1.1  Tausta

Sisäministeriön 24.11.2021 asettama työryhmä arvioi tekemässään selvityksessä "Varautuminen muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen - Selvitys lainsäädännön muutostarpeista (9.5.2022)https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163861/SM_2022_20.pdf?sequence=4&isAllowed=y" alustavasti oikeudellisia mahdollisuuksia parantaa keinoja vastata mahdolliseen Suomeen kohdistuvaan muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen.  

Turvapaikkamenettelyä koskevan lainsäädännön osalta selvityksessä esitetään yhtenä mahdollisena keinona rajamenettelyn käyttöönottoa Suomessa. Tätä johtopäätöstä tuki erityisesti se, että Euroopan komissio piti viime vuoden lopulla Valko-Venäjän toimien seurauksena antamissaan kahdessa säädösehdotuksessa (komission ehdotus neuvoston päätökseksi väliaikaisista hätätoimenpiteistä Latvian, Liettuan ja Puolan hyväksi (KOM(2021) 752 lopullinen 1.12.2021, U 82/2021) ja komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi (KOM(2021) 890 lopullinen 14.12.2021, U 15/2022) rajamenettelyä yhtenä keinona vastata muuttoliikkeen välineellistämistilanteisiin sekä hallita näissä tilanteissa maahan jo suuntautunutta maahantuloa. 

Turvapaikanhakijoiden luvaton edelleen liikkuminen on viime vuosina ollut yksi EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän suurimmista ongelmista, mikä on kyseenalaistanut koko järjestelmän tarkoituksen ja toimivuuden. Luvattoman edelleen liikkumisen torjuminen onkin ollut yksi järjestelmän uudistamisen tärkeimmistä tavoitteista. Komissio ehdotti keväällä 2016 antamansa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevan tiedonannon yhteydessä myös menettelydirektiivin muuttamista asetukseksi, jotta voitaisiin varmistaa tarvittava yhdenmukaisuus ja tehokkuus sovellettaessa unionin turvapaikkalainsäädännön menettelysääntöjä (ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta (jäljempänä menettelyasetus (KOM(2016) 467 lopullinen 13.7.2016, U 34/2016 vp). Rajamenettelyn kehittäminen oli yksi uudistuksen tavoitteista. Yhtenä menettelyn tarkoituksena on torjua luvatonta edelleen liikkumista. Ehdotuksesta neuvoteltiin neuvostossa koko Euroopan parlamentin kauden loppuun pääsemättä yhteisymmärrykseen. Erityisesti monien jäsenvaltioiden ehdottama pakollinen rajamenettely jakoi jäsenvaltioiden kantoja. 

Vuoden 2019 Euroopan parlamenttivaalien jälkeen muodostettu komissio antoi 23.9.2020 antamansa kokonaisvaltaisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamista koskeva tiedonannon liitteenä muutetun ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta (KOM(2020) 611 lopullinen 23.9.2020, UJ 40/2020 vp). Tässä ehdottamillaan muutoksilla komissio pyrki ennen kaikkea saumattomaan prosessiin ulkorajan ylityksen jälkeen linkittämällä maahantulovaiheen, turvapaikkamenettelyn ja paluumenettelyn tiiviimmin toisiinsa. Muutosehdotusten tarkoitus oli tehostaa erityisesti sellaisten unionin ulkorajoilla tehtyjen turvapaikkahakemusten käsittelyä, joiden perusteella todennäköisyys saada kansainvälistä suojelua on vähäinen. Tietyissä tilanteissa kaikille jäsenvaltioille pakollinen rajamenettely oli osa näitä komission ehdottamia ulkorajoilla tapahtuvia tehostamistoimia. Rajalla tapahtuva yhdistetty turvapaikka- ja palauttamismenettely nähdään edelleen tärkeänä muuttoliikkeen hallinnan välineenä luvattoman maahantulon ja luvattoman edelleen liikkumisen estämiseksi. Rajamenettelyn käytön katsotaan hyödyttävän turvapaikkajärjestelmää myös yleisesti, koska hallitsemalla paremmin rajalla vilpillisiä ja edellytysten puuttumisen vuoksi hylättäviä turvapaikkahakemuksia edistettäisiin myös suojelua tarvitsevien hakemusten käsittelyä maan sisällä. Ehdotuksesta on neuvoteltu neuvostossa sen antamisesta saakka. 

Tällä esityksellä on tarkoitus ehdottaa sellaista sääntelyä, joka mahdollistaa rajamenettelyn käyttöönoton lyhyessä ajassa tapahtuvassa poikkeuksellisen suuren maahantulijoiden määrän tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon tilanteissa. Näillä tilanteilla tarkoitetaan tässä esityksessä samoja tilanteita, kuin mitä ehdotetun rajavartiolain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Rajamenettelyn käyttöönottoa ei kuitenkaan sidottaisi rajavartiolain 16 §:n 2 momentissa tarkoitettuun välttämättömyysharkintaan. Rajavartiolain muutosta koskeva hallituksen esitys (HE 94/2022 vp) on annettu eduskunnalle 9.6.2022. Rajamenettelyn käyttöönoton mahdollistamisen tarkoituksena on täydentää viranomaisten käytössä olevia keinoja hallita nopeassa ajassa kasvavaa poikkeuksellisen suurta maahantulijoiden määrää ja vastata muuttoliikkeen välineellistämiseen samalla turvaten hakijan oikeus saada kansainvälistä suojelua koskeva hakemus käsitellyksi Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja EU-oikeuden edellyttämällä tavalla. Tämän lisäksi esitys tukisi rajavartiolain 16 § 2 artiklan mukaista tavoitetta rajaturvallisuuden vahvistamisesta. Myös komission edellä mainitut ehdotukset huomioiden rajamenettelyn käyttöönotto parantaisi mahdollisuuksia vastata myös muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteeseen silloin, kun hakijat ovat jo päässeet Suomen lainkäyttövallan piiriin. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu sisäministeriössä. 

Valmistelua on tehty yhteistyössä erityisesti Maahanmuuttoviraston, sisäministeriön rajavartio-osaston ja poliisiosaston, Poliisihallituksen, oikeusministeriön ja Tuomioistuinviraston kanssa. 

Valmistelun aikana selvitettiin muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä muun muassa tekemällä kysely Euroopan muuttoliikeverkoston kautta. Esitystä varten on myös selvitetty aihepiiriin liittyviä kansainvälisiä velvoitteita ja unionin oikeuden säädöksiä sekä niitä koskevaa oikeuskäytäntöä. 

Luonnos hallituksen esitykseksi lähettiin lausuntokierrokselle ajalle 10―23.5.2022. 

Esitystä muutettiin lausuntokierroksen jälkeen siten, että menettelyn käyttöön ottaminen sidottaisiin lyhyessä ajassa tapahtuvaan poikkeuksellisen suuren maahantulijoiden määrän tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvaan maahantulon tilanteisiin. Valtioneuvosto tekisi päätöksen rajamenettelyn käyttöönotosta. Tästä muutoksesta ei pyydetty erikseen lausuntoja.  

Tämän hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä sisäministeriön verkkosivuilla https://intermin.fi/hankkeet/hankehaku tunnuksella SM010:00/2022. 

2.1  Menettelydirektiivi

Rajamenettelystä säädetään 26.6.2013 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu, jäljempänä menettelydirektiivi). 

Menettelydirektiivi pantiin Suomessa kansallisesti täytäntöön 1.7.2015 voimaan tulleella ulkomaalaislain (301/2004) muutoksella (194/2015). Täytäntöönpanon jälkeen menettelydirektiiviin liittyviä lainsäädäntömuutoksia on toteutettu 1.9.2016 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (646/2016), 20.6.2018 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (501/2016) sekä 1.6.2019 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (437/2019).  

Menettelydirektiivillä laadittiin uudelleen 1.12.2005 annettu neuvoston direktiivi 2005/85/EY pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (jäljempänä aiempi menettelydirektiivi). Suomi on pannut täytäntöön aiemman menettelydirektiivin 1.7.2009 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (432/2009).  

Rajamenettelyä koskevan 43 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää direktiivin II luvussa esitettyjen perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti menettelyistä, joita noudattaen jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueilla voidaan ratkaista a) kyseisissä paikoissa tehtyjen hakemusten ottaminen tutkittavaksi; ja/tai b) hakemuksen sisältö tilanteissa, joissa hakemus voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Artiklan 2 kohta edellyttää jäsenvaltioiden varmistavan, että 1 kohdassa tarkoitetuissa menettelyissä päätökset tehdään kohtuullisessa ajassa. Jos päätöstä ei ole tehty neljän viikon kuluessa, hakijan on annettava tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, jotta hänen hakemuksensa voidaan käsitellä direktiivin muiden säännösten mukaisesti. Artiklan 3 kohdan mukaan jos maahan saapuu suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka jättävät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset rajalla tai kauttakulkualueella, minkä vuoksi 1 kohdan säännöksiä on mahdotonta soveltaa käytännössä kyseisissä paikoissa, näitä menettelyjä voidaan soveltaa myös silloin ja niin kauan kuin nämä kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt majoitetaan tavanomaiseen tapaan rajan tai kauttakulkualueen läheisyydessä sijaitseviin tiloihin. Menettelydirektiivi ei rajoita jäsenvaltioiden mahdollisuutta säätää menettelyn käyttöönottamisesta vain tietyissä, kansallisessa laissa määritellyissä tilanteissa. 

Jäsenvaltioiden on menettelydirektiivin 24 artiklan 3 kohdan mukaan varmistettava, että kun hakijoiden on todettu olevan hakijoita, jotka tarvitsevat erityisiä menettelyllisiä takeita, heille annetaan asianmukaista tukea, jotta he pystyvät hyötymään menettelydirektiivin mukaisista oikeuksista ja noudattamaan sen mukaisia velvollisuuksia koko turvapaikkamenettelyn ajan. Jos asianmukaista tukea ei pystytä antamaan rajamenettelyn puitteissa ja erityisesti kun jäsenvaltiot katsovat hakijan tarvitsevan erityisiä menettelyllisiä takeita kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan henkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan seurauksena, jäsenvaltiot eivät sovella rajamenettelyä tai lopettavat sen soveltamisen.  

Ilman huoltajaa oleville alaikäisille myönnettävistä takeista säädetään menettelydirektiivin 25 artiklassa. Artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu pannessaan menettelydirektiiviä täytäntöön. Kun jäsenvaltiot turvapaikkamenettelyn aikana toteavat henkilön ilman huoltajaa olevaksi alaikäiseksi, ne voivat kyseisen kohdan mukaan soveltaa rajamenettelyä tai jatkaa rajamenettelyn soveltamista niin, että hakija on otettu säilöön ainoastaan, jos i) hakija tulee maasta, joka täyttää tässä direktiivissä tarkoitetun turvallisen alkuperämaan kriteerit, ii) hakija on tehnyt myöhemmän hakemuksen, iii) hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin kansallisen lainsäädännön mukaisesti yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä, iv) on kohtuullisia syitä katsoa, että maa, joka ei ole jäsenvaltio, on hakijan kannalta menettelydirektiivin 38 artiklan mukainen turvallinen kolmas maa, v) hakija on johtanut viranomaisia harhaan esittämällä vääriä asiakirjoja tai vi) hakija on vilpillisessä tarkoituksessa tuhonnut tai kadottanut henkilö- tai matkustusasiakirjan, josta olisi ollut apua hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa selvittämisessä. 

Menettelydirektiivissä edellytetään, että hakemus ratkaistaan rajamenettelyssä rajalla, kauttakulkualueella tai niiden läheisyydessä. Direktiivin 2 artikla ei sisällä rajamenettelyn määritelmää eikä direktiivissä nimenomaisesti säädetä siitä, millä rajoilla jäsenvaltiot voivat käyttää rajamenettelyjä. Yleisesti EU-tason keskusteluissa rajamenettelyn on katsottu koskevan EU:n ulkorajoja. Myös Euroopan parlamentin tutkimuspalvelun (EPRS) rajamenettelyä koskevan Euroopan tason täytäntöönpanon arvioinnissa European Parliamentary Research Service: Asylum procedures at the border - European Implementation Assessment, 2020, (7.5.2022), jäljempänä EPRS:n rajamenettelyä koskevan Euroopan tason täytäntöönpanon arviointihttps://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/654201/EPRS_STU(2020)654201_EN.pdf todetaan, että menettelydirektiivin rajamenettelyä koskevassa artiklassa käsitteen ”raja” olisi katsottava tarkoittavan EU:n ulkorajoja. Muutetussa ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta komissio täsmentää, että rajamenettelyssä kyse on unionin ulkorajoista. Rajamenettelyä koskevan 43 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan rajamenettelyä voitaisiin soveltaa majoittamalla hakijat tavanomaiseen tapaan rajan tai kauttakulkualueen läheisyydessä sijaitseviin tiloihin ainoastaan tilanteissa, joissa maahan saapuu suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia. Osa rajamenettelyä soveltavista jäsenvaltioista on tulkinnut artiklan 1 kohdan termejä rajalla ja kauttakulkualueella niin, että ne sisältävät myös rajan ja kauttakulkualueen läheiset alueet. Komissio on suhtautunut sallivasti tällaisiin tulkintoihin ja jopa kannustanut maantieteellisten olosuhteiden mukaisiin parhaisiin ratkaisuihin edellä mainitun menettelyasetuksen neuvottelujen yhteydessä. Direktiivi edellyttää, että hakijalle on annettava pääsy alueelle vain, jos ensimmäisen asteen päätöstä ei ole tehty neljän viikon määräajan sisällä. Yllä kuvattu sääntely ei sisällä kansallista liikkumavaraa. Rajamenettelyn edellä mainittujen edellytysten toteuttaminen on jätetty kansallisesti säädettäväksi.  

Menettelydirektiivin 9 artiklassa säädetään hakijan oikeudesta jäädä jäsenvaltioon hakemuksen tutkinnan ajaksi. Sen 1 kohdan mukaan hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä direktiivissä säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Direktiivin 2 artiklan p kohdan määritelmän mukaan ’jäämisellä jäsenvaltioon’ tarkoitetaan jäämistä sen jäsenvaltion alueelle, myös rajalle tai kauttakulkualueelle, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty tai jossa sitä tutkitaan. 

Oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle muutoksenhaun ajaksi säädetään menettelydirektiivin 46 artiklassa. Sen 6 kohdan mukaan tilanteissa, joissa hakemus on jätetty rajamenettelyssä tutkimatta tai se on ratkaistu nopeutetussa menettelyssä, henkilöllä ei ole automaattista oikeutta jäädä odottamaan muutoksenhaun tulosta. Tuomioistuimella on kuitenkin oltava mahdollisuus päättää joko hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, onko hakijalla oikeus jäädä sitä odottamaan. Saman artiklan 7 kohdan mukaan 6 kohtaa voidaan soveltaa rajamenettelyssä ainoastaan sillä edellytyksellä, että hakijalla on käytössään tarvittavat tulkkauspalvelut ja oikeusapu ja vähintään viikko aikaa valmistella ja esittää tuomioistuimelle pyyntönsä ja perustelut, jotka puoltavat sitä, että hänelle myönnetään oikeus jäädä alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta ja, että saman artiklan 6 kohdassa tarkoitetun pyynnön tutkinnan puitteissa tuomioistuin tutkii määrittävän viranomaisen kielteisen päätöksen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta. Jos nämä edellytykset eivät täyty, tulee hakijan antaa jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta. 

Menettelydirektiivin 43 artiklassa todettu neljän viikon käsittelyaikavelvoite koskee ainoastaan määrittävän viranomaisen päätöstä. Määräaika ei siten sisällä muutoksenhakuun käytettävää aikaa, eikä tällaisesta ajasta säädetä direktiivissä erikseen. Direktiivissä myös viitataan alueelle päästämiseen vain tilanteessa, jossa päätöstä ei ole tehty neljän viikon kuluessa. Siinä ei myöskään säädetä siitä, että henkilölle tulisi antaa pääsy alueelle muutoksenhaun ajaksi edes silloin, kun tuomioistuin on päättänyt hakijalla olevan oikeus jäädä jäsenvaltioon odottamaan muutoksenhaun tulosta. Menettelyn jatkumisesta määrittävän viranomaisen päätöksen jälkeen ja sen päättymisestä ei siten säädetä direktiivissä. 

2.2  Paluudirektiivi

Rajamenettelyä koskeva menettelydirektiivin sääntely ei ulotu paluun toteuttamiseen. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, 2008/115/EY) (jäljempänä paluudirektiivi) ei myöskään säädetä erikseen paluusta tilanteessa, jossa henkilön turvapaikka-asia on käsitelty rajamenettelyssä. Direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Neuvostossa käsiteltävänä olevan menettelyasetusta koskevan ehdotuksen mukaan henkilön asian käsittely jatkuisi paluurajamenettelyssä, jos hänellä ei ole enää oikeutta jäädä jäsenvaltioon. Menettelyn enimmäiskestolle ehdotetaan omaa määräaikaa.  

2.3  Vastaanottodirektiivi

Kansainvälistä suojelua hakevan liikkumisvapaudesta, vastaanotto-olosuhteista ja säilöönoton edellytyksistä säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston 26 päivänä kesäkuuta 2013 antamassa direktiivissä 2013/33/EU kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (uudelleen laadittu, jäljempänä vastaanottodirektiivi). Vastaanottodirektiivi pantiin Suomessa kansallisesti täytäntöön 1.7.2015 voimaan tulleen kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamista ja auttamisesta annetun lain (746/2011) (jäljempänä vastaanottolaki) muutoksella (87/2015). Vastaanottodirektiivin säilöönottoon liittyvät lainsäädäntömuutokset toteutettiin 1.7.2015 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (813/2015) ja säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain (116/2002), (jäljempänä säilölaki), muutoksella (814/2015). 

Vastaanottodirektiivillä laadittiin uudelleen 27.1.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/9/EY turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista (jäljempänä aiempi vastaanottodirektiivi). Suomi saattoi aiemman vastaanottodirektiivin kansallisesti voimaan 10.6.2004 voimaan tulleella lailla maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta (362/2005). Kyseinen laki on sittemmin kumottu, ja vastaavat säännökset sisältyvät nyt vastaanottolakiin. Vastaanottodirektiivin muutoksista valtaosa koski jo olemassa olevien säännösten täsmentämistä. 

Direktiiviä soveltamisalaa käsittelevän 3 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka hakevat kansainvälistä suojelua jäsenvaltioiden alueella, myös rajalla, aluevesillä tai kauttakulkualueella, niin kauan kuin heidän sallitaan oleskella tällä alueella hakijoina, sekä perheenjäseniin, jos tällainen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus koskee heitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että myös ne hakijat, joiden asia käsitellään rajamenettelyssä, kuuluvat direktiivin soveltamisalan piiriin. Direktiivi ei myöskään sisällä rajamenettelyä koskevaa erityissääntelyä.  

Vastaanottodirektiivin asuinpaikkaa ja liikkumisvapautta koskevan 7 artiklan pääsäännön mukaan hakijat voivat liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion koko alueella tai tämän jäsenvaltion heille osoittamalla alueella. Osoitettu alue ei saa vaikuttaa yksityiselämän koskemattomuuteen ja sen on oltava riittävän laaja, jotta turvataan mahdollisuus direktiivin mukaisiin etuihin. Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi päättää hakijan asuinpaikasta yleisen edun, yleisen järjestyksen tai tarvittaessa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa sujuvan käsittelyn perusteella. Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltio voi asettaa aineellisten vastaanotto-olosuhteiden tarjoamisen ehdoksi sen, että hakija tosiasiallisesti asuu tietyssä paikassa, jonka jäsenvaltio määrää. Tämä päätös, joka voi olla luonteeltaan yleinen, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen, ja sen on perustuttava kansalliseen oikeuteen. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä mahdollisuudesta myöntää hakijoille väliaikainen lupa poistua 2 kohdassa tarkoitetusta asuinpaikasta ja/tai 1 kohdassa mainitulta osoitetulta alueelta. Poistumista koskevat päätökset on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen, objektiivisesti ja puolueettomasti, ja kielteiset päätökset on perusteltava. Vastaanottodirektiivissä ei säädetä erikseen liikkumisvapaudesta menettelydirektiivissä tarkoitetun rajamenettelyn aikana. Siinä ei myöskään säädetä, etteikö 7 artikla tällöin soveltuisi. 

Direktiivin 2 artiklan määritelmän mukaan säilöönotolla tarkoitetaan sitä, että jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa. Säilöönoton edellytyksistä säädetään 8 artiklassa. Tämän artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on menettelydirektiivin mukainen hakija. Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. Sen 3 kohdan c) alakohdan mukaan hakija voidaan ottaa säilöön, jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle. Komissio on todennut tämän kohdan liittyvän nimenomaisesti rajamenettelyn soveltamiseen. 

Direktiivin 17 ja 18 artikloissa säädetään yleisesti aineellisista vastaanottopalveluista ja direktiivin 21-24 artikloissa erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien sekä alaikäisten hakijoiden osalta. Alaikäisten hakijoiden osalta jäsenvaltioiden on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu ja taattava alaikäisen elintaso, joka vastaa hänen fyysistä, henkistä, hengellistä, moraalista ja sosiaalista kehitystasoaan. Jäsenvaltioiden on mm. varmistettava, että alaikäisillä on mahdollisuus ikäänsä sopivaan vapaa-ajan toimintaan, leikki- ja virkistystoiminta mukaan luettuina, sekä mahdollisuus ulkoiluun. Direktiivin 14 artiklassa säädetään alaikäisten koulunkäynnistä ja opiskelusta. Sen 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava hakijoiden alaikäisille lapsille ja alaikäisille hakijoille mahdollisuus käydä koulua vastaavin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen, niin kauan kuin heitä tai heidän vanhempiaan koskevaa maastapoistamistoimenpidettä ei tosiasiallisesti panna täytäntöön. Tällainen koulutus voidaan järjestää vastaanottokeskuksissa. 

3.1  Yleistä

Menettelydirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 218/2014 vp) todettiin ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskevan luvun täyttävän monet uudelleen laaditun menettelydirektiivin velvoitteet etenkin, kun otetaan huomioon aiemman menettelydirektiivin täytäntöönpanoa koskevan lain perustelut (HE 86/2008 vp) ja viranomaisten turvapaikkamenettelyä koskevat ohjeet sekä niihin nojaava soveltamiskäytäntö. Rajamenettelyn osalta hallituksen esityksessä todetaan, ettei Suomessa ole käytössä direktiivin 43 artiklassa tarkoitettuja rajamenettelyjä, eikä kohta siten aiheuta tarvetta kansallisen lainsäädännön muuttamiseen. Menettelyn käyttöön ottamisesta on säädettävä ulkomaalaislaissa. 

3.2  Varautuminen laajamittaiseen maahantuloon sekä vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvaan maahantuloon

Laajamittaisen maahantulon tilanteelle ei ole tarkkarajaista määritelmää. Yhteiskunnan turvallisuusstrategian Yhteiskunnan turvallisuusstrategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 2.11.2017 mukaan laajamittaisen maahantulon tilanteessa maahantulijoiden määrä voi ylittää 20 000 henkilön rajan. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa on vaarana, ettei maahantulijoiden tunnistamista, rekisteröintiä ja vastaanottoa pystytä järjestämään hallitusti eikä oleskelulupamenettelyä toteuttamaan nopeasti. Tämä tilanne voi olla käsillä erityisesti, jos maahantulijoiden määrä kasvaa lyhyessä ajassa poikkeuksellisen suureksi.  

Maahantulon häiriötilanteisiin varautuminen on aiemmin perustunut lähtöajatukseen siitä, että laajamittaisen maahantulon tilanteiden taustalla on esimerkiksi sota, konflikti, pandemia tai äkillinen ympäristökatastrofi, joiden vuoksi Suomeen pyrkisi kerralla suuri määrä suojan tarpeessa olevia ihmisiä. Viime vuosien tapahtumat ovat kuitenkin osoittaneet, että muuttoliikkeen ohjaamista myös käytetään yhtenä keinona painostaa toisia valtioita. Vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuva maahantulo ei edellytä maahantulijoiden suurta määrää, mutta se voi johtaa myös tällaiseen tilanteeseen. 

Valtioneuvoston ajankohtaisselonteon Valtioneuvoston julkaisuja . 2022:18 mukaan muuttoliikkeen välineellistämiseen hybridivaikuttamisen keinona on vastattava tarvittavin operatiivisin, oikeudellisin, diplomaattisin ja taloudellisin keinoin. Hybridivaikuttamiseen vastaaminen edellyttää osin erilaista toimintatapaa kuin maahantulon hallinta. Hybridivaikuttaminen voi näkyä vakavina yleisen järjestyksen ja turvallisuuden häiriöinä, ja sillä voidaan luoda jännitteitä esimerkiksi maahantulijoiden ja heitä vastustavien ryhmien välille. Vakavimmissa tilanteissa kohdemaan on punnittava toimia, joilla turvataan yhteiskunta- ja oikeusjärjestystä, kansallista turvallisuutta, alueellista koskemattomuutta, yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai kansanterveyttä samalla, kun täytetään velvoite tutkia kansainvälistä suojelua koskevat pyynnöt. Kansainvälisen oikeuden mukaan jokaisella vainon kohteeksi joutuneella on oikeus hakea turvapaikkaa, ja poikkeuksellisessakin tilanteessa Suomen on järjestettävä tähän mahdollisuus. 

On oletettavaa, että jatkossakin Eurooppaan pyrkiviä ihmisiä on paljon, ja että muuttoliikettä tullaan hyödyntämään poliittisen painostamisen keinona. Monet maailmanlaajuiset kehityssuunnat ja alueelliset konfliktit kiihdyttävät entisestään väestön liikkumista eri puolilla maailmaa. Maahantulo Eurooppaan on kasvussa. Väestöliikkeet voivat kohdistua Suomeen sekä ulkorajojen että sisärajojen kautta. Hallitsemattomana maahantuloon liittyy sisäisen turvallisuuden riskejä, joita tulee kyetä ehkäisemään. Muuttoliikettä välineellistävän hybridivaikuttamisen yhtenä keskeisenä varautumiskeinona on selkeä lainsäädäntö ja viranomaisten riittävät toimivaltuudet toimia ennalta ehkäisevästi ja tehokkaasti häiriötilanteissa. Lyhyessä ajassa kasvava poikkeuksellisen suuri maahantulijoiden määrä tai välineellistetty maahantulo voi aiheuttaa normaaliaikojen häiriötilanteen, jos viranomaisten kyky hoitaa maahanmuuttoon ja kyseisen tilanteen hallintaan liittyviä tehtäviä vaarantuu. 

EU:n tasolla komissio antoi 1.12.2021 Valko-Venäjän toimien aiheuttamaan akuuttiin tilanteeseen vastaamiseksi edellä kappaleessa 1.1 mainitun ehdotuksen neuvoston päätökseksi väliaikaisista hätätoimenpiteistä Latvian, Liettuan ja Puolan hyväksi. Ehdotuksen tarkoituksena oli luoda turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskeva menettely, jota sovellettaisiin henkilöihin, jotka on tavattu Latvian, Liettuan tai Puolan Valko-Venäjän vastaisen rajan läheisyydestä luvattoman ulkorajan ylittämisen jälkeen ja henkilöihin, jotka ovat ilmoittautuneet rajanylityspisteessä. Ehdotuksen tavoitteena oli parantaa Valko-Venäjän toimien kohteeksi joutuneiden Latvian, Liettuan ja Puolan mahdollisuuksia hallita alueelleen jo suuntautunutta muuttoliikettä. Ehdotuksen mukaan edellä mainituille jäsenvaltioille annettaisiin tietyt mahdollisuudet poiketa hakemuksen käsittelyä, paluuta ja vastaanottoa koskevasta sääntelystä. Hakemuksen käsittelyn osalta jäsenvaltioille annettaisiin tietyin edellytyksin mahdollisuus käsitellä halutessaan kaikki hakemukset rajamenettelyssä, jonka määräaikaa voitaisiin myös pidentää kuuteen kuukauteen, mikä sisältäisi myös muutoksenhaun. Toimet olisivat tilapäisiä, ja tavoitteena on vastata nyt käsillä olevaan akuuttiin tilanteeseen näissä kolmessa unionin ulkorajavaltiossa. Ehdotuksen käsittely on toistaiseksi keskeytyneenä. 

Edellä mainitun ehdotuksen lisäksi komissio antoi 14.12.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden alalla. Ehdotuksella luotaisiin pysyvä oikeudellinen kehys muuttoliikkeen välineellistämistilanteisiin vastaamiseksi. Asetus voisi tulla sovellettavaksi Schengenin rajasäännöstön uudistamista koskevassa ehdotuksessa (KOM(2021) 891 lopullinen 14.12.2021, U 7/2022 vp) määriteltävässä muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteessa. Ehdotetuilla toimilla vastattaisiin tilanteeseen, jossa henkilöt ovat jo ulkorajavaltioiden rajanylityspisteellä tai alueella, jolloin he ovat näiden valtioiden lainkäyttövallan piirissä. Komissio ehdotus sisältää käytännössä vastaavat toimet kuin em. Puolan, Latvian ja Liettuan hyväksi annetussa päätösehdotuksessa. Ehdotuksesta neuvotellaan parhaillaan neuvostossa. 

Varautumisen lähtökohtana Suomessa on pitkälti ollut yleisesti laajamittaisen maahantulon tilanne ilman, että sen eri asteita olisi pyritty kuvaamaan erikseen. Varautumista on Suomessa edistetty voimakkaasti vuoden 2015 tilanteen pohjalta. Vuoden 2022 alussa tuli voimaan vastaanottolain muutos (HE 162/2021 vp), jonka myötä Maahanmuuttovirastolle keskitettiin vastuu valmiussuunnittelusta, joka koskee vastaanottopalveluiden järjestämistä laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Muutos parantaa varautumista suuriin maahantulijamääriin ja selkeyttää viranomaisten työnjakoa. EU:n turvapaikkaviraston apuun turvautumista koskeva kansallinen lainsäädäntö on tulossa voimaan viimeistään syksyllä 2022 (HE 49/2022 vp). Tietojärjestelmiä ja viranomaisyhteistyötä Maahanmuuttoviraston, Rajavartiolaitoksen ja poliisin kesken on kehitetty, jotta maahantulijat saadaan nopeasti rekisteröidyksi ja asian käsittely vireille. Myös valmiussuunnitelmat ovat huomattavasti aiempaa kattavampia ja laadukkaampia, ja niiden toimivuutta testataan harjoittelemalla säännöllisesti. 

Sisäministeriö ohjaa erilaisiin maahantulon tilanteisiin varautumista sekä johtaa toimintaa erilaisissa häiriötilanteissa. Ministeri vastaa häiriötilanteiden johtamisesta oman ministeriönsä johdossa sekä valtioneuvoston jäsenenä, jos tilanne vaatii valtioneuvoston toimenpiteitä ja päätöksentekoa. Ministerin tukena kriisijohtamisessa on ministeriön kansliapäällikkö ja hallinnonalan virastojen johto. Häiriötilanteen edellyttämät päätökset tekee valtioneuvoston yleisistunto, asianomainen ministeriö tai muu toimivaltainen viranomainen. Häiriötilanteiden hallinnan yleisestä yhteensovittamisesta valtioneuvostossa vastaa valtioneuvoston kanslia. Toimivaltainen ministeriö vastaa ministeriöiden toiminnan yhteensovittamisesta vastuullaan olevien häiriötilanteiden osalta. Valtioneuvoston tilannekeskus tuottaa analysoitua ja ajantasaista poikkihallinnollista tilannekuvaa, joka tukee valtionjohdon strategispoliittista päätöksentekoa sekä normaalioloissa että erityisesti häiriötilanteissa, joissa joudutaan nopeasti tekemään hyvinkin laaja-alaisesti vaikuttavia päätöksiä. 

Maahanmuuttovirasto vastaa maahantulijoiden vastaanoton järjestämisestä ja lupahakemusten käsittelystä sekä niihin liittyvästä valmiussuunnittelusta. Maahanmuuttovirastolla ja vastaanottotoiminnan palveluntuottajilla on valmius vastaanottojärjestelmän nopeaan laajentamiseen ja lupahakemusten tehostettuun käsittelyyn. Maahanmuuttovirastolla on valmius perustaa järjestelykeskuksia maahantulijoiden rekisteröimistä varten ja ylläpitää niitä yhteistyössä poliisin kanssa, jos se ei ole maahantulijoiden suuresta määrästä johtuen mahdollista normaalissa menettelyssä. Rajamenettelyn ottaminen ulkomaalaislakiin yhdeksi keinoksi hallita maahantulon tilannetta silloin, kun maahantulijoita on lyhyessä ajassa poikkeuksellisen suuri määrä taikka vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvassa maahantulossa edellyttää valmius ja varautumissuunnitelmien päivittämistä tältä osin.  

3.3  Turvapaikkamenettelyä koskeva sääntely

3.4  Kansainvälistä suojelua hakeneen liikkumisvapautta koskeva sääntely

Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaisen oikeudesta oleskella Suomessa säädetään ulkomaalaislaissa.  

Ulkomaalaislain 40 §:n perustelujen (HE 28/2003 vp sivu 141) mukaan säännöksessä todetaan ne tilanteet, joissa ulkomaalaisella on oleskeluoikeus Suomessa. Sen 3 momentin mukaan ulkomaalainen saa laillisesti oleskella maassa hakemuksen käsittelyn ajan, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu tai on tehty täytäntöönpanokelpoinen päätös ulkomaalaisen maasta poistamiseksi. Tämän säännöksen perusteella myös kansainvälistä suojelua hakeneen henkilön katsotaan oleskelevan maassa laillisesti hakemuksensa käsittelyn ajan.  

Aiemman menettelydirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevassa hallituksen esityksessä HE 86/2008 vp todetaan ulkomaalaislain 40 §:n 3 momentin vastaavan direktiivin 7 artiklan 1 kohdan edellytystä, eikä lainmuutostarpeita tältä osin katsottu olevan. Edellä mainittu artikla vastaa voimassa olevan menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohtaa. Koska rajamenettelyä ei ole otettu Suomessa käyttöön, menettelydirektiivien kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä ei ollut erikseen tarpeen pohtia 40 §:n 3 momentissa laillisesta oleskelusta säädetyn soveltuvuutta tilanteessa, jossa henkilön ei katsota olevan Suomen alueella, vaikka hän onkin Suomen lainkäytön piirissä. Menettelydirektiivin 9 ja 46 artikloista kuitenkin seuraa, että rajamenettelyssä oleva hakija on laillisesti Suomessa siinä merkityksessä, että häntä ei voi poistaa maasta ennen, kun häntä koskeva maastapoistamispäätös on täytäntöönpanokelpoinen.  

Ulkomaalaislain 40 §:llä on suora linkki lain 41 §:ään, jonka mukaan maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on oikeus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Aiemman vastaanottodirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevassa hallituksen esityksessä HE 280/2004 todettiin ulkomaalaislain 41 §:n säännöksen täyttävän direktiivin 7 artiklan vaatimuksen. Voimassa olevan vastaanottodirektiivin täytäntöönpanoa koskevassa hallituksen esityksessä HE 171/2014 todetaan, että 7 artikla ei edellyttänyt lainsäädännön muuttamista. 

Vaikka hakija on rajamenettelyssä fyysisesti jäsenvaltion alueella ja sen lainkäytön piirissä, menettelyn luonteeseen kuuluu, että hänen ei vielä katsota saapuneen jäsenvaltion alueelle. Tämä asia on ilmaistu direktiivissä viittaamalla ensimmäisessä asteessa tapahtuvan käsittelyn määräaikaan: hakijalle on annettava pääsy alueelle vain, jos ensimmäisen asteen päätöstä ei ole tehty neljän viikon määräajan sisällä. Hakijalle rajamenettely tarkoittaa siten ennen kaikkea sitä, että häntä ei päästetä vapaasti liikkumaan valtion alueella ja sieltä edelleen muualle unionin alueelle. Koska rajamenettelyssä hakijan ei katsota saapuneen alueelle, tarkoittaa tämä myös sitä, että hänen laillinen oleskelunsa rajamenettelyn ajan ja siten liikkumisvapaus on rajattu rajalle, kauttakulkualueelle, tai näiden läheisyyteen. Hakijan liikkumisvapauden rajoittaminen edellä todetuille alueille edellyttää ulkomaalaislain muutosta. 

Ulkomaalaislain 95 a §:n 1 momentin mukaan poliisi tai rajatarkastusviranomainen kertoo kansainvälistä suojelua hakevalle turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä hänen jättäessään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Tiedon voi antaa myös Maahanmuuttovirasto tai vastaanottokeskus mahdollisimman pian hakemuksen jättämisen jälkeen. Tieto annetaan hakijan äidinkielellä tai kielellä, jota hänen perustellusti voidaan olettaa ymmärtävän. Jos hakijan kohdalla sovelletaan rajamenettelyä, tulee hänelle hakemuksen jättämisen yhteydessä kertoa myös rajamenettelyyn liittyvistä velvollisuuksista. Ulkomaalaislain 95 a §:ää on tältä osin täsmennettävä. 

3.5  Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotto

Kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan vastaanottoon sekä ihmiskaupan uhrin auttamiseen sovelletaan vastaanottolakia. Vastaanottodirektiivi soveltuu kokonaisuudessaan myös hakijaan, jonka asiaa käsitellään rajamenettelyssä. Direktiivi ei myöskään sisällä rajamenettelyä koskevaa erityissäätelyä. Voimassa olevaa vastaanottolakia sovellettaisiin siten myös hakijaan, jonka asiaa käsitellään rajamenettelyssä, eikä tarvetta vastaanottolain muuttamiselle ole. 

Vastaanottolain 3 §:n mukaan vastaanottokeskuksella tarkoitetaan paikkaa, johon kansainvälistä suojelua hakeva majoitetaan ja joka järjestää tälle vastaanottopalvelut. Alaikäisille tarkoitetut ryhmäkodit ja tukiasuntolat ovat myös vastaanottokeskuksia.  

Lain 13 §:n mukaan vastaanottopalvelut järjestää se vastaanottokeskus, jonka asiakkaaksi kansainvälistä suojelua hakeva tai tilapäistä suojelua saava rekisteröidään. Vastaanottopalveluihin kuuluvat majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha, sosiaalipalvelut, terveydenhuoltopalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut sekä työ- ja opintotoiminta siten kuin vastaanottolaissa säädetään. Vastaanottopalveluina voidaan järjestää myös ateriat. Vastaanottokeskus vastaisi myös niiden kansainvälistä suojelua hakevien vastaanottopalvelujen järjestämisestä, joiden hakemus käsitellään rajamenettelyssä. Vastaanottodirektiivin 14 artiklassa tarkoitettu alaikäisen lapsen oikeus käydä koulua ei ole osa vastaanottolain mukaisia vastaanottopalveluja. Direktiivin täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksessä 171/2014 vp todettiin perustuslain 16 § ja perusopetuslain 4 § turvaavat perusopetuksen kaikille lapsille, joiden oleskelu kunnassa on sen luonteista, että se voidaan katsoa asumiseksi. Direktiivin 14 artiklan ei siten katsottu edellyttävän kansallisen lainsäädännön muuttamista. Nyt ehdotettu sääntely ei tuo tähän muutosta. 

Vastaanottolain 16 §:n mukaan kansainvälistä suojelua hakeva majoitetaan vastaanottokeskukseen. Majoitus on järjestettävä niin, että perheenjäsenet voivat halutessaan asua yhdessä. Ilman huoltajaa oleva alaikäinen hakija majoitetaan vastaanottolain 17 §:n mukaan ryhmäkotiin. Tukiasuntolaan voidaan majoittaa 16 vuotta täyttänyt ilman huoltajaa oleva alaikäinen hakija, jos se on hänen kehityksensä ja hyvinvointinsa kannalta perusteltua. Ilman huoltajaa oleva alaikäinen hakija voidaan majoittaa myös muuhun lapselle tarkoitettuun majoituspaikkaan. Suomessa ei pääsääntöisesti rajoiteta kansainvälistä suojelua hakevan mahdollisuutta itse valita sitä, majoittuuko hän vastaanottokeskuksessa vai järjestääkö hän majoituksensa itse. Poikkeuksen muodostavat turvaamistoimena määrättävä säilöön ottaminen ja asumisvelvoite, ja rekisteröintivaiheen lyhyt majoittuminen järjestelykeskuksessa laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Rajamenettelyssä ei hakijalla menettelyn luonteen takia tätä valinnan mahdollisuutta ole, koska menettelyn piiriin kuuluvalta hakijalta puuttuu edellä kuvatun mukaisesti oikeus oleskella ja liikkua vapaasti Suomen alueella.  

3.6  Turvaamistoimia koskeva sääntely

Säilöönotto 

Rajamenettelyyn perustuva velvollisuus pysyä vastaanottokeskuksen alueella olisi välttämätöntä turvapaikkamenettelyn ja siihen liittyvien oikeusturvatakeiden asiamukaiseksi järjestämiseksi laissa säädetyn lyhyen määräajan kuluessa. Vastaanottokeskuksen alueella pysymistä koskevan velvoitteen rikkominen osoittaisi, että säilöönottoa lievemmät turvaamistoimet, kuten ilmoittautumisvelvollisuus tai asumisvelvollisuus eivät ole riittäviä rajamenettelyssä tehtävän päätöksen turvaamiseksi ja henkilö on sen vuoksi otettava säilöön. 

Säilöönotto on viimesijainen turvaamistoimi. Ulkomaalaislain 121 §:n mukaan ulkomaalainen voidaan ottaa yksilöllisen arvioinnin perusteella säilöön, jos ulkomaalaislaissa säädetty muu turvaamistoimi ei ole riittävä. 

Turvaamistoimien määräämisen yleisistä edellytyksistä säädetään ulkomaalaislain 117 a §:ssä. Ulkomaalaiseen voidaan kohdistaa laissa tarkoitettu turvaamistoimi, jos se on välttämätöntä ja oikeasuhtaista: 1) hänen maahantulonsa tai maassa oleskelunsa edellytysten selvittämiseksi; taikka 2) hänen maasta poistamistaan koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi.  

Kun yleiset edellytykset turvaamistoimien käytölle ovat olemassa, säilöönottoa harkittaessa on tarkasteltava ulkomaalaislain 121 §:ssä säädettyjä säilöönoton niin sanottuja erityisiä edellytyksiä. Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin mukaan, jos ulkomaalaislaissa tarkoitetut muut turvaamistoimet eivät ole riittäviä, ulkomaalainen voidaan yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa säilöön, jos: 1) ulkomaalaisen henkilökohtaiset tai muut olot huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että ulkomaalainen piileskelisi, pakenisi tai muulla tavalla vaikeuttaisi huomattavasti itseään koskevaa päätöksentekoa tai maasta poistamistaan koskevan päätöksen täytäntöönpanoa, 2) säilöönotto on tarpeellinen ulkomaalaisen henkilöllisyyden selvittämiseksi, 3) ulkomaalainen on syyllistynyt tai hänen epäillään syyllistyneen rikokseen ja säilöönotto on tarpeellinen maastapoistamispäätöksen valmistelun tai täytäntöönpanon turvaamiseksi, 4) ulkomaalainen on säilöönotettuna tehnyt uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen lähinnä maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon viivyttämiseksi tai häiritsemiseksi, 5) säilöönotto perustuu vastuuvaltion määrittämisestä annetun neuvoston asetuksen 28 artiklaan, taikka 6) ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän muodostaa uhkan kansalliselle turvallisuudelle.  

Säilöönotosta päättämisestä ja päätöksen käsittelemisestä käräjäoikeudessa säädetään ulkomaalaislain 123―129 §:ssä Ulkomaalaislain 123 §:n mukaan säilöönotosta päättää poliisissa poliisilaitoksen, keskusrikospoliisin tai suojelupoliisin päällystöön kuuluva poliisimies ja Rajavartiolaitoksessa pidättämiseen oikeutettu virkamies tai vähintään luutnantin arvoinen rajavartiomies. Säilöönottoa koskeva päätös on vietävä käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Käräjäoikeus ratkaisee, onko olemassa säilöönoton edellytyksiä. 

Ulkomaalaislain 123 a §:n mukaan säilöön otettu ulkomaalainen on mahdollisimman pian sijoitettava säilölaissa tarkoitettuun säilöönottoyksikköön. Pykälän 2 momentissa säädetään, että säilöön ottamisesta päättävä virkamies voi päättää säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta poikkeuksellisesti poliisin pidätystiloihin, jos 1) säilöönottoyksiköt ovat tilapäisesti täynnä tai 2) ulkomaalainen otetaan säilöön kaukana lähimmästä säilöönottoyksiköstä, jolloin säilöön ottaminen saa poliisin pidätystiloissa kestää enintään neljä vuorokautta. 

Säilöön otettavien ulkomaalaisten sijoittaminen tavalliseen vankilaan, jossa pidetään vapausrangaistukseen tuomittuja vankeja, ei ulkomaalaislain mukaan ole lainkaan mahdollista. 

Kun hakijalle kerrotaan turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä hänen jättäessään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, hänelle kerrotaan liikkumisvapauden ulottuvuuden lisäksi turvaamistoimista, joita häneen voidaan kohdistaa rajamenettelyn aikana ja erityisesti siitä syystä, että hän poistuu vastaanottokeskuksen alueelta ilman erikseen myönnettyä lupaa. 

Ulkomaalaislain säilöönottoperusteisiin on lisättävä vastaanottodirektiivin rajamenettelyä koskeva säilöönottoperuste, jonka perusteella hakija voitaisiin yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa säilöön rajamenettelyn tarkoituksen turvaamiseksi. Säilöönotto tulisi ajankohtaiseksi etenkin tilanteessa, jossa henkilö rikkonut velvoitettaan pysyä hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. 

Ulkomaalaislain 122 §:n mukaan lapsen säilöönottaminen edellyttää turvaamistoimen yleisten edellytysten ja säilöönoton erityisten edellytysten täyttymystä sekä sitä, että muut pykälässä viitatut turvaamistoimet todetaan yksilöllisen arvioinnin perusteella riittämättömiksi ja säilöönotto viimesijaisena keinona välttämättömäksi. Tämän lisäksi lasta tulee kuulla lain 6 §:n 2 momentin mukaisesti ennen päätöksen tekemistä ja sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen määräämälle virkasuhteessa olevalle sosiaalityöntekijälle varata tilaisuus tulla kuulluksi. Huoltajansa kanssa säilöön otettavan lapsen osalta edellytetään lisäksi, että säilöön ottaminen on välttämätöntä lapsen ja hänen huoltajansa välisen perheyhteyden ylläpitämiseksi. Tähän sääntelyyn ei ehdoteta muutoksia.  

Saman pykälän mukaan alle 15-vuotiasta ilman huoltajaa olevaa lasta ei saa ottaa säilöön. 15 vuotta täyttänyttä ilman huoltajaa olevaa kansainvälistä suojelua hakevaa lasta ei saa ottaa säilöön ennen kuin häntä koskeva maastapoistamispäätös on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi. Säilöön otettu ilman huoltajaa oleva lapsi on päästettävä vapaaksi viimeistään 72 tunnin kuluttua säilöön ottamisesta. Erityisistä syistä säilössäpitoa voidaan jatkaa enintään 72 tuntia. Tähän sääntelyyn ei ehdoteta muutoksia. 

3.7  Kansainväliset velvoitteet ja keskeinen oikeuskäytäntö

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että valtioneuvosto voi päättää menettelydirektiivin mahdollistaman rajamenettelyn käyttöön ottamisesta lyhyessä ajassa tapahtuvassa poikkeuksellisen suuren maahantulijoiden määrän tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon tilanteissa. Menettelyn tarkoituksena on osaltaan mahdollistaa muuttoliikkeen hallinta ja turvapaikkamenettelyn sujuvuus myös näissä tilanteissa. 

Menettelystä säädettäisiin ulkomaalaislaissa. Rajamenettelyn käyttöön ottamisella luotaisiin uusi, tietyissä tarkoin rajatuissa muuttoliiketilanteissa käyttöön otettava, keino käsitellä turvapaikkahakemuksia hyvin nopeassa menettelyssä ulkorajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä niin, etteivät hakijat voisi liikkua vapaasti Suomen alueella tai edelleen muihin EU-maihin. Menettelydirektiivin 43 artiklan mukaan jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueella voidaan ratkaista hakemusten ottaminen tutkittavaksi tai hakemuksen sisältö, jos voidaan käyttää nopeutettua menettelyä. Rajamenettelyä voitaisiin soveltaa, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus olisi tehty ulkorajan rajanylityspisteellä tai luvattoman ulkorajan ylityksen yhteydessä ja se voitaisiin ulkomaalaislain 103 §:n nojalla jättää tutkimatta tai 104 §:n nojalla ratkaista nopeutetussa menettelyssä. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten sekä erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevien hakijoiden osalta rajamenettelyn soveltamiseen ehdotetaan rajoituksia.  

Maahanmuuttovirasto suojelun tarpeen määrittävänä viranomaisena määrittelisi soveltuvan menettelyn. Maahanmuuttoviraston tulisi esityksessä ehdotetun mukaan ratkaista hakemus neljän viikon kuluessa sen jättämisestä. Nopean menettelyn mahdollistamiseksi esityksessä ehdotetaan lisäksi, että Maahanmuuttovirasto voisi harkitessaan tarkoituksenmukaiseksi asian selvittämisen kannalta, pitää turvapaikkapuhuttelun käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa, jossa hakijalla ja Maahanmuuttovirastolla on puhe- ja näköyhteys keskenään. Nykykäytäntö videoyhteyden välityksellä pidettävissä puhutteluissa perustuu hakijan suostumukseen. Nyt esitetty ei liittyisi pelkästään rajamenettelyn soveltamiseen vaan kaikkiin turvapaikkapuhutteluihin.  

Rajamenettelyn tarkoituksena on, että turvapaikkatutkinta suoritetaan rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä päästämättä hakijaa vielä maahan. Rajamenettelyssä oleva hakija on kuitenkin Suomen lainkäytön piirissä ja siten Suomessa siinä merkityksessä, että häntä ei voi poistaa maasta ennen, kuin häntä koskeva maastapoistamispäätös on täytäntöönpanokelpoinen. Tästä syystä esityksessä ehdotetaan, että rajamenettelyä sovellettaessa poikettaisiin ulkomaalaislain 40 §:n 3 momentin mukaisesta ulkomaalaisen laillisen oleskelun määritelmästä ja 41 §:ssä säädetystä maassa laillisesti oleskelevan ulkomaalaisen oikeudesta liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Hakijan pitäminen rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä ehdotetaan toteutettavaksi säätämällä hakijalle velvollisuus oleskella näillä alueilla sijaitsevan hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Lisäksi ehdotetaan, että vastaanottokeskuksen johtaja voisi Maahanmuuttovirastoa kuultuaan myöntää hakijalle luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi. Sääntely perustuisi vastaanottodirektiivin 7 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi päättää hakijan asuinpaikasta yleisen edun, yleisen järjestyksen tai tarvittaessa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa sujuvan käsittelyn perusteella. Rajamenettelyssä hakijalla on oikeus vastaanottopalveluihin vastaanottolaissa säädetyllä tavalla. Hakijan oikeudesta poistua vastaanottokeskuksesta tarvittavien vastaanottopalvelujen saamiseksi ei siten ehdoteta säädettäväksi erikseen. Sama koskee alaikäisen hakijan vastaanottodirektiivin 14 artiklassa turvattua oikeutta käydä koulua.  

Koska rajamenettely edellyttää hakijan oleskelua tietyllä alueella, kyse on hakijan liikkumisvapauden rajoituksesta osana sovellettavaa menettelyä. Vastaanottokeskuksen johtaja voisi Maahanmuuttovirastoa kuultuaan antaa luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi. 

Hakijan vastaanotto järjestettäisiin majoituksena vastaanottokeskuksessa ja sen järjestämin palveluin. Henkilön halun hakea ja saada kansainvälistä suojelua Suomesta arvioidaan olevan huomattavalle osalle hakijoista riittävä kannuste pysyä vastaanottokeskuksen alueella ja noudattaa sääntöjä, joita vastaanottokeskuksen säilyminen turvallisena ja viihtyisänä asuinympäristönä kaikille asukkailleen edellyttää. Vastaanottokeskuksen alue voitaisiin tarvittaessa aidata tai muulla tavoin merkitä sen varmistamiseksi, että alueella pysymistä koskevan velvoitteen ulottuvuudesta ei syntyisi väärinkäsityksiä eikä tahattomia poistumisia sen vuoksi tapahdu. Erotuksena säilöönottoyksiköstä poistumista vastaanottokeskuksen alueelta ei kuitenkaan olisi estetty tähän tarkoitukseen suunnitelluin aidoin tai muin välinein. 

Hakija voitaisiin edellytysten täyttyessä ottaa rajamenettelyn ajaksi myös säilöön, jotta rajamenettelyn soveltaminen ja hakemuksen perusteiden tutkiminen voitaisiin turvata. Esityksessä esitetään tämän toteuttamiseksi ulkomaalaislakiin uutta säilöön ottamista koskevaa edellytystä, josta säädetään vastaanottodirektiivissä. Säilöönottoa koskevia säännöksiä ei muuten esitetä muutettavan. Säilöönottoon voitaisiin rajamenettelyssäkin turvautua vain yksilöllisen arvioinnin perusteella tehtävällä päätöksellä, jonka jälkeen käräjäoikeus lopulta ratkaisee, onko olemassa säilöönoton edellytyksiä.  

Ehdotettu sääntelytapa myös tarkoittaisi sitä, että rajamenettelyä ei voida soveltaa tai sen soveltamista ei tule jatkaa, jos sen jos sen soveltamisen edellytykset eivät tai eivät enää täyty.Tämä tarkoittaa tilanteita, joissa turvapaikkamenettelyssä käy ilmi, että hakemusta ei voitaisi jättää tutkimatta tai tutkia nopeutetussa menettelyssä. Samoin tämä tarkoittaisi tilanteita, joissa Maahanmuuttovirasto ei ole tehnyt päätöstä ehdotetussa määräajassa tai erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitseville hakijoiden ei pystyttäisi antamaan tarvittavaa tukea. Tällöin hakemuksen tutkintaa jatkettaisiin normaalissa turvapaikkamenettelyssä.  

Rajamenettely hakijalle säädettyine velvollisuuksineen jatkuisi paluun toteuttamista varten, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus olisi jätetty tutkimatta tai hylätty rajamenettelyssä ehdotetun neljän viikon määräajan sisällä. Erityisesti hakijan oikeusturvan kannalta rajamenettelyllä tulisi kuitenkin tällöin olla riittävän selvästi ja tarkkarajaisesti säädetty päättymisaika, johon päättyisi myös hakijan velvollisuus oleskella hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Näistä syistä rajamenettelyn ehdotetaan päättyvän, jos Maahanmuuttoviraston päätöstä ei anneta tiedoksi seitsemän päivän kuluessa siitä, kun päätös on tehty. Rajamenettely päättyisi myös, jos hallinto-oikeus kieltää käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanon tai 14 päivän kuluttua siitä, kun käännyttämistä koskeva päätös on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi, jos hallinto-oikeus ei ole kieltänyt päätöksen täytäntöönpanoa. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Lausunnolle lähetetyssä luonnoksessa lähtökohtana oli, että rajamenettelyä olisi voitu soveltaa kaikissa muuttoliiketilanteissa, jolloin voidaan olla myös poikkeusoloissa. Jatkovalmistelussa kuitenkin todettiin, että rajamenettelyn käyttöönotto tukisi erityisesti lyhyessä ajassa tapahtuvassa poikkeuksellisen suuren maahantulijoiden määrän ja muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteisiin varautumista ja menettelyn käyttöönotto päätettiin sitoa vain näihin tilanteisiin.  

Rajamenettelyn soveltuvuuden yksittäistapauksessa arvioi aina Maahanmuuttovirasto. Koska kyse on ulkorajalla tehtävästä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta, hakemuksen vastaanottaja on pääsääntöisesti rajatarkastusviranomainen. Valmistelun yhteydessä pohdittiin vaihtoehtoisia tapoja järjestää menettely niin, että kaikkiin rajamenettelyn piiriin soveltuviin hakemuksiin sitä myös voitaisiin soveltaa. Yhtenä vaihtoehtona arvioitiin sitä, että kaikki hakemukset ohjattaisiin rajatarkastusviranomaiselta hakemuksen jättämisen jälkeen suoraan rajamenettelyyn ja Maahanmuuttovirasto hakemuksen käsittelyn aloitettuaan ohjaisi sen oikeaan menettelyyn. Tämä vaihtoehto ei olisi arvion mukaan kuitenkaan toteuttamiskelpoinen, koska se olisi direktiivin vastainen. Direktiivissä määritellään selvästi ne hakemukset, joihin rajamenettely soveltuu. Toinen vaihtoehto olisi ollut tarkastella tässä yhteydessä myös viranomaisten toimivaltuuksia turvapaikkamenettelyssä. Jos hakemuksen muodollinen jättäminen tapahtuisi Maahanmuuttovirastolle, olisi rajamenettelyyn ohjaaminen yksinkertaisempaa. Viranomaisten välisiin toimivaltuuksiin puuttumista ei kuitenkaan tässä vaiheessa koettu mielekkääksi, koska EU:ssa valmistelussa oleva menettelydirektiivin korvaava menettelyasetus aiheuttaisi muutakin tarvetta tarkastella muun muassa viranomaisten toimivaltuuksia. Valittu automaattiseen seulontaan perustuva vaihtoehto ei välttämättä mahdollista kaikkien rajamenettelyyn soveltuvien hakemusten ohjautumista siihen. Tällaisten hakemusten osalta on kuitenkin mahdollista soveltaa nopeutettua menettelyä tai jättää hakemus tutkimatta, jos edellytyksiä näille on.  

Valmistelussa arvioitiin rajamenettelyn soveltumista ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten hakijoiden kohdalla. Menettelydirektiivissä rajataan rajamenettelyn soveltuvuutta tämän hakijaryhmän kohdalla, jos hakija on menettelyn ajaksi otettu säilöön, tiettyihin tilanteisiin: jos i) hakija tulee maasta, joka täyttää tässä direktiivissä tarkoitetun turvallisen alkuperämaan kriteerit, ii) hakija on tehnyt myöhemmän hakemuksen, iii) hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin kansallisen lainsäädännön mukaisesti yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä, iv) on kohtuullisia syitä katsoa, että maa, joka ei ole jäsenvaltio, on hakijan kannalta menettelydirektiivin 38 artiklan mukainen turvallinen kolmas maa, v) hakija on johtanut viranomaisia harhaan esittämällä vääriä asiakirjoja tai vi) hakija on vilpillisessä tarkoituksessa tuhonnut tai kadottanut henkilö- tai matkustusasiakirjan, josta olisi ollut apua hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa selvittämisessä. Voimassa olevan ulkomaalaislain 104 §:ssä rajataan nopeutetun menettelyn käyttämistä ilman huoltajaa tulleisiin alaikäisiin, että se on mahdollista ainoastaan tilanteissa, joissa hakijan voidaan katsoa tulevan turvallisesta alkuperämaasta. Koska tämän muuttamiselle ei tässä yhteydessä katsottu olevan tarvetta, katsottiin valmistelussa, että tämä sama rajoitus koskisi automaattisesti myös rajamenettelyä, jos edellytys täyttyisi eikä asiasta toisin säädettäisi. Hakemuksen tutkimatta jättämistä koskevassa ulkomaalaislain 103 §:ssä ei ilman huoltajaa olevien alaikäisten osalta ole tehty rajauksia soveltamiseen. Käytännössä esimerkiksi turvallisten maiden soveltaminen ilman huoltajaa olevien alaikäisten kohdalla olisi lähes mahdotonta neljän viikon määräajan huomioiden. Näissä tapauksissa olisi pystyttävä selvittämään myös vastaanottava taho kyseisessä maassa. Näillä perusteilla valmistelussa pidettiin yhtenä vaihtoehtona rajamenettelyn soveltamisen rajoittamista ilman huoltajaa olevien alaikäisten kohdalla ainoastaan niihin tilanteisiin, joissa hakijan voidaan katsoa tulevan turvallisesta alkuperämaasta, jolloin hakemus voitaisiin jättää tutkimatta.  

Edellä mainittujen Maahanmuuttoviraston tilastojen perusteella vuosina 2019 ja 2020 tehtiin molempina kahdelle ilman huoltajaa tulleelle alaikäiselle hakijalle kielteinen päätös. Tilastojen perusteella voidaan siis päätellä, että normaalissa turvapaikanhakijatilanteessa ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten kohdalla rajamenettely ei soveltuisi kuin äärimmäisen harvoin, jolloin mm. hakijoiden vastaanoton järjestäminen vastaanottolain 17 §:ssä edellytetyllä tavalla olisi käytännössä hyvin hankalaa. Tällä perusteella valmistelussa pidettiin vaihtoehtona myös sitä, että ilman huoltajaa olevat alaikäiset hakijat rajattaisiin kokonaan rajamenettelyn soveltamisen ulkopuolelle.  

Kokonaan rajamenettelyn soveltamisen ulkopuolelle rajaamisessa olisi kuitenkin myös huomioitava mahdollisesti muuttuvat tilanteet ja niiden myötä erilaiset hakijaprofiilit. Mahdollinen väärinkäytön riski voi nousta, jos rajamenettelyn voisi käytännössä välttää alaikäiseksi esittäytymällä. Tarvittavien ikätutkimusten suorittamiseen ja edustajan määräämiseen kuluva aika käytännössä tarkoittaa sitä, että hakemusta ei ehdittäisi tutkia ja päätöstä tehdä neljän viikon määräajassa. Tällä perusteella jatkovalmistelussa päädyttiin ehdottamaan sitä, että rajamenettelyä voitaisiin soveltaa myös ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin hakijoihin, mutta niin, että soveltaminen olisi mahdollista ainoastaan, jos hakija tulee turvallisesta alkuperämaasta. Tällöinkin soveltamisen harkinnassa on kiinnitettävä huomiota lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Myös majoitus on pystyttävä järjestämään vastaanottolain edellytysten mukaisesti.  

Rajamenettelyn soveltaminen menettelyn tarkoituksen toteuttavalla tavalla siten, että hakijat eivät pääse vapaasti liikkumaan jäsenvaltion alueella, voi pohjautua kahteen vaihtoehtoiseen malliin: säilöönottoon perustuvaan malliin ja liikkumisvapauden rajoittamiseen perustuvaan malliin. Esimerkiksi Alankomaissa kaikki hakijat otetaan menettelyn ajaksi säilöön Schipholin lentokentän läheisyyteen sijoitettuun säilöyksikköön. Vaihtoehtoisesti on mahdollista toteuttaa ratkaisu, jossa hakijat oleskelevat rajan läheisyydessä olevalla alueella, joka on jollakin tavalla, esimerkiksi maantieteellisesti rajoitettu eikä henkilöillä ole mahdollisuutta liikkua vapaasti jäsenvaltion alueella.  

Näiden vaihtoehtojen pohjalta arvioitiin Suomessa toteuttamiskelpoisina ratkaisuja, joissa joko kaikki menettelyn piiriin tulevat henkilöt otettaisiin säilöön tai rajatulle alueelle sijoittamisessa noudatettaisiin sekä liikkumiseen että oleskeluun liittyviä huomattavasti kevyempiä rajoituksia. Henkilöt sijoitettaisiin tässä mallissa avoimeen vastaanottokeskukseen, jonka alueella pysymiseen heillä olisi velvollisuus. Lievempiin rajoituksiin pohjautuvaa malliakaan ei olisi mahdollista toteuttaa ilman rajoitusten rikkomisen seurauksena määrättäviä turvaamistoimia, mutta niiden määrääminen perustuisi henkilön omaan ratkaisuun rikkoa vastaanottokeskuksessa pysymistä koskevaa velvoitettaan. Säilöön ottaminen rajamenettelyn aikana voisi yksittäistapauksissa olla perustelua myös muista syistä.  

Jos hakijoilla ei rajamenettelyssä olisi liikkumisvapautta ollenkaan, tarkoittaisi tämä käytännössä sitä, että hakijat tulisi ottaa jokaisessa tapauksessa säilöön. Säilöönotolla tarkoitetaan ulkomaalaislain nojalla hallinnollisin perustein tapahtuvaa ulkomaalaisen vapauteen kohdistuvaa turvaamistointa, jolla rajoitetaan ulkomaalaisen vapautta sijoittamalla tämä suljettuun yksikköön. Säilöönoton käytännöistä säädetään lisäksi säilölaissa. Säilöönotto on turvaamistoimista tehokkain, mutta samalla yksilön oikeuksia eniten rajoittava. Säilöönoton edellytykset onkin laissa tarkasti rajattu ja ne tulevat harkittavaksi vasta, jos turvaamistoimien yleiset edellytykset täyttyvät. Säilöönotettu henkilö majoitetaan säilöyksikköön, josta poistuminen on teknisin ratkaisuin estetty. Ikkunoissa on kalterit, ulko-ovet suljettu ja valvonta ympärivuorokautista. Liikkuminen on rajoitettu säilöyksikön sisälle ja ulkoilu mahdollista vain erikseen määritettyinä aikoina suljetulla pihalla, josta poistuminen on teknisin ratkaisuin estetty. Majoitushuoneet voidaan sulkea ja tarkastaa. Säilöyksikön henkilöstöllä on laajat oikeudet valvontaan, tarkastuksiin ja mahdollisuus turvautua voimankäyttövälineisiin. Oikeutta matkapuhelinten käyttöön ja vierailuihin on rajoitettu.  

Arvioitaessa säilöönottoon ja avoimeen vastaanottokeskukseen sijoittamiseen perustuvia toteuttamisratkaisuja todettiin, että säilöpohjainen malli on hakijoiden suurta enemmistöä varten aivan liian raskas. Viimesijaisena turvaamistoimena käytettävän säilön edellyttämät ratkaisut ovat tarpeeseen nähden ylimitoitettuja. Lisäksi sen investointi- ja ylläpitokustannukset ovat huomattavan suuret. Erityisesti ympärivuorokautisen valvonnan ja yksikköön sijoitettujen määrän ja henkilöstömäärän välinen suhde muodostaisivat kustannusrakenteeltaan kestämättömän ratkaisun. Vuonna 2021 majoituskustannus henkeä kohden oli säilöönottoyksikössä 528 euroa, kun vastaava kustannus vastaanottokeskuksessa oli 52 euroa.  

Asiakaskunnasta vain pienen osan arvellaan olevan henkilöitä, jotka todennäköisesti pyrkivät poistumaan sijoituspaikastaan. Suurimman osan asiakkaista uskotaan pysyvän vastaanottokeskuksen alueella, koska heillä on aito halu saada Suomelta kansainvälistä suojelua ja he pyrkivät käyttäytymään sen mukaisesti. Säilöyksikön raskaat poistumisen estämiseen ja valvontaan tähtäävät ratkaisut ovat sen vuoksi tarpeettomia.  

Pakenemaan pyrkivistä osa voidaan todennäköisesti havaita jo maahan tullessa ja ottaa säilöön hakemuksen jättämisen yhteydessä. Vastaanottokeskuksesta poistuvat voidaan ottaa säilöön, jos he ovat rikkoneet velvollisuuttaan olla poistumatta vastaanottokeskuksen alueelta. Säilöön otettujen määrän arvellaan kevyemmässä mallissa jäävän huomattavan pieneksi verrattuna kaikkien säilöön ottamiseen. Tällä on merkittävä kustannuksia rajoittava vaikutus. Lisäksi ratkaisulla pystytään rajoittamaan kansainvälistä suojelua hakeneiden henkilöiden oikeuksia niin vähän kuin menettelyn puitteissa on mahdollista sekä välttämään mahdollisimman pitkälle menettelyn traumatisoivia ja muita kielteisiä hyvinvointivaikutuksia.  

Valmistelussa pohdittiin myös mahdollisuutta antaa rajamenettelyssä olevalle hakijalle toimeentulo ja huolenpito hyödykkeinä samalla tavalla, mitä järjestelykeskuksessa tapahtuvasta majoituksesta säädetään. Järjestelykeskuksessa hakijalle annetaan ruoka, vaatteet, peseytymisvälineet ja muut välttämättömät hyödykkeet, eikä vastaanottorahaa makseta. Hallituksen esityksessä HE 266/2010 vp todetaan, että toimeentulon järjestäminen hyödykkeinä edesauttaisi myös majoittujien pysymistä järjestelykeskuksen alueella, mikä olisi toivottavaa ainakin siihen saakka, kunnes heidän ulkomaalaislaissa tarkoitettu rekisteröintinsä on saatu suoritettua. Tämä alueella pysymisen varmistaminen on tärkeää myös rajamenettelyssä. Jos rajamenettelyssä välttämätön toimeentulo ja huolenpito annettaisiin hyödykkeinä, hakijoille ei myöskään olisi tarvetta antaa edellä kappaleessa 4.2.4. kuvattua mahdollisuutta välttämättömyystarvikkeiden hankintaan. 

Tilapäisen suojelun direktiivin 2001/55/EY kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä perustuslakivaliokunta otti lausunnossaan (PeVL 18/2001 vp) kantaa toimeentulon järjestämiseen hyödykkeinä. Valiokunnan mukaan järjestelyssä ei ollut sinänsä huomautettavaa valtiosäännön näkökulmasta, etenkin kun otettiin huomioon järjestelykeskuksen erityislaatuiset olosuhteet. Valiokunta totesi lausunnossaan: ”Toimeentulon järjestäminen tilapäistä suojelua saaville henkilöille pelkästään hyödykkeinä, kuten ruokana ja vaatteina, tarkoittaa rahamääräisen toimeentulotuen antamiseen verrattuna ainakin periaatteessa sitä, että heidän valinnanvapautensa elämisen aivan perusluonteisten asioiden suhteen kaventuvat. Tällainen tilanne merkitsee perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännösten kannalta potentiaalista ongelmaa. Ehdotettu sääntely on kuitenkin perustuslain valossa mahdollinen siitä syystä, että lyhytaikaiseksi ajatellun järjestelykeskusvaiheen on tarkoitus kestää vain muutamasta päivästä viikkoon." Rajamenettelyssä kyse olisi hakijan velvollisuudesta oleskella hänelle määrätyn vastaanottokeskuksen alueella enintään noin 60päivän ajan. Hallituksen esityksen kiireellisestä valmisteluaikataulusta johtuen tämän vaihtoehdon toteuttamisen vaikutuksia ja suhdetta perustuslakiin ei ollut mahdollista arvioida siinä laajuudessa, kuin se olisi ollut välttämätöntä. Tästä syystä tätä vaihtoehtoa ei ainakaan tässä vaiheessa ehdoteta toteutettavaksi.  

Lausuntopalautteessa käsiteltiin rajamenettelyn päättymistä ja ehdotettiin, että se päättyisi tietyn määräajan kuluttua, jos hallinto-oikeus ei olisi antanut ratkaisuaan. Esimerkkinä mahdollisesta määräajasta mainittiin 30 päivää valituksen vireille tulosta. Komissio ehdottaa menettelyasetuksessa saman tyyppistä määräaikasääntelyä. Komission ehdotuksessa rajamenettelyn enimmäiskesto olisi 12 viikkoa, joka sisältäisi sekä ensimmäisen asteen päätöksenteon, että valitusvaiheen. Tämän jälkeen hakija tulisi päästää alueelle, ellei voida soveltaa paluurajamenettelyä. Jäsenvaltioiden tulisi kansallisesti määritellä erilliset määräajat hallinnolliselle ja valitusvaiheelle niin, että molemmat voitaisiin suorittaa mainitussa 12 viikossa. Sääntely ei tarkoittaisi hallinto-oikeudelle velvollisuutta ratkaista valitus ehdotetussa määräajassa vaan ainoastaan sitä, että rajamenettely päättyisi, jos määräajassa ei pysytä. Myös unionin tuomioistuin on ottanut kantaa tuomioistuimille asetettuihin määräaikoihin kansainvälistä suojelua koskevan valituksen käsittelylle asiassa C‑406/18, 19.3.2020, (ECLI:EU:C:2020:216). Tuomiolauselman mukaan menettelydirektiivin sääntely ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan tuomioistuimen on annettava ratkaisunsa tietyssä määräajassa, kunhan kyseinen tuomioistuin voi varmistaa tällaisessa määräajassa aineellisten sääntöjen ja hakijalle unionin oikeudessa tunnustettujen menettelyllisten takeiden tehokkuuden. Muussa tapauksessa mainitun tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kansallista säännöstöä, jossa vahvistetaan määräaika tuomion antamiselle, ja annettava tuomionsa mahdollisimman ripeästi, jos kyseinen määräaika on ylitetty. Myöskään menettelydirektiivin muutoksenhakua koskevat säännökset eivät siten näyttäisi olevan esteenä sääntelyn toteuttamiselle. Tällaisen Suomen oikeusjärjestyksessä täysin uudenlaisen sääntelyn edellyttämälle jatkovalmistelulle ei kuitenkaan lausuntokierroksen jälkeen ollut mahdollisuuksia. Ehdotusta on syytä tarkastella lähemmin, jos rajamenettelyä koskevaa kansallista sääntelyä on sen soveltamisesta saatujen kokemusten myötä tarpeen muuttaa.  

5.2  Muiden jäsenvaltioiden toteuttamat keinot

Sisäministeriö selvitti muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä rajamenettelyyn liittyen. Vertailussa on hyödynnetty vastauksia ad hoc -kyselyyn, jonka sisäministeriö toteutti maaliskuussa 2022 Euroopan muuttoliikeverkoston (EMN) kautta. Kyselyyn vastasi 21 jäsenvaltiota. Kyselyyn vastanneista jäsenvaltioista Alankomaat, Belgia, Espanja, Kreikka, Kroatia, Latvia, Liettua, Ranska, Saksa, Slovakia, Slovenia ja Tšekki soveltavat rajamenettelyä lainsäädännössään. Lisäksi rajamenettely on käytössä Italiassa, Romaniassa ja Portugalissa. Viimeksi mainitut eivät vastanneet Suomen tekemään kyselyyn. Kyselyn perusteella voidaan vetää johtopäätöksiä siitä, ettei jäsenvaltioilla ole yhtenäistä tapaa soveltaa menettelydirektiivin 43 artiklan mukaista rajamenettelyä. Eroja maiden välillä on mm. siinä, onko rajamenettelyn tarkoituksena päättää hakijan pääsystä alueelle vai käytetäänkö sitä myös turvapaikkaperusteiden selvittämiseksi. Maiden välillä on myös vaihtelevuutta siinä, sovelletaanko menettelyä ilman huoltajaa olevien alaikäisten hakijoiden kohdalla ja minkälaisia ratkaisuja on tehty rajamenettelyyn ohjautuvien hakijoiden majoitukseen liittyen.  

Jäsenvaltiot rajoittavat hakijoiden liikkumisvapautta rajamenettelyn aikana. Useimmissa maissa edellä mainittu liikkumisvapauden rajoittaminen tarkoittaa säilöönottoa tai sitä vastaavaa menettelyä. Useimmissa maissa hakijaa ei katsota oleskelevan jäsenvaltion alueella hänen hakemuksen käsittelyn aikana rajamenettelyssä.  

Vertailuun valikoitiin rajamenettelyä soveltavista maista Alankomaat, Liettua ja Ranska. Maiden valinta perustuu siihen, että maiden kansallisen turvapaikkamenettelyn ja muiden olosuhteiden voidaan katsoa soveltuvan parhaiten Suomen tarpeisiin ja kansalliseen kontekstiin. Lisäksi mailla on kokemusta rajamenettelyn soveltamisesta. Sisäministeriön maahanmuutto-osaston ja Maahanmuuttoviraston delegaatio kävi 25.10.2021 Alankomaissa tutustumassa rajamenettelyyn Schipolin lentoaseman alueella olevassa Justitieel Complex-Schiphol -keskuksessa.  

Alankomaissarajamenettelyn pääsääntönä on, että hakijat otetaan säilöön kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimisen ajaksi. Rajavartioviranomainen (Royal Netherlands Marechaussee) tarkistaa ulkorajanylityspaikalla (lentokentällä tai satamissa), täyttääkö ulkomaan kansalainen maahantulon ehdot. Jos pääsy maahan evätään, voi henkilö hakea kansainvälistä suojelua Schipolin säilöönottokeskuksessa (Justitieel Complex Schiphol). Näin ollen henkilön hakemus siirretään käsiteltäväksi rajamenettelyssä, ja rajavartioviranomainen lykkää tosiasiallista pääsyä Schengen-alueelle menettelydirektiivin 43 artiklan määrittelemällä neljällä viikolla. 

Kaikki rajamenettelyyn ohjautuvat hakijat majoitetaan Schipolin säilöönottokeskuksessa. Rajamenettelyyn ohjautuneet hakijat majoitetaan eri tiloihin kuin muut keskukseen asetetut henkilöt. Hakijoilla on oikeus vastaanottaa vieraita, kirjeitä ja puheluita säilöönoton aikana. Hakijoiden vapautta liikkua rajoitetaan rajamenettelyn aikana: liikkuminen sallitaan ainoastaan keskuksessa tiettyjen alueiden sisällä. Maahanmuuttoviranomaisella (Immigration and Naturalisation Service, IND) on omat toimistotilat keskuksessa. Näin ollen turvapaikkapuhuttelut voidaan järjestää hakijoiden poistumatta säilöönottokeskuksesta. 

Rajamenettely jakautuu Alankomaissa kahteen vaiheeseen. Ensimmäinen vaihe kestää kuusi päivää kansainvälisen suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä. Tämän niin sanotun lepo- ja valmistautumisajan aikana hakija konsultoi lakimiestään, ja hakijalle tehdään esimerkiksi lääketieteelliset tarkastukset. Hakijalla on myös tapaaminen turvapaikkahakijoita tukevan järjestön (Dutch Council of Refugees) kanssa. Rajamenettelyn toinen vaihe kestää 7-8 päivää ja sisältää varsinaisen turvapaikkamenettelyn. Maahanmuuttoviranomainen (IND) pitää alustavan turvapaikkapuhuttelun, jonka tarkoituksena on selvittää hakijan henkilöllisyys, kansalaisuus ja alkuperämaa. Tässä vaiheessa maahanmuuttoviranomainen voi keskeyttää rajamenettelyn, jos hakijan henkilöllisyys, kansalaisuus ja alkuperämaa saadaan vahvistettua riittävän perusteellisesti. Tällöin henkilö päästetään alueelle ja turvapaikkahakemus käsitellään normaalissa turvapaikkamenettelyssä. Jos hakijan henkilöllisyyttä, kansalaisuutta tai alkuperämaata ei voida vahvistaa ensimmäisessä puhuttelussa, maahanmuuttoviranomainen selvittää varsinaiset perusteet kansainvälisen suojelun saamiselle toisen turvapaikkapuhuttelun aikana. Maahanmuuttoviranomaisen tulee tehdä päätös turvapaikkahakemukseen kahdeksan päivän määräajassa.  

Alankomaissa rajamenettelyä sovellettaessa säilöönotolle ei ole lievempiä vaihtoehtoja. Jokaisen hakijan kohdalla tehdään yksilöllinen säilöönottopäätös. Jos hakijaa ei yksilöllisen tutkinnan tuloksen perusteella voida ottaa säilöön, ei myöskään rajamenettelyä voida soveltaa. Jos rajamenettelyn aikana todetaan, että hakija kuuluu päätöksen tai lähdön lykkäämisen (moratorion) piiriin, tai jos henkilöllä on perusteita kansainvälisen suojelun myöntämiselle, säilöönottotoimenpide ja rajamenettely lopetetaan. 

Mikäli kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään rajamenettelyssä, säilöönottoa voidaan jatkaa niissä tapauksissa, jossa hakija ei tee yhteistyötä palautusmenettelyn valmistelussa ja jos viranomainen epäilee pakenemisen vaaraa. Säilöönottoa voidaan jatkaa ainoastaan siltä osin kuin säilöönotto on oikeasuhtainen turvaamistoimi eikä vähemmän pakottavia keinoja voida soveltaa tehokkaasti. Lievempien keinojen soveltaminen on kuitenkin harvinaista, koska kyseiset keinot mahdollistaisivat tosiasiallisen pääsyn Schengen-alueelle. 

Hakemuksen tutkinta rajamenettelyssä saa kansallisen lainsäädännön mukaan kestää enintään menettelydirektiivissä säädetyn neljä viikkoa (28 päivää). Päätöksestä tulee valittaa viikon sisällä. Valitusviranomaisella on neljä viikkoa aikaa tutkia maahanmuuttoviranomaisen (IND) päätöstä. Tuomioistuimen hylkäävän tuomion jälkeen alkaa palautusmenettely. Vapaaehtoiselle paluulle ei ole aikarajaa. Ensimmäisen asteen valituksella on automaattinen lykkäävä vaikutus. Toisen asteen valituksella ei ole automaattista lykkäävää vaikutusta. Näin ollen hakijan on haettava erikseen päätöksen täytäntöönpanokieltoa toisen asteen valitusviranomaiselta. Hakijan on oleskeltava keskuksen alueella siihen asti, kunnes tuomioistuin on tehnyt päätöksen asiassa.  

Alankomaissa rajamenettelyä ei sovelleta lainkaan näihin ryhmiin kuuluviin hakijoihin: alaikäiset hakijat, jotka saapuvat ilman huoltajaa; perheet, joissa on alaikäisiä lapsia; hakijat, jotka tarvitsevat erityisiä menettelyllisiä takeita, joita ei voida toteuttaa säilössä; henkilöt, joita ei jostain muusta yksilöllisestä syystä voida ottaa säilöön. Edellä sanottuun on kuitenkin olemassa poikkeuksia, muun muassa tilanteissa, jossa ilman huoltajaa olevan alaikäisen hakijan ikään liittyy epäilyjä, ja myös niissä tilanteissa, jossa lapsen ja vanhemman perhesiteestä on epäilyksiä. Näissä tapauksissa vanhempi ja/tai lapsi siirretään toiseen pidätyskeskukseen Zeistiin (the Closed Family Facility, Gesloten Gezinsvoorziening, GGV). 

Liettuassa rajamenettelyä sovelletaan niihin hakemuksiin, jotka tehdään määrätyissä rajanylityspaikoissa, kauttakulkualueella tai pian luvattoman ulkorajan ylityksen yhteydessä.  

Liettuan rajavartioviranomainen (State Border Guard Service, SBPS) tekee alustavan seulonnan vuorokauden sisällä (24 h) hakemuksen jättämisestä. Viranomainen kokoaa kaikki saatavilla olevat asiakirjat ja matkaliput, suorittaa tarkastuksen hakijasta ja hänen henkilökohtaisista tavaroistaan ja ottaa sormenjäljet. Rajavartioviranomainen pitää hakijalle myös alustavan haastattelun ja tekee arvioinnin haavoittuvuudesta. Rajavartioviranomainen rekisteröi hakemuksen ja lähettää tämän maahanmuuttoviranomaiselle ratkaistavaksi. 

Rajamenettelyyn ohjautuvat henkilöt majoitetaan väliaikaiselle majoitukselle tarkoitettuihin tiloihin: rajaviranomaisen toimitiloihin (The State Border Guard Service), vastaanottokeskuksiin (Refugee Reception Centre) tai toisiin majoituskeskuksiin ja majoitustiloihin. Hakijat, joiden hakemukset käsitellään normaalissa menettelyssä, majoitetaan samoihin keskuksiin, mutta eri tiloihin, kuin rajamenettelyyn ohjautuvat henkilöt.  

Maahanmuuttoviranomainen päättää hakemuksen käsittelemisestä nopeutetussa menettelyssätai hakemuksen tutkimatta jättämisestä. Jos hakemusta ei voida jättää tutkimatta tai tutkia nopeutetussa menettelyssä, maahanmuuttoviranomaisen on tehtävä päätös hakijan pääsystä maahan kahden vuorokauden (48 h) sisällä. Liettuassa ei tehdä erillistä päätöstä hakijan liikkumisvapauden rajoittamisesta. Hakijan pääsy maahan evätään sen perusteella, että turvapaikanhakemus käsitellään rajamenettelyssä. Hakijoilla, joiden hakemukset käsitellään rajamenettelyssä, ei ole oikeutta liikkua vapaasti rajamenettelyn aikana, koska hakijan ei katsota oleskelevan Liettuan alueella hänen hakemuksen käsittelyn aikana rajamenettelyssä. Hakijat majoitetaan suljetussa keskuksessa. 

Maahanmuuttoviranomaisella on menettelydirektiivin mukaiset 28 päivää hakemuksen rekisteröinnistä tehdä asiassa lopullinen päätös. Aikarajan ylittyessä maahanmuuttoviranomaisen tulee tehdä myönteinen päätös hakijan päästämisestä alueelle.  

Ranskassa rajamenettelyä sovelletaan niihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin, jotka tehdään lentokentillä, satamissa ja muilla saapumisalueilla. 

Ulkomaalaiset, jotka hakevat kansainvälistä suojelua, ja henkilöt, jotka eivät täytä maahantulon edellytyksiä siihen vaadittujen henkilöllisyysasiakirjojen ja viisumien puutteen takia, asetetaan odotusalueelle (waiting zone, zone d’attente). Odotusalue ei ole säilöönottokeskus, vaan rajattu tila. Odotusalueet sijaitsevat lentokentillä, satamissa lähellä poistumispistettä tai juna-asemilla, joissa on kansainväliset yhteydet. Ranskan lainsäädännössä määritellään tarkasti henkilöille tunnustetut oikeudet, kuten mm. oikeus tulkkiin ja oikeus lääkärin apuun. YK:n pakolaisjärjestöllä (UNHCR) ja muilla hyväksytyillä järjestöillä on pyynnöstä pääsy odotusalueelle. Hakijan ollessa odotusalueella tämän ei katsota oleskelevan Ranskan alueella. 

Hakijan perusteita kansainväliselle suojelulle ei selvitetä rajamenettelyssä. Näin ollen rajamenettelyssä päätetään ainoastaan siitä, annetaanko hakijalle pääsy alueelle turvapaikkahakemuksen käsittelemiseksi normaalissa turvapaikkamenettelyssä. Henkilöt pidetään odotusalueella vain seuraavien seikkojen selvityksen aikana: jos hakemuksen käsittely kuuluu toiselle jäsenvaltiolle Dublin-asetuksen nojalla; jos hakemus tulee jättää tutkimatta; tai jos hakemus on ilmeisen perusteeton.  

Ranskan lainsäädännön mukaan toimivaltaiset viranomaiset rajamenettelyn käsittelyssä ovat maahanmuuttoviranomaisen (French Office for the Protection of Refugees and Stateless Persons, OFPRA) lisäksi sisäministeriö. Maahanmuuttoviranomainen (OFPPA) haastattelee turvapaikanhakijoita rajalla. OFPRA:lla on mahdollisuus tehdä haastattelun perusteella päätöksen rajamenettelyn keskeyttämisestä siinä tapauksessa, että hakijan erityisiä menettelyllisiä tarpeita ei voida turvata odotusalueella. Tällöin hakija päästetään maahan ja turvapaikkahakemus käsitellään normaalissa menettelyssä. 

OFPRA antaa haastattelun perusteella lausunnon kahden päivän sisällä siitä, jos hakemus tulee jättää tutkimatta, tai jos hakemus on ilmeisen perusteeton. Sisäministeriö tekee OFPRA:n lausunnon perusteella tosiasiallisen päätöksen hakijan pääsystä alueelle. OFPRA:n lausunnon puoltaessa asianomaisen henkilön pääsyä Ranskan alueelle turvapaikan perusteella, on lausunto sitova sisäministeriölle. OFPRA:n lausunto ei ole sitova niissä tapauksissa, jolloin sisäministeriön turvallisuustarkastuksen seurauksena on ilmennyt, että hakijan pääsy Ranskan alueelle muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle. Sisäministeriön toimivalta asiaan liittyen on rajattu päättämään ainoastaan hakijan päästämisestä alueelle. Näin ollen ministeriö ei tutki hakijan perusteita kansainvälisen suojelun saamiselle. 

Sisäministeriöllä ei ole laissa määritetyltä määräpäivää päätöksen tekemiselle, mutta odotusalueella oleskelun enimmäispäivämäärä on rajattu neljään päivää. Aikarajaa on mahdollista pidentää kaksi kertaa kahdeksalla päivällä. Lain mukaan odotusalueella oleskelun enimmäismäärä on täten 20 päivää.  

Sisäministeriön päätös on valituskelpoinen. Hakija voi valittaa päätöksestä 48 tunnin sisällä ja valitusviranomaisen tulee tehdä päätös 72 tunnin sisällä. Tällä päätöksellä on automaattisesti lykkäävä vaikutus, joka tarkoittaa sitä, että hakijaa ei voida palauttaa alkuperämaahansa, ennen kuin asiassa on tehty lopullinen päätös. Toimivaltainen tuomioistuimen tuomari (juge des libertés et de la detention) takaa yksilönvapauksien kunnioittamisen odotusalueella. Tuomari voi pidentää päätöstä pitää hakijaa odotusalueella. 

Hakija päästetään Ranskan alueelle sisäministeriön hyväksyttyä hakijan hakemuksen rajamenettelyssä. Rajapoliisi myöntää 8 -päivän viisumin, jonka aikana hakijan tulee rekisteröidä normaali turvapaikkahakemus, jossa OFPRA tutkii mm. perusteet kansainvälisen suojelun saamiselle.  

Rajamenettelyä sovelletaan Ranskassa myös yksintulleisiin alaikäisiin turvapaikanhakijoihin. Kyseiset hakijat voidaan pitää odotusalueella vain sen ajan, joka on ehdottoman välttämätöntä heidän hakemuksensa tutkimiseksi seuraavissa tapauksissa: hakija tulee turvallisesta alkuperämaasta; hakija hakee hakemuksensa uudelleentarkastelua; hakija on esittänyt väärennettyjä henkilöllisyys- tai matkustusasiakirjoja; tai jos hakijan läsnäolo maassa on vakava uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.