Allmänt

Syftet med de förslag i propositionen som gäller arbetspensionsförsäkringsavgiftens omkostnadsdel är att göra avgiften mer tydlig och överskådlig samt att öka effektiviteten och konkurrensen i skötseln av arbetspensionsskyddet. Syftet med förslagen om flexiblare ålderspensionsansvar är att säkerställa långsiktig finansiell hållbarhet i arbetspensionssystemet och att möjliggöra långsiktig placeringsverksamhet och ansträngningar för god avkastning på placeringar också i ett svagt marknadsläge. 

Sammantaget sett anser social- och hälsovårdsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar. 

Försäkringsavgiftens omkostnadsdel

Arbetspensionsförsäkringsbolagets driftskostnader finansieras med en särskild del av arbetspensionsförsäkringsavgiften, omkostnadsdelen. Vid dimensioneringen av omkostnadsdelen beaktas det hur stor del av arbetspensionsförsäkringsavgiften som arbetspensionsförsäkringsbolagen behöver för att täcka driftskostnaderna för verksamheten. Driftskostnaderna består av anskaffning av försäkringar, skötsel av försäkringsbeståndet och ersättningsverksamheten samt allmänna administrativa kostnader. År 2022 är omkostnadsdelen 0,5 procent av lönesumman. 

Omkostnadsdelen av arbetspensionsförsäkringsavgiften och de driftskostnader som ska täckas med den motsvarar inte alltid varandra, eftersom arbetspensionsförsäkringsbolagens försäkringsbestånd och kostnadsstruktur skiljer sig avsevärt från varandra. Om bolaget uppvisar ett omkostnadsöverskott, kan det dela ut det som kundgottgörelse till kundföretagen. Återbetalningen sker i efterhand med flera års fördröjning, vilket innebär att en arbetsgivare vid valet av försäkringsbolag i allmänhet inte kan uppskatta storleken på den slutliga arbetspensionsförsäkringsavgiften. Kriterierna för insamlande och återbetalning av avgifter är inte heller enhetliga, och därför kan den slutliga betalningsbördan delvis omfördelas mellan kunderna. 

I propositionen föreslås det att 169 § 4 mom. i lagen om pension för arbetstagare ändras så att momentet närmare anger principerna för att bestämma arbetspensionsförsäkringsavgiftens omkostnadsdel och beräkningsgrunderna för den. Det föreslås att de principer preciseras enligt vilka social- och hälsovårdsministeriet på ansökan av ett arbetspensionsförsäkringsbolag kan fastställa skillnader mellan olika bolag i fråga om beräkningsgrunderna för omkostnadsdelen. På basis av de föreslagna ändringarna kan arbetspensionsförsäkringsbolaget som en del av arbetspensionsförsäkringsavgiften ta ut en sådan omkostnadsdel som bättre motsvarar bolagets driftskostnader i stället för den nuvarande omkostnadsdelen som är lika stor för alla bolag. Lagen föreslås också få allmänna bestämmelser om de principer som ska iakttas vid uppgörande och fastställande av beräkningsgrunder. 

Utskottet anser i enlighet med vad som konstateras i propositionen att den föreslagna ändringen gör arbetspensionsavgiften tydligare och mer överskådlig samt minskar behovet av att senare behöva återbetala för stora uttag av omkostnadsavgifter. De enhetliga beräkningsgrunderna för omkostnadsdelen enligt gällande lagstiftning tillsammans med de bolagsspecifika fördelningsgrunderna för kundgottgörelser skapar dessutom variationer i försäkringsavgiften mellan arbetspensionsförsäkringsbolagen, men gör helheten komplicerad. En bolagsspecifik omkostnadsdel bedöms enligt propositionen förbättra konkurrensen och öka transparensen, eftersom försäkringstagarna redan vid valet av försäkringsbolag känner till storleken på den omkostnadsdel som baserar sig på arbetspensionsbolagets driftskostnader. På lång sikt bedöms ändringen leda till ökad effektivitet och minskade driftskostnader, eftersom arbetspensionsförsäkringsbolagen på grund av den ökade transparensen i fråga om skillnaderna i driftskostnader mellan bolagen kan få ett större incitament att granska effektiviteten i sin verksamhet och sträva efter att förbättra den. Utskottet konstaterar att effektivitet och en eventuell produktivitetsökning i sista hand också ligger i de försäkrades intresse. 

Utskottet betonar dock att omkostnadsdelen och beräkningsgrunderna även i fortsättningen med stöd av 168 § i lagen om pension för arbetstagare ska göras upp på ett sätt som tryggar förmånerna, alltså med beaktande i första hand av arbetstagarnas och pensionstagarnas intressen. I propositionen föreslås det att det uttryckligen föreskrivs om detta i det föreslagna nya 169 § 4 mom. Enligt det ska beräkningsgrunderna för omkostnadsdelen uppgöras med beaktande av kravet på det tryggande som anges i 168 § 1 mom. så att intäkterna av omkostnadsdelen motsvarar driftskostnaderna för arbetspensionsförsäkringsbolagets verksamhet. Arbetspensionsförsäkringsbolagen ska täcka alla driftskostnader med omkostnadsdelen, och driftskostnaderna får i regel inte täckas med intäkter av andra delar av arbetspensionsförsäkringsavgiften. Omkostnadsdelen ska således räcka till för att täcka kostnaderna för de tjänster i anslutning till försäkring, pensionsrådgivning, ersättningsbeslut och betalning av pensioner som tillhandahålls arbetsgivare, arbetstagare och pensionstagare. Dessutom ska grunderna för beräkning av omkostnadsdelen enligt den föreslagna regleringen uppgöras så att den avgift som tas ut av arbetsgivaren står i rimlig proportion till de driftskostnader som arbetsgivarens försäkringar medför. Utskottet anser det vara viktigt att social- och hälsovårdsministeriet ägnar särskild uppmärksamhet åt att principen om tryggande iakttas när ansökningarna om beräkningsgrunder fastställs. 

Vid sakkunnighörandet i utskottet har man fäst uppmärksamhet vid en eventuell konflikt mellan ordalydelsen i det föreslagna 169 § 2 mom. i lagen om pension för arbetstagare och specialmotiveringen till paragrafen. Enligt det föreslagna 169 § 2 mom. ska arbetspensionsförsäkringsbolaget göra upp grunderna för beräkning av försäkringsavgifterna så att arbetsgivarna behandlas lika. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att lagtexten i 169 § 2 mom. innehåller en allmän princip om en enhetlig behandling av arbetsgivare när beräkningsgrunderna görs upp. I motiveringen öppnas det upp att principen innebär att ett arbetspensionsförsäkringsbolag ska behandla sådana arbetsgivare lika som med hänsyn till den försäkrades risk och driftskostnader befinner sig i samma situation. 

Utskottet konstaterar dessutom att kravet i det föreslagna 169 § 4 mom. på att arbetsgivarens omkostnadsdel ska stå i skälig proportion till driftskostnaderna uppfylls i enlighet med huvudregeln i motiveringen så att omkostnadsavgiften på arbetsgivarnivå motsvarar de uppkomna driftskostnaderna. En skälig avgift och praktiska begränsningar kan dock leda till att exempelvis arbetsgivare av samma storlek eller arbetsgivare som hör till samma koncern måste betraktas som grupper. Indelningen av arbetsgivare ska basera sig på arbetsgivare som befinner sig i samma situation med tanke på försäkringsrisken eller driftskostnaderna, och detta strider således inte mot kravet på enhetlighet i 169 § 2 mom., eftersom indelningen av arbetsgivare ska basera sig på arbetsgivare som befinner sig i samma situation med tanke på försäkringsrisken eller driftskostnaderna. 

Utfrågade sakkunniga tog upp hur det att omkostnadsdelen är bolagsspecifik eventuellt påverkar bedömningen av arbetspensionssystemet enligt EU:s konkurrens- och statsstödsreglering och arbetspensionssystemets EU-rättsliga ställning. 

Konsekvenserna av en bolagsspecifik omkostnadsdel för arbetspensionssystemets EU-rättsliga ställning behandlas i regeringens proposition (s. 20—22). Utifrån propositionen och inkommen utredning anser utskottet att de föreslagna ändringarna inte påverkar ställningen för vårt arbetspensionssystem enligt anslutningsvillkoren. Enligt propositionen inverkar bestämmelserna om den bolagsspecifika omkostnadsdelen inte på de grundläggande principer utifrån vilka pensionsanstalternas verksamhet betraktas som icke-ekonomisk social trygghetsverksamhet. Ändringen inverkar inte på arbetspensionsskyddets innehåll, och arbetspensionsförsäkringsbolagen kan efter ändringen inte konkurrera om förmånernas innehåll. Det är obligatoriskt att ansluta sig till arbetspensionssystemet och systemet är endast delvis fonderande. Bestämmelser om principerna för arbetspensionsförsäkringsavgiften finns i lag och detaljerna i arbetspensionsförsäkringsavgiften finns i de beräkningsgrunderna som fastställs av myndighet, således social- och hälsovårdsministeriet. Dessa beräkningsprinciper preciseras ytterligare i propositionen. Dessutom är pensionsanstalterna fortfarande solidariskt ansvariga för varandras pensionsförbindelser vid en eventuell konkurs, det vill säga de andra pensionsanstalterna ska ansvara för pensionsförbindelserna för en pensionsanstalt som har försatts i konkurs. Arbetspensionsförsäkringsbolagens syfte är inte heller att ge sina ägare vinst utan de ska administrera och verkställa den arbetspension som hör till den lagstadgade sociala tryggheten. 

Stärkt risktäckningskapacitet i fråga om placeringar

Syftet med de så kallade solvensbestämmelserna i lagen om pension för arbetstagare och de lagar som har samband med den är att trygga arbetspensionsmedlen och arbetspensionsförmånerna. Solvensregleringen ställer specialvillkor för placering av arbetspensionsmedel och styr till att öka placeringsrisken när kurserna stiger och minska risken när kurserna sjunker. 

I propositionen föreslås det att bestämmelserna om justering av ålderspensionsansvaret i 171 § i lagen om pension för arbetstagare ändras så att flexibilitet i ålderspensionsansvaret blir möjlig när läget på placeringsmarknaden är exceptionellt svagt och pensionsanstalternas solvens har sjunkit avsevärt, det vill säga att arbetspensionsanstalternas solvensnivå i genomsnitt är under 120 procent. 

Enligt propositionen minskar ett tillåtande av flexibilitet i fråga om ålderspensionsansvar i exceptionella marknadslägen trycket på ogynnsamma realiseringar av placeringar i ett svagt placeringsmarknadsläge och förbättrar således möjligheterna till långsiktig avkastning på arbetspensionsinvesteringar. Enligt propositionen gör ändringen det också möjligt att indirekt öka risktagningsförmågan i en god solvenssituation, eftersom solvenskraven lättas upp när marknadsläget försämras och då uppnås solvensgränsen vid en senare tidpunkt. I praktiken innebär detta att pensionsanstalterna till följd av ändringen kan klara av samma stress på en högre risknivå än vad de klarar av på en lägre risknivå med gällande bestämmelser. I propositionen konstateras det dessutom att den föreslagna ändringen inte ökar arbetspensionsmedlen när det är svagt marknadsläge, men på lång sikt syftar ändringen till att öka placeringsavkastningen och arbetspensionsmedlen, vilket stöder en hållbar och långsiktig finansiering av arbetspensionssystemet. 

Utskottet konstaterar att redan den gällande lagstiftningen möjliggör åtgärder för att stödja pensionsanstalternas solvens. Med stöd av 28 § i lagen om beräkning av solvensgränsen för pensionsanstalter och om diversifiering av placeringar följer Finansinspektionen utvecklingen på finansmarknaden och bedömer hur utvecklingen påverkar pensionsanstalternas solvens samt gör en anmälan till social- och hälsovårdsministeriet, om pensionsanstalternas genomsnittliga solvens har sjunkit betydligt eller hotar sjunka snabbt och betydligt på grund av exceptionella omständigheter på finansmarknaden. Utifrån anmälan bedömer social- och hälsovårdsministeriet om det eventuellt behövs lagstiftningsändringar eller andra åtgärder. Sådana metoder har använts under finanskrisen 2008 och coronapandemin 2020. Dessutom ger aktieavkastningskoefficienten och det till aktieavkastningen bundna tilläggsförsäkringsansvaret flexibilitet i avkastningskravet i fråga om aktieavkastningen. 

Utfrågade sakkunniga har framfört att innan lagstiftningen ändras bör det bedömas om de ovan beskrivna möjligheterna att stärka risktäckningskapaciteten i den gällande lagstiftningen är tillräckliga. Utskottet konstaterar att den nu föreslagna ändringen vid sidan av de metoder som baserar sig på gällande lagstiftning inför en ny mekanism som snabbt kan börja tillämpas i ett exceptionellt dåligt läge på placeringsmarknaden samt bidrar till att undvika ogynnsamma realiseringar av placeringar i ett svagt läge på placeringsmarknaden snabbare än metoderna enligt den gällande lagstiftningen, vilka ska bedömas och börja tillämpas särskilt. Utskottet anser således att den föreslagna ändringen utifrån propositionen och inkommen utredning är motiverad vid sidan av de medel som baserar sig på gällande lagstiftning. 

Utfrågade sakkunniga har framfört att om arbetspensionsanstalterna ökar sin risktagning inom ramen för den föreslagna lagen redan i en god solvenssituation, förbättrar förslaget inte i någon betydande grad arbetspensionsanstalternas risktäckningskapacitet i ett exceptionellt svagt marknadsläge jämfört med nuläget. Dessutom har sakkunniga fäst uppmärksamhet vid att ändringen kan inbegripa ett incitament till ökad risktagning. 

Konsekvenserna av den föreslagna ändringen har i propositionen bedömts utifrån såväl Finansinspektionens som Pensionsskyddscentralens kalkyler (s. 17—18), som visar att den föreslagna ändringen kommer att förbättra pensionsanstalternas risktäckningskapacitet och minska sannolikheten för att deras solvenssituation försvagas. Utskottet konstaterar att även om de bedömningskalkyler som presenteras i propositionen baserar sig på antaganden och är förenade med osäkerhet, stöder den föreslagna ändringen på basis av kalkylerna målet att förbättra risktäcknings-kapaciteten. 

Utskottet anser att de föreslagna ändringarna är motiverade utifrån propositionen och inkommen utredning, men betonar att flexibiliteten i ålderspensionsansvaret och ingripandet i ackumulerade pensionsfonder är en principiellt stor förändring jämfört med den gällande regleringen. Utskottet anser det vara viktigt att möjligheten att anpassa ålderspensionsfonderna nedåt i enlighet med propositionen är möjlig endast i ett mycket svagt läge på placeringsmarknaden. Huvudregeln är fortfarande att man genom kompletteringskoefficienten ökar fonderingen och på så sätt stärker finansieringen av arbetspensionerna och att man kan avvika från detta endast i ett exceptionellt svagt placeringsmarknadsläge, varvid man i enlighet med de föreslagna ändringarna genom att göra kompletteringen av ålderspensionsfonderna smidigare kan stödja pensionsanstalternas långsiktiga placeringsverksamhet. Utskottet betonar vikten av att följa effekterna av de ändringar som nu görs och vid behov vidta åtgärder för att ändra lagstiftningen. 

Utskottet konstaterar att när solvenskraven lindras får pensionsanstalternas förvaltning en viktig roll i riskhanteringen och anser det vara viktigt att kompetenskraven för arbetspensionsanstalternas styrelse och ledning ses över i samband med de föreslagna ändringarna. Enligt den information som utskottet fått av social- och hälsovårdsministeriet utreder ministeriet frågan om fastställande av kompetenskraven för arbetspensionsanstalternas styrelse och ledning.