Regeringen föreslår att tobakslagen ändras till följd av en ändring i den tolkning av läkemedelslagen som gjort att nikotinpåsar får säljas fritt. Regeringen föreslår att det till tobakslagen fogas en definition av rökfria nikotinprodukter som omfattar nikotinpåsar och produkter som har en nära likhet med sådana. För rökfria nikotinprodukter föreslås en nikotingräns och det föreslås ett förbud mot karakteristiska dofter eller smaker, med undantag för vissa specifika smaker. Till övriga delar föreslås det att bestämmelserna om rökfria nikotinprodukter i stort sett ska motsvara tobaks-lagens bestämmelser om tobaksprodukter och nikotinvätskor. 

Enligt propositionsmotiven (s. 13) är målet med propositionen att i enlighet med regeringsprogrammet förhindra parallellimport och illegal handel samt att motverka organiserad brottslighet. Ett mål med propositionen är att finländare som har skaffat snus via olagliga kanaler ska övergå till att använda lagligt sålda nikotinpåsar. Ur denna synvinkel sett ska regleringen vara sådan att nikotinpåsar förblir ett tillräckligt lockande alternativ till snus. Ett mål med propositionen är dessutom att i enlighet med regeringsprogrammet förhindra användningen av nikotinpåsar bland ungdomar. Ett mål är också att minska risken för livshotande nikotinförgiftning hos små barn om de kommer åt att svälja eller suga på nikotinpåsar. 

Propositionens mål står, vilket också konstateras i propositionen (s. 13), delvis i strid med varandra, eftersom en etablering av nikotinpåsarnas ställning på den finländska marknaden ohjälpligt ökar sannolikheten för att produkterna blir en ny inkörsport till nikotinberoende för barn och unga och därigenom till användning av andra tobaks- och nikotinprodukter. Denna risk kan enligt propositionsmotiven emellertid minskas genom att man gör nikotinpåsarna mindre lockande och begränsar deras tillgänglighet. 

Utskottet välkomnar lagförslaget. Det är viktigt att rökfria nikotinprodukter omfattas av tobakslagen. I och med den föreslagna regleringen får tobakssurrogat i fortsättningen inte säljas till eller innehas eller föras in i landet av personer under 18 år (53, 62 och 118 § i lagförslaget). Utskottet anser det vara viktigt att syftet med den föreslagna regleringen är att förebygga i synnerhet användning bland unga och att stödja dem som står i kontakt med barn och unga, såsom idrottsföreningar, att besluta om åtgärder för att förebygga nikotinberoende bland minderåriga. 

Utskottet välkomnar att det i propositionen föreslås bestämmelser som kan bedömas göra nikotinpåsar mindre attraktiva, åtminstone för dem som inte röker eller använder snus. Sådana effekter har sannolikt exempelvis begränsningen av smaker samt varningsmärkningarna på förpackningarna och ett enhetligare utseende på förpackningarna. Utskottet anser det vara viktigt att också de rökfria nikotinprodukternas förpackningspåskrifter minskar användningen. Utskottet betonar att alla åtgärder som minskar användningen av nikotinprodukter måste främjas i den fortsatta beredningen. Det finns enligt propositionsmotiven (s. 23) vetenskapliga bevis för att enhetligare förpackningar för tobaksprodukter gör dem mindre attraktiva och gör varningsmärkningarna mer synliga. I detta avseende kan effekterna antas vara likartade även för nikotinpåsar. 

Regeringen föreslår också att användningen av rökfria nikotinprodukter förbjuds i lokaler och på utomhusområden som används av daghem eller läroanstalter som ger förskoleundervisning, grundläggande utbildning, yrkesutbildning eller gymnasieutbildning och på utomhuslekplatser. Även om användningen av rökfria nikotinprodukter inte orsakar samma sanitära olägenhet för andra människor som rökning, anser utskottet att det föreslagna förbudet är motiverat. Utskottet anser att förslaget förenklar och förtydligar situationen och gör det möjligt att bättre än för närvarande ingripa i användningen av alla slag av tobakssurrogat vid läroanstalterna. Förslaget gör det lättare för lärare och andra som arbetar med barn under 18 år att i skolorna ingripa mot användningen av nikotinpåsar och snus samt elektroniska cigaretter med eller utan nikotin. Vid läroanstalter blir det i fortsättningen lättare att omhänderta elektroniska cigaretter av minderåriga elever, eftersom förbudet mot innehav inte längre är beroende av om produkten innehåller nikotinhaltig eller nikotinfri vätska. Det är mycket svårt att visuellt avgöra om en elektronisk cigarett innehåller nikotinhaltig eller nikotinfri vätska. Eftersom snus, energisnus och nikotinpåsar är snarlika utseendemässigt är det i skolorna i praktiken svårt att ingripa också mot innehav och användning av snus som innehåller tobak, trots att detta redan är förbjudet enligt gällande lag. Dessutom betonar utskottet förbudets betydelse i strävan att skydda barn mot livshotande nikotinförgiftning som kan orsakas av intag av nikotinpåsar. Enligt uppgift framkommer det i förfrågningar hos Giftinformationscentralen särskilt att barn av misstag exponerats för nikotinpåsar, och därför är det enligt utskottet motiverat att begränsa barnens tillgång till nikotinpåsar genom det föreslagna användningsförbudet på särskilda områden. 

Utskottet konstaterar att propositionen den 16 april 2024 anmäldes i ett förfarande enligt det så kallade anmälningsdirektivetEuropaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster., och frysningsperioden enligt direktivet löpte ut den 17 juli 2024. Under frysningsperioden inkom inga synpunkter eller detaljerade utlåtanden om propositionen från kommissionen eller andra medlemsstater i EU. 

Utskottet föreslår en teknisk ändring i hänvisningsbestämmelsen i 74 § 1 mom. 6 punkten i lagförslaget. I övrigt föreslår utskottet att lagförslaget godkänns utan ändringar. 

Nikotingräns, begränsning av smaker och tillsatser som underlättar upptaget av nikotin

Regeringen föreslår en ny 25 a § i tobakslagen med bestämmelser om krav för rökfria nikotinprodukter. Enligt den föreslagna 1 mom. 1 punkten får rökfria nikotinprodukter som innehåller mer nikotin än 16,6 milligram per gram produkt inte säljas eller på annat sätt överlåtas till konsumenter. Den föreslagna regleringen innehåller dessutom en gräns för nikotinmängden per påse. Enligt 25 a § 2 mom. får rökfria nikotinprodukter inte säljas eller på annat sätt överlåtas till konsumenter som färdiga dosenheter vars vikt understiger 0,5 gram eller överstiger 1 gram. Eftersom exempelvis en nikotinpåse får väga högst 1 gram, får en nikotinpåse i praktiken innehålla högst 16,6 milligram nikotin. Enligt 12 § 1 mom. 2 punkten i tobakslagen får utsläppen från en cigarett som säljs eller på annat sätt överlåts eller som tillverkas i näringsverksamhet bestå av högst 1 milligram nikotin. Enligt inkommen utredning påverkas upptaget av nikotin dock av flera olika faktorer och därför är det inte entydigt att jämföra upptaget från olika nikotinprodukter. 

Enligt den föreslagna 25 a § 1 mom. 2 punkten får det inte säljas eller på annat sätt till konsumenter överlåtas rökfria nikotinprodukter som har en karakteristisk doft eller smak. Med karakteristisk doft eller smak avses enligt den föreslagna 2 § 25 punkten en doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som är tydligt märkbar före eller under användningen av en tobaksprodukt, nikotinvätska, nikotinfri vätska för förångning eller rökfri nikotinprodukt. Utgångspunkten är enligt propositionen alltså att en rökfri nikotinprodukt får smaka endast som en icke smaksatt tobaksprodukt, till exempel vanligt snus. Enligt uppgift tillåter propositionen alltså alla olika tobakssmaker. I en undantagsbestämmelse föreskrivs det emellertid att rökfria nikotinprodukter får smaka mentol, mint, te, ingefära, rosmarin eller trä. I propositionsmotiven (s. 37) konstateras det att mentol och mint är de huvudsakliga smakämnena i nikotinpåsar och de ska vara tillåtna även i fortsättningen. De övriga smaker som förblir tillåtna bedöms inte vara lockande särskilt för minderåriga. 

Sakkunniga har i stor utsträckning uttryckt oro över att i synnerhet den höga maxgränsen för nikotin och undantagen från smakämnen inte räcker till för att svara mot målet att förebygga användning bland unga och förgiftningar. Den föreslagna övre gränsen för nikotinhalten är anmärkningsvärt hög särskilt med tanke på barns och även djurs säkerhet. Den är dubbelt så stor som den normala halten i munsnus. Höga nikotinhalter leder också till ett snabbt beroende hos förstagångsanvändare och till ett stärkt beroende hos dem som redan lider av nikotinberoende. Användningen av starka nikotinpåsar kan leda till förgiftning och därför spelar nikotinhalten i nikotinpåsarna en central roll. Sakkunniga lyfte också fram att enligt undersökningar lockar smakämnen unga till försök och användning. Dessutom kommer de aromämnen som används sannolikt att öka nikotinpåsarnas toxicitet, eftersom en del av aromämnena också ökar upptaget av nikotin. Till exempel mentol ökar i sig nikotinets effekt på hjärnan och kan göra användaren mer beroende. Motsatta uppfattningar om begränsningarna framfördes vid utskottets sakkunnigutfrågning av Tupakkateollisuusliitto ry, Dagligvaruhandel rf och Mara ry, som ansåg att de föreslagna begränsningarna är för stränga. 

Utskottet anser det vara viktigt att det fastställs övre gränser för nikotinhalten i rökfria nikotinprodukter och att smakerna begränsas. Nikotinpåsar finns på marknaden i flera EU- och EES-länder, men regleringen av produkterna har tills vidare inte harmoniserats på EU-nivå. Regleringen kring nikotinpåsar varierar också i Norden. Av de nordiska länderna har tills vidare endast Island infört en nikotingräns för nikotinpåsar: 20 milligram nikotin per gram produkt. Inte heller Estland har fastställt någon övre gräns. Enligt uppgift till utskottet publicerades det i Sverige i mars 2024 ett betänkande där det föreslås att nikotinhalten får vara högst 12 milligram per gram produkt. I Danmark har nyligen ett förslag om att nikotinpåsar får innehålla högst 9 milligram nikotin per påse sänts på remiss. Danmark planerar att förbjuda karakteristiska dofter och smaker i nikotinpåsarna, med undantag för mentol. Avsikten är också att justera nikotinhalten i nikotinpåsar så att de motsvarar nikotinhalten i cigaretter. 

Utskottet ser det som nödvändigt att statsrådet följer hur den nu föreslagna regleringen fungerar särskilt med tanke på främjandet av folkhälsan, minskningen av skillnaderna i välfärd och hälsa samt förebyggandet av användningen bland unga (Utskottets förslag till uttalande). Utskottet betonar att utvecklingen av regleringen i EU och i synnerhet i de nordiska länderna måste bevakas noggrant. Åtgärder måste vidtas skyndsamt för att göra regleringen enhetlig, om det i de andra nordiska länderna föreskrivs lägre gränsvärden för nikotinhalten eller strängare begränsningar av smakämnen än i Finland. 

Utskottet noterar också att propositionen inte innehåller något förbud mot tillsatser som underlättar upptaget av nikotin i rökfria nikotinprodukter. I propositionsmotiven (s. 23) konstateras det att nikotinhalten i en nikotinpåse därför inte heller i fortsättningen ger något klart besked om hur mycket nikotin som tas upp från produkten. Det beror på att nikotinet i två produkter som innehåller lika mycket nikotin kan upptas på olika sätt beroende på produkternas innehåll av tillsatser som underlättar upptaget. Dessutom kan man använda flera nikotinpåsar samtidigt, varvid exponeringen för nikotin kan bli mycket hög. En del av de folkhälsoorganisationer och myndigheter som utskottet hört ansåg att tillsatser som underlättar upptaget av nikotin bör förbjudas. 

Social- och hälsovårdsministeriet uppger utifrån uppgifter från tillverkarna att nikotinpåsarna i praktiken alltid får tillsatser som ökar upptaget av nikotin. Om dessa tillsatser förbjöds skulle nikotinet inte tas upp lika bra som för närvarande och produkterna skulle troligen bli mindre attraktiva. 

Utskottet betonar att bestämmelserna om tobaks- och nikotinprodukter i fortsättningen måste bevakas och bedömas samlat också med tanke på hur effektivt regleringen å ena sidan förebygger användningen och å andra sidan styr övergången från produkter som är skadliga för hälsan till produkter som är mindre skadliga. 

Fortsatta åtgärder

Utskottet konstaterar att flera folkhälsoorganisationer och myndigheter har uttalat att åldersgränsen för köp av tobaks- och nikotinprodukter och minimiåldern för försäljare bör höjas till 20 år. En höjning av åldersgränsen föreslogs också vid utskottsbehandlingen av en tidigare ändring av tobakslagen. Utskottet konstaterade då i sitt betänkande ShUB 2/2022 rd (s. 4—5) att det behövs fortsatt beredning i anslutning till detta. En höjning av åldersgränsen har föreslagits i slutrapporter från arbetsgrupperna för utveckling av tobaks- och nikotinpolitiken, senast 2022. Enligt inkommen utredning togs förslaget emellertid inte in i den nu aktuella propositionen, eftersom den framför syftar till att åtgärda att det plötsligt blivit fritt att sälja nikotinpåsar på den finländska marknaden. Utskottet betonar att en höjning av åldersgränsen måste övervägas vid en senare översyn av tobakslagen. 

Utskottet anser att det med tanke på folkhälsan och en minskning av välfärds- och hälsoskillnaderna är nödvändigt att målmedvetet och konsekvent vidta fortsatta åtgärder för att i enlighet med den ovan nämnda arbetsgruppens förslag nå målet att få slut på användningen av tobaksprodukter och andra nikotinprodukter fram till 2030. Utskottet anser det vara viktigt att konsumtionen av dessa produkter bevakas och att man med alla medel försöker nå målet om ett rökfritt Finland. Utskottet anser att det är viktigt att alla tillförsäkras rätt till en rökfri livsmiljö. 

Social- och hälsovårdsutskottet understryker att det utöver lagstiftningsändringar behövs andra åtgärder. Det måste tillhandahållas ett omfattande och jämlikt stöd för att sluta röka och använda andra nikotinprodukter. Utskottet konstaterar att tillräckliga resurser bör tryggas också för tillsynen över och styrningen av tobaks- och nikotinprodukter. Också myndigheternas kommunikation har en central betydelse när det gäller att förebygga och minska användningen. 

Åtgärdsmotionen

Social- och hälsovårdsutskottet har beslutat att behandla åtgärdsmotion AM 24/2024 rd i samband med behandlingen av propositionen. I motionen föreslås det att regeringen snabbt vidtar åtgärder för att förbjuda smakämnen i tobaks- och nikotinprodukter och ägna uppmärksamhet åt försäljningsförpackningarna genom att söka möjligheter att göra dem mindre attraktiva. 

När det gäller tobaksprodukter grundar sig förbudet mot karakteristiska dofter och smaker på tobaksdirektivet, och medlemsstaterna får inte nationellt förbjuda karakteristiska dofter och smaker från andra tobaksprodukter än cigaretter, rulltobak och upphettade tobaksprodukter. Ett förbud mot smakämnen i alla tobaksprodukter skulle enligt uppgift gå klart längre och skulle därför sannolikt vara problematiskt med tanke på EU-rätten. När det gäller nikotinvätskor är läget enligt uppgift något mer oklart och kräver att en förhandsbedömning begärs av kommissionen. Andra nikotinprodukter, såsom de rökfria nikotinprodukter som avses i den aktuella propositionen, omfattas inte av tillämpningsområdet för tobaksdirektivet. 

Utskottet konstaterar att regleringen om neutrala förpackningar (”plain packaging”), där detaljhandelsförpackningarna inte får skilja sig från varandra och man med hjälp av dem inte får främja försäljningen av en produkt, också enligt den gällande tobakslagen gäller detaljhandelsförpackningar för tobaksprodukter, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. I den nu aktuella propositionen föreslås det i princip på motsvarande sätt också att detaljhandelsförpackningarna för rökfria nikotinprodukter görs enhetliga. Närmare bestämmelser om detta skulle utfärdas genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet. 

Utskottet ser det som ändamålsenligt att bestämmelser om rökfria nikotinprodukter utfärdas på det sätt som föreslås i propositionen. Utskottet föreslår därför att åtgärdsmotion AM 24/2024 rd förkastas.