Inledning
Utskottet har behandlat underrättelsetillsynsombudsmannens berättelse för 2022. Det är underrättelsetillsynsombudsmannens i ordningen fjärde årsberättelse. Utskottet tar i detta betänkande ställning till hur tillsynen över underrättelseverksamheten fungerat 2022 också i fråga om andra aktörer utöver ombudsmannen och i något större utsträckning än ombudsmannens berättelse i sig skulle ge anledning till. Ombudsmannen konstaterar i sin berättelse (s. 6) att Finlands tillsynsmodell baserar sig på samarbete mellan flera olika övervakare, vilket möjliggör en övervakning som sker ur olika perspektiv och med sammanförande av tillhörande specialsakkunskap på ett kostnadseffektivt sätt.
I utskottets betänkande om underrättelsetillsynsombudsmannens berättelse för 2019 (UndUB 1/2020 rd) behandlas den underrättelselagstiftning som trädde i kraft 2019 mer ingående liksom också tillsynssystemet för underrättelseverksamheten, dess aktörer och deras uppgifter och befogenheter.
Underrättelsetillsynsutskottets uppgifter och verksamhet
Uppgifter
Den parlamentariska kontrollen av civil och militär underrättelseverksamhet har genom 31 b § i riksdagens arbetsordning (40/2000) tilldelats ett utskott som har inrättats särskilt för detta uppdrag, nämligen underrättelsetillsynsutskottet. Utskottet är dessutom parlamentarisk övervakare av skyddspolisens övriga verksamhet.
Vid skötseln av sin parlamentariska tillsynsuppgift ska utskottet
- övervaka att underrättelseverksamheten bedrivs på behörigt och ändamålsenligt sätt,
- följa och bedöma prioriteringarna inom underrättelseverksamheten,
- ge akt på och främja tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och mänskliga rättigheterna i underrättelseverksamheten,
- förberedande behandla underrättelsetillsynsombudsmannens berättelser,
- behandla relevanta iakttagelser som underrättelsetillsynsombudsmannen gjort vid sin övervakning och fört till utskottet för behandling.
Vad beträffar skyddspolisen omfattar utskottets uppdrag utöver civil underrättelseinhämtning även tillsyn över den övriga verksamheten. Den parlamentariska tillsynen omfattar således också bland annat skyddspolisens användning av hemliga metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen (872/2011) för att förhindra och avslöja brott som hör till skyddspolisens behörighet, användning av polisens allmänna befogenheter i ärenden som hör till skyddspolisens uppgifter, behandling av personuppgifter i annan verksamhet än underrättelseverksamhet inom skyddspolisen, skyddspolisens verksamhet enligt säkerhetsutredningslagen (726/2014) och skyddspolisens förvaltning och ekonomi.
Underrättelsetillsynsutskottet har rätt att på eget initiativ ta upp ett ärende inom sitt behörighetsområde till behandling och att upprätta ett betänkande om det för plenum, om utskottet anser att ärendets betydelse kräver det.
Underrättelsetillsynsutskottet har en omfattande rätt att få information. Utskottet har med stöd av 3 och 4 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten (121/2019) rätt att av myndigheter och andra som sköter offentliga uppdrag få den information som utskottet behöver för att handha sina tillsynsuppgifter.
Inrikesministeriet, som administrativt ansvarar för den interna övervakningen av civil underrättelseinhämtning, ska enligt 5 a kap. 60 § i polislagen årligen till riksdagens justitieombudsman, underrättelsetillsynsutskottet och underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning har använts och användningen övervakats samt hur skyddandet av den civila underrättelseinhämtningen har använts och användningen övervakats. I 25 § i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik (582/ 2019) föreskrivs det dessutom om inrikesministeriets uppgift att årligen till riksdagens justitieombudsman, underrättelsetillsynsutskottet och underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om användningen av den underrättelseinhämtning som avser datatrafik.
Försvarsministeriet ansvarar administrativt för den interna övervakningen av den militära underrättelseverksamheten. Ministeriet ska med stöd av 107 § i lagen om militär underrättelseverksamhet (590/2019) årligen till riksdagens underrättelsetillsynsutskott, riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av den militära underrättelseinhämtningen har använts och användningen övervakats.
Vad gäller sekretessen i underrättelsetillsynsutskottets verksamhet tillämpas utöver de allmänna bestämmelserna om riksdagens utskott även de särskilda bestämmelser som har utfärdats för underrättelsetillsynsutskottet. Bilagorna till utskottets protokoll och utskottets övriga till uppgiften hörande handlingar är enligt 43 b § i riksdagens arbetsordning sekretessbelagda, om det inte är uppenbart att utlämnande av uppgifter ur dem inte vållar betydande skada för Finlands internationella förhållanden eller äventyrar den nationella säkerheten.
Underrättelsetillsynsutskottets verksamhet under riksmötet 2022
Utskottets betänkande UndUB 1/2022 rd redogör för utskottets verksamhet under den förra valperiodens (2019—2022) sista, dvs. 2022 års riksmöte.
Prioriteringarna i underrättelseverksamheten
Prioriteringar
Enligt 31 b § 2 mom. 2 punkten i riksdagens arbetsordning ska underrättelsetillsynsutskottet när det sköter sin tillsynsuppgift följa och bedöma prioriteringarna inom underrättelseverksamheten.
Försvarsministeriet underrättar med stöd av 13 § 2 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet (590/2019) försvarsmakten om prioriteringarna gällande föremålen för den militära underrättelseinhämtningen. Prioriteringarna behandlas enligt 1 mom. i samma paragraf förberedelsevis vid ett gemensamt möte mellan utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet och republikens president. Huvudstaben har i enlighet med 3 mom. till uppgift att leda den militära underrättelseverksamheten med iakttagande av prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen.
Med prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen avses utrikes- och säkerhetspolitiskt betydelsefulla, långvariga linjeval för utvecklingen, som det behövs närmare information om som underlag för beslut av den högsta statsledningen. Prioriteringarna kan gälla till exempel ett visst område eller ett visst frågekomplex. De har en allmän karaktär och avser inte enskilda hot eller aktiviteter. Försvarsministeriet fastställer prioriteringarna för försvarsmakten genom en intern föreskrift för förvaltningsområdet. Vid försvarsmakten leds den militära underrättelseinhämtningen av huvudstaben, som ansvarar för att den militära underrättelseverksamheten och de konkreta underrättelseuppgifterna stämmer överens med de godkända prioriteringarna (RP 203/2017 rd, s. 214—216).
Enligt 14 § i lagen om militär underrättelseverksamhet kan republikens president, statsrådets kansli, utrikesministeriet och försvarsministeriet av huvudstaben begära information om föremålen för den militära underrättelseinhämtningen i överensstämmelse med de fastställda prioriteringarna.
Skyddspolisen har enligt 10 § 1 mom. i polisförvaltningslagen (110/1992) till uppgift att i enlighet med inrikesministeriets styrning inhämta information för att skydda den nationella säkerheten samt upptäcka, förhindra och avslöja sådan verksamhet, sådana förehavanden och sådana brott som kan hota statsskicket och samhällsordningen eller rikets inre eller yttre säkerhet. Skyddspolisen ska även upprätthålla och utveckla allmän beredskap för att upptäcka och förhindra aktivitet som hotar samhällets säkerhet. Inrikesministeriets prioriteringar inom den civila underrättelseinhämtningen är ett centralt verktyg för styrningen av den civila underrättelseinhämtningen.
Utfallet av prioriteringarna för 2022
Utskottet har av fått utredningar av inrikesministeriet och försvarsministeriet om hur prioriteringarna inom den civila underrättelseinhämtningen respektive den militära underrättelseverksamheten utfallit 2022. I utskottets betänkande UndUB 1/2022 rd, s. 5—6, behandlas hur prioriteringarna för 2022 har lagts upp.
Inrikesministeriet gör årligen en utvärdering av hur prioriteringarna inom den civila underrättelseinhämtningen har förverkligats och hur effektiva de har varit. Utvärderingen har gjorts med beaktande av Skyddspolisens inhämtande av information, rapporteringen och dess verkningsfullhet samt den faktiska omvärlden.
Enligt inrikesministeriet var Skyddspolisens rapportering 2022 proaktiv, aktuell och betydelsefull. Rapporteringen grundade sig på prioriteringarna för 2022, som har styrt Skyddspolisens verksamhet på önskat sätt.
Enligt försvarsministeriets utredning hade förändringarna i omvärlden under året förståeligt nog konsekvenser för den militära underrättelseverksamheten. Enligt kundresponsen har den militära underrättelseverksamhetens analysprodukter väl motsvarat behoven.
Utskottet har ingenting att anmärka på ministeriernas utredningar.
Hur underrättelseprioriteringarna för 2023 och 2024 har beretts och lagts upp
Prioriteringarna för 2023 och 2024 inom den civila underrättelseinhämtningen har beretts under ledning av inrikesministeriet och prioriteringarna inom den militära underrättelseinhämtningen under ledning av försvarsministeriet i samarbete med underrättelsemyndigheterna.
Den militära och den civila underrättelseverksamheten ska enligt 15 § i lagen om militär underrättelseverksamhet och 5 a kap. 58 § i polislagen samordnas mellan republikens president, statsrådets kansli, utrikesministeriet, försvarsministeriet och inrikesministeriet samt vid behov mellan andra ministerier och myndigheter.
Statsrådets kansli tillsatte den 9 april 2019 (VNK/463/05/2019) en samordningsgrupp för frågor som gäller underrättelseverksamhet och lägesbilden. Gruppen har till uppgift att säkerställa att den högsta statsledningen har kännedom om lägesbilden och att samordna underrättelseverksamheten. Samordningsgruppen ska bland annat förberedelsevis behandla de prioriteringar för underrättelseinhämtning som behandlas i statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott. Vidare ska gruppen samordna underrättelseverksamheten, ange temaområden och prioriteringar för informationsinhämtningen samt vid behov fördela uppgifter mellan den civila och den militära underrättelseinhämtningen.
Medlemskap i samordningsgruppen baserar sig på tjänsteställning. I gruppen ingår som ordförande statsministerns statssekreterare från statsrådets kansli och som medlemmar kanslichefen vid republikens presidents kansli, inrikesministeriets kanslichef, utrikesministeriets statssekreterare, försvarsministeriets kanslichef, chefen vid den militära underrättelseverksamheten vid huvudstaben och chefen för skyddspolisen. Sekreterare i gruppen är statsrådets säkerhetsdirektör från statsrådets kansli.
Prioriteringarna för underrättelseverksamheten 2023 och 2024 har behandlats preliminärt av samordningsgruppen under olika faser av beredningen. Prioriteringarna för 2023 behandlades förberedelsevis vid statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskotts och republikens presidents gemensamma möte den 28 oktober 2022. Inrikesministeriet fastställde prioriteringarna för den civila underrättelseinhämtningen för 2023 den 10 november 2022. Försvarsministeriet fastställde prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen för 2023 den 8 november 2022. Prioriteringarna för 2024 behandlades förberedelsevis vid statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskotts och republikens presidents gemensamma möte den 27 november 2023. Inrikesministeriet fastställde prioriteringarna för den civila underrättelseinhämtningen för 2024 den 30 november 2023. Försvarsministeriet fastställde prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen för 2024 den 1 november 2023.
Underrättelsetillsynsutskottet har fått en ingående utredning om prioriteringarna inom den civila och den militära underrättelseinhämtningen för 2023 och 2024 samt om den förutseende behandlingen av beslut som gäller inrikesministeriets och försvarsministeriets prioriteringar i samordningsgruppen och om den förberedande behandlingen vid ett gemensamt möte mellan statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott och republikens president. Utskottet har hört statsrådets kansli, inrikesministeriet, försvarsministeriet, skyddspolisen och huvudstaben i ärendet.
Utskottet har ingenting att anmärka mot beredningen av prioriteringarna eller deras korrekthet eller ändamålsenlighet.
Laglighetskontrollen 2022
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen
Underrättelsetillsynsombudsmannen ska enligt 7 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten övervaka lagenligheten i användningen av underrättelseinhämtningsmetoder och underrättelseinformation samt i övrig underrättelseverksamhet och tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna i underrättelseverksamheten. Ombudsmannen ska också inom sitt ansvarsområde ge akt på och bedöma hur verkningsfull lagstiftningen är, främja rättssäkerheten och lägga fram de utvecklingsförslag som han eller hon anser vara behövliga. Dessutom övervakar ombudsmannen skyddspolisens övriga verksamhet.
Underrättelsetillsynsombudsmannen och dennes föredragande och övriga personal bildar enligt 20 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen. Ombudsmannen är självständig och oberoende i sin verksamhet, men placerad i anslutning till dataombudsmannens byrå.
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen har under året haft en specialsakkunnig som fokuserat på övervakning av den civila underrättelseinhämtningen samt en administrativ medarbetare som utöver sina administrativa uppgifter också deltagit i övervakningen av den civila underrättelseinhämtningen.
Till lagen om övervakning av underrättelseverksamheten har det fogats en ny 20 a § (898/2022) om underrättelsetillsynsombudsmannens ställföreträdare. Lagen trädde i kraft den 1 december 2022. Tjänsten som ledande sakkunnig som är ställföreträdare för ombudsmannen tillsattes från och med den 1 maj 2023.
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen har en lokal som uppfyller kraven på hög informationssäkerhetsnivå.
Funktionen gjorde 154 inspektionsbesök hos underrättelsemyndigheterna under året. De gällde tillståndskrav och beslut om användning av metoder för underrättelseinhämtning samt beslut om skyddande av underrättelseinhämtning (år 2019 var antalet inspektionsbesök 50, år 2020 var de 172 och år 2021 totalt 148 till antalet). Dessutom gjorde funktionen mer allmänna studiebesök och inspektionsbesök hos underrättelsemyndigheterna för att granska protokollen över användningen av metoder för underrättelseinhämtning.
Ombudsmannafunktionen deltog i alla sammanträden som gällde metoder för underrättelseinhämtning vid Helsingfors tingsrätt.
Ombudsmannen fick under berättelseåret in sju skrivelser som ombudsmannen i sin berättelse karakteriserar som begäranden om utredning. I dessa skrivelser har den som begärt utredning misstänkt att han eller hon varit föremål för underrättelseinhämtning. Ombudsmannen fick inte in några skrivelser som kan tolkas som klagomål.
Vid tillsynen över användningen av metoder för underrättelseinhämtning hör det till underrättelsetillsynsombudsmannens kärnuppgifter att övervaka att underrättelseverksamheten endast riktas mot verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Den användning av metoder för underrättelseinhämtning som ombudsmannen granskade avsåg enligt berättelsen verksamhet som kan anses utgöra ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten.
Det stora antalet inspektioner och det faktum att ombudsmannen har deltagit i alla sammanträden om metoder för underrättelseinhämtning vid Helsingfors tingsrätt vittnar om intensivt tillsynsarbete. Tillsynen har varit bra och omfattande.
Underrättelsetillsynsombudsmannen betecknade det första ofullständiga verksamhetsåret 2019 som en inledningsfas för underrättelsetillsynen och det andra och tredje verksamhetsåret 2020 och 2021 som en etableringsfas för tillsynen. Det fjärde verksamhetsåret 2022 innebar enligt ombudsmannen en övergång till underrättelsetillsynens utvecklingsfas. Ombudsmannafunktionens administrativa utveckling berörde bland annat den interna informationshanteringen, omsorgen om överföring av erfarenheter och informationssäkerheten i rutinerna.
Underrättelsetillsynsombudsmannen har i enlighet med utskottets önskemål (UndUB 1/2022 rd, s. 7) fäst uppmärksamhet vid att göra årsberättelsen mer informativ. Jämfört med tidigare berättelser ingår nu ett nytt avsnitt med ombudsmannens observationer och iakttagelser om tillsynen. Utskottet uppmuntrar ombudsmannen att i de kommande berättelserna fortsätta att utveckla innehållet i det avsnittet.
Utskottet får årligen av inrikesministeriet och försvarsministeriet detaljerade berättelser om underrättelsemyndigheternas verksamhet. Berättelserna innehåller också sekretessbelagd information (nedan i detta betänkande redogörs det för ministeriernas berättelser). Likaså har utskottet i samband med behandlingen av underrättelsetillsynsombudsmannens berättelse muntligen fått sådana sekretessbelagda uppgifter om ombudsmannens verksamhet som inte kan tas in i den offentliga berättelsen. När tillsynsverksamheten nu har stabiliserats och erfarenheterna ökat kan det vara lämpligt att överväga att utveckla rapporteringen om tillsynsverksamheten genom en skriftlig utredning som kompletterar den offentliga berättelsen och som endast lämnas till utskottet.
Under verksamhetsåret har underrättelsetillsynsombudsmannen inte haft anledning att framföra klagan över Helsingfors tingsrätts avgöranden, meddela förordnanden om avbrytande eller avslutande av underrättelseinhämtningsmetoder, anmäla underrättelsemyndigheters förfarande för förundersökning eller ge en anmärkning eller en annan påföljd inom ramen för laglighetskontrollen till en underrättelsemyndighet.
Underrättelsetillsynsombudsmannen övervakar i sin verksamhet användningen av metoder för underrättelseinhämtning preventivt, i realtid och retroaktivt. Laglighetskontrollen i realtid och retroaktivt är till sin karaktär inriktad på enskilda fall och operativ. Den preventiva laglighetskontrollen förebygger lagstridigheter på allmän och strategisk nivå (s. 8). Det handlar också om en för lagtolkning normal analys av författningstext och systematisering av rättsliga normer, varav åtminstone en del kommer att offentliggöras i berättelsens avsnitt med allmänna kommentarer om lagstiftningen.
Det är enligt utskottet viktigt att den preventiva tillsynen hålls på en allmän nivå på det sätt som ombudsmannen säger. Underrättelsetillsynsombudsmannen är en självständig och oberoende laglighetsövervakare som bör avstå från att i enskilda fall ge underrättelsemyndigheterna rättsligt expertstöd på förhand. Då kan ombudsmannen på ett trovärdigt sätt bedöma lagenligheten i deras verksamhet i realtid och i efterhand.
Av karaktären hos underrättelsetillsynsombudsmannens tillsynsverksamhet följer att ombudsmannen styr tillsynsobjekten främst genom att framföra inofficiella uppfattningar av klandrande eller styrande karaktär. Utskottet anser att ombudsmannen också vid behov bör överväga att använda de lagstadgade tillsynsåtgärderna utöver eller i stället för muntliga råd och andra tillsynsåtgärder av rådgivningsnatur. Ett exempel på detta är ombudsmannens möjlighet enligt 18 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten att delge en övervakad sin uppfattning om det förfarande som lagen kräver (se även UndUB 1/2022 rd, s. 8.).
Vid behandlingen av propositionen med förslag till lag om övervakning av underrättelseverksamheten betonade riksdagens grundlagsutskott vikten av tillräckliga övervakningssystem som motvikt till underrättelseverksamheten och av att övervakningen är effektiv. Underrättelsetillsynsombudsmannens disponibla resurser har enligt grundlagsutskottets uppfattning konkret inverkan på den konstitutionella godtagbarheten vad gäller underrättelseverksamhet som bedrivs i hemlighet. Ombudsmannen bör kunna genomföra tillsynen effektivt, och bristfälliga resurser får inte bli ett hinder för effektiv övervakning på det praktiska planet (GrUB 9/2018 rd, s. 9).
För att övervaka underrättelseverksamheten ska underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen ha juridisk och teknisk sakkunskap som är oberoende av underrättelsemyndigheterna.
Om resurserna är tillräckliga eller inte måste bedömas när det finns större erfarenheter av verksamheten och volymen av tillsynsverksamheten ökar. Särskild uppmärksamhet bör i nuläget fästas vid att Finlands ställning som Natomedlem ökar de finländska underrättelsemyndigheternas samarbete med Nato och myndigheterna i dess medlemsländer. Detta inverkar på arten och omfattningen av ombudsmannafunktionen. I fråga om skyddspolisen bör det också beaktas att det ingår i ombudsmannens uppdrag att övervaka annan verksamhet vid skyddspolisen än bara underrättelseinhämtning. Utskottet uppmanar statsrådet att bevaka och bedöma om resurserna för tillsynen över underrättelseinhämtningen är tillräckliga för nuvarande och påvisbara framtida behov och vid behov vidta åtgärder för att upprätthålla funktionens resurser på den nivå som krävs för att trygga tillsynsverksamhetens effektivitet och omfattning.
Helsingfors tingsrätt
Med tanke på rättssäkerheten har domstolsväsendet en viktig roll i kontrollsystemet för underrättelseverksamheten. För de underrättelsebefogenheter som på det mest allvarliga sättet ingriper i den grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna krävs det i första instans tillstånd av Helsingfors tingsrätt. På grundval av 5 a kap. 35 § 6 mom. i polislagen och 116 § 6 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet får klagan mot beslutet anföras hos Helsingfors hovrätt, där klagan ska behandlas skyndsamt. Också underrättelsetillsynsombudsmannen har rätt att anföra klagan över ett beslut i ett tillståndsärende som gäller användning av en metod för underrättelseinhämtning.
Att utöva tillsyn över en oberoende domstols rättskipningsverksamhet hör inte till underrättelsetillsynsutskottets uppgifter. Domstolen är dock en central aktör i den juridiska kontrollen av användningen av metoder för underrättelseinhämtning. Utskottet är därför intresserat av domstolens erfarenheter särskilt för utskottets uppgift att följa och främja tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Enligt uppgifter till utskottet har underrättelsemyndigheternas ansökningar om utövande av underrättelsebefogenheter varit sakliga och grundliga. Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen närvaro vid sammanträden som gäller användning av metoder för underrättelseinhämtning anses vara nyttig.
Utskottet bevakar också att Helsingfors tingsrätt och domstolsväsendet även i övrigt har tillräckliga resurser och förutsättningar att sköta sina uppgifter i anslutning till den juridiska kontrollen av användningen av metoder för underrättelseinhämtning. Utskottet anser det viktigt att Helsingfors tingsrätt har nödvändiga förutsättningar för att sköta de jouruppgifter dygnet runt som är en följd av underrättelselagstiftningen.
Dataombudsmannen
Underrättelseinformation kan ofta också innehålla personuppgifter. Bestämmelser om lagring i register och annan behandling av personuppgifter finns i den lagstiftning om behandling av personuppgifter som hör till dataombudsmannens tillsynsbehörighet.
Centrala lagar med avseende på skyddet av personuppgifter i underrättelseverksamhet är lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018; den s.k. dataskyddslagen avseende brottmål), lagen om behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten (332/2019) och lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (616/2019). Den sistnämnda lagen innehåller särskilda bestämmelser om behandlingen av personuppgifter vid skyddspolisen. Bestämmelser om behandling av personuppgifter i samband med säkerhetsutredningar finns i säkerhetsutredningslagen.
Underrättelsetillsynsombudsmannen och dataombudsmannen ser ut att ha delvis samma uppgifter, även om de är två självständiga och oberoende tillsynsmyndigheter. Underrättelsetillsynsombudsmannen övervakar underrättelseverksamheten, användningen av metoder för underrättelseinhämtning och underrättelseinformation samt skyddspolisens övriga verksamhet. Dataombudsmannen är en allmän myndighet som övervakar dels registreringen av, dels behandlingen av personuppgifter i register. I dataombudsmannens uppgifter ingår behandling av personuppgifter i all verksamhet inom skyddspolisen och försvarsmakten.
Dataombudsmannens befogenheter avviker från underrättelsetillsynsombudsmannens befogenheter. Dataombudsmannen får utifrån bestämmelserna i dataskyddslagen avseende brottmål utföra inspektioner i en personuppgiftsansvarigs eller ett personuppgiftsbiträdes utrymmen (48 §). Den registrerade har rätt att be dataombudsmannen kontrollera lagenligheten i personuppgifter och behandlingen av dem bland annat i personregister som förs för att skydda den nationella säkerheten och som den registrerade själv inte har rätt att få insyn i (28 och 29 §). Dataombudsmannens åtgärder kan vara till exempel varning eller anmärkning till den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet, meddelande av ett temporärt eller permanent behandlingsförbud, föreläggande om att avbryta överföring av uppgifter, föreläggande om rättelse och utplåning av personuppgifter och föreläggande om att inom en viss tid se till att uppgiftsbehandlingen är förenlig med bestämmelserna (51 §). Dataombudsmannen får förena föreläggandena med vite (52 §).
På grund av att underrättelsetillsynsombudsmannens och dataombudsmannens arbetsuppgifter delvis är parallella och i praktiken ibland överlappande är det nödvändigt att ombudsmännen samarbetar smidigt. Enligt information till utskottet har samarbetet mellan ombudsmännen varit fungerande och smidigt och under året. Ombudsmännen har också kommit överens om att upprätthålla och utveckla samarbetet. De har haft samarbetsmöten under året.
Under berättelseåret gjorde biträdande dataombudsmannen två inspektionsbesök vid skyddspolisen med anledning av registrerade framställningar. Vid båda tillfällena behandlades ett tiotal begäranden om undersökning. Inga orsaker till anmärkningar kunde noteras vid inspektionerna. Under berättelseåret har det inte inkommit några begäranden om undersökning från registrerade i fråga om den militära underrättelsemyndighetens verksamhet.
Som ett led i tillsynsverksamheten har skyddspolisen presenterat sin verksamhet i allmänhet för dataombudsmannens byrå och redogjort för aktuella frågor. Biträdande dataombudsmannen fick på motsvarande sätt en omfattande presentation av skyddspolisens verksamhet.
Skyddspolisen har under året lämnat två anmälningar om kränkning av informationssäkerheten till dataombudsmannen. Båda gällde kränkningar i samband med säkerhetsutredningsförfarandet till följd av ett mänskligt misstag vid postutdelningen. Anmälningarna gav inte anledning till fortsatta åtgärder av biträdande dataombudsmannen.
Utskottet har ingenting att anmärka mot den utredning som utskottet fått av biträdande dataombudsmannen.
De högsta laglighetsövervakarna
Enligt grundlagen ska justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman övervaka att domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän, offentligt anställda arbetstagare och också andra följer lag och fullgör sina skyldigheter, när de sköter offentliga uppdrag. De högsta laglighetsövervakarna övervakar att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses.
I 3 § 3 punkten i lagen om fördelningen av uppgifterna mellan justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman (330/2022), som trädde i kraft den 1 oktober 2022, står det att justitiekanslern i statsrådet är befriad från skyldigheten att sköta uppgifterna som högsta laglighetsövervakare i sådana ärenden som omfattas av behörigheten för riksdagens justitieombudsman och som gäller hemligt inhämtande av information, hemliga tvångsmedel, civil underrättelseinhämtning, militär underrättelseinhämtning och laglighetskontroll av underrättelseverksamheten. Enligt 19 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten ska underrättelsetillsynsombudsmannen årligen lämna en berättelse om sin verksamhet till riksdagen, riksdagens justitieombudsman och statsrådet. Dessutom ska inrikesministeriet enligt 5 a kap. 60 § i polislagen och försvarsministeriet enligt 107 § i lagen om militär underrättelseverksamhet årligen till riksdagens justitieombudsman, underrättelsetillsynsutskottet och underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning har använts och användningen övervakats samt hur skyddet för underrättelseinhämtningen har använts och användningen övervakats.
Den högsta laglighetskontrollen av underrättelsemyndigheternas verksamhet åligger därför riksdagens justitieombudsman, även om justitiekanslern och justitieombudsmannen har lika befogenheter att övervaka att de civila och de militära underrättelsemyndigheternas verksamhet är lagenlig. Detsamma gäller underrättelsetillsynsombudsmannens övervakning av verksamhetens lagenlighet.
I den högsta laglighetskontrollen av inhämtning av information har riksdagens justitieombudsman i praktiken fokuserat på att utöva tillsyn över övervakningen, det vill säga på underrättelsemyndigheternas interna laglighetskontroll. Under året fick justitieombudsmannen inga klagomål som gällde underrättelseverksamheten och som skulle ha tagits upp till prövning. En inspektion som gällde försvarsmaktens hemliga inhämtande av information och delvis också underrättelseverksamheten pågick under året (se även Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2022, s. 191—192).
Riksdagens justitieombudsman fattade under året beslut om ett eget initiativ som gällde sådana tillståndskrav från skyddspolisen till Helsingfors tingsrätt gällande hemligt inhämtande av information som gjorts innan underrättelselagarna trädde i kraft (se även Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2022, s. 186—188).
Riksdagens justitieombudsmans övervakning av underrättelsetillsynsombudsmannen är enligt justitieombudsmannens berättelse dock mer av samarbetskaraktär än en traditionell granskande laglighetsövervakning, även om detta dock inte är uteslutet. Justitieombudsmannen inspekterade under året underrättelsetillsynsombudsmannens verksamhet. Vid inspektionen diskuterades bland annat det praktiska genomförandet av övervakningen av underrättelseverksamheten (Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2022, s. 191 och 193).
Utskottet anser det vara viktigt att riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen vid sina möten diskuterar inte bara det praktiska genomförandet av tillsynen utan också frågor som gäller tolkningen och tillämpningen av underrättelselagstiftningen.
Enligt en explicit bestämmelse i 108 § i grundlagen har justitiekanslern i statsrådet till uppgift att övervaka lagligheten av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder. Laglighetsövervakningen av den högsta regeringsmaktens åtgärder är ett prioriterat område i justitiekanslerns tillsynsverksamhet. Också inom underrättelseverksamheten gäller justitiekanslerns övervakning statsrådets och republikens presidents åtgärder, likaså inrikesministeriets och försvarsministeriets verksamhet i styrningen och övervakningen av underrättelseverksamheten samt vid verkställigheten av statsrådets och republikens presidents beslut. Justitiekanslerns laglighetskontroll gäller således den strategiska nivån på styrningen och övervakningen av underrättelseverksamheten samt utnyttjande av underrättelseinformation i den högsta statsledningen. Övervakningen gäller också prioriteringarna inom underrättelseinhämtningen, begäranden om underrättelseinhämtning till underrättelsemyndigheterna samt användningen av de tjänster som underrättelsemyndigheterna producerar för regeringsmakten och utnyttjandet av underrättelseinformation.
Justitiekanslern följer med avseende på laglighetskontrollen republikens presidents och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskotts (TP-UTVA) behandling av underrättelse-ärenden.
Justitiekanslern gjorde under året de inspektionsbesök vid försvarsministeriet och inrikesministeriet som hör till övervakningen av underrättelseverksamhetens strategiska nivå.
Vid justitiekanslerns laglighetsövervakning av domstolarna gjordes inga iakttagelser som är av betydelse för övervakningen av underrättelseinhämtningen.Utskottet anser det vara viktigt att den högsta regeringsmakten också inom underrättelseverksamheten är föremål för konkret laglighetskontroll och att tillsynen utöver strategisk styrning och övervakning av underrättelseverksamheten också riktas in på begäranden om underrättelseinhämtning hos underrättelsemyndigheterna samt användningen underrättelsemyndigheternas tjänster för regeringsmakten och utnyttjandet av underrättelseinformation.
Intern laglighetskontroll 2022
Inrikesministeriet
Inrikesministeriet och skyddspolisen svarar för den interna tillsynen över de civila underrättelsemyndigheterna. Vid inrikesministeriet är laglighetskontrollen ett uppdrag för enheten för nationell säkerhet.
Skyddspolisen ska enligt 24 § i statsrådets förordning om civil underrättelseinhämtning (709/2019) årligen lämna en utredning till inrikesministeriet om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av dem har använts och övervakats. I utredningen ska följande nämnas för varje metod för underrättelseinhämtning: 1) antalet beslut om en metod för underrättelseinhämtning, 2) i 5 a kap. 3 § i polislagen avsedda föremål för civil underrättelseinhämtning som beslut om en metod för underrättelseinhämtning grundar sig på och i 3 § i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik avsedda föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik, 3) antalet personer som har varit föremål för en metod för underrättelseinhämtning då beslutet om användning av en metod för underrättelseinhämtning har gällt en person, 4) antalet uppgifter på årsbasis som avses i 21 § 6—10 punkten, 5) antalet beslut om registrering av informationskälla, 6) en bedömning av betydelsen av den civila underrättelseinhämtningen och metoderna för underrättelseinhämtning, 7) uppgift om anmälan som ska överföras till brottsbekämpningen, 8) en underrättelse om användningen av metoder för underrättelseinhämtning, 9) genomförda förbud mot avlyssning och observation, kopieringsförbud samt förbud mot underrättelseinhämtning, 10) antalet yppandeförbud och 11) problem, utvecklingsbehov och andra viktiga omständigheter som framkommit i samband med verksamheten. Dessutom ska skyddspolisen ge information om antalet vilseledande eller förtäckta registeranteckningar och falska handlingar samt deras art.
Inrikesministeriet å sin sida ska årligen lämna berättelser till underrättelsetillsynsutskottet och till riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av dem har använts och övervakats.
Utskottet har mottagit skyddspolisens detaljerade rapport till inrikesministeriet om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av civil underrättelseinhämtning användes och övervakades 2022. Utskottet har dessutom fått del av inrikesministeriets berättelse om hur de hemliga metoder för inhämtande av information som avses i 5 kap. i polislagen och skyddandet av dem har använts och övervakats vid skyddspolisen 2022. Enligt inrikesministeriet har skyddspolisens utredningar till ministeriet varit ändamålsenliga.
Inrikesministeriet anser i berättelsen att det inom underrättelseverksamhetens fält är dess uppgift att utifrån inkommen utredning bedöma om civil underrättelseverksamhet är laglig och ändamåls-enlig. Uppgifterna i utredningen beaktas dessutom i styrningen av skyddspolisen, varvid uppmärksamhet bland annat fästs vid hur det hemliga inhämtandet av information som helhet överensstämmer med prioriteringarna inom den civila underrättelseinhämtningen. Som ett led i styrningen av skyddspolisen bevakar ministeriet hur prioriteringarna genomförs och utfaller.
Ärenden som gäller laglighetskontroll behandlas mellan inrikesministeriets enhet för nationell säkerhet och skyddspolisen på månatliga möten, som baserar sig på inrikesförvaltningens modell för resultatstyrning. Enhetens team för laglighetsövervakning har också direkt kontakt med skyddspolisens interna laglighetsövervakare. Uppföljningen och rapporteringen av laglighets-övervakningen ger lägesbildsinformation om organisationen till stöd för ledningen, utvecklar den riskbaserade prognostiseringen och stöder korrekta tillvägagångssätt.
Inrikesministeriet anser att skyddspolisens interna laglighetskontroll är ändamålsenlig och bra. Den stöder lagligheten i verksamheten i realtid och preventivt samt främjar beaktandet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Inrikesministeriet anser att skyddspolisens perspektiv beaktar de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna när befogenheterna utövas och i övrigt.
Inrikesministeriet anser i sin berättelse att det är viktigt att skyddspolisens interna laglighetsövervakning samordnas med den externa övervakningen och i synnerhet med underrättelsetillsynsombudsmannens övervakning.
Utskottet har ingenting att anmärka med anledning av berättelsen från inrikesministeriet.
Försvarsministeriet
Försvarsministeriet och huvudstaben svarar för den interna övervakningen av den militära underrättelseverksamheten. Vid ministeriet svarar förvaltningspolitiska avdelningens lagberednings- och rättsenhet för övervakningen. Den administrativa styrningen av den militära underrättelseverksamheten hör på ministeriet till försvarspolitiska avdelningens enhet för nationellt försvar. Vid huvudstaben sköts den interna laglighetskontrollen av juridiska avdelningen under ledning av försvarsmaktens assessor.
Militärunderrättelsemyndigheterna ska enligt 2 § i försvarsministeriets förordning om övervakningen av den militära underrättelseinhämtningen inom försvarsförvaltningen och om de berättelser som ska lämnas för övervakningen (1000/2019) årligen till försvarsministeriet lämna en redogörelse till inrikesministeriet om hur metoderna för underrättelseinhämtning har använts och användningen övervakats. I redogörelsen ska följande nämnas för varje metod för underrättelseinhämtning: 1) antalet beslut om en metod för underrättelseinhämtning, 2) föremål för den militära underrättelseinhämtningen som beslut om en metod för underrättelseinhämtning grundar sig på, 3) antalet personer som har varit föremål för en metod för underrättelseinhämtning då beslutet om användning av en metod för underrättelseinhämtning har gällt en person, 4) antalet uppgifter på årsbasis som avses i 24 § 6—10 punkten i statsrådets förordning om metoder för underrättelseinhämtning inom militär underrättelseverksamhet (711/2019), 5) antalet beslut om registrering av informationskälla, 6) en bedömning av betydelsen av den militära underrättelseinhämtningen och metoderna för underrättelseinhämtning, 7) uppgift om överföring av anmälan som görs till brottsbekämpningen, 8) en underrättelse om användningen av metoder för underrättelseinhämtning 9) genomförda förbud mot underrättelseinhämtning och kopieringsförbud, 10) antalet yppandeförbud och 11) problem, utvecklingsbehov och andra viktiga omständigheter som framkommit i samband med verksamheten. Också antalet vilseledande eller förtäckta registeranteckningar och falska handlingar samt deras typ ska nämnas i utredningen.
I 24 § i statsrådets förordning om metoder för underrättelseinhämtning inom militär underrättelseinhämtning föreskrivs det om ett protokoll över underrättelseinhämtning som avser datatrafik. I protokollet — och därmed också i utredningen till försvarsministeriet — ska det på grundval av 86 § 1 mom. 1 punkten i lagen om militär underrättelseverksamhet (dvs. om båda parterna i kommunikationen befann sig i Finland) antecknas mängden information som utplånats (24 § 5 punkten), på grundval av 86 § 1 mom. 2 punkten i lagen om militär underrättelseverksamhet (dvs. om avsändaren, mottagaren eller den som upptar kommunikationen har skyldighet eller rätt att vägra vittna om informationen) specificerade uppgifter om utplåningsåtgärd, tidpunkt för utplåningen och grund för utplåningen (24 § 6 punkten), på grundval av 82 § 2 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet (dvs. om det är fråga om ett meddelande som omfattas av underrättelseförbud) mängden utplånad information (24 § 7 punkten), mängden datatrafik som erhållits med hjälp av användning av sökbegrepp (24 § 8 punkten) och mängden datatrafik som har kommit till fortsatt manuell behandling inom underrättelseinhämtningen som avser datatrafik (24 § 9 punkten).
Utskottet har tagit emot militärunderrättelsemyndighetens heltäckande berättelse om försvarsministeriets användning och övervakning av metoder för underrättelseinhämtning och skyddandet av den militära underrättelseinhämtningen 2022 (FSM 14.3.2023, granskningsberättelse).
Försvarsministeriet uppger att det under året gjorde fem inspektionsbesök vid huvudstabens underrättelseavdelning i samarbete med huvudstabens juridiska avdelning. Ett separat inspektionsbesök gjordes vid huvudstabens underrättelseavdelning. Dessutom har försvarsministeriets laglighetsövervakning deltagit i ett besök av försvarsministeriets kanslichef vid försvarsmaktens underrättelsetjänsts lokaler i Tikkakoski. I tillsynsverksamheten har försvarsministeriet granskat alla beslut och protokoll som militärunderrättelsemyndigheten fattade 2022. Dessutom granskade ministeriet alla inspektionsberättelser från huvudstabens juridiska avdelning. Försvarsministeriet har inte under rapportperioden observerat något lagstridigt eller annat sådant förfarande i de militära underrättelsemyndigheternas verksamhet som skulle föranleda särskilda åtgärder.
Försvarsministeriets berättelse med bilagor är detaljerad. Den ger en god bild av ministeriets tillsyn och iakttagelser samt av den goda underrättelseinhämtningskultur och respekt för rättsordningens krav som militärunderrättelsemyndigheterna själva har tillägnat sig.
Utskottet har ingenting att anmärka med anledning av försvarsministeriets berättelse.
Skyddspolisen och huvudstaben
Skyddspolisen har en intern funktion för laglighetskontroll som är oberoende av dess övriga verksamhet och för vars praktiska organisation en intern laglighetsövervakare med uppdraget som huvudsyssla svarar. Funktionen övervakar skyddspolisens verksamhet i dess helhet. På underrättelseområdet är övervakningen kontinuerlig, i realtid och heltäckande.
Övervakningen verkställs på basis av årsplanen, gjorda observationer och inkomna anmälningar.
Utskottet har informerats om de revisioner och den övriga tillsynsverksamhet som den interna kontrollen genomfört under året samt om centrala iakttagelser som gjorts vid tillsynen. Internrevisionen har i sin tillsynsverksamhet under redovisningsåret granskat alla krav, beslut och protokoll som gäller användningen av metoder för underrättelseinhämtning. Tillsynsobservationerna har i huvudsak varit vägledande.
I januari 2023 öppnades en kanal där den som hör till skyddspolisens personal också anonymt kan göra en anmälan vid misstanke om eventuellt missbruk i skyddspolisens verksamhet. Anmälningarna kan gälla till exempel bristfälligheter som uppdagats i skyddspolisens operativa verksamhet, missbruk av ämbetsverkets medel, personalärenden eller oetisk verksamhet. Rapporterna bedöms av en handläggargrupp som samordnas av den interna laglighetsövervakaren. Ingen av de anmälningar som gjordes under året gällde operativ underrättelseverksamhet.
Inom försvarsmakten hör den interna laglighetsövervakningen av den militära underrättelseinhämtningen vid huvudstaben till laglighetsövervakningssektorn på juridiska avdelningen, som leds av försvarsmaktens assessor. Den övervakar försvarsmaktens verksamhet i dess helhet, inte bara den militära underrättelseinhämtningen.
Försvarsmaktens interna laglighetsövervakning verkställer tematiska inspektioner av den militära underrättelseverksamheten i överensstämmelse med årsplanen och dessutom inspektioner av enskilda teman och objekt. Laglighetsövervakningen deltar i introduktionen av nya nyckelpersoner vid de militära underrättelsemyndigheterna. Dessutom stöder laglighetsövervakningen huvudstabschefens tillsynsuppgift genom att delta i chefens tillsynsmöten och genom att delge denne alla berättelser och promemorior om laglighetsövervakningen av militär underrättelseinhämtning. Laglighetsövervakningen ska också se till att eventuella klagomål hos underrättelsetillsynsombudsmannen som gäller militär underrättelseinhämtning utreds och att ombudsmannen informeras om resultatet. Under året anhängiggjordes dock inga sådana klagomål.
Under året har försvarsmakten haft en så kallad laglighetsövervakningskanal för riksomfattande försöksverksamhet. Via kanalen kan en person som hör till försvarsmaktens personal även anonymt anmäla misstänkt lagstridig verksamhet vid vilken enhet inom försvarsmakten som helst. Ingen av de anmälningar som lämnades via kanalen riktade sig mot de militära underrättelsemyndigheterna.
Enligt inkomna utredningar har den interna laglighetskontrollen ordnats väl vid skyddspolisen och huvudstaben. Enligt revisionsberättelser och utredningar som utskottet tagit emot är den interna laglighetskontrollen professionell i båda organisationerna.
För att underrättelseverksamheten ska vara godtagbar och förtroendet för verksamheten upprätthållas är det av största vikt att underrättelsemyndigheterna och deras personal själva upprätthåller en underrättelsekultur baserad på respekt för lagstiftningen och för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
Utskottets viktigaste slutsatser
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionens tillsynsarbete har under funktionens fyra verksamhetsår fått en stabil form. Det stora antalet inspektioner och det faktum att ombudsmannen har deltagit i alla sammanträden om metoder för underrättelseinhämtning vid Helsingfors tingsrätt vittnar om intensivt tillsynsarbete. Tillsynen har varit bra och omfattande.
Underrättelsetillsynsombudsmannen har i enlighet med utskottets önskemål strävat efter att göra årsberättelsen mer informativ. Utskottet uppmuntrar ombudsmannen att i de kommande berättelserna fortsätta att utveckla innehållet i det avsnittet.
Underrättelsetillsynsombudsmannen övervakar i sin verksamhet användningen av metoder för underrättelseinhämtning preventivt, i realtid och retroaktivt. Det är enligt utskottet viktigt att den preventiva tillsynen hålls på den allmänna nivå som framgår av ombudsmannens berättelse och att den till sin karaktär är strategisk och inte fokuserar på enskilda fall. Underrättelsetillsynsombudsmannen är en självständig och oberoende laglighetsövervakare som bör avstå från att i enskilda fall ge underrättelsemyndigheterna rättsligt expertstöd på förhand. Då kan ombudsmannen på ett trovärdigt sätt bedöma lagenligheten i deras verksamhet i realtid och i efterhand.
Av karaktären hos underrättelsetillsynsombudsmannens tillsynsverksamhet följer att ombudsmannen styr tillsynsobjekten främst genom att i samband med tillsynsåtgärderna inofficiellt framföra klandrande eller styrande uppfattningar. Utskottet anser att ombudsmannen också vid behov bör överväga att använda de lagstadgade tillsynsåtgärderna utöver eller i stället för muntliga råd och andra tillsynsåtgärder av rådgivningsnatur. Ett exempel på detta är ombudsmannens möjlighet enligt 18 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten att delge en övervakad sin uppfattning om det förfarande som lagen kräver.
För att övervaka underrättelseverksamheten ska underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen ha juridisk och teknisk sakkunskap som är oberoende av underrättelsemyndigheterna.
Om resurserna är tillräckliga eller inte måste bedömas när det finns större erfarenheter av verksamheten och volymen av tillsynsverksamheten ökar. Särskild uppmärksamhet bör i nuläget fästas vid att Finlands ställning som Natomedlem ökar de finländska underrättelsemyndigheternas samarbete med Nato och myndigheterna i dess medlemsländer. Detta inverkar på arten och omfattningen av ombudsmannafunktionen. I fråga om skyddspolisen bör det också beaktas att det ingår i ombudsmannens uppdrag att övervaka annan verksamhet vid skyddspolisen än bara underrättelseinhämtning. Utskottet uppmanar statsrådet att bevaka och bedöma om resurserna för tillsynen över underrättelseinhämtningen är tillräckliga för nuvarande och påvisbara framtida behov och vid behov vidta åtgärder för att upprätthålla funktionens resurser på den nivå som krävs för att trygga tillsynsverksamhetens effektivitet och omfattning.