa och funktionsförmåga, såsom vätska, mediciner, näring, nödvändig hygien (som till exempel förhindrar att hudskador och sår uppkommer eller att infektioner förvärras). Hemvården har också en viktig roll när det gäller att i samband med arbetstagarens besök hos klienten försäkra sig om att allt är i sin ordning och vid behov larma till exempel sjuktransport till platsen. Det är inte möjligt att för alla klienter och i alla situationer använda säkerhetsanordningar eller andra tekniska redskap. 

Enligt 5 § 2 mom. 10 punkten i den föreslagna lagen ska lagens tillämpningsområde omfatta endast sådan hemvård utan vilken klientens liv äventyras eller klientens hälsa äventyras allvarligt. På lagnivå är det inte möjligt att noggrannare avgränsa när det är fråga om ett sådant område inom hemvården där utebliven vård skulle leda till att klientens liv äventyras eller att klientens hälsa äventyras allvarligt. Inom hemvården baserar sig bedömningen på kundens individuella situation och t.ex. på hur länge en stridsåtgärd pågår. Helhetsbedömningen påverkas också av klientens behov av medicinering inom hemvården. Om klienten å andra sidan inte får tillräcklig kost och vätska kan klientens allmänna tillstånd rasa snabbt även utan adekvat vård. Strejkens längd har också i dessa fall en betydande inverkan på äventyrandet av klienternas liv och hälsa. 

Enligt 9 § 1 mom. i lagförslaget kan regionförvaltningsverket till klient- eller patientsäkerhetsarbete vid en verksamhetsenhet inom en kommun eller samkommun som är föremål för en arbetskonflikt inom nödvändig hälso- och sjukvård eller hemvård förordna också en sådan yrkesutbildad person inom social- eller hälsovården som har sagt upp sin anställning hos arbetsgivaren i fråga som en stridsåtgärd, om det är nödvändigt för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras och om andra medel än de som föreskrivs i denna lag eller de medel som föreskrivs i 2 och 3 kap. inte är tillräckliga. Den föreslagna paragrafen blir tillämplig om en arbetskonflikt som riktas mot sådan hälso- och sjukvård eller hemvård som avses i 5 § 2 mom. genomförs som massuppsägningar. 

Enligt grundlagsutskottet är det med tanke på proportionaliteten av betydelse att lagbestämmelserna om klient- och patientsäkerhetsarbete kommer i sista hand och blir tillämpliga endast om lindrigare metoder inte visar sig vara tillräckliga. I förslaget förutsätts också att föreläggandet inte får vara oskäligt med tanke på arbetstagarens personliga situation. Innan förordnandet utfärdas ska den berörda personen ges tillfälle att bli hörd. Förordnandet är förenat med en möjlighet att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen. Brott mot bestämmelsen är enligt lagförslaget inte uttryckligen förenat med straffrättsliga påföljder. 

Grundlagsutskottet (stycke 26) anser också att den tidsbegränsning på två veckor som anges i 9 § är relevant med tanke på proportionaliteten. Begränsningen visar att det är fråga om ett exceptionellt arrangemang som inte ska tillämpas under en längre tid (se även GrUU 15/2007 rd, s. 5/I—II). Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att utskottet vid bedömningen av den tidigare regleringen ansåg att det var av betydelse att det då inte föreslogs någon begränsning av hur många gånger förordnandet kunde förnyas och därmed inte heller hur länge arbetsplikten totalt sett kunde räcka. Grundlagsutskottet ansåg det då vara nödvändigt att till lagen foga en bestämmelse om arbetspliktens längd för att lagförslaget till denna del skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet har också senare, vid bedömningen av förslaget till beredskapslag, ansett att det var nödvändigt att till lagförslaget foga bestämmelser om arbetsförordnandets längd (GrUU 6/2009 rd, s. 11—12). Grundlagsutskottet anser att också den nu föreslagna regleringen på grund av kraven på exakthet, noggrann avgränsning och proportionalitet måste kompletteras på samma sätt, även om det inte nu bedöms vilken reglering som innebär arbetsplikt. 

Eftersom behovet av att se över bestämmelserna beror på hur länge arbetskonflikten pågår, konstaterar social- och hälsovårdsutskottet att det inte är möjligt att fastställa ett maximalt antal utan att man riskerar att hamna i en situation där det inte längre är möjligt att använda förordnanden om klient- och patientsäkerhetsarbete, men en stridsåtgärd som allvarligt hotar klienternas liv eller hälsa fortsätter. Lagen innehåller i vilket fall som helst bestämmelser om arbetstagarens rätt att få förhöjd lön under tiden för ett förordnande om klient- och patientsäkerhetsarbete samt att få ersättning för de särskilda kostnader som han eller hon orsakas. Dessutom får föreläggandet inte vara oskäligt med tanke på personens personliga situation. Eftersom ett förordnande kan meddelas för högst två veckor åt gången, ska regionförvaltningsverket bedöma om förordnandet är nödvändigt och oskäligt minst varannan vecka, även om det inte föreskrivs om det maximala antalet förordnanden. 

Inskränkning av konflikträtten

Social- och hälsovårdsutskottet betonar att syftet med den föreslagna lagen inte är att förhindra en stridsåtgärd och att de lagfästa metoderna inte kan användas för att bryta arbetskonflikten eller för att lösa problem som beror på brist på arbetskraft eller otillräckliga resurser för den. 

Konflikträtten är en grundläggande fri- och rättighet som har samband med den fackliga föreningsfrihet som tryggas genom 13 § 2 mom. i grundlagen, och utövandet av konflikträtten ska i princip inte begränsas genom lagstiftning. Rätten till liv som tryggas som en grundläggande fri- och rättighet i 7 § i grundlagen och, i vidare bemärkelse, rätten till ett hälsosamt liv, är som grundläggande fri- och rättigheter sådana att andra rättigheter som också tryggas som grundläggande fri- och rättigheter åsidosätts i detta fall. 

Social- och hälsovårdsutskottet betonar precis som arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (s. 3) att inskränkningarna av konflikträtten dock till sitt tillämpningsområde och tidsmässigt ska vara noggrant avgränsade samt grunda sig på ett omedelbart hot, vara proportionerliga och användas i sista hand. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att skyldigheten för arbetstagarorganisationen att enligt 2 § förhandla om skyddsarbete i detta sammanhang kan anses motiverad och att den inte i strid med proportionalitetskravet begränsar den grundlagsfästa konflikträtten. Grundlagsutskottet har också ansett att regionförvaltningsverkets behörighet att skjuta upp eller avbryta en arbetskonflikt, som innebär en bredare begränsning, är proportionerlig med beaktande av bestämmelsens syfte att förhindra att patienternas och klienternas liv äventyras eller patienternas och klienternas hälsa äventyras allvarligt, de lagfästa tidsgränserna för bestämmelserna, det lagfästa hörandet av arbetstagarorganisationen och möjligheten att söka ändring i regionförvaltningsverkets beslut (stycke 15). 

Grundlagsutskottet anser dessutom att regleringens proportionalitet bör förbättras genom att till bestämmelsen i 10 § 2 mom. i lagförslaget om regionförvaltningsverkets behörighet att förbjuda eller avbryta en stridsåtgärd foga ett uttryckligt omnämnande av en lindrigare befogenhet. Enligt en sådan befogenhet kunde regionförvaltningsverket begränsa stridsåtgärden eller meddela andra föreskrifter som endast delvis begränsar eller på annat sätt innebär en lindrigare begränsning av verkställigheten av stridsåtgärden. Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att bestämmelsen ändras på det sätt som grundlagsutskottet föreslår. Dessutom föreslår social- och hälsovårdsutskottet att ordalydelsen i 10 § 2 och 3 mom. ändras i linje med grundlagsutskottets utlåtande (stycke 16). 

Metoder som riktas mot enskilda arbetstagare måste enligt grundlagsutskottet bedömas med avseende på den rätt att vidta kollektiva åtgärder som skyddas genom bestämmelsen om föreningsfrihet i 13 § i grundlagen (stycke 19). Konflikträtten nämns inte explicit i bestämmelsen, men grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att denna rätt anknyter till facklig föreningsfrihet. (stycke 20). Bestämmelser om konflikträtten finns också i internationella människorättskonventioner som är bindande för Finland (stycke 21). 

Enligt grundlagsutskottet kan den föreslagna regleringen utifrån de uppgifter och bedömningar som presenteras i den aktuella propositionen anses vara nödvändig, eftersom stridsåtgärder inom hälso- och sjukvården och hemvården med stor sannolikhet kan leda till att patienternas och klienternas liv äventyras och att patienternas och klienternas hälsa allvarligt äventyras, om det inte avtalas om skyddsarbete. Grundlagsutskottet upprepar således den synpunkt som framförts vid bedömningen av den tidigare regleringen att det finns godtagbara och ytterst vägande skäl för regleringen, om man ser till hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter (GrUU 15/2007 rd). 

Social- och hälsovårdsutskottet bedömer i likhet med grundlagsutskottet (stycke 23) att den föreslagna regleringen fortfarande ger en tämligen omfattande möjlighet att vidta stridsåtgärder inom social- och hälsovården. I fråga om socialvården begränsar regleringen endast stridsåtgärder inom hemvården. I fråga om hälso- och sjukvården gäller begränsningarna av rätten att vidta kollektiva åtgärder endast de mest kritiska delområdena inom hälso- och sjukvården, såsom intensivvård, prehospital akutsjukvård, förlossning och annan vård. Om dessa vårdformer inte kan tillhandahållas skulle patientens hälsa direkt äventyras. Den föreslagna regleringen ingriper således inte i kärnområdet för den konflikträtt som tryggas i grundlagen. 

Vite

Enligt 11 § i lagförslaget kan regionförvaltningsverket förena sitt beslut om förordnande till klient- eller patientsäkerhetsarbete enligt 5 och 9 § och ett föreläggande om att skjuta upp eller avbryta verkställandet av en arbetskonflikt enligt 10 § med ett föreläggande av vite. Genom att ett föreläggande till en arbetstagarorganisation om att skjuta upp eller avbryta verkställandet av en arbetskonflikt förenas med vite kan man enligt motiveringen till paragrafen säkerställa att arbetstagarorganisationen iakttar föreläggandet. Syftet med vite som riktas mot en enskild arbetstagare är å sin sida att säkerställa att personen i fråga börjar utföra det klient- eller patientsäkerhetsarbete som ålagts honom eller henne. 

Utskottet preciserar att med arbetstagarorganisation avses i 10 § både centralorganisationen och dess underföreningar. Ansvaret för en arbetskonflikt riktas till den nivå som är den som verkställer stridsåtgärden. Regionförvaltningsverket kan alltså rikta beslutet om vite mot centralorganisationen eller dess lokala fackavdelning, beroende på vilkendera som verkställer stridsåtgärden, eller mot bådadera, om vardera parten håller på att verkställa arbetskonflikten. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fäster i sitt utlåtande (s. 4) uppmärksamhet vid att lagförslaget utöver vite som föreläggs en organisation också innehåller vitessanktion för en enskild arbetstagare. Utskottet föreslår att social- och hälsovårdsutskottet ytterligare överväger behovet av personligt vitesansvar. Enligt utlåtandet har en central utgångspunkt i arbetsrätten i Finland ansetts vara att ansvaret för följderna av en arbetskonflikt bärs av den organisation som företagit arbetskonflikten, inte av dess enskilda medlemmar, det vill säga arbetstagarna. 

Utan möjlighet att förelägga vite finns det enligt propositionsmotiven risk för att regionförvaltningsverkets beslut blir betydelselösa om personalen fortfarande vägrar att utföra arbete. Social- och hälsovårdsutskottet anser dock att det är ändamålsenligt att ansvaret för följderna av en arbetskonflikt bärs av den organisation som inlett arbetskonflikten och föreslår att vitespåföljden som gäller enskilda arbetstagare utifrån bestämmelserna i 5 och 9 § slopas. 

Regionförvaltningsverkens resurser

I propositionen åläggs regionförvaltningsverken en ny uppgift i anslutning till arbetskonflikter och förhandlingar som har samband med dem. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet konstaterar (s. 5) att regionförvaltningsmyndigheten i fortsättningen kommer att ha en central roll i att bedöma konsekvenserna av en arbetskonflikt och dessutom ha beslutanderätt när det gäller att förelägga vite. 

Enligt propositionsmotiven (s. 32) kommer regionförvaltningsverkens arbetsmängd att tillfälligt öka avsevärt, om de föreslagna förfarandena måste genomföras. Hur mycket arbetsmängden ökar beror på de vidtagna stridsåtgärderna och deras omfattning, som kan medföra ett behov av att besluta om att skjuta upp eller avbryta stridsåtgärderna samt att förordna yrkesutbildade personer som deltar i arbetskonflikten eller som har sagt upp sig som en stridsåtgärd att utföra klient- och patientsäkerhetsarbete. I synnerhet vid beredningen av beslut om att skjuta upp eller avbryta en arbetsinställelse eller massuppsägning krävs det enligt propositionen mycket arbete jämfört med behandlingen av ärenden i genomsnitt. Denna beredning kräver sannolikt också utomstående expertis till stöd för beslutsfattandet. 

Utskottet konstaterar att propositionen huvudsakligen på behörigt sätt beaktar den betydande ökning av arbetsbördan som propositionen sannolikt medför för regionförvaltningsverken. Enligt uppgift baserar sig den föreslagna ökningen av arbetsmängden dock närmast på de strejker som nu anmälts. 

Om arbetskonflikterna ändå skulle utvidgas, ökar samtidigt arbetsmängden och resursbehovet avsevärt för regionförvaltningsverken. I synnerhet om de primära metoderna inte räcker till, utan om man hamnar i en situation där det krävs förordnanden som riktar sig till enskilda individer, kommer regionförvaltningsverken enligt uppgift att ha stora utmaningar att klara av uppgifterna i fråga. Utskottet konstaterar att statsrådet måste följa upp det eventuella verkställandet av lagen och tillförsäkra regionförvaltningsmyndigheten den finansiering som behövs. 

Giltighetstiden för den föreslagna lagen

Den föreslagna lagen avses träda i kraft så snart som möjligt och gälla till och med den 31 januari 2023. Under utfrågningen i utskottet har sakkunniga uttryckt oro över ifall den föreslagna lagen borde gälla längre än vad som föreslås i propositionen. 

Utskottet anser det vara viktigt att parterna når ett förhandlingsresultat så snabbt som möjligt och att det i detta skede inte finns grunder för en förlängning av giltighetstiden. Utskottet konstaterar dock att statsrådet måste följa upp och bedöma behovet av att lagen förblir i kraft. 

Avslutningsvis

Social- och hälsovårdsutskottet fäster avseende vid den rådande bristen på vård- och omsorgspersonal som huvudsakligen beror på problem med tillgången på personal. I synnerhet resurserna för hemvården har länge varit knappa. Den äldre befolkningens servicebehov ökar hela tiden och samtidigt går allt fler från den nuvarande personalen i pension. Utskottet understryker behovet att snabbt säkerställa att det finns tillräckligt med yrkeskunnig vård- och omsorgspersonal och utveckla arbetsförhållandena så att branschen blir mer attraktiv. 

Enligt grundlagsutskottet (stycke 27) är det möjligt att den föreslagna regleringen kan försämra arbetskraftssituationen. Grundlagsutskottet betonar behovet av att mycket noggrant följa också vilka konsekvenser den nu föreslagna regleringen har för det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i grundlagsutskottets synpunkter och anser att det är nödvändigt med uppföljning. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser det vara viktigt att man efter att de pågående arbetskonflikterna avslutats utreder behovet av lagstiftning som närmare och mer omfattande definierar de ur samhällets synvinkel kritiska funktioner där stridsåtgärderna kan hota människors liv eller allvarligt äventyra människors hälsa. Dessa funktioner ska under alla förhållanden kunna tryggas så att arbetskonflikten inte hotar människors liv eller allvarligt äventyrar människors hälsa. Samhället har enligt utskottet en omfattande skyldighet att se till att rätten till liv tryggas trots stridsåtgärder och att stridsåtgärderna inte allvarligt äventyrar människors hälsa. En sådan lagstiftning bör dock enligt utskottet stå i proportion till detta mål på så sätt att den inte i övrigt ingriper i strejkrätten. 

Utskottet anser att man i samband med utredningsarbetet också bör granska behovet att utveckla ett eventuellt separat medlingsförfarande och förfarandet vid skyddsarbete (Utskottets förslag till uttalande). För att undvika konfliktsituationer i förhandlingarna om skyddsarbete och eventuella begränsningar i arbetskonflikten till följd av dem är det enligt arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande nödvändigt att överväga om det i en tvist i fortsättningen bör vara parterna i arbetskonflikten som tillsammans med en utomstående representativ aktör beslutar om skyddsarbetet och dess omfattning. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att behovet att ändra bestämmelserna om skyddsarbete bör utredas i sin helhet, eftersom skyldigheten att vidta skyddsåtgärder endast gäller tjänsteinnehavare som inte omfattas av striden. En tjänsteinnehavare eller anställd i arbetsavtalsförhållande som deltar i en arbetskonflikt är således inte skyldig att utföra skyddsarbete utan sitt samtycke. Social- och hälsovårdspersonalen inom kommunsektorn är i regel anställd i anställningsförhållande. Den rättsliga grunden för skyddsarbetet verkar således inte som sådan genom lagstiftning trygga social- och hälsovårdens klienters och patienters liv och hälsa så att de inte äventyras allvarligt. Det bidrar också till att fördunkla ansvaret i dessa situationer.