Allmänt

Lagförslaget gäller bestämmelserna om temporär begränsning av förplägnadsrörelsers verksamhet. Den nedstängning som har föreskrivits med stöd av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet har förlängts (RP 38/2021 rd) efter det att den aktuella propositionen överlämnades. Nedstängningen upphör den 18 april 2021. De temporära begränsningarna i lagen om smittsamma sjukdomar gäller till den 30 juni 2021. 

Förplägnadsrörelsernas verksamhet begränsas kraftigt under undantagsförhållandena. Förplägnadsrörelser ska vara stängda i många områden och i andra områden begränsas förplägnadsrörelsernas verksamhet genom bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar och genom en förordning av statsrådet som utfärdats med stöd av den. Förplägnadsrörelser kan med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar åläggas tillfälliga begränsningar och skyldigheter som gäller öppettider, serveringsrättigheter, beläggning och organisering av verksamheten för att förhindra spridning av coronaviruset. 

Syftet med propositionen är att förbereda sig på tiden efter nedstängningen genom att bemyndiga statsrådet att, om epidemiläget kräver det, utfärda bestämmelser om strängare begränsningar än vad den gällande lagen om smittsamma sjukdomar möjliggör. 

Nödvändiga och proportionerliga restriktioner

Syftet med bestämmelserna är att skydda befolkningens hälsa och bevara hälso- och sjukvårdssystemets funktionsförmåga genom att förhindra spridningen av den farliga smittsamma sjukdomen, anser grundlagsutskottet i sitt utlåtande (GrUU 9/2021 rd, s. 2—3). Upprätthållande av funktionsförmågan hos hälso- och sjukvårdssystemet under den pågående coronavirusepidemin är en synnerligen vägande grund med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Denna grund har samband med det allmännas skyldighet enligt 7 § 1 mom. i grundlagen att trygga vars och ens rätt till liv och att även under en pandemi tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa (19 § 3 mom. i grundlagen). En sådan grund berättigar enligt utskottet exceptionellt långtgående myndighetsåtgärder som också ingriper i människors grundläggande fri- och rättigheter (se t.ex. GrUB 2/2020 rd, s. 5, GrUB 3/2020 rd, s. 3, GrUB 7/2020 rd, s. 4). 

I samband med bestämmelserna om begränsning av förplägnadsrörelsers verksamhet för att bekämpa covid-19-epidemin har grundlagsutskottet krävt att begränsningarna ska vara nödvändiga och proportionella (bl.a. GrUU 31/2020 rd, s. 3—5, och GrUU 14/2020 rd, s. 5). Grundlagsutskottet har betonat att det lagstadgade kravet på nödvändighet ska styra besluten om regionalt tillämpningsområde och att begränsningar inte kan föreskrivas eller bibehållas i regioner där detta inte är nödvändigt med hänsyn till den epidemiologiska situationen (GrUU 14/2020 rd, s. 5). Utöver den regionala differentieringen ansåg grundlagsutskottet att bestämmelserna om begränsningsåtgärder i fråga om olika typer av förplägnadsrörelser skulle differentieras på så sätt att begränsningarna är nödvändiga just i fråga om dem för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom (GrUU 31/2020 rd, s. 5). 

Grundlagsutskottet fäster också nu uppmärksamhet vid begränsningarnas nödvändighet och proportionalitet i sitt utlåtande om de föreslagna bestämmelserna (s. 3—4). Grundlagsutskottet fäster med tanke på tillämpningen av bestämmelserna uppmärksamhet vid att statsrådet innan den förordning som avses i 58 a § utfärdas ytterligare separat ska bedöma om det är nödvändigt att utfärda förordningen. De begränsningar som föreskrivs med stöd av 2—4 mom. ska vara nödvändiga för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom inom de områden och i de förplägnadsrörelser som begränsningarna gäller. Nödvändigheten ska således bedömas också ur regional synvinkel och i sak, och bedömningen ska väga in en så aktuell lägesbild som möjligt av epidemin. 

Bedömning av epidemiläget

Läget gällande covid-19-epidemin förvärrades snabbt i november 2020. Under hösten och vintern har den regionala sjukdomssituationen förändrats snabbt. Epidemin har fortsatt tilltagit kraftigt i början av året och en smittsammare virusvariant har spridit sig. 

Enligt en utredning till social- och hälsovårdsutskottet nådde antalet fall under perioden november-december sin dåvarande topp, då det bekräftade antalet var över 3 100 per vecka. I december minskade antalet men låg ändå kvar på en hög nivå och började öka igen i slutet av januari. 

I Finland har det fram till den 6 april 2021 konstaterats sammanlagt 80 068 fall av coronavirus (incidensen är ca 134,5 per 100 000 invånare/14 dygn). Antalet sjukdomsfall och incidensen har ökat i mycket snabb takt sedan början av februari 2021. Samtidigt har behovet av sjukhusvård ökat. 

Incidensen i hela landet har minskat under de två senaste veckorna. Den var 174 mellan den 8 och 21 mars och 123 mellan den 22 mars och 4 april. Trots att ökningen av antalet nya smittfall har avtagit de senaste veckorna, har det ännu inte skett någon tydlig eller tillräcklig nedgång i antalet fall eller patienter som behöver sjukhusvård. Följaktligen kan det inte bedömas att begränsningarna av de fysiska kontakterna bland den vuxna befolkningen kan lindras i det här skedet. Om begränsningarna avvecklades skulle sannolikheten vara stor att epidemin ytterligare tilltar och eventuellt leder till en överbelastning inom hälso- och sjukvården och till att befolkningens liv och hälsa äventyras. 

Nya fall konstateras både i och utanför kända smittkedjor. Viruset förekommer i befolkningen överallt i Finland, även om variationen både tidsmässigt och lokalt är stor i landskap, sjukvårdsdistrikt och kommuner. Under de senaste veckorna har man gått och testat sig klart oftare än vid årsskiftet, men andelen positiva tester av alla analyserade tester har ändå ökat i och med att antalet fall ökat. 

Utifrån de bedömningar som gjorts av de regionala samarbetsgrupperna för bekämpning av covid-19-epidemin inom sjukvårdsdistrikten var epidemin den 24 mars 2021 i samhällsspridningsfasen i sjukvårdsdistrikten för Birkaland, Egentliga Finland, Egentliga Tavastland, Helsingfors och Nyland, Kymmenedalen, Päijänne-Tavastland, Satakunta, Södra Karelen samt landskapet Åland. 

I Helsingfors och Nyland är incidensen ungefär dubbelt så stor som i hela Finland. I Egentliga Finland har incidensen också ökat snabbt. 

I Helsingfors och Nyland samt Egentliga Finland är incidensen särskilt hög inom centralkommunerna samt i många kommuner som omger dem och som bildar en naturlig pendlings- och serviceregion. Befolkningen i dessa områden rör på sig och är ofta i kontakt sinsemellan. Den epidemiologiska risken är därför hög i hela området. Smittfallen kan öka snabbt och okontrollerat. 

Förplägnadsrörelsernas roll i spridningen av covid-19-epidemin

Enligt en utredning som utskottet fått från Institutet för hälsa och välfärd visar flera undersökningar att besök i förplägnadsrörelser har stor betydelse för smittspridningen. Enligt de uppgifter som den europeiska smittskyddsmyndigheten (ECDC) samlat in i september 2020 har sammanlagt 25 EU-medlemsländer stängt förplägnadsrörelser som ett led i bekämpningen av epidemin. 

Förplägnadsrörelserna i Finland var stängda under våren 2020, och deras serverings- och öppettider samt antalet kundplatser har begränsats regionalt enligt epidemiläget hösten 2020 och i början av 2021. Trots hygienåtgärder och begränsningar har det i januari–februari 2021 konstaterats omfattande smittkedjor och exponeringssituationer som fått sin början i förplägnadsrörelser och där nästan alla personer som besökt förplägnadsrörelsen har smittats. Risken har varit störst i de förplägnadsrörelser där servering av alkoholdrycker utgör en stor del av inkomsterna, men smittfall har konstaterats också i förplägnadsrörelser som i huvudsak fokuserar på matservering. Enligt en utredning som utskottet fått påträffades det sammanlagt 515 rapporterade smittfall som härrörde från förplägnadsrörelser under veckorna 1—8. Utskottet har dock inte fått någon information om fördelningen av antalet smittfall. Enligt utredningen var det sammantagna antalet smittfall 21 158 under samma period. De smittfall som konstaterats i restauranger utgör således 2,4 procent av alla smittfall. En betydande del av smittkedjorna har dock inte kunnat spåras. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärd är det möjligt att det faktum att en smittsammare virusvariant blivit vanligare har ökat smittrisken ytterligare i förplägnadsrörelser och andra utrymmen där den vuxna befolkningen möts och samlas. Under nedstängningen är det inte möjligt eller motiverat att samla uppföljningsinformation i fråga om förplägnadsrörelser på samma nivå som under tiden före stängningsåtgärderna, eftersom osäkerhetsfaktorerna är stora. 

Bedömning av de föreslagna restriktionerna

Social- och hälsovårdsutskottet anser att den beredskap som avses i propositionen är nödvändig med tanke på bekämpningen av epidemin. Epidemiläget har förvärrats snabbt i Finland under februari–mars och en smittsammare virusvariant sprider sig. Trots att ökningen av antalet smittfall ser ut att ha avtagit i början av april, är läget ännu inte så stabilt att det inte är uteslutet att det fortfarande kan uppstå ett behov av att införa de föreslagna strängare begränsningarna. 

Utifrån inkomna uppgifter är det svårt att bedöma i hur stor omfattning de smittkedjor som härrör från förplägnadsrörelser når ut bland befolkningen. Utifrån uppföljningsuppgifterna kan man dock uppskatta att smittfall som härrör från förplägnadsrörelser utgör en signifikant del av de smittfall utanför hemmet som man kan förebygga med effektiva restriktioner. Utskottet konstaterar att syftet med alla restriktioner är att förhindra att epidemin sprids i kontakterna mellan människor. I samband med att restaurangbegränsningar infördes har det i olika skeden konstaterats att förplägnadsrörelser och i synnerhet mängden alkohol som konsumeras har stor betydelse för uppkomsten av kontakter med relevans för smittrisken. 

Utskottet anser att det är möjligt att nedstängningen i sig inte räcker till för att bekämpa epidemin och att det därefter kan behövas strängare begränsningar än vad som med stöd av den gällande lagen om smittsamma sjukdomar skulle vara möjligt att påföra förplägnadsrörelser efter nedstängningen. Strängare begränsningar kan efter nedstängningen vara motiverade i de områden där epidemiläget ser ut att försvåras eller förblir svårt. Enligt utskottet är bestämmelser som möjliggör effektiva och proportionella bekämpningsåtgärder nödvändiga för att förhindra att epidemin sprider sig bland befolkningen. I synnerhet den ökade andelen muterat virus kan få epidemin att tillta så att det i bestämmelserna om förplägnadsrörelser i lagen om smittsamma sjukdomar temporärt behövs en möjlighet att genom förordning av statsrådet utfärda striktare bestämmelser än vad de gällande bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar möjliggör. 

De föreslagna bestämmelserna syftar till att förebygga dels den allvarliga risken för att i synnerhet en variant av viruset kommer att leda till att antalet sjukdomsfall ökar, dels risken för att servicesystemet blir överbelastat. Ett ökat antal allvarliga sjukdomsfall med påföljande överbelastning av sjukvårds- och intensivvårdskapaciteten kan medföra inte bara att behandlingen av dem som smittats av coronaviruset äventyras utan också att behandlingen av dem som lider av andra sjukdomar fördröjs och att kvaliteten på vården försämras avsevärt. 

Utskottet betonar att det i lagförslaget inte föreskrivs några nya begränsningar som direkt ska träda i kraft, utan syftet med propositionen är att säkerställa att statsrådet, om epidemiläget kräver det, kan fastställa proportionella och nödvändiga begränsningar för att minska kontakterna mellan människor i samband med förplägnadsrörelsers verksamhet. Syftet med de föreslagna utvidgningarna av begränsningarna är således att ge statsrådet större befogenheter att minska uppkomsten av sådana förhållanden där risken för smitta är stor. Utskottet anser således att propositionen är motiverad för att förhindra spridningen av epidemin. Utskottet tillstyrker lagförslaget. 

Utskottet betonar dock att även införandet av striktare begränsningar enligt 58 a § 3 och 4 mom. förutsätter att statsrådet överväger nödvändigheten, proportionaliteten och en noggrann avgränsning i fråga om de bestämmelser som utfärdas genom förordning. 

Regeringen går in för en reglering där statsrådet i lag bemyndigas att genom förordning utfärda närmare bestämmelser om de restriktioner som föreskrivs för förplägnadsrörelser i lagen om smittsamma sjukdomar. På lagnivå ska det föreskrivas om maximigränsen för restriktionerna. 

Ekonomiutskottet har konstaterat (EkUU 8/2020 rd, s. 3) att det är öppet under vilka omständigheter och enligt vilka kriterier det genom förordning kan utfärdas lindrigare restriktioner än i lagen och vilka de i så fall är. Detta är väsentligt för avvägningen av proportionaliteten, i synnerhet om den föreslagna regleringen kommer att gälla långt in på sommaren såsom regeringen föreslår. Enligt ekonomiutskottet är det viktigt att social- och hälsovårdsutskottet i sitt betänkande, som vägledning för förordningen av statsrådet, klarlägger vilka restriktioner som är lindrigare än de som nu föreslås (öppettider, serveringsgränser, antal gäster) och under vilka förhållanden de kan införas. 

Social- och hälsovårdsutskottet noterade i anknytning till den tidigare lagstiftningen om restaurangrestriktioner att begränsningarna ska riktas till förplägnadsverksamhet endast inom de områden och till den del det är nödvändigt för att förebygga spridningen av den allmänfarliga smittsamma sjukdomen (ShUB 27/2020 rd, s. 4). Nödvändighetskravet ska bedömas separat också i fråga om förplägnadsrörelser av olika typ inom samma område. Utskottet har dessutom konstaterat att avvägningen också ska göras separat för varje begränsningsåtgärd (ShUB 27/2020 rd, s. 9). Regleringsmodellen medför således en motiveringsskyldighet för statsrådet när det gäller nödvändigheten av varje begränsningsåtgärd regionalt och enligt typ av förplägnadsrörelse. Vid utfärdandet av förordningen måste statsrådet således bedöma och motivera nödvändigheten av varje begränsning i de områden och för de typer av förplägnadsrörelser som skulle beröras av den specifika begränsningen. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att möjligheten att införa strängare restriktioner också grundar sig på en motsvarande skyldighet att motivera och bedöma nödvändigheten enligt region och typ av begränsning och förplägnadsrörelse, eftersom restriktionerna är nära kopplade till bestämmelserna om begränsningar i 58 a §. Således ska det också separat för varje begränsningsåtgärd avvägas om de föreslagna strängare restriktionerna är nödvändiga i fråga om förplägnadsrörelser med affärsverksamhet av olika typ inom samma område. Således kan begränsningar av en striktare kategori inte ens när villkoren i 4 mom. är uppfyllda införas direkt i fullständig omfattning i alla förplägnadsrörelser inom samma område. De olika begränsningarna ska vara lindrigare regionalt såväl som för olika typer av förplägnadsrörelser än de maximibegränsningar som anges i paragrafen, om de inte är nödvändiga med tanke på bekämpningen av epidemin. 

Utöver den ovannämnda differentierade avvägningen av nödvändigheten utgör villkoren i 58 a § 4 mom. kriterier för de strängare begränsningar som nu föreslås. Enligt propositionen är det möjligt att införa strängare begränsningar endast om 

1. det på riksnivå är nödvändigt att förhindra spridningen av en smittsam sjukdom på grund av en snabb acceleration av epidemin eller om en virusvariant hotar att sprida sig, och 
2. det inom området i fråga konstateras spridning av virusvarianter bland befolkningen eller sådana sjukdomskluster vars smittkedjor inte kan spåras på ett tillförlitligt sätt och som enligt en sakkunnigbedömning medför en betydande risk för spridning av nya fall av smitta i området. 

Möjligheten att införa striktare begränsningar förutsätter enligt propositionen att villkoren för både riksomfattande och regionala förhållanden uppfylls samtidigt. Således räcker det inte enbart med att de ovannämnda kriterierna uppfylls regionalt för att striktare begränsningar ska kunna införas i området i fråga, utan det ska samtidigt på det sätt som avses i 4 mom. vara nödvändigt på riksnivå att förhindra att epidemin sprids. Om en snabb acceleration av epidemin eller risken för att en virusvariant sprider sig inte är riksomfattande i enlighet med propositionen, får strängare restriktioner således inte alls införas genom förordning av statsrådet. 

"I praktiken är det fråga om att mer omfattande begränsningar än för närvarande behövs i bekämpningen av epidemin på nivå 2, där risken att spridningen tilltar ökar i hela landet och där regionerna och kommunerna efter statsrådets förordande styrs att i omfattande utsträckning införa åtgärder för samhällsspridningsfasen", står det i propositionsmotiven (s. 15) till 4 mom. "Till denna del gäller förutsättningen för det första det nationella epidemiläget och för det andra sjukdomsläget i området i fråga." 

I handlingsplanen för genomförande av regeringens hybridstrategi delas coronaepidemin in i tre faser. Dessa används för att bedöma behovet av rekommendationer och begränsningar och hur de ska riktas i Finland. Om epidemin hotar att accelerera eller om en virusvariant hotar att sprida sig rekommenderas ett tidsbegränsat fullskaligt införande av åtgärderna för samhällsspridningsfasen i hela landet eller i angivna områden. På nivå 2 kan också riksomfattande eller regionala tilläggsåtgärder vidtas. En övergång till nivå 2 förutsätter att statsrådet särskilt förordar det. (https://valtioneuvosto.fi/sv/information-om-coronaviruset/coronavirusepidemins-faser) 

Utskottet konstaterar att villkoren i 4 mom. i propositionen och specialmotiveringen till åtgärderna på nivå 2 är sinsemellan motstridiga. Som åtgärder på nivå 2 rekommenderar statsrådet att det införs regionalt mer omfattande begränsningar än vad som annars skulle behövas inom ett enskilt område. Däremot bygger kriterierna i det föreslagna 4 mom. på att strängare begränsningar inte kan införas på ett område där inte bara de riksomfattande förutsättningarna uppfylls utan också de regionala förutsättningar som anges i momentet. Således kan regleringen inte enbart med stöd av motiveringen genom tolkning av nivå 2 utvidgas till sådana områden där de regionala kriterierna för strängare begränsningar inte uppfylls. En sådan tolkning som utvidgar begränsningarna är heller inte möjlig i ljuset av grundlagsutskottets utlåtanden. 

Utskottet konstaterar vidare att åtgärderna på nivå 2 utgör rekommendationer från statsrådet. Således kan de inte i sig utgöra en rättslig grund för införandet av strängare begränsningar för förplägnadsrörelser, utan striktare begränsningar ska bygga på nödvändighetsavvägningar differentierade på olika sätt så som anges ovan samt på de riksomfattande och regionala förutsättningar som avses i 58 a § 4 mom. 

Utskottet konstaterar också att största delen av förplägnadsrörelserna enligt Regionförvaltningsverket i Södra Finland har skött åtgärderna mot smittspridningen väl, och att det inte har förekommit problem med genomförandet av bestämmelserna, med några få undantag. 

Det regionala tillämpningsområdet. Liksom i det gällande 2 mom. avgränsas inte heller i det föreslagna 4 mom. vilket område momentets ordalydelse i fråga om regionala förutsättningar avser. 

Grundlagsutskottet har vid bedömningen av bestämmelserna om tillfällig stängning av förplägnadsrörelser uppmanat statsrådet att överväga möjligheten att avgränsa det regionala tillämpningsområdet på en mer detaljerad nivå än på landskapsnivå (GrUU 6/2021 rd, stycke 18, GrUB 3/2021 rd, stycke 4). Grundlagsutskottet (s. 4) anser att denna omständighet bör beaktas också vid utfärdandet av förordningar av statsrådet med stöd av den reglering som nu föreslås. 

Även ekonomiutskottet lyfter upprepade gånger fram det regionala tillämpningsområdet i sitt utlåtande (EkUU 8/2021 rd, s. 4) med hänvisning till sitt tidigare utlåtande om temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar (EkUU 2/2021 rd — RP 6/2021 rd) när det gäller den regionala räckvidden. Bedömningen av godtagbarheten kretsade kring att restriktionerna skulle graderas regionalt i enlighet med epidemiläget. Ekonomiutskottet anser det vara utrett att det är extra viktigt att restriktionerna koncentreras till de element som är nödvändiga med avseende på regleringens syfte, när restriktionerna blir utdragna. 

Liksom grundlagsutskottet och ekonomiutskottet har även social- och hälsovårdsutskottet redan tidigare krävt att det regionala tillämpningsområdet efter en avvägning av vad som är nödvändigt ska avse till exempel ett landskap, ett sjukvårdsdistrikt eller en kommun (ShUB 27/2020 rd, s. 6). Social- och hälsovårdsutskottet påpekar att statsrådets förordningar som utfärdats hittills föreskriver om begränsningarna landskapsspecifikt, med undantag för den senaste förordningen om förlängning av nedstängningen (258/2021), där regleringen i fråga om landskapet Lappland bygger på en kommunspecifik bedömning. 

Social- och hälsovårdsutskottet delar grundlagsutskottets och ekonomiutskottets upprepade åsikter och betonar åter att det regionala tillämpningsområdet måste avgränsas. Avvägningen av både de redan gällande och de nu föreslagna strängare restriktionerna bör motiveras mer detaljerat än på landskapsnivå. Också definitionen av område i 4 mom. ska tolkas så att de strängare restriktionerna uteslutande ska gälla det område där de är nödvändiga. Framför allt i geografiskt sett stora landskap är det inte nödvändigtvis motiverat med restriktioner specificerade enligt landskap eller ens sjukvårdsdistrikt, om smittfall förekommer i andra befolkningskoncentrationer långt borta. Statsrådet ska vid avvägningen nyttja den regionala expertisen i sjukvårdsdistriktens samarbetsgrupper för bekämpning av covid-19-epidemin när det gäller begränsningarnas nödvändighet och de regionala begränsningarna. (Förslag till uttalande 1) 

Exakt avgränsning av bemyndigande att utfärda förordning. Grundlagsutskottet fäste i sitt utlåtande (s. 3) uppmärksamhet vid den bestämmelse som föreslås bli fogad till 58 a § 2 mom. i lagförslaget, enligt vilken de som utövar förplägnadsverksamhet ska se till att risken för smitta hålls så liten som möjligt. Närmare bestämmelser om bland annat skyldigheter i anslutning till undvikande av åtgärder som ökar smittrisken för förplägnadsrörelser i vissa områden får utfärdas genom förordning av statsrådet. Grundlagsutskottet konstaterar att förpliktelsens innehåll i sin helhet i praktiken bestäms utifrån förordningen. Skyldigheten kan enligt motiven (s. 14) exempelvis ha samband med att man inte tillåter att kunder sjunger eller att man förhindrar högröstat tal genom att avstå från att spela musik. Med beaktande av att exempelvis de omständigheter som nämns i motiveringen kan vara viktiga med tanke på förplägnadsrörelsens verksamhet och därigenom mycket betydelsefulla med tanke på verksamhetsutövarnas rättigheter och skyldigheter (t.ex. karaokerestauranger), ska det av orsaker som beror på 80 § i grundlagen föreskrivas mer exakt om vilka proportionella och nödvändiga skyldigheter som kan föreskrivas genom förordning. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Syftet med den förslagna bestämmelsen är att genom förordning av statsrådet göra det möjligt att utfärda restriktioner som utifrån den tillgängliga informationen å ena sidan förhindrar spridning av smitta och å andra sidan ingriper i förplägnadsrörelsen i så liten utsträckning som möjligt. Beroende på epidemiläget kan enligt propositionsmotiven (s. 14) begränsningar av denna typ till sina verkningar ersätta sådana begränsningar med mer skadliga verkningar som allmänt begränsar antalet kundplatser samt serverings- och öppettider för förplägnadsrörelserna. I propositionen sägs det att enligt vad man för närvarande vet sprider sig coronaviruset effektivare vid högröstat tal och ropande än vad det gör vid tal i ett lugnare röstläge. Risken för spridning kan i sådana situationer vara hög, även om avståndet till den person som sprider viruset är flera meter. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att det föreslagna bemyndigandet är viktigt, så att man genom förordning också kan utfärda lindrigare restriktioner och därigenom undvika strängare åtgärder. Utskottet föreslår dock att bestämmelsen preciseras så att bemyndigandet till denna del inriktas på skyldigheten att begränsa återgivningen av ljud och musik som täcker kundernas tal. På grund av verksamhetens natur är det inte möjligt för förplägnadsrörelser att använda munskydd i samma utsträckning som exempelvis på arbetsplatser, i trafikmedel eller i butiker. Skyldigheten att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar har i detta sammanhang framför allt samband med att den ljudnivå som förekommer i förplägnadsrörelserna inte får störa kundernas normala tal sinsemellan. Om det är svårt att höra andras tal i ett och samma sällskap på grund av det omgivande bullret, ökar risken för att avståndet mellan kunderna minskar och talets intensitet ökar. Förordningen kan således på det sätt som närmare föreskrivs förebygga smittorisker i anslutning till bland annat ljudåtergivning och högljudda musikföreställningar samt karaokesång. 

Nödvändigheten av restriktioner i olika typer av förplägnadsrörelser

Även om kontakt mellan människor förekommer i alla former av förplägnadsverksamhet varierar kontakternas karaktär och de risker som uppstår i olika förplägnadsrörelser. I fråga om förplägnadsrörelsens verksamhetsmodell är det avgörande med tanke på smittrisken antalet och arten av de sociala närkontakterna. 

Av inkommen utredning framgår det inte närmare i vilket slag av förplägnadsrörelser infektionerna har spridit sig. I grundlagsutskottets utlåtande förutsätts det dock att bestämmelserna om begränsningsåtgärder också i fråga om olika typer av förplägnadsrörelser ska differentieras så att begränsningarna är nödvändiga just i fråga om dem för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom. 

Social- och hälsovårdsutskottet betonar att statsrådet också när det överväger de strängare restriktioner som nu föreslås ska differentiera restriktionerna också i fråga om olika förplägnadsrörelser. Utskottet konstaterar att det med tanke på hanteringen av de risker som är förenade med smittsamma sjukdomar är av betydelse för hur förplägnadsrörelser av olika typer hanterar kontakterna mellan kunderna. Bekämpningen av spridningen av epidemier av allmänfarliga smittsamma sjukdomar baserar sig på statistiska sannolikheter och förutseende riskhantering. Mängden alkohol som konsumeras har en särskilt betydande effekt på riskbeteendet. 

Utskottet betonar att statsrådet vid bedömningen av nödvändigheten av restriktioner som utfärdas genom förordning bör beakta att risken för förplägnadsrörelser som fokuserar på måltider då kan bedömas vara klart mindre än för förplägnadsrörelser vars verksamhet huvudsakligen baserar sig på alkoholservering. Således ska restriktionerna av öppettider och serveringstider samt antalet kundplatser i restauranger som i huvudsak fokuserar på måltider vara mindre strikta än för andra restauranger, om det inte med tanke på undvikandet av risken för smittsam sjukdom finns grunder för strängare begränsning av öppethållningstiderna. (Förslag till uttalande 2) 

Utskottet påpekar särskilt att stängningen av restauranger före klockan 21 faktiskt innebär att åtskilliga restauranger stängs. Tröskeln för att stänga restauranger före klockan 21 genom förordning ska vara särskilt hög. Om epidemiläget är så svårt att restauranger måste stängas före klockan 21 anser utskottet att statsrådet hellre bör överväga att stifta en separat lag om total stängning av restauranger. Då får restaurangerna ersättning för sina förluster genom en tydligare mekanism. 

Utskottet betonar att det för prövningen av vilka restriktioner som är nödvändiga i vilka förplägnadsrörelser behövs tillräckliga uppgifter om i vilka förplägnadsrörelser smitta har spridits trots hygienkrav och redan genomförda restriktioner och andra åtgärder. 

I propositionens föreslås det dessutom att det genom förordning av statsrådet får utfärdas närmare bestämmelser om de skyldigheter som gäller kundernas ankomst och vistelse samt undvikande av åtgärder som ökar spridningsrisken i anslutning till dessa skyldigheter, om det är nödvändigt för att förhindra spridningen av en smittsam sjukdom. I propositionen (s. 14) sägs det att de skyldigheter som gäller kundernas ankomst i praktiken kan hänföra sig till en kontrollerad ankomst av kunder, exempelvis genom att kräva obligatorisk bordsreservering. Utskottet understöder i sig att schablonmässiga begränsningar av kundplatser och av serverings- och öppettider ersätts med lindrigare begränsningar och åtgärder, i synnerhet när epidemiläget vänder mot det bättre. Utskottet konstaterar dock att kravet på bordsreservering inte som sådant lämpar sig för alla typer av förplägnadsrörelser, såsom lunchrestauranger, studentrestauranger, snabbmatsrestauranger och restauranger på trafikstationer, där andra åtgärder däremot kan ha motsvarande effekt när det gäller att förhindra att sjukdomen sprids. Kravet på bordsreservering kan i fråga om vissa förplägnadsrörelser till och med vara omöjligt att genomföra och i praktiken innebära att verksamheten upphör. Statsrådet ska således i bestämmelserna i förordningen beakta olika typer av förplägnadsrörelser också vid inriktningen av dessa skyldigheter. 

Utskottet konstaterar dessutom att statsrådet har möjlighet att ingripa i spridningen av sjukdomen exempelvis genom krav som gäller avstånd mellan kundplatser, varvid begränsningarna i fråga om antalet kundplatser kan vara mindre omfattande. Lindrigare restriktioner bör alltid tillämpas i första hand. 

Förplägnadsrörelsers utomhusutrymmen

Nedstängningen av förplägnadsrörelser gäller enligt 3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (184/2021) de utrymmen inomhus och utomhus som omfattas av begränsningarna. Det görs varken i den gällande eller i den föreslagna 58 a § i lagen om smittsamma sjukdomar någon skillnad mellan begränsningarna för utrymmena inomhus respektive för utrymmena utomhus. I 3 § 4 mom. i statsrådets förordning finns bestämmelser om hänvisning av kunder till sina sittplatser, och begränsningen av antalet kunder i 4 § gäller endast inomhus. Enligt inkommen utredning baserar sig detta på att risken för spridning av smitta utomhus är mindre än inomhus. Begränsningarna i fråga om serverings- och öppettider gäller enligt 5 § hela förplägnadsrörelsen, det vill säga både inomhus och utomhus. 

Ekonomiutskottet konstaterar (s. 4) att socialt umgänge utomhus som regel är mindre riskfyllt än inomhus, även om begreppet "utrymme utomhus" omfattar ett brett spektrum av utrymmeslösningar, varav vissa i tekniskt hänseende är nästan jämförbara med utrymmen inomhus. Ekonomiutskottet föreslår att social- och hälsovårdsutskottet överväger ett alternativ som gör det möjligt för förplägnadsrörelser att ha öppet utomhus i större utsträckning. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att även om det inte finns någon separat reglering om inomhus- och utomhusutrymmen i lagen om smittsamma sjukdomar, förutsätter lagen inte att de begränsningar som föreskrivs genom förordning ska vara enhetliga i fråga om förplägnadsrörelsernas serverings- och öppettider inomhus och utomhus. Eftersom risken för smitta kan bedömas vara mindre utomhus, bör statsrådet allvarligt överväga om det är nödvändigt att iaktta lika stränga begränsningar av öppettiderna och serveringstiderna i utomhusutrymmena, om tillräckliga avstånd kan hållas där. 

Kompensation för ekonomiska förluster

I sitt svar RSv 3/2021 rd till propositionen om temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar (RP 245/2020 rd) inkluderade riksdagen ett uttalande där det förutsattes att ekonomiska förluster till följd av stängning av kundlokaler ersätts näringsidkarna genom allmänt kostnadsstöd eller som en särskild ersättning, om man har varit tvungen att förlänga en stängning som pågått i 14 dygn. 

I och med den nu föreslagna lagen stängs förplägnadsrörelserna inte helt och hållet. Grundlagsutskottet konstaterar att regleringens konsekvenser dock i fråga om vissa förplägnadsrörelser kan innebära att det inte är möjligt att bedriva lönsam näringsverksamhet. Grundlagsutskottet anser med hänvisning till sin tidigare praxis att det av konstitutionella skäl är motiverat att föreskriva om skälig kompensation till dem som bedriver förplägnadsrörelse (se GrUU 6/2021 rd, styckena 24—25 och de utlåtanden som nämns i dem, se även GrUU 14/2020 rd, s. 5). 

Också ekonomiutskottet konstaterar i sitt utlåtande (s. 5) att så länge restriktionerna gäller kan förplägnadsrörelserna inte servera middagar kvällstid. Enligt ekonomiutskottet är detta en tröskelfråga med avseende på den företagsekonomiska lönsamheten i verksamheten. Svårigheten med den aktuella propositionen hänför sig således till att de föreslagna restriktionerna vad beträffar konsekvenser kan jämställas med en fullständig nedstängning. Men förplägnadsrörelserna föreslås formellt sett kunna ha öppet i en liten utsträckning och därför uppfyller inte ersättningssystemet för de föreslagna skärpta restriktionerna den aktuella begränsningsregleringen. Med hänsyn till tillämpningen av kompensationsmekanismerna anser ekonomiutskottet det motiverat att de föreslagna restriktionerna berättigar till en skälig kompensation. 

I regeringens proposition med förslag till lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (RP 22/2021 rd, s. 20) konstateras det att en ny stängning av restaurangernas kundutrymmen på ett betydande sätt ingriper i näringsfriheten och att det är nödvändigt att kompensera företagen för begränsningarna. Regeringen har överlämnat en proposition med förslag till lag om ändring av lagen om temporärt kostnadsstöd för företag (RP 27/2021 rd) och en kompletterande proposition (RP 37/2021 rd), där det föreslås att det till lagen fogas bestämmelser om skälig ersättning till företag för förluster till följd av stängningen av lokaler i samband med covid-19-pandemin. 

Social- och hälsovårdsutskottet delar uppfattningen att det är nödvändigt att kompensera företagen. De striktare begränsningar som gäller förplägnadsrörelser i lagen om smittsamma sjukdomar innebär, om de genomförs, att det i praktiken inte längre är möjligt att bedriva vissa former av restaurangverksamhet. Även då ska de berörda förplägnadsrörelsernas ekonomiska förluster berättiga till skälig kompensation. Utskottet betonar att statsrådet utöver kompensationsmodellen för restriktionerna också bör bedöma behovet av en mer omfattande ersättningsmodell för förplägnadsrörelser, där man beaktar hur de nu föreslagna strängare restriktionerna påverkar förplägnadsrörelsernas faktiska verksamhetsmöjligheter. (Förslag till uttalande 3) 

Ålands självstyrelse

Enligt 27 § 29 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet bland annat i fråga om smittsamma sjukdomar hos människor. De nu föreslagna temporära bestämmelserna gäller i huvudsak förhindrande av spridning av en smittsam sjukdom. Enligt grundlagsutskottet (s. 5) hör regleringen således till rikets lagstiftningsbehörighet, även om den har konsekvenser också för sådana omständigheter som enligt 18 § i självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet (se t.ex. 18 § 13 och 22 punkten). Grundlagsutskottet har också noterat att det i 30 § 9 punkten i självstyrelselagen för Åland föreskrivs att de uppgifter som enligt lagstiftningen om bekämpande av smittsamma sjukdomar hos bland annat människor ankommer på en riksmyndighet eller på kommunerna, i landskapet ska skötas av landskapsregeringen eller av någon annan myndighet som anges i landskapslag. Strukturen hos den gällande och den föreslagna 58 a § skiljer sig enligt grundlagsutskottet dock från många andra befogenheter enligt lagen om smittsamma sjukdomar i och med att det inte anvisas att begränsningar ska fastställas genom förvaltningsbeslut utan genom förordning av statsrådet. Utgångspunkterna för den föreslagna regleringen skiljer sig således från utgångspunkten i 30 § i självstyrelselagen, enligt vilken landskapsregeringen eller någon annan myndighet som anges i landskapslagen har behörighet att sköta uppgifter enligt lagen om smittsamma sjukdomar (GrUU 31/2020 rd, s. 5—6). 

Grundlagsutskottet betonar i sitt utlåtande betydelsen av ett nära samarbete mellan riket och landskapet Åland i detta ärende. Enligt grundlagsutskottet bör statsrådet sträva efter att nå samförstånd med de åländska myndigheterna om det materiella och tidsmässiga tillämpningsområdet för den förordning som utfärdas med stöd av lagen. 

Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i grundlagsutskottets utlåtande och upprepar sin tidigare ståndpunkt (ShUB 27/2020 rd, s. 5) om att statsrådet vid verkställigheten av lagen ska ta vederbörlig hänsyn till Ålands särställning. I fråga om de restriktioner som föreslås i syfte att förebygga allmänfarliga smittsamma sjukdomar betonar social- och hälsovårdsutskottet att Åland omfattas av samma förutsättningar som de andra delarna av riket. Det innebär bland annat att begränsningar kan införas endast när det är nödvändigt för att förebygga en allmänfarlig smittsam sjukdom och andra metoder inte är tillräckliga. 

Avslutningsvis

Grundlagsutskottet (s. 5) fäster uppmärksamhet vid att lagen om smittsamma sjukdomar har ändrats flera gånger under covid-19-epidemin genom tidsbegränsade eller tills vidare gällande ändringar. Grundlagsutskottet har redan tidigare ansett att vissa ändringsförslag inte i lagstiftningstekniskt hänseende passar in i den samlade regleringen i lagen om smittsamma sjukdomar eftersom de uteslutande hänför sig till coronaepidemin och därmed också i egenskap av nästan kasuistisk reglering är kopplade till denna på författningsnivå (GrUU 44/2020 rd, s. 4). Grundlagsutskottet upprepar denna bedömning när det gäller de föreslagna bestämmelserna. 

Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i grundlagsutskottets redan tidigare framförda uppfattning (GrUB 17/2020 rd, s. 4 och GrUU 9/2021 rd, s. 5) att om epidemin drar ut på tiden måste de ändringar som eventuellt behövs i lagstiftningen för normalförhållanden inledas. I likhet med grundlagsutskottet betonar social- och hälsovårdsutskottet behovet av en totalrevidering av lagen om smittsamma sjukdomar. Revideringen bör särskilt beakta de regleringsbehov som den pågående pandemin aktualiserat samt fästa uppmärksamhet vid de inkonsekventa regleringsmekanismerna för olika funktioner och vid de inkonsekventa bestämmelserna. Aktörerna omfattas av begränsningar på olika nivåer med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna beroende på om deras verksamhet begränsas genom bestämmelser som gäller tills vidare eller för viss tid i lagen om smittsamma sjukdomar (t.ex. offentliga tillställningar resp. restaurangbranschen). Det är dock motiverat att föreskriva om ändringar som gäller tills vidare först under normala förhållanden och efter en noggrann beredning. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar dessutom att det ur olika branschers synvinkel är mycket svårt att få grepp om en oenhetlig och splittrad reglering som ändras ofta. Utskottet betonar statsrådets och de regionala myndigheternas ansvar för kommunikationen. Information om de restriktioner och föreskrifter som gäller vid varje tid ska ges på ett klart och så förutseende sätt som möjligt, så att de som omfattas av regleringen med tillräcklig säkerhet kan förbereda sig på att anpassa sin egen verksamhet. Det väsentliga är också att tydligt informera om när det är fråga om skyldigheter och när det är fråga om rekommendationer.