2.1.1  Ulkomaalaislaki

Perheenyhdistämisellä tarkoitetaan sitä, että Suomessa luvallisesti oleskelevan henkilön perheenjäsenet voivat saada oleskeluluvan Suomeen perhesiteen perusteella. Perheenkokoajalla tarkoitetaan ulkomaalaislain 3 §:n 15 kohdan mukaan Suomessa oleskelevaa henkilöä, jonka Suomessa oleskelun perusteella ulkomailla olevalle perheenjäsenelle haetaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Perheenkokoajan oleskelun peruste voi olla esimerkiksi työnteko, opiskelu taikka kansainvälinen suojelu. Myös Suomen kansalainen voi olla perheenkokoaja. 

Oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella panee vireille oleskeluluvan hakija eli perheenjäsen. Oleskelulupa voidaan myöntää perhesiteen perusteella lähtökohtaisesti vain sellaiselle henkilölle, joka vastaa ulkomaalaislain 37 §:n mukaista perheenjäsenen määritelmää. Pykälän mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso ja alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö. Myös Suomessa asuvan henkilön aviopuolison lapsi, jonka huoltaja aviopuoliso on, katsotaan perheenjäseneksi, samoin kasvattilapsi. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, hänen perheenjäsenensä on hänen huoltajansa. Tällöin lapsi toimii perheenkokoajana ja huoltajalle haetaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Perheenkokoajana toimiva lapsi voi olla Suomessa ilman huoltajaa tai yhdessä toisen huoltajan kanssa, jolloin oleskelulupaa hakee hänen toinen huoltajansa. 

Ulkomaalaislain 6 §:n mukaan päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomioita kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Ulkomaalaislain 6 §:n 3 momentin mukaan alaikäistä lasta koskevat asiat on käsiteltävä kiireellisesti. Lapsen edun arvioiminen ja lapsen kuuleminen korostuvat ulkomaalaislain mukaisessa päätöksenteossa erityisesti turvapaikka-asioissa ja myönnettäessä oleskelulupia perhesiteen perusteella. Lasta koskevissa ratkaisuissa on keskeistä, että päätöksentekijä selvittää, mikä ratkaisu on juuri kyseessä olevan lapsen edun mukainen. Lapsen etu on aina yksilöllinen ja sidottu lapsen kulloiseenkin elämäntilanteeseen. Lapsen etu tulee harkita kokonaisuudessaan ottaen huomioon mahdollisuuksien mukaan lapsen toivomukset, mielipiteet ja yksilölliset tarpeet. Lapsen edun toteutumisessa lapsen kuulemisella on olennainen merkitys (HaVM 4/2004 vp). 

Oleskeluluvan myöntäminen edellyttää oleskeluluvan perusteesta riippumatta, että oleskeluluvan myöntämisen niin sanotut yleiset edellytykset täyttyvät. Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntämisen pääsääntöisenä edellytyksenä on, että hakija on tunnistettu ja hänen henkilöllisyytensä on luotettavasti todennettu voimassa olevalla kansallisella matkustusasiakirjalla. Ulkomaalaislain 36 §:n mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta, kansallista turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita taikka jos henkilön maahantulo ja kauttakulku tulee Suomea sitovan kansainvälisoikeudellisen velvoitteen tai Euroopan unionista tehdyn sopimuksen nojalla annetun neuvoston päätöksen mukaisesti estää. Oleskelulupa perhesiteen perusteella evätään myös yleisten perusteiden (36 a §), Suomessa tapahtuneen moitittavan käyttäytymisen (36 b §) sekä pykälässä määritellyin edellytyksin haettaessa oleskelulupaa perhesiteen perusteella (36 c §). Oleskeluluvan epäämisen kohtuuttomuudesta säädetään erikseen (36 e §).  

Ulkomaalaislain 39 §:n mukaisesti oleskeluluvan myöntäminen edellyttää pääsääntöisesti, että oleskeluluvan hakijan toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy, tai lapsen etu sitä vaatii. Toimeentuloedellytystä ei sovelleta myönnettäessä oleskelulupa kansainvälistä suojelua koskevan 6 luvun perusteella, jollei 114 §:n 4 momentista tai 115 §:n 2 momentista muuta johdu. Kyseisissä pykälissä säädetään kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavan perheenyhdistämisestä, jolloin toimeentuloedellytyksen soveltaminen on pääsääntö. Ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997) tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia. Jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä. Hakijan on esitettävä viranomaiselle selvitys siitä, millä tavoin hänen toimeentulonsa Suomessa turvataan. 

Perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan luonne ja voimassaoloaika ovat lähtökohtaisesti samat kuin perheenkokoajalla. Oikeus perheenyhdistämiseen syntyy tyypillisesti heti perheenkokoajan oleskeluluvan saamisen jälkeen. Ulkomaalaislain 60 §:n nojalla ensimmäistä oleskelulupaa on, tietyin poikkeuksin, joihin kuuluu muun muassa Suomen kansalaisen perheenjäsen, haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Oleskelulupahakemuksen voi tehdä myös hakijan laillinen edustaja. Ulkomailta perheenjäsenen oleskelulupaa haettaessa hakemus jätetään Suomen edustustoon tai ulkoiselle palveluntarjoajalle. Suomen edustustoilla on omat toimipiirinsä, jonka alueella olevia asiakkaita edustustot palvelevat. Suomen ulkomaanedustustojen sijaintipaikoista ja konsulipalveluiden järjestämisestä ulkoasiainhallinnossa säädetään tasavallan presidentin asetuksessa (613/2015). Perheenjäsenen oleskelulupahakemuksen voi laittaa sähköisesti vireille lähes kaikissa tilanteissa Enter Finland -palvelun kautta. Ensimmäisen oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireyttäminen ei siten edellytä hakijan henkilökohtaista asiointia Suomen edustustossa hakemuksen tekohetkellä. Menettelyn aikana hakijan tulee kuitenkin käydä henkilökohtaisesti tunnistautumassa edustustossa sekä tarvittaessa perhesidekuulemisessa. Uutta määräaikaista lupaa eli jatkolupaa ja pysyvää oleskelulupaa haetaan Suomessa.  

Oleskeluluvan myöntämisestä perhesiteen perusteella kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenelle sekä Suomen kansalaisen perheenjäsenelle säädetään pääasiassa ulkomaalaislain oleskelua koskevassa 4 luvussa. Ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskeva 6 luku sisältää säännökset oleskeluluvan myöntämisestä kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenelle.  

Kansainvälistä suojelua hakeneelle voidaan antaa joko ulkomaalaislain 87 §:n mukainen turvapaikka taikka myöntää lain 88 §:n mukainen oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Kummassakin näistä on kyse kansainvälisen suojelun antamisesta. Pakolaisella tarkoitetaan ulkomaalaislain 3 §:n 11 kohdan mukaan ulkomaalaista, joka täyttää pakolaissopimuksen (SopS 77/1968) 1 artiklan Tässä yleissopimuksessa tarkoitetaan pakolaisella jokaista henkilöä, 1) joka on katsottu pakolaiseksi 12 päivänä toukokuuta 1926 ja 30 päivänä kesäkuuta 1928 sovittujen järjestelyjen tai 28 päivänä lokakuuta 1933 ja 10 päivänä helmikuuta 1938 tehtyjen yleissopimusten mukaisesti, 14 päivänä syyskuuta 1939 tehdyn pöytäkirjan tai Kansainvälisen pakolaisjärjestön peruskirjan mukaisesti;Kansainvälisen pakolaisjärjestön toimintakautenaan tekemät päätökset, jotka rajoittavat pakolainen -käsitteen soveltamisalaa, eivät saa estää myöntämästä pakolaisen asemaa henkilöille, jotka täyttävät tämän artiklan 2 kohdassa mainitut ehdot;2) joka ennen 1 päivää tammikuuta 1951 sattuneiden tapausten vuoksi ja jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan; tai joka olematta minkään maan kansalainen oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella ja edellä mainittujen seikkojen tähden on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne. vaatimukset. Pakolaisasemalla tarkoitetaan ulkomaalaislain 3 §:n 12 kohdan mukaan asemaa, joka myönnetään pakolaiseksi tunnustetulle ulkomaalaiselle. Lain 106 §:n mukaan pakolaisaseman saa turvapaikan Suomessa saanut ulkomaalainen, pakolaiskiintiössä Suomeen otettu pakolaisuuden perusteella oleskeluluvan saanut ulkomaalainen sekä perhesiteen perusteella oleskeluluvan saanut turvapaikan saaneen tai pakolaiskiintiössä Suomeen saapuneen perheenjäsen. Perheenjäsen saa pakolaisaseman, mikäli perheenkokoajalla on kyseinen asema ja perheenjäsen voidaan katsoa pakolaiseksi. Pakolaisasema ei kuitenkaan siirry perheenjäsenelle sellaisessa tilanteessa, jossa pakolaisaseman saanut perheenkokoaja on itse saanut pakolaisaseman perhesiteen perusteella turvapaikan saaneen tai kiintiöpakolaisena maahan tulleen pakolaisen perheenjäsenenä. Pakolaisasema myönnetään pääsääntöisesti vain niin sanotuille vanhoille perheenjäsenille eli tilanteessa, jossa perhesuhteet ovat olleet olemassa jo ennen perheenkokoajalle myönnettyä oleskeluoikeutta. Ulkomaalaislain 3 §:n 12 a kohdan mukaan toissijaisella suojeluasemalla tarkoitetaan asemaa, joka myönnetään ulkomaalaiselle, joka voi saada toissijaista suojelua. Toissijaisen suojeluaseman saa 106 §:n mukaisesti oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella saanut ulkomaalainen tai perhesiteen perusteella oleskeluluvan saanut toissijaisen suojeluaseman saaneen ulkomaalaisen perheenjäsen, jonka katsotaan olevan toissijaisen suojelun tarpeessa. Perheenjäsen saa toissijaisen suojeluaseman, mikäli perheenkokoajalla on kyseinen asema ja perheenjäsenen katsotaan olevan toissijaisen suojelun tarpeessa. Myös toissijainen suojeluasema myönnetään pääsääntöisesti vain vanhoille perheenjäsenille. Toissijainen suojeluasema ei kuitenkaan siirry perheenjäsenelle sellaisessa tilanteessa, jossa toissijaisen suojeluaseman saanut perheenkokoaja on itse saanut suojeluaseman perhesiteen perusteella. On huomioitava, että perheenjäsenelle ei myönnetä pakolaisasemaa eikä toissijaista suojeluasemaa, jos hän hakee perhesiteen perusteella oleskelulupaa sen jälkeen, kun hän on ensin saapunut Suomeen turvapaikanhakijana yhtäaikaisesti muun perheen kanssa, mutta hänelle ei ole turvapaikkaprosessissa myönnetty oleskelulupaa kansainvälisen suojelun perusteella eikä siten myöskään suojeluasemaa. Tällöin hakijan oma kansainvälisen suojelun tarve on jo tullut tutkituksi turvapaikkaprosessissa. Lain 109 §:n nojalla tilapäistä suojelua voidaan antaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevalle ulkomaalaiselle, jonka turvallinen paluu kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa ei ole mahdollinen sen vuoksi, että maasta tai sen lähialueilta on tapahtunut ihmisten joukkopako aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen taikka ympäristökatastrofin vuoksi.  

Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen perheenjäsenelle on ulkomaalaislain 114 §:n mukaan se, että perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten. Lisäksi edellytetään, että hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä. Jos näitä vaarantavia seikkoja ilmenee, suoritetaan kokonaisharkinta, jossa otetaan huomioon perheenkokoajan mahdollisuus viettää perhe-elämää hakijan kanssa jossain kolmannessa maassa. Harkinnassa on otettava huomioon perhesiteen merkitys asianosaisille. Lain 114 §:ssä säädetään vielä erityisestä kokonaisharkinnasta, jos perheenkokoaja on saanut oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella ja luvan myöntämisen peruste on aseellinen selkkaus, taikka jos hän on saanut oleskeluluvan tilapäisen suojelun perusteella. Harkinnassa on tällöin otettava huomioon se, että ehdotonta estettä perheenkokoajan paluulle kotimaahan ei ole. Pykälän 4 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos perheenkokoaja on alaikäinen tai jos kyse on pakolaisen vanhasta perheenjäsenestä, joka jättää oleskelulupahakemuksen kolmen kuukauden määräajassa.  

Perhesiteen perusteella haetun oleskeluluvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on aina suoritettava ulkomaalaislain 66 a §:n mukainen kokonaisharkinta. Kokonaisharkinnassa otetaan huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Sama koskee perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamista taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsenensä maasta poistamista. 

Lain 115 §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisestä kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen muulle omaiselle. Pykälän 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään pakolaisen, toissijaisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta. Jos hakijan katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita, suoritetaan kokonaisharkinta 114 §:n 2 momentista ilmenevällä tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen muulle omaiselle edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos perheenkokoaja on alaikäinen. 

Ulkomaalaislain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa ja oikeusturvaa ulkomaalaisasioissa ja lisäksi edistää hallittua maahanmuuttoa ja kansainvälisen suojelun antamista ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia kunnioittaen sekä ottaen huomioon Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset. Koska Suomeen ja muualle Eurooppaan saapuu enenevissä määrin maahantulijoita, aiheuttaa se kasvavia paineita hallita maahanmuuttoa. Hallintovaliokunta on aiemmin todennut pitävänsä perusteltuna sitä, että kansallisesti otetaan huomioon kansainvälisessä toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia ja niistä seuraavia tarpeita tarkistaa kansallista lainsäädäntöä suhteessa muihin unionin jäsenvaltioihin (HaVM 11/2016 vp). 

2.1.2  Perheenyhdistämisdirektiivi

Neuvoston direktiivin 2003/86/EY, annettu 22 päivänä syyskuuta 2003, oikeudesta perheenyhdistämiseen, jäljempänä perheenyhdistämisdirektiivi, tavoitteena on suojata perhe-elämää ja määritellä EU:ssa ne vähimmäisedellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevalla kolmannen valtion kansalaisella on oikeus perheenyhdistämiseen. Direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat direktiiviä suotuisampia. Direktiiviä sovelletaan ainoastaan niihin perheenkokoajiin, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Direktiivi ei siten koske oman maan tai unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskeluoikeutta. Direktiivissä on erityissäännöksiä pakolaisen oikeudesta perheenyhdistämiseen. Pakolaisella tarkoitetaan direktiivissä pakolaissopimuksen mukaista henkilöä eli henkilöä, joka on saanut turvapaikan, pakolaisaseman perhesiteen perusteella tai kiintiöpakolaista. Direktiivi ei koske toissijaista suojelua saavia eikä tilapäistä suojelua saavia. Direktiiviä sovelletaan, kun perheenkokoajalla on jäsenvaltion vähintään yhdeksi vuodeksi myöntämä oleskelulupa ja perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus.  

Direktiivin mukaan perheenyhdistämisen on koskettava ainakin ydinperheen jäseniä eli aviopuolisoa ja alaikäisiä lapsia. Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat itse päättää, haluavatko ne sallia suoraan ylenevää polvea olevien sukulaisten, täysi-ikäisten naimattomien lasten, naimattomien tai rekisteröidyn parisuhteen osapuolten sekä moniavioisessa avioliitossa toisen aviopuolison ja perheenkokoajan alaikäisten lasten perheenyhdistämisen. 

Direktiivi sisältää perusedellytysten lisäksi valinnaisia lisäedellytyksiä, joiden soveltamisesta jäsenvaltiot päättävät. Direktiivin 7 artiklan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on: a) asunto, jota voidaan pitää vastaavanlaisen perheen tavanomaisena asuntona samalla alueella ja joka täyttää asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevat yleiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset; b) sairausvakuutus, joka kattaa asianomaisessa jäsenvaltiossa sekä perheenkokoajan että hänen perheenjäsentensä kaikki sellaiset riskit, jotka se kattaa yleensä asianomaisen jäsenvaltion omien kansalaisten osalta; c) vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Lisäksi jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Direktiivin 4 artikla mahdollistaa jäsenvaltiot edellyttämään, että perheenkokoaja ja hänen aviopuolisonsa ovat täyttäneet tietyn vähimmäisiän, joka voi olla enintään 21 vuotta, ennen kuin aviopuoliso voi tulla perheenkokoajan luokse. Lisäksi jäsenvaltiot voivat 8 artiklan perusteella vaatia, että perheenkokoaja on asunut laillisesti sen alueella tietyn ajan, jonka pituus voi olla enintään kaksi vuotta, ennen kuin perheenyhdistämistä voidaan hakea. 

Direktiivin V luku sisältää erityisiä säännöksiä pakolaisten perheenyhdistämisestä. Direktiivin 12 artiklan mukaan lisäedellytyksiä ei vähimmäisikää koskevaa vaatimusta lukuun ottamatta voi lähtökohtaisesti soveltaa pakolaisen eli turvapaikan saaneen, pakolaisaseman perhesiteen perusteella saaneen tai kiintiöpakolaisen perheenjäseniin. Osaa lisäedellytyksistä, kuten toimeentuloedellytystä voidaan direktiivin mukaan kuitenkin tietyissä rajatuissa tapauksissa soveltaa myös pakolaisen perheenjäseniin. Tämä on mahdollista, jos 1) perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei jätetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä, 2) perhe on muodostettu perheenkokoajan maahantulon jälkeen, 3) kyse on muista omaisista kuin perheenjäsenistä tai 4) jos perhe voisi yhdistyä kolmannessakin maassa, johon perheenkokoajalla tai perheenjäsenellä on erityisiä siteitä. Direktiivi siis antaa pakolaisten perheenjäsenille mahdollisuuden hakea perheenyhdistämistä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä perheenkokoajalle ilman lisäedellytyksiä. Lisäedellytyksiä on kuitenkin mahdollista asettaa jo määräajan kuluessa edellä 2—4-kohdissa mainituissa tilanteissa. Erityissäännökset koskevat vain pakolaisen perheenjäseniä, ei muulla kansainvälisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneiden perheenjäseniä, koska nämä ryhmät eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Toissijaista ja tilapäistä suojelua saavien perheenjäseniin lisäedellytyksiä on siten lähtökohtaisesti mahdollista soveltaa. Kun otetaan huomioon 9 artiklan 2 kohdassa ja 12 artiklan 2 kohdassa todettu, direktiivin 8 artiklan mukaista asumisaikaa voidaan soveltaa turvapaikan saaneiden tai kiintiöpakolaisten niin sanottuihin uusiin perheenjäseniin, joilla tarkoitetaan perhesuhteita, jotka on muodostettu perheenkokoajan maahantulon jälkeen tai sen jälkeen, kun henkilö on hyväksytty kohdemaahan pakolaiskiintiössä.  

Direktiivissä on kaksi horisontaalisesti vaikuttavaa lauseketta. Direktiivin 5 artiklan 5 kohdan mukaan käsitellessään hakemusta jäsenvaltioiden tulee asianmukaisesti ottaa huomioon alaikäisen lapsen etu. Direktiivin 17 artiklan mukaan päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on asianmukaisesti otettava huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan. 

Komissio on antanut tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle perheenyhdistämisdirektiivin soveltamista koskevista ohjeista (KOM 2014(210) lopullinen, jäljempänä komission tiedonanto ). Ohjeet vastaavat komission tiedonantohetken näkemyksiä, jotka saattavat muuttua eivätkä ne rajoita Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja sen myöhempää kehitystä. Komission tiedonannon mukaan direktiivissä säädetään poikkeuksista, joilla luodaan suotuisammat edellytykset pakolaisten perheenyhdistämiselle. Poikkeuksilla asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia ja niitä vastaavia selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, sillä jäsenvaltiot velvoitetaan sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen näillä suotuisilla edellytyksillä ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa.  

Perheenyhdistämisdirektiivi ei ole suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, vaan direktiivi tulee kansallisesti saattaa voimaan. Direktiivi jättää jäsenvaltioille paikoitellen laajalti kansallista liikkumavaraa. Perheenyhdistämisdirektiivi pantiin kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (380/2006), joka tuli voimaan ensimmäisenä päivänä heinäkuuta vuonna 2006. Suomi ei ole direktiiviä täytäntöön pannessaan kovin laajasti hyödyntänyt kansallista liikkumavaraa sisältäviä säännöksiä. Direktiiviä täytäntöön pannessaan Suomi toteutti muutoksia ulkomaalaislakiin vain jäsenvaltioita velvoittavien direktiivin artikloiden osalta (artiklat 4, 5, 6, 14 ja 17). Sittemmin ulkomaalaislain sisältämiin perheenyhdistämisen edellytyksiin on tehty lainsäädäntömuutoksia esimerkiksi direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan osalta säätämällä perheenyhdistämisen edellytykseksi säännölliset ja vakaat tulot (HE 240/2009 vp ja HE 43/2016 vp). Täytäntöönpanon jälkeen perheenyhdistämisen edellytyksiin liittyviä lainsäädäntömuutoksia on toteutettu useilla ulkomaalaislain muutoksilla (549/2010, 631/2011, 332/2016, 505/2016, 437/2019, 148/2022). 

Perheenyhdistämisdirektiivin kansalliseen täytäntöönpanoon liittyvien lakimuutosten voimaantulon jälkeen Suomen kohdistuva maahanmuutto on voimakkaasti lisääntynyt ja maahanmuuttopolitiikan toimintaympäristö on muuttunut oleellisesti. Erityisesti vuoden 2021 alusta alkaen perhesideperusteisten hakemusten määrä on ollut kasvussa (Ks. tarkemmin tilastoja luku 2.1.4.). Kun hakemusmääriä tarkastellaan pidemmällä aikavälillä ja verrataan lähes kymmenen vuoden takaisiin hakemusmääriä koskeviin tilastoihin, huomataan, että muutos hakemusmäärissä on ollut merkittävä. Esimerkiksi vuonna 2015 perhesideperusteisia hakemuksia jätettiin yhteensä 9 469 ja vuoden 2024 aikana hakemuksia jätettiin yhteensä 23 701. Oleskelulupahakemusten määrä on siis vajaassa kymmenessä vuodessa yli kaksinkertaistunut. Perheenjäsenten hakemusmäärän kehitys on riippuvainen muusta Suomeen suuntautuvasta muuttoliikkeestä. Viimeisen neljän vuoden hakemusmäärän kasvu on pääosin ollut riippuvaista Suomeen suuntautuvan työ- ja opiskeluperusteisen maahanmuuton lisääntymisestä. 

Muuttuneessa toimintaympäristössä perheenyhdistämisen edellytysten tarkastelu on välttämätöntä myös Suomessa. Direktiivin mahdollistamille edellytyksille on unionin oikeudesta johtuvat perustelut eivätkä ne siten lähtökohtaisesti ole mielivaltaisia. Edellytysten käyttöönotossa on kyse unionin oikeuteen liittyvän kansallisen liikkumavaran käyttämisestä. Hakemusmäärän kasvu, tavoite kotoutumisen edistämisestä ja sisäisen turvallisuuden varmistamisesta, tarve täydentää olemassa olevia keinoja kitkeä yhteiskunnallisesti ja yksilön näkökulmasta haitallisia ilmiöitä sekä tavoite lisätä maahanmuuttajan omaa vastuuta kotoutumisestaan ja muuttaa järjestelmää velvoittavammaksi, puoltavat direktiivin liikkumavaran hyödyntämistä. Myös yhteiskunnan taloudellinen kantokyky puoltaa direktiivin sisältämän kansallisen liikkumavaran käyttämistä, vaikka hallitun maahanmuuton tavoite saattaa edellyttää myös taloudellista panostusta. Kansallisen liikkumavaran käytön voidaan katsoa olevan perusteltua muuttuneessa toimintaympäristössä ja maahanmuuton lisääntyessä.  

Direktiivin lähtökohtana voidaan pitää perheenyhdistämisen sallimista ja poikkeuksia siihen on tulkittava suppeasti. Jäsenvaltioille on kuitenkin tunnustettu tietty harkintavalta. Jäsenvaltiot eivät saa käyttää harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastain direktiivin tavoitteita – eli perheenyhdistämisen edistämistä - ja tehokasta vaikutusta. (Asia C-578/08, Chakroun v. Minister van Buitenlandse Zaken, tuomio 4.3.2010, 43 kohta) Komission tiedonannon mukaan oikeus perheenyhdistämisen ei kuitenkaan ole rajoitukseton. Komission tiedonannon mukaan direktiiviä sovellettaessa on otettava huomioon perusoikeudet, erityisesti oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta, syrjimättömyysperiaate, lapsen oikeudet ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, jotka on vahvistettu Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. 

2.1.3  Muut kansainväliset velvoitteet

Oikeus perhe-elämään on perusoikeus, joka on suojattu muu muassa Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden tekemässä yleissopimuksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 19/1990, jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus, EIS ). Sen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12 artiklan mukaan avioliittoiässä olevilla miehillä ja naisilla on oikeus mennä avioliittoon ja perustaa perhe tämän oikeuden käyttöä säätelevien kansallisten lakien mukaisesti.  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (jäljempänä EIT) on tulkinnut Euroopan ihmisoikeussopimusta siten, että se ei aseta valtiolle yleistä velvoitetta kunnioittaa aviopuolisoiden tekemää asuinpaikan valintaa ja hyväksyä perheenyhdistäminen alueellaan (Abdulaziz, Cabales ja Balkandali, 28.5.1985, kohta 68). Valtioilla on oikeus kontrolloida maahanmuuttoa eikä Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johdu yleistä velvoitetta kunnioittaa maahanmuuttajien toivetta siitä, missä he perhe-elämää mieluiten viettäisivät. EIS 8 artiklan ei katsota suojaavan ulkomaalaisen oikeutta valita asuinpaikka perheelleen. EIT on vakiintuneen tulkintakäytäntönsä mukaan tunnustanut maahanmuuton kontrollin olevan oikeutettu tavoite, jonka perusteella valtio voi rajoittaa perhe-elämän suojaa. Niin ikään EIT on tunnustanut maahanmuuton hallinnan palvelevan maan yleistä taloudellisesta hyvinvointia, jonka osalta jäsenvaltioilla on tyypillisesti laaja harkintavalta. (B.F. v. Sveitsi, 4.10.2023, esimerkiksi kohta 96). EIT:n mukaan perheenyhdistäminen edellyttää kuitenkin tiettyjä prosessuaalisia edellytyksiä. Prosessin tulee olla joustava, nopea ja tehokas ja yhteneväinen hakijan oikeudesta perhe-elämää kanssa. Hakemuksen käsittelyn tulee olla yksilöllistä ja intressien punninnan tulee perustua kyseisen henkilön tosiasialliseen tilanteeseen. Kilpailevien intressien punninnassa tulisi EIT:n mukaan pyrkiä löytämään oikeudenmukainen tasapaino perheenyhdistämisen sekä maahanmuuttoon liittyvän kontrollin ja valtion taloudellisen kantokyvyn välillä (M.A v. Tanska, 9.7.2021). Maahanmuuton yhteydessä valtion velvollisuus sallia maassa asuvan henkilön sukulaisten maahanpääsy vaihtelee riippuen kysymyksessä olevien henkilöiden erityisistä olosuhteista. EIT on vakiintuneessa oikeuskäytännössään todennut, että valtion positiivisten ja negatiivisten velvollisuuksien kohdalla tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yksilön ja yhteiskunnan kilpailevien intressien välillä. Huomioon otettavia seikkoja ovat, missä määrin perhe-elämä on tosiasiassa rikkoutunut, siteiden voimakkuus asianomaiseen valtioon, onko perheen asumiselle jonkun perheenjäsenen alkuperämaassa ylitsepääsemättömiä esteitä ja onko maahanmuuttoon liittyviä määräyksiä rikottu tai onko muita julkiseen järjestykseen liittyviä seikkoja, jotka estäisivät maahanpääsyn (Rodrigues da Silva ja Hoogkamer v. Alankomaat, 31.1.2006). Lähtökohtaisesti EIT on katsonut valtiolla olevan positiivinen velvoite sallia perheenyhdistäminen, kun useampi kuin yksi seuraavista olosuhteista vallitsee kumulatiivisesti: perheenkokoajan katsotaan tosiasiallisesti asettuneen ja omaavan vahvat siteet kohdevaltioon, perhe-elämä on perustettu ennen perheenkokoajan tosiasiallista asettumista kohdevaltioon, sekä perheenkokoaja että perheenjäsen oleskelevat jo kohdevaltiossa, tilanteessa on osapuolina lapsia ja perhe-elämän viettämiseen on ylitsepääsemättömiä esteitä lähtömaassa (Dabo v. Ruotsi, 18.1.2024). Erityistä painoarvoa EIT on antanut lapsen edulle, erityisesti tilanteissa, joissa lapset ovat syntyneet ja kasvaneet ns. vastaanottajavaltiossa (Sen v. Alankomaat, 21.12.2001).  

Lissabonin sopimuksen yhteydessä osaksi EU:n primaarilainsäädäntöä hyväksytyn EU:n perusoikeuskirjan (2021/C326/02) säännökset ovat sellaisinaan sitovia ja suoraan sovellettavaa oikeutta. Perusoikeuskirjan 7 artiklan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä kunnioitetaan. Perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa todetaan, että kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Artiklan 3 kohdan mukaan jokaisella lapsella on oikeus ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti, jollei se ole lapsen edun vastaista. 

Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin yleissääntönä on perheenyhdistäminen ja poikkeuksia tulisi tulkita suppeasti. Tuomioistuin on myös todennut, että jäsenvaltiot eivät saisi käyttää direktiivissä tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitteita, eli perheenyhdistämisen edistämistä (tuomio 4.3.2010, Chakroun v. Alankomaat, C-578/08, kohdat 43 ja 48). Esimerkiksi edellytystä vakaista ja säännöllisistä tuloista ja varoista on siten tulkittava suppeasti, perusoikeuksien valossa ja erityisesti perhe-elämän suoja huomioiden (tuomio 4.3.2010, Chakroun, asia C-578/08, kohdat 43–44). Toisaalta esimerkiksi vähimmäisiän edellyttäminen puolisoiden perheenyhdistämisessä ei estä perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämistä tai tee sitä suhteettoman vaikeaksi (tuomio 17.7.2014, Noorzia v. Itävalta, C-338/13, ECLI:EU:C:2014:2092, kohta 16). Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että edellyttämällä puolisoilta tiettyä vähimmäisikää jäsenvaltiot toteuttavat direktiivin sallimaa harkintavaltaa ja varmistavat että perheenkokoaja viettää riittävän pitkän ajan kohdevaltiossa osoittaakseen tietyn tasoista kotoutumista ja edistääkseen myös perheenjäsentensä asettumista yhteiskuntaan (tuomio 27.6.2006, Euroopan Parlamentti v. Neuvosto, C-540/03, EU:C:2006:429). 

YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista (SopS 59–60/1991, jäljempänä lapsen oikeuksien sopimus ), joka tuli Suomen osalta voimaan vuonna 1991, on Suomessa voimassa olevaa oikeutta. Lapsella tarkoitetaan sopimuksessa alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Sopimuksen 2 artiklan mukaan lasta tulee suojata kaikenlaiselta syrjinnältä ja rangaistukselta, jotka perustuvat hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden perheenjäsentensä asemaan, toimintaan, mielipiteisiin tai vakaumuksiin. Sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 8 artikla koskee sopimusvaltioiden sitoutumista kunnioittamaan lapsen oikeutta säilyttää henkilöllisyytensä, kansalaisuutensa, nimensä ja sukulaissuhteensa niin kuin lainsäädännössä niistä määrätään ilman, että niihin puututaan laittomasti. Sopimuksen 9 artiklan mukaan sopimusvaltiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimivaltaiset viranomaiset toteavat sen olevan lapsen edun mukaista soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti. Sopimuksen 10 artiklan mukaan lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleen yhdistämiseksi on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti. 12 artiklan mukaisesti lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, tulee taata oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti.  

Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin nro 14 (2013) mukaan lapsen edun käsite on monimutkainen, ja sen sisältö pitää määrittää tapauskohtaisesti. Lapsen etu on yleiskommentin mukaan joustava ja mukautuva käsite. Vaikka lapsen edulla on lähtökohtaisesti korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi huomioon otettavista seikoista, on kaikkien osapuolten edut tasapainotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovitteluratkaisu. Mikäli keskenään kilpailevat edut ovat ristiriidassa keskenään, tulisi suurempi painoarvo kuitenkin antaa lapsen edun toteutumiselle. Yleiskommentin mukaan yhteiskunnallinen etu ei ole sellainen oikeus, jonka toteutumista tulisi verrata lapsen edun ensisijaisuuden toteutumiseen, vaan punninnassa on kyse nimenomaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon (lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artikla, 1 kohta) (CRC/C/GC/14)). Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin nro 22 (2017) mukaan valtioiden tulisi varmistaa, että lapsia kohdellaan kansainvälisen siirtolaisuuden yhteydessä ennen kaikkea lapsina sekä että lapsen oikeuksia kansainvälisen siirtolaisuuden yhteydessä kunnioitetaan ja suojellaan lasten tai heidän vanhempiensa tai laillisten huoltajiensa siirtolaisasemasta riippumatta (CRC/C/GC/22). Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin nro 23 (2017), kohdan 35 mukaan perheen jälleenyhdistämiseen lähtömaassa ei tulisi ryhtyä, jos on olemassa ”kohtuullinen riski” ( reasonable risk ) siitä, että paluu johtaisi lapsen ihmisoikeuksien loukkauksiin. Jos perheen jälleenyhdistäminen lähtömaassa ei ole lapsen edun mukaista tai ei ole mahdollista paluun oikeudellisten tai muiden esteiden vuoksi, lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 ja 10 artiklan mukaiset velvollisuudet astuvat voimaan ja niiden tulisi säädellä valtioiden päätöksiä perheen jälleenyhdistämisestä. Valtioiden tulisi tukea perheiden jälleenyhdistämismenettelyjä, jotta ne voidaan saattaa päätökseen tehokkaasti lapsen edun mukaisesti. Valtioita suositellaan soveltamaan lapsen edun määrittämismenettelyjä perheen jälleenyhdistämisen päätökseen saattamisessa (CRC/C/GC/23).  

Lapsen oikeuksien sopimuksen mukaiset lasten oikeudet ovat luonteeltaan universaaleja, jakamattomia, toisistaan riippuvaisia ja toisiinsa liittyviä. Lapsen etu on kansainvälisten velvoitteiden mukaan kaikkea päätöksentekoa ohjaava tapauskohtainen normi ja periaate. Lapsen etu on sekä subjektiivinen oikeus että tulkintaa ja toimintaa ohjaava periaate, jonka sisältö määräytyy tapauskohtaisesti. Lapsen edun toteutumisessa on aina kyse myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Yksittäistapauksessa lapsen etua määrittäessä tulisi huomioida lapsen näkemykset, lapsen identiteetti ja haavoittuva tilanne, perhesuhteiden säilyttäminen, lapsen huolenpito, suojelu ja turvallisuus sekä lapsen oikeus terveyteen ja koulutukseen. Lapsen edun määrittämisessä on kyse aina kokonaisharkinnasta. Lapsen edun ensisijaisuus ei tarkoita, että se olisi ainoa ratkaiseva kriteeri päätöstä tehdessä, vaan se tulisi ymmärtää painavana ja keskeisenä intressinä, kun eri näkökohtia punnitaan. Lapsen etu on monimuotoinen käsite ja sen sisältö määritellään tapauskohtaisesti. Jos lapsen suhde vanhempiinsa katkeaa esimerkiksi maastamuuton vuoksi (vanhemmat muuttavat ilman lasta tai lapsi muuttaa ilman vanhempiaan), perheyksikön säilyttäminen tulisi ottaa huomioon, kun lapsen etua arvioidaan perheen jälleenyhdistämistä koskevissa päätöksissä. Mikäli lapsen oikeudet toteutuvat mahdollisimman täysimääräisesti, myös lapsen etu toteutuu. 

2.1.4  Perheenyhdistäminen lukuina

Suomeen kohdistuva maahanmuutto muodostuu pääasiassa työn tai opiskelun perusteella Suomeen muuttavista ja heidän perheenjäsenistään. Työperäinen maahanmuutto oli vuonna 2022 historiallisen korkealla tasolla ja pysyi yhä korkeana vuoden 2023 aikana, mutta laski hieman vuonna 2024. Hakemusmäärien laskuun on vaikuttanut erityisesti talouden taantuma. Opiskelijoiden hakemusmäärä kasvoi vuodesta 2022 vuoteen 2024. Opiskelijoiden hakemusmäärien kasvun taustalla ovat muun muassa opiskelijoita koskevan lainsäädännön uudistuminen keväällä 2022, kuten kansainvälisille opiskelijoille suunnattujen vieraskielisten koulutusohjelmien lisääminen, oppilaitosten ulkomaisille opiskelijoille suuntaamat markkinointitoimet sekä Suomen näkyvyyden lisääntyminen sosiaalisessa mediassa. Myös perhesideperusteisten oleskelulupahakemusten määrä on kasvanut viime vuosina. 

Taulukko 1. Perhesidehakemukset ja -päätökset vuosina 2021-2024. Lähde: Maahanmuuttovirasto. 

Perhesideperusteisia ensimmäisiä oleskelulupahakemuksia jätettiin vuosien 2021–2024 aikana yhteensä 78 083 kappaletta. Vuonna 2021 hakemuksia jätettiin yhteensä 13 764, vuonna 2022 yhteensä 18 981 ja vuonna 2023 yhteensä 21 583. Hakemusmäärä on pysynyt korkealla tasolla myös vuonna 2024, jolloin perheenjäsenen ensimmäisiä oleskelulupahakemuksia jätettiin yhteensä 23 701. Hakemusmäärä on mittaushistorian Mittaushistoria 2011 alkaen. suurin.  

Maahanmuuttovirasto tilastoi perhesideperusteiset oleskeluluvat perheenkokoajan oleskeluluvan perusteella. Tilastointi on jaoteltu kolmeen pääryhmään, jotka ovat 1) Suomen kansalaiset, 2) kansainvälistä suojelua saaneet ja 3) muut ulkomaalaiset. Maahanmuuttoviraston tilastoissa muulla ulkomaalaisella tarkoitetaan muuta kuin kansainvälistä suojelua saaneita henkilöitä eli esimerkiksi työnteon tai opiskelun perusteella Suomessa oleskelevia perheenkokoajia. Lisäksi Maahanmuuttovirasto tilastoi neljää eri perheenjäsenen kategoriaa, jotka ovat 1) puoliso, 2) huoltaja, 3) lapsi ja 4) muu omainen. 

Suurin hakijaryhmä vuosien 2021–2024 aikana on ollut muun ulkomaalaisen lapset (31 403), muun ulkomaalaisen puolisot (25 507) ja Suomen kansalaisen puolisot (10 278). Seuraavaksi eniten hakemuksia jättivät kansainvälistä suojelua saaneiden lapset (4535) ja kansainvälistä suojelua saaneiden puolisot (1560). Myös Suomen kansalaisten lapset (1174), Suomen kansalaisten muut omaiset (929), Suomen kansalaisten huoltajat (480), kansainvälistä suojelua saaneiden muut omaiset (1251), kansainvälistä suojelua saaneiden huoltajat (489), muun ulkomaalaiset huoltajat (289) ja muun ulkomaalaisen muut omaiset (134) jättivät perheenyhdistämishakemuksia mainitulla ajanjaksolla. 

Perhesideperusteisiin ensimmäistä oleskelulupaa koskeviin hakemuksiin tehtiin päätöksiä vuosien 2021–2024 aikana yhteensä 68 641. Päätöksistä 63 027 eli noin 92 % oli myönteisiä. Kielteisiä päätöksiä tehtiin yhteensä 4173, joka edustaa noin 6 % tehdyistä päätöksistä. Loput päätöksistä (1441) eli noin 2 % sisältävät raukeamispäätöksiä. Vaikka päätösmäärät ovat nousseet merkittävästi, kielteisten päätösten määrä on pysynyt suhteellisen tasaisena. Tarkemmat luvut on esitelty alla olevassa taulukossa. Perhesideperusteisten hakemusten lisäksi muille omaisille tehtiin kyseisellä ajanjaksolla yhteensä 1858 päätöstä. Muille omaisille tehtyjä päätöksiä ei ole huomioitu alla olevassa taulukossa.  

Taulukko 2. Perhesideperusteiset oleskelulupapäätökset vuosina 2021-2024 jaoteltuna perheenkokoajan oleskeluperusteen mukaan. Taulukossa esitettynä myönteiset ja kielteiset päätökset sekä rauenneet asiat. Lähde: Maahanmuuttovirasto. 

Turvapaikkahakemusten määrä on kasvanut EU-alueella vuoden 2022 elokuusta lähtien. Vuonna 2023 hakemusmäärä ylitti miljoonan hakemuksen rajan vuoden ensimmäisen 11 kuukauden aikana. Turvapaikkahakemusten määrä oli vuonna 2023 Euroopassa korkeimmillaan sitten vuosien 2015–2016 jälkeen. EU-alueen turvapaikanhakijoiden määrän kasvu ei ole toistaiseksi heijastunut Suomeen. Suomessa vuoden 2023 aikana ensimmäisiä turvapaikkahakemuksia jätettiin yhteensä 4559 (vrt. turvapaikka hakemusmäärään koko Euroopan unionin alueella 1,1 miljoonaa). Suomeen jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä pysyi vuoden 2024 aikana maltillisella tasolla. Vuonna 2024 turvapaikkahakemuksia jätettiin Suomessa yhteensä 2948, joista ensimmäisiä turvapaikkahakemuksia oli 2405. Ilman huoltajaa maahan saapuneiden turvapaikkaa hakevien alaikäisten määrät ovat olleet kasvussa Euroopassa, ja hakemusmäärät ovat nousseet myös Suomessa. Vuonna 2023 Suomesta haki kansainvälistä suojelua yhteensä 348 ilman huoltajaa maahan tulleeksi rekisteröityä alaikäistä turvapaikanhakijaa. Vuonna 2024 ilman huoltajaa maahan tulleiden alaikäisten turvapaikkahakemusten määrät kääntyivät laskuun ja ensimmäisiä turvapaikkahakemuksia jätettiin yhteensä 225. 

Euroopan unionin alueelle kohdistuva muuttoliikepaine jatkui korkeana vuoden 2024 ajan, minkä oletetaan heijastuvan viiveellä myös Suomeen. Maahanmuuttoviraston pitkän aikavälin ennusteena on, että perhesideperusteiset hakemusmäärät tulevat jatkossakin kasvamaan, mikäli työ- ja opiskeluperusteinen maahanmuutto jatkaa kasvua. 

4.2.1  Yleistä

Tässä esityksessä ehdotetaan erilaisia muutoksia perheenyhdistämiseen. Esityksen vaikutukset ovat moniulotteisia ja koostuvat erilaisista osioista. Muutokset kohdentuvat eri tavoin erilaisiin maahanmuuttajaryhmiin. Pääosin muutokset tiukentavat perheenyhdistämisen edellytyksiä. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että ehdotetut muutokset lisäisivät perheiden omaa taloudellista vastuuta, kannustaisivat työllistymään, kouluttautumaan ja kiinnittymään suomalaiseen yhteiskuntaan. Ehdotetut muutokset siirtäisivät painopistettä maahantulijan oikeuksia painottavasta järjestelmästä maahantulijan velvollisuuksia ja omaa vastuuta kotoutumisesta painottavaan järjestelmään. Muutosten myötä maahanmuuttajat olisivat aiempaa enemmän itse vastuussa taloudellisesta kyvykkyydestään ja kotoutumisestaan. Tällä pyritään toisaalta takaamaan maahanmuuttajille itselleen riittävä elintaso ja toisaalta vähentämään valtion taloudellisen kantokyvyn taakkaa erityisesti humanitaarisen maahanmuuton osalta. Ulkomaalaislain esitöiden mukaan keskeistä on se, että yhteiskunta ei joudu vastaamaan ulkomaalaisen oleskelusta aiheutuvista kustannuksista.  

Muutoksilla hillittäisiin haitallisia ilmiöitä, joita perhesideperustaiset oleskeluluvat saattavat mahdollistaa, kuten lasten käyttämistä maahantulon välineenä, pakkoavioliittoja sekä lumeavioliittoja, kun oleskelulupia ei enää myönnettäisi tilanteissa, joissa voidaan arvioida olevan kohonnut riski väärinkäytöksille ja hyväksikäyttöön. Osaksi suomalaista yhteiskuntaan ei olisi mahdollista päästä vilpillisin keinoin. Muutokset kokonaisuutena hillitsisivät maahanmuuton vetovoimatekijöitä. Muutosten kokonaisuus edistäisi maahanmuuton hallintaa ja lisäisi sisäistä turvallisuutta. 

Perheenyhdistämisen edellytysten tiukennukset saattaisivat vähentää perheenyhdistämistä tai siirtää sen toteutumista myöhemmäksi. Muutokset todennäköisesti vähentäisivät maahanmuuttoa ainakin jonkin verran, koska perheenyhdistäminen on yksi tyypillisimmistä syistä saapua Suomeen. On kuitenkin huomioitava, että kaikki muutokset eivät kohdennu kaikkiin maahanmuuttajaryhmiin. Tarkkojen lukumääräisten arvioiden tekeminen vaikutuksesta maahanmuuton määrään ei tässä esityksessä ole mahdollista, koska perhesideperustaisten maahanmuuttajien määrään vaikuttavat monet muutkin tekijät, kuten demografiset, taloudelliset, sosiaaliset ja muut poliittiset seikat. Lisäksi perhesidehakemusten määrään vaikuttavat merkittävästi muutokset perheenkokoajien maahantulon edellytyksissä. Näin ollen vaikutukset perheenyhdistämisen kumuloituvat siitä kokonaisuudesta, jossa tehdään muutoksia esimerkiksi kansainvälisen suojelun myöntämiseen sekä työ- että opiskeluperusteista maahanmuuttoa koskevaan lainsäädäntöön. 

4.2.2  Taloudelliset vaikutukset

Ehdotetuilla muutoksilla olisi taloudellisia vaikutuksia, jotka kohdistuisivat pääsääntöisesti Maahanmuuttovirastoon sekä hyvinvointialueilla sosiaalihuoltolain (1301/2014) mukaisiin perheryhmäkotitoiminnasta vastaaviin tahoihin. Ehdotetuista muutoksista seuraisi julkiseen talouteen kohdistuvia suoria kustannuksia.  

Maahanmuuttovirastolle ehdotetuista muutoksista seuraisi taloudellisia vaikutuksia erityisesti tietojärjestelmiin kohdistuvien muutosten osalta. Maahanmuuttoviraston arvion mukaan tietojärjestelmämuutokset, kuten automaatiokehittäminen ja ylläpito tulevat kustantamaan yhteensä noin 134 000 euroa. Viraston arvion mukaan myös ohjeistuksia ja lomakkeita tulisi päivittää. Paperisten lomakkeiden päivittämisen arvioidaan maksavan noin 13 000 euroa ja sähköisten lomakkeiden noin 20 000 euroa. Ulkoiseen viestintään käännöksineen olisi viraston arvion mukaan varattava noin 11 900 euroa. Lisäksi edellä mainituista seuraisi kustannuksia yhteensä noin puolen henkilötyövuoden verran eli noin 50 000 euroa. Viraston arvion mukaan ehdotettujen perheenyhdistämistä koskevien lisäedellytysten myötä hakemuksen käsittelyyn ja päätöksentekoon tulisi lisää manuaalista työtä. Viraston arvion mukaan henkilöstöresursseihin tulisi tältä osin lisätarpeita noin kahden henkilötyövuoden eli noin 150 000 euron verran, koska kielteiset päätökset ja poikkeamisharkinta lisääntyvät. Edellä esitetyn perusteella arvioidaan, että lainsäädäntömuutosten kokonaiskustannukset Maahanmuuttovirastolle olisivat yhteensä noin 379 000 euroa. Ehdotetut muutokset ja niiden resurssivaikutukset voidaan kattaa Maahanmuuttoviraston kehyksessä olevan määrärahan puitteissa 

Toimeentuloedellytyksen asettaminen ilman huoltajaa maahan tulleiden alaikäisten perheenkokoajien perheenjäsenille, tarkoittaisi, että ilman huoltajaa maassa olevia alaikäisiä lapsia saattaisi jäädä aiempaa enemmän sosiaalihuollon vastuulle. Tällä voidaan arvioida olevan julkisia menoja lisäävä vaikutus. Ilman huoltajaa maassa olevan alaikäisen kustannus ryhmäkodissa tai tukiasunnossa on 240 euroa vuorokautta kohden (ilman alv). Hinta vuodessa on siten noin 87 600 euroa per lapsi. Koska muutoksen soveltamisala koskisi pääasiassa toissijaista suojelua saaneita lapsia ja toissijaista suojelua annetaan tällä hetkellä vähän, ei kysymyksessä olisi kuitenkaan merkittävä taloudellista kustannusta lisää vaikutus. Vuosien 2021–2024 aikana toissijaista suojelua on myönnetty alaikäisille ilman huoltajaa massa oleville lapsille yhteensä 30 tapauksessa. Muutoksella saattaisi vaihtoehtoisesti olla positiivinen taloudellinen vaikutus sellaisissa tilanteissa, joissa huoltajalle tehtäisiin toimeentuloedellytyksen perusteella kielteinen päätös ja lapsi siirtyisi viettämään perhe-elämää vanhempiensa kanssa johonkin kolmanteen valtioon tai lasta ei alun perin käytettäisi maahantulon välineenä.  

Perheenyhdistämisen pitkittymisellä voi olla julkiseen talouteen kohdistuvia kustannusvaikutuksia tilanteissa, joissa perheenkokoajan riippuvuus esimerkiksi erilaisista yhteiskunnan tarjoamista etuuksista ja tuista pitkittyy tai voi olla laajempaa perheen erossaolon vuoksi. Perheenyhdistämisen lykkääntyminen voi myös vaikuttaa henkilön arkeen. Haasteet voivat näyttäytyä esimerkiksi hankaluutena oppia kieltä, työllistyä, solmia sosiaalisia suhteita tai jopa täyttää perustarpeita. Vaikka muutosten tavoitteena on edistää kotoutumista niin on mahdollista, että näissä tilanteissa haasteet voivat joissakin tilanteissa kuitenkin myös lisätä sosiaali- ja terveyspalveluiden tarvetta. 

Lisäksi ehdotetuilla muutoksilla voi olla joitain vaikutuksia myös kansantaloudellisesta näkökulmasta. Arvion tekeminen vaatimusten vaikutuksista esimerkiksi työllistymiseen on kuitenkin haastavaa. Tutkimuskirjallisuuden mukaan mitä pidemmän aikaa kansainvälistä suojelua saava henkilö viettää kohdemaassa, sitä todennäköisemmin hän on työllistynyt TEM 2024 . Myös integraation aste ja esimerkiksi palkkakehitys ovat osin riippuvaisia siitä miten pitkän ajan perheenkokoaja on päättänyt viettää kohdemaassa ja kuinka nopeasti hänen puolisonsa saapuu perheenkokoajan luokse. Perheenkokoajat, joiden puolisot eivät ole vielä saapuneet kohdemaahan työskentelevät tyypillisesti enemmän. Maahan muuttaneiden ansioiden ja työllisyyden on havaittu parantuneen maassa vietetyn ajan myötä Vaalavuo & Rask 2022. . Toisaalta kuitenkin erossaolon aikaa ja sen vaikutuksia käsitelleen tutkimuksen mukaan puolison maahan saapumisen myöhentyminen saattaa johtaa joissakin tilanteissa heikompaan pitkän ajan palkkakehitykseen. Perheenyhdistämisen pitkittyminen voi toisaalta tuottaa lyhyellä aikavälillä perheenkokoajalle enemmän työtuloja ja pitkällä aikavälillä heikompaa integroitumista. Perheenkokoajan nopea kotoutuminen, kuten pääsy työmarkkinoille ja integraatio yhteiskuntaan edistävät itsessään perheenyhdistämisen edellytysten täyttymistä. Toisaalta jos perheenyhdistäminen edellyttää tiettyä maassaolon aikaa voivat perheenkokoajat pidättäytyä ”isojen päätösten” tekemisestä siihen saakka, kunnes perhe on saapunut Suomeen. Mahdollisesti omaisuuden, varallisuuden tai esimerkiksi koulutuksen hankinta voi viivästyä. Epävarmuus perheen saamisesta Suomeen voi joissakin tapauksissa myös vaikeuttaa pääsyä työmarkkinoille ja hankaloittaa kotoutumista yhteiskuntaan. OECD 2019 Perheenyhdistämisen vaikeutuminen voi väliaikaistaa perheenkokoajan orientoitumista kohdemaahan ja lisätä poismuuton todennäköisyyttä. Kansantaloudellisesta näkökulmasta taloudellisten vaikutusten arvioiminen on hyvin epävarmaa mutta todennäköisesti muutos ei ole merkittävä.  

4.2.3  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen

Vähimmäisikää ja asumisaikaa koskevilla vaatimuksilla sekä alaikäisen perheenkokoajan toimeentuloedellytyksen palauttamista koskevilla muutoksilla on vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, aivan erityisesti perhe-elämän suojaan sekä yhdenvertaisuuteen. Ehdotetut muutokset perustuvat perheenyhdistämisdirektiivin sisältämän kansallisen liikkumavaran mahdollistamiin lisäedellytyksiin. Valtiolla on oikeus säännellä maahantuloa ja säätää lailla oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä. Ehdotettujen muutosten vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin täyttävät oikeuksien rajoitusedellytykset eivätkä siten kuitenkaan muodosta valtiosääntöoikeudellista estettä (ks. tarkemmin luku 9 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys). 

Alaikäisyyden määritelmää koskeva muutos, siltä osin kuin on kyse turvapaikan saaneen huoltajan täysi-ikäistyneen lapsen alaikäisyyden määrittämisestä, edistäisi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista perhe-elämän suojan sekä yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Kansanterveydellisen syyn poistaminen oleskeluluvan epäämisperusteena kansainvälistä suojelua saaneiden osalta edistäisi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista, erityisesti perhe-elämän suojan näkökulmasta. Käytännössä kansanterveydellisen syyn käyttö kansainvälistä suojelua saaneen perheenkokoajan perheenjäsenen oleskelulupahakemuksen epäämisperusteena on kuitenkin nykyisellään harvinaista. Oletettavaa on, että muutoksen vaikutukset jäisivät siltä osin vähäisiksi. 

4.2.4  Sukupuolivaikutukset

Oleskelulupaa perhesiteen perusteella hakevien henkilöiden sukupuolijakauma on kokonaiskuvassa tasainen. Perhesideperusteisista oleskelulupahakemuksia tehtiin vuosien 2021–2024 aikana yhteensä 78 029. Tuona ajanjaksona hakemuksen jättäneistä noin 55 % oli naisia ja noin 45 % on miehiä. Kun tarkastellaan eri oleskeluluvilla Suomessa oleskelevien perheenkokoajien puolisoiden sukupuolijakaumaa, huomataan että sukupuolijakaumassa on jonkin verran eroja. Sellaisista perheenjäsenistä, jotka hakivat oleskelulupaa Suomen kansalaisten puolisoina, niin naisia oli noin 57 % ja miehiä 43 %. Kansainvälistä suojelua saaneiden hakijapuolisoista noin 79 % on naisia ja noin 21 % miehiä. Muun ulkomaalaisen puolisoista, kategoria, johon tilastoituvat esimerkiksi työperusteisella tai opiskeluun perustuvalla oleskeluluvalla Suomessa oleskelevien perheenjäsenet, naisia on noin 62 % ja miehiä 38 %. Koska oleskelulupaa hakevista puolisoista enemmistö on naisia, kohdistuisivat vaikutukset enemmän naisiin, jotka oleskelevat Suomen ulkopuolella.  

4.2.5  Vaikutukset lapsiin

Ehdotetuista muutoksista erityisesti toimeentuloedellytyksen palauttamisella alaikäisille perheenkokoajille sekä alaikäisyyden määritelmää koskevilla muutoksilla olisi suoria vaikutuksia lapsen oikeuksien ja lapsen edun toteutumiseen. Myös asumisaikavaatimuksella olisi vaikutuksia lapsiin. Vähimmäisikävaatimusta koskeva muutos tulisi sovellettavaksi vain puolisoiden perheenyhdistämisessä. Edellytyksellä ei olisi vaikutuksia sellaisiin perheisiin, joissa on lapsi tai lapsia, koska lapsella olisi oikeus oleskelulupaan suhteessa vanhempaan ja toisella vanhemmalla suhteessa lapseen.  

Ehdotettujen muutosten lapsiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin kannalta keskeisenä seikkoina voidaan pitää lapsen oikeuksien sopimuksen perusteella velvollisuutta ottaa lapsen etu huomioon kaikissa toimissa, jotka koskettavat lapsia (3 artikla), velvollisuutta kunnioittaa muun muassa lapsen sukulaissuhteita (8 artikla), velvollisuutta kunnioittaa lapsen oikeutta ylläpitää henkilökohtaisia ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa (9 artikla), velvollisuutta tutkia sopimusvaltioon saapumista ja perheen jälleenyhdistämistä koskevat hakemukset myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti (10 artikla), sitä, että lapsen huoltajilla ja holhoojilla on ensisijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä (18 artikla) sekä velvollisuutta suojella lasta kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä väkivallalta ja hyväksikäytöltä (19 artikla). 

Toimeentuloedellytyksen palauttamisella alaikäisille perheenkokoajille on vaikutuksia lapsen oikeuteen viettää perhe-elämää, lapsen etuun sekä lapsen oikeuksien yleissopimuksessa tunnustettuun lapsen oikeuteen säilyttää perhesuhteensa. Vaikka toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen 39 §:ään perustuvan tapauskohtaisen harkinnan perusteella on mahdollista, ehdotetun muutoksen seurauksena joidenkin lasten huoltajien perheenyhdistämishakemus ratkaistaisiin jatkossa kielteisesti. Ennen toimeentuloedellytyksen poistamista alaikäisiltä perheenkokoajilta puuttuvan toimeentulon nojalla kielteisiä päätöksiä tehtiin vuosina 2015–2023 huoltajille yhteensä 27. Toimeentuloedellytyksen palauttamisella alaikäiselle perheenkokoajalle pyrittäisiin estämään lasten hyväksikäyttöä maahantulon välineenä tai maahantulosäännösten kiertämistarkoituksessa, kun ilman huoltajaa maahan saapuneen lapsen huoltajan hakiessa perhesideperusteista oleskelulupaa pääsääntönä olisi toimeentuloedellytyksen soveltaminen. Myös hallintovaliokunta on aiemmin kiinnittänyt vakavaa huomiota siihen, että lasten käyttöä maahantulon välineenä tulee ehkäistä. Yksin liikkuvien lasten turvallisuus ja hyvinvointi ovat erityisesti matkan aikana uhattuina. Lapsikauppa, lasten salakuljetus ja lasten moninainen hyväksikäyttö ovat niin vakavia ongelmia, että yhteiskunnan tulee toiminnassaan puuttua näihin ongelmiin (HaVM 4/2004 vp). Kun toimeentuloedellytys edeltävällä lainmuutoksella poistettiin alaikäisiltä perheenkokoajilta, piti hallintovaliokunta silloinkin välttämättömänä, että oleskelulupa voidaan jatkossakin jättää myöntämättä, jos arvioidaan, että tapaukseen liittyy lapsen hyväksikäyttöä tai perheenyhdistäminen Suomessa olisi muutoin vastoin lapsen etua (HaVM 20/2022 vp). Lapsen edun selvittäminen tilanteessa, jossa vanhempia ei tunneta ja vanhemmat oleskelevat eri maassa kuin lapsi on lähtökohtaisesti haastavaa. Ilman huoltajaa maahan saapuneen lapsen vanhempien motiivien selvittäminen tilanteessa, jossa lapsen vanhemmat hakevat myöhemmin perhesiteen perusteella oleskelulupaa ei ole yksiselitteistä. Toimeentuloedellytyksen käyttöön ottamista voidaan kuitenkin pitää yhtenä täydentävänä välineenä, jolla pyritään vaikuttamaan tämän haitallisen ilmiön ehkäisemiseen muiden ulkomaalaislaissa teemaan liittyvien säännösten lisäksi. Edellytys täydentäisi syyskuussa 2024 voimaan tullutta ulkomaalaislain sääntelyä, jonka mukaan oleskelulupa evätään sillä perustella, että alaikäistä lasta on käytetty maahantulon välineenä (UlkL 36 c §:n 1 mom 4 k).  

Toimeentuloedellytystä koskevalla muutoksella ei olisi vaikutuksia kaikkiin perheenkokoajan asemassa oleviin alaikäisiin lapsiin. Euroopan unionin tuomioistuimen päätöskäytäntö huomioiden edellytys voidaan ulottaa koskettamaan muita kuin alaikäisiä ilman huoltajaa maassa oleskelevia pakolaisia. Käytännössä tämä tarkoittaisi toissijaista ja tilapäistä suojelua saaneita alaikäisiä lapsia ja heidän huoltajiaan. Muutoksen seurauksena lapsia saatettaisiin käyttää aiempaa harvemmin maahantulon välineinä. Käytännössä lapsella ei välttämättä ole mahdollisuutta turvata perheensä toimeentuloa eikä perheenyhdistämistä hakevalla huoltajallakaan. Toimeentuloedellytyksestä olisi yksittäistapauksessa mahdollista poiketa 39 §:n säädetyllä tavoin. Sellaiset lapset, joiden osalta toimeentuloedellytyksestä ei poiketa, jäisivät käytännössä sosiaalihuollon tai lastensuojelun vastuulle ja sosiaalihuollon tai lastensuojelun tukitoimien piiriin.  

Asumisaikavaatimusta koskevalla muutoksella olisi vaikutuksia lapsiin, jotka hakisivat oleskelulupaa perheenjäsenenä suhteessa Suomessa oleskelevaan toissijaista suojelua saaneeseen huoltajaansa sekä perheenkokoajana Suomessa oleviin toissijaista suojelua saaviin lapsiin. Pääsääntöisesti perheenjäsenen oleskelulupaa ei voisi saada, jos lapsi (perheenkokoajana tai perheenjäsenenä) on täyttänyt 16 vuotta, koska kahden vuoden asumisaika huomioiden lapsi ehtisi täysi-ikäistyä ennen perheenjäsenen oleskelulupahakemuksen tekemistä. Asumisaikavaatimuksesta voitaisiin yksittäisessä tilanteessa poiketa, jos siihen olisi poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Näin ollen oleskelulupahakemus tulisi kuitenkin tutkia ja jos poikkeamisperusteita olisi, oleskelulupa voitaisiin (muiden edellytysten täyttyessä) myöntää. Voidaan arvioida, että alaikäisen lapsen elämässä kahden vuoden erossaoloaika on pitkä. Lasten kohdalla perheenyhdistämisen vaikutukset hyvinvointiin ovat jossain määrin aikuisia korostuneempia. 

Asumisaikavaatimuksen sekä toimeentuloedellytyksen myötä Suomessa olisi jonkin verran enemmän ilman huoltajaa maassa oleskelevia toissijaista suojelua saaneita alaikäisiä lapsia. Oleskeluluvan saatuaan nämä lapset ja nuoret majoittuvat perheryhmäkodeissa, joiden ylläpitäminen 1.1.2025 alkaen on sosiaalihuoltolain alaista toimintaa. Perheestä erossaolon haitallisista vaikutuksista on tutkimusta Esim. Palander 2024. . Perheestä erossaolo voi olla riskitekijä alaikäisinä ilman huoltajaa maahan tulleiden alaikäisten terveydelle ja hyvinvoinnille Maioli ym. 2021. . Perheen erossa asumisen pitkittyminen voi lisätä perheen sisäistä vieraantuneisuutta, vaikuttaa lasten kasvuolosuhteisiin ja lisätä tukitoimien tarvetta. Lasten erossaololla vanhemmistaan voi olla joissakin tapauksissa, jopa aikuisuuteen saakka ulottuvia vaikutuksia, kuten lisääntynyttä terveydenhuoltopalveluiden tarvetta, koulupudokkuutta ja työttömyyttä.  

Tässä esityksessä ehdotetut muutokset huoltajana toimivan turvapaikan saaneen perheenkokoajan lapsen alaikäisyyden määrittämiseen edistävät lapsen edun ja oikeuksien toteutumista. Jatkossa lapsi määritettäisiin alaikäiseksi ja olisi siten oikeutettu perheenyhdistämiseen aiempaa useammin, kun lapsen alaikäisyyden määrittämishetkeksi tulisi lapsen oleskelulupahakemuksen jättämishetken sijaan hetki, jolloin vanhempi on hakenut kansainvälistä suojelua. Muutos kohdentuisi perheen sellaisiin lapsiin, jotka ovat jo täysi-ikäistyneet. Ehdotetulla muutoksella saatetaan lainsäädäntö vastaamaan Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisua ja Maahanmuuttoviraston jo soveltamaa käytäntöä. Lapsen alaikäisyyden määrittämistä koskevat muutokset edistäisivät lasten ja lapsena perhesidehakemusprosessin osapuoleksi tulleiden keskinäisen yhdenvertaisuuden toteutumista. Oikeus perhe-elämään toteutuisi tehokkaammin, kun turvapaikan saaneen huoltajan lapsen oleskeluluvan saaminen ei riippuisi sattumanvaraisesti hakemuksen käsittelyajan pituudesta, joka voisi johtaa huomattaviin eroihin perheenyhdistämistä koskevien hakemusten käsittelyssä paitsi kansallisesti niin myös EU:n jäsenvaltioiden välillä. 

4.2.6  Vaikutukset yksilön asemaan

Jatkossa oleskelulupia perhesiteen perusteella myönnettäisiin mahdollisesti nykyistä hieman vähemmän. Perheenyhdistämisen piirissä olisi vähemmän yksilöitä. Vähimmäisikävaatimuksen osalta saatavilla olevien tilastotietojen (ks. luku 2.2.) perusteella puhutaan vuositasolla mahdollisesti noin sadasta hakijasta, jotka eivät täyttäisi vähimmäisikävaatimusta. Toisaalta kaikki näistä saavuttaisi vähimmäisiän ajan kulumisen myötä. Toimentuloedellytyksen käyttöönoton osalta vaikutukset myönnettyihin perhesidelupiin jäisivät oletettavasti melko vähäisiksi. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on aiemmin toteuttamassaan selvityksessä katsonut, ettei toimeentuloedellytyksen ilman huoltajaa maahan saapuneiden alaikäisten kohdalla katsottu yksin vaikuttavan perheenyhdistämisen mahdollisuuksiin. Asumisaikavaatimuksen osalta on Maahanmuuttoviraston tilastointitavasta johtuen haastavaa tehdä täsmällistä arviota siihen miten suureen osaan hakijoita uuden edellytyksen käyttöönotto vaikuttaisi. Voidaan kuitenkin todeta, että kansainvälistä suojelua saavien perheenjäsenille ja muille omaisille myönnettiin vuosina 2021–2024 yhteensä 5504 perhesideperusteista oleskelulupaa. Asumisaikavaatimus tulisi käytännössä koskettamaan pakolaisten niin sanottuja uusia perheenjäseniä sekä toissijaista suojelua saaneiden perheenkokoajien perheenjäseniä. Uusien perheiden määristä ei ole saatavilla tilastotietoja, mutta toissijaista suojelua myönnettiin kyseisenä ajanjaksona yhteensä 481 hakijalle. Hyvin suuntaa antavana alustavana arviona on, että jatkossa lupaharkinnassa voisi vuositasolla olla noin satakunta sellaista perhettä, joiden kohdalla perheenkokoajalta edellytettäisiin kahden vuoden asumisaikaa. Alaikäisyyden määritelmän osalta voidaan todeta, että aiempaa suuremmalla joukolla olisi mahdollisuus hakea perheenyhdistämistä suhteessa Suomessa oleskelevaan huoltajaansa. Haasteellista on kuitenkin arvioida kuinka suuri joukko tällaisia potentiaalisia turvapaikan saaneiden huoltajien sellaisia lapsia olisi olemassa, jotka olisivat täysi-ikäistyneet huoltajansa turvapaikkaprosessin aikana. Toisaalta soveltamisalaa ehdotetaan samalla supistettavaksi perheenkokoajana toimivien alaikäisten lasten osalta koskettamaan vain pakolaisaseman saaneita, jolla olisi oletettavasti hakemusmääriä rajaava vaikutus. Kansanterveydellisen syyn poistaminen kansainvälistä suojelua saaneiden perheenjäsenien oleskelulupien epäämisperusteena ei oleteta olevan vaikutusta myönnettyjen oleskelulupien määriin, huomioiden että kyseistä epäämisperustetta ei ole Maahanmuuttoviraston tietojen mukaan sovellettu. Yksityiskohtaisen arvion tekeminen siitä kuinka monen yksilön hakemuksen käsittelyyn edellytykset vaikuttaisivat ei ole mahdollista. Määrä ei kuitenkaan ole vuositasolla kovin merkittävä.  

Muutokset vaikuttavat toisiin yksilöihin toisia enemmän, koska vaikutukset kohdentuvat eri hakijaryhmiin eri tavoin. Jatkossa Suomen kansalaisen puolison tulisi, tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta, täyttää vaatimus 21 vuoden iästä perheenyhdistämistä haettaessa. Kolmannen maan kansalaisiin muutoksilla on eniten vaikutuksia. Eniten muutokset vaikuttaisivat toissijaista suojelua saaneisiin perheenkokoajiin ja heidän perheenjäseniinsä. Muutoksista vähimmäisikävaatimus, asumisaikavaatimus, toimeentuloedellytyksen palauttaminen ja alaikäisyyden määritelmää koskevat muutokset rajoittaisivat toissijaista suojelua saaneiden perheenyhdistämistä. Kansanterveydellisen syyn poistaminen oleskeluluvan epäämisen perusteena vaikuttaisi edistävästi toissijaista suojelua saaneen perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä perheenyhdistämiseen, mutta tapaukset ovat harvinaisia. Pakolaisaseman saaneiden osalta esityksen vaikutukset olisivat vähäisemmät. Vähimmäisikävaatimus tulisi sovellettavaksi, kun taas asumisaikavaatimusta tulisi sovellettavaksi vain pakolaisten niin sanottujen uusien perheisen kohdalla. Pakolaisten kohdalla alaikäisyyden määritelmää koskeva muutos ja kansanterveydellisen syyn poistaminen oleskeluvan epäämisen perusteena edistäisivät perheenyhdistämisen toteutumista. Tilapäistä suojelua saaneen kohdalla ainoastaan alaikäisen perheenkokoajan toimeentuloedellytystä koskevat muutokset tulisivat sovellettavaksi. Muutosten ei arvioida tilapäistä suojelua saaneiden kohdalla olevan merkittäviä, ottaen huomioon, että tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden perheenjäsenet ovat itse oikeutettuja saamaan tilapäistä suojelua, joten perhesideperustaisia oleskelulupia haetaan vähän. Muiden kolmannen maan kansalaisten osalta (käytännössä työhön ja opiskeluun perustuvilla luvilla Suomessa oleskelevat perheenkokoajat) jatkossa tulisi sovellettavaksi vähimmäisikävaatimus.  

Muutoksilla toisaalta myös vahvistetaan yksilön asemaa. Muutoksilla tavoitellaan yksilön aseman parantamista esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa yksilön voidaan arvioida olevan haavoittuvassa asemassa tai riskissä ihmisoikeusloukkauksille tai hyväksikäytölle. Yksilön kannalta myönteistä olisi, että muutoksilla voitaisiin ennaltaehkäistä hyväksikäyttöä, kuten pakkoavioliittoja, lumeavioliittoja ja lasten hyödyntämistä maahantulon välineenä. 

Vähimmäisikävaatimus rajoittaisi tietyn ikäisten puolisoiden perheenyhdistämistä. Vähimmäisikävaatimuksella pyritään takaamaan puolisoiden riittävä kypsyys päättää omasta avioitumisestaan. Edellytys parantaisi nuorten mahdollisuuksia päättää omasta elämästään ilman perheen tai muun yhteisön asettamia paineita. Vähimmäisikää koskevalla lisäedellytyksellä pyritään estämään pakkoavioliittoja. Vähimmäisikävaatimuksella ei voi kattavasti estää sellaisten tilanteiden syntymistä, jossa henkilö pakotetaan avioliittoon, koska pakkoavioliitot ilmiönä eivät rajoitu tiettyyn ikäryhmään, vaikka nuorten henkilöiden kohdalla voidaankin arvioida olevan yhteisön ja perheen asettamien paineiden suhteen korostunut mahdollisuus. Perheenyhdistämisdirektiivin mukaisesti vähimmäisikäraja voi kuitenkin olla enintään 21 vuotta. Vähimmäisikävaatimus on vain yksi niistä keinoista, joilla voidaan edistää yksilöiden mahdollisuuteen päättää omasta avioitumisestaan. Ehdotus ei sinänsä rajoittaisi yksilöiden mahdollisuuksia avioitua mutta perhe-elämän viettäminen Suomessa rajoittuisi nykyisestä. Pakkoavioliittojen ehkäiseminen on yhteiskunnallisesti sekä ihmis- ja perusoikeuksien näkökulmasta tavoiteltava päämäärä. Suomen kansalaiset on rajattu vähimmäisikävaatimuksen ulkopuolelle.  

Vähimmäisikävaatimuksen välittömät määrälliset vaikutukset työntekijöiden, erityisasiantuntijoiden tai opiskelijoiden maahanmuuttoon voivat jäädä suhteellisen vähäisiksi, vaikka muutos vähentäisikin jossain määrin myös työn ja opiskelun perusteella maahan muuttavien kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuuksia saada puolison Suomeen. On mahdollista, että osa alle 21-vuotiaista Suomeen muuttoa suunnittelevista muuttaisi muualle. Perheenyhdistämistä vaikeuttavat toimet voivat yleisesti vähentää maan vetovoimaa kansainvälisten osaajien silmissä OECD 2017. . Alustava arvio on, että vähimmäisikävaatimuksen myötä erityisesti sellaisten perheenkokoajien perheenjäsenten hakemusten osuus, jotka oleskelevat Suomessa opiskeluun perustuvalla oleskeluluvalla saattaisi vähentyä. Opiskelijoissa arvioidaan olevan eniten alle 21 vuoden ikäisiä perheenkokoajia ja puolisoita. Tulevaisuudessa joissakin tilanteissa opiskelijat perheineen saattavat jättää tulematta Suomeen ja suuntautua sellaisiin maihin, joissa ei ole käytössä vastaavaa vaatimusta. Toisaalta vähimmäisikävaatimuksella voisi olla myös niin sanottuja itsenäisiä lupia lisäävä ja niihin kannustava vaikutus, kun muutoksen myötä opiskelijoiden puolisot saattaisivat hakea itselleen oleskelulupaa esimerkiksi työn tai opiskelun perusteella sen sijaan, että he saapuvat maahan perheenjäseninä. Tällainen vaikutus olisi hallitusohjelman yksilön velvollisuuksia ja vastuita korostavan mukainen.  

Asumisaikavaatimuksella edistettäisiin perheenkokoajan mahdollisuuksia kiinnittyä suomalaiseen yhteiskuntaan, kouluttautua ja työllistyä. Yksilön näkökulmasta vaatimus rajoittaa tai myöhentää perheen Suomeen saapumista. Asumisajasta voitaisiin erikseen mainituissa tilanteissa poiketa ja asumisajan täytyttyä perheenyhdistäminen olisi muiden edellytysten täyttyessä mahdollista. On huomioitava, että pitkään erossa olleissa perheissä voi ilmetä haasteita esimerkiksi muuttuneiden roolien hyväksymisessä ja omaksumisessa. Pitkittyneellä erossa ololla voi olla vaikutuksia taloudelliseen, sosiaaliseen ja psykologiseen hyvinvointiin, joka voi jatkua yli sukupolvien. Yksilön näkökulmasta perheenyhdistämisen pitkittyminen saattaa lisätä henkisten ja taloudellisten resurssien suuntaamista itse perheenyhdistämisprosessiin. Tällöin varsinaiseen kotoutumiseen voida jäädä vähemmän henkilökohtaisia resursseja. Spitzer 2018. Arvioiden mukaan ne perheenkokoajat, joiden perheenjäseniä oleskelee jo vastaanottajavaltiossa keskittyvät todennäköisemmin paremmin kotoutumiseen. Toisaalta joissakin lähteissä on arvioitu, että esimerkiksi vuoden odotusaika perheenyhdistämisessä nostaa hiukan perheenkokoajan työllistymismahdollisuuksia pitkällä aikavälillä OECD 2019. . Joissakin tilanteissa perheenjäsenten läsnäolo voi myös hidastaa kotoutumista, kun on henkilökohtainen tukiverkko, johon turvautua ja perheenjäsenen maahantuloa saattaa edistää perheiden eriytymistä muusta yhteiskunnasta Strik et al 2013. . Myös pelkkä yhteydenpito muissa maissa asuviin perheenjäseniin ja muihin läheisiin voi edistää yksilön hyvinvointia. Oppedal & Idsoe 2015. 

Alaikäisen perheenkokoajan toimeentuloedellytyksen käyttöönotto vaikuttaisi yksilön asemaan sekä edistävästi että heikentävästi. Ehdotetun säännöksen tavoitteena on turvata lapsen oikeutta elämään, turvallisuuteen ja huolenpitoon. Kun huoltajan oikeus perheenyhdistämiseen ilman toimeentuloedellytystä, silloin kun kyseessä on ilman huoltajaa maahan tullut alaikäinen poistuisi kannustin lähettää lapsia Suomeen voisi vähentyä. Oleskeluluvan saaminen huoltajille olisi epätodennäköisempää. Suomeen jo saapuneiden lasten osalta vaikutukset kohdistuisivat erityisesti niihin lapsiin, jotka ovat saaneet toissijaista suojelua. Mikäli toimeentuloedellytys ei täyttyisi, lapsi jatkaisi asumista sosiaalihuoltolain mukaisessa perheryhmäkodissa. Lapsen oleskelu Suomessa ilman vanhempiaan sosiaalihuollon tai lastensuojelun vastuulla tarkoittaisi kustannuksia valtiontalouteen. Lähtökohtaisesti lapsen etuna voidaan pitää sitä, että hän tuntee molemmat vanhempansa ja saa kasvaa vanhempiensa kanssa siinä maassa, jossa vanhemmat asuvat. Ilman huoltajaa maassa oleskelevan lapsen tapauksessa voidaan joutua punnitsemaan vaihtoehtoja siitä, jääkö lapsi Suomeen vai yhdistyykö hän sellaisessa turvallisessa kolmannessa maassa vanhempiensa kanssa, jossa hänellä on oikeus oleskella. Hallitusohjelman mukaan hädänalaisimpia on tarkoitus ensisijaisesti auttaa lähtöalueilla.  

Alaikäisyyden määritelmää koskevan muutoksen näkökulmasta turvapaikan saaneiden yksilöiden asema vahvistuu. Muutoksella edistetään Suomessa olevan perheenkokoajan mahdollisuuksia saada perheensä Suomeen ja edistetään yksilöiden yhdenvertaista asemaa saattamalla sekä perheenkokoajana toimivan alaikäisen lapsen että perheenjäsenenä oleskelulupaa hakevan alaikäisen lapsen osalta soveltamisala toisiaan vastaaviksi turvapaikan saaneiden perheenkokoajien kohdalla. 

4.2.7  Vaikutukset kotoutumiseen

Hallitusohjelman mukaisesti kotoutumispolitiikka perustuu kielen oppimiseen, työntekoon sekä suomalaiseen yhteiskuntaan perehtymiseen ja sen sääntöjen noudattamiseen. Ehdotetut muutokset edistävät hallitusohjelman tavoitteiden toteutumista. Muutoksilla pyritään varmistamaan kotoutumisen mahdollisuuksia lisäämällä maahanmuuttajan omaa vastuuta ja ehdottamalla lisäedellytyksiä perheenjäsenten maahan saapumiselle. Hallitusohjelmassa korostetun mukaisesti yksilön oikeuksien lisäksi on kiinnitettävä huomiota myös yksilön vastuihin ja velvollisuuksiin. Muutosten tavoitteena on toimia perheenkokoajan kannustimina kotoutua, työllistyä ja kouluttautua. Ensimmäiset vuodet maahan saapumisen jälkeen ovat työmarkkinoille integroitumisen näkökulmasta erityisen tärkeitä OECD 2018. . Kun ihminen pääsee nopeasti osaksi työmarkkinoita ja oppimaan paikallista kieltä, syntyy positiivinen kierre Filomena 2023. . Oletuksena on, että mitä korkeampi perheenkokoajan kotoutumisaste on ja mitä pidemmän aikaa hän viettää kohdemaassa, sitä paremmin ja tehokkaammin myös hänen perheenjäsenensä kotoutuvat osaksi suomalaista yhteiskuntaa. Kotoutumisen ja Suomeen asettumisen näkökulmasta perheenkokoajan omalla kotoutumisella voi olla vaikutusta myöhemmin maahan saapuvien perheenjäsenten kotoutumisen edistymiseen. Perheenkokoaja voi joissakin tilanteissa olla valmiimpi vastaanottomaan perheensä, kun on ensin itse elänyt Suomessa arkielämää ja oppinut Suomen kieltä siinä määrin että esimerkiksi asiointi viranomaisissa, terveyspalveluissa ja työelämässä helpottuvat. Muutoksilla saattaa siten olla käyttäytymisvaikutuksia ihmisten toimintaan kotoutumisen näkökulmasta.  

Perheenyhdistämisen edellytysten tiukentamisen suhde kotoutumisen edistämiseen on vaikeasti mitattavissa. Kotoutuminen on pitkä prosessi. Kotoutumiseen vaikuttaa monia eri tekijöitä, kuten henkilön taloudellinen tilanne, koulutus ja muut henkilökohtaiset olosuhteet. Ehdotettujen ikärajavaatimuksen ja asumisaikavaatimuksen seurauksena maassa olisi jatkossa mahdollisesti jonkin verran nykyistä enemmän perheestään pidempään erossa olevia kotoutujia. Perheestä erossaololla voi olla haitallisia vaikutuksia erityisesti suojelun tarpeen vuoksi maahan tulleiden ja alaikäisten yksin tulleiden mielenterveyteen Löbel & Jacobsen 2021. . Erilaiset mielenterveyshäiriöt voivat heikentää yksilön toimintakykyä ja kielenoppimista ja siten välillisesti mahdollisesti myös työllistymistä. Perheestä erossa asuvilla maahanmuuttajilla voi olla työllistymisvaikeuksia sekä ongelmia koulutukseen osallistumisessa tilanteissa, joissa huoli perheenjäsenistä vaikeuttaa keskittymistä ja kielen oppimista Wilmsen 2013. . Erityisesti pakolaisten kotoutumisen näkökulmasta perheestä erossaolon ja perheenyhdistämiseen liittyvien vaikeuksien on todettu olevan kotoutumista vaikeuttava tekijä Choummanivong 2014. . Ei kuitenkaan voida varmuudella sanoa, että yksittäisissä tilanteissa perheenjäsenen maahanpääsy ratkaisisi haasteet. Joskus voi käydä myös toisinpäin.  

Perheenyhdistämisen perusteella maahan saapuneiden työmarkkinatulemien kehitys on melko samankaltaista kuin kansainvälisen suojelun perusteella saapuneilla, mutta heidän työllisyytensä ja tulonsa paranevat hieman nopeammin. 10 vuoden asumisajan jälkeen perheenyhdistämisen kautta saapuneen henkilön työllisyysaste on noin 70 %, kun suomalaistaustaisen henkilön keskimääräinen työllisyysaste on 80 %. Perheenkokoajan lupatyypillä näyttäisi olevan vaikutusta siihen, miten perheenjäsen työllistyy ja millainen tulokehitys hänellä on. Parhaiten työmarkkinoilla pärjäävät suomalaisten perheenjäsenet ja heikoiten kansainvälistä suojelua saaneiden perheenjäsenet. TEM 2024. 

4.2.8  Vaikutukset viranomaistoimintaan

Ehdotettujen muutosten vaikutukset viranomaisiin kohdistuvat erityisesti oleskelulupahakemuksia käsittelevään Maahanmuuttovirastoon, jonka osalta tietojärjestelmämuutoksia ja muita taloudellisia vaikutuksia on kuvattu kohdassa 4.2.2. Lisäksi muutoksilla arvioidaan olevan vaikutuksia hallinto-oikeuksissa käsiteltäviin valitusmääriin. Muutoksilla arvioidaan olevan vaikutusta myös hyvinvointialueilla sosiaalihuoltolain (1301/2014) mukaisiin perheryhmäkotitoiminnasta vastaaviin tahoihin. 

Esityksessä ehdotettujen muutosten yhteisvaikutuksista perhesideperusteisten oleskelulupahakemusten määriin voidaan tehdä vain suuntaa antavia arvioita. Merkittäviä muutoksia hakemusmääriin ei ennakoida. On kuitenkin mahdollista, että perheenyhdistämishakemusmäärät tulisivat hieman laskemaan vähimmäisikävaatimuksen ja asumisaikavaatimuksen myötä. Toisaalta voidaan arvioida, että edellytyksillä olisi perheenyhdistämishakemuksia enimmäkseen lykkäävä vaikutus.  

Alaikäisyyden määritelmää koskevan muutoksen myötä oleskelulupahakemusmäärä voivat hieman kasvaa, kun sellainen täysi-ikäinen lapsi, joka oli huoltajansa turvapaikkahakemuksen jättöhetkellä alaikäinen ja huoltaja on turvapaikkahakemuksen myötä tunnustettu pakolaiseksi, olisi oikeutettu perheenyhdistämiseen. Alaikäisyyden määrittämistä koskevan muutoksen myötä myös Suomeen saapuvat perhekoot voivat hiukan kasvaa. Samanaikaisesti Maahanmuuttoviraston käsittelyssä voi jatkossa olla useampia saman perheen jäseniä. Ehdotetulla perheenkokoajana toimivan ilman huoltajaa maassa oleskelevan alaikäisen lapsen alaikäisyyden määritelmän ajankohdan soveltamisalaa koskevalla muutoksella voidaan arvioida olevan hakemusmääriä jonkin verran laskeva vaikutus, kun jatkossa soveltamisala koskisi vain pakolaisaseman saaneita ilman huoltajaa maahan tulleita alaikäisiä. 

Ehdotettujen muutosten vaikutuksia muiden oleskelulupatyyppien hakemusmäärien kasvuun on haastavaa arvioida. On mahdollista, että muutokset voivat lisätä perheenjäsenten itsenäisiä oleskelulupahakemuksia tilanteissa, joissa perheenyhdistämisen edellytykset eivät täyty. Mahdollista on, että perheenyhdistämisen edellytysten tiukentaminen saattaisi lisätä perheenjäsenten turvapaikkahakemuksia, jotka eivät jatkossa täyttäisi perheenyhdistämisen edellytyksiä. 

Ehdotettujen muutosten vaikutusta perheenyhdistämistä koskevien päätösten myönteisten ja kielteisten päätösten osuuteen voidaan arvioida vain suuntaa antavasti. Vuosien 2021–2024 aikana perhesideperusteisiin hakemuksiin tehtiin Maahanmuuttovirastossa yhteensä 70 499 päätöstä. Päätösjakauma on ollut seuraava noin 90 % myönteisiä, noin 8 % kielteisiä ja noin 2 % sellaisia päätöksiä, joihin on tehty raukeamispäätös. Arviona on, että kielteisten päätösten osuus tulisi kasvamaan ehdotettujen muutosten myötä. Vähimmäisikävaatimuksen, asumisaikavaatimuksen sekä toimeentuloedellytyksen alaikäiselle perheenkokoajalle käyttöönotto ovat niitä muutoksia, joiden arvioidaan lisäävän kielteisten päätösten määrää. On kuitenkin huomioitava, että vähimmäisikävaatimuksella ja asumisaikavaatimuksella on ajallisesti pääsääntöisesti lykkäävä vaikutus hakemusmääriin.  

Ehdotetut muutokset tulevat vaikuttamaan maltillisesti myös valitusasioita käsittelevien hallintotuomioistuinten käsittelemään asiamäärään. Kielteisten päätösten nousun myötä hallintotuomioistuimille tehtävien valitusten määräkin saattaisi kasvaa. Esimerkiksi eriytymiseen ja suojeluasemiin kohdistuvien muiden viimeaikaisten muutosten myötä, suojeluasemasta tehtyjen valitusten määrä voi kasvaa. Valitusasioiden määrän noustessa myös oikeusavun tarpeen arvioidaan kasvavan jonkin verran.  

Muutosten johdosta Maahanmuuttoviraston tulisi päivittää asiakasviestintään tarkoitettuja nettisivusisältöjä ja sisäistä ohjeistustaan. Viraston arvion mukaan muutokset edellyttävät myös henkilöstön kouluttamista ja päätöspohjien päivittämistä. Vähimmäisikävaatimus, asumisaikavaatimus ja toimeentuloedellytyksen palauttaminen alaikäiselle perheenkokoajalle luovat uusia oleskelulupahakemuksissa tutkittavia edellytyksiä. Näillä muutoksilla on suora yhteys päätöksentekotyöhön. Maahanmuuttoviraston arvion mukaan ehdotetut muutokset tulevat lisäämään päätöksiä käsittelevien henkilöiden työmäärää noin kahden henkilötyövuoden verran, kun tutkittavat oleskeluluvan edellytykset lisääntyvät ja siten myös uusia poikkeamisperusteita tulisi arvioitavaksi. Muutosten myötä hakemusten käsittelyajat voivat pidentyä. Maahanmuuttoviraston arvion mukaan voi tulla tarve suunnata lisäresursseja päätöksentekotyöhön. Maahanmuuttoviraston mukaan ehdotetut muutokset vaativat myös verkkosivusisältöjen päivityksiä käännöksineen, asiakasohjeistusten laatimista ja muuta ulkoista viestintää. Myös tietojärjestelmämuutoksia, kuten uusien edellytyksien luomista ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään (UMA) tulisi todennäköisesti toteuttaa ehdotettujen muutosten myötä manuaalisten työvaiheiden välttämiseksi (Ks. Muutosten taloudelliset vaikutukset luvusta 4.2.2). 

Alaikäisyyden määritelmää koskeva muutos selkeyttää päätöksentekoa ja sillä saatetaan lainsäädäntö vastaamaan Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisua sekä jo Maahanmuuttoviraston toteuttamaa tuomioistuimen ratkaisun mukaista soveltamiskäytäntöä. Maahanmuuttoviraston arvion mukaan täysi-ikäistyneiden lasten perhesidehakemusten käsittely sujuvoituu, koska heitä ei tarvitse enää käsitellä muina omaisina, olettaen että perheenyhdistämistä koskeva hakemus jätetään sille määrätyssä kolmen kuukauden määräajassa. Yhtenäistämällä lapsen alaikäisyyden määrittämisen ajankohdan soveltamisalaa, turvapaikan saaneiden perheenkokoajien kohdalla, riippumatta siitä onko alaikäinen lapsi perheenkokoajana tai perheenjäsenenä, arvioidaan olevan hakemusten käsittelyä sujuvoittava vaikutus. Muutokset selkeyttävät ja nopeuttavat viranomaisen päätöksentekotyötä. 

Toimeentuloedellytyksen asettaminen ilman huoltajaa maahan tulleiden alaikäisten perheenkokoajien perheenjäsenille, tarkoittaisi, että ilman huoltajaa maassa olevia alaikäisiä lapsia saattaisi jäädä aiempaa enemmän sosiaalihuollon vastuulle. Sosiaalihuoltoon kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia on kuvattu kohdassa 4.2.2. 

4.2.9  Vaikutukset sisäiseen turvallisuuteen

Ehdotuksilla koskien vähimmäisikä- ja asumisaikavaatimusta sekä alaikäisen perheenkokoajan toimeentuloedellytystä tuetaan hallitusohjelmaan sisältyviä tavoitteita sisäisen turvallisuuden edistämisestä. Ehdotusten arvioidaan vähentävän hyväksikäyttöä ja ehkäisevän esimerkiksi pakkoavioliittoja, lumeavioliittoja sekä lasten käyttöä maahantulon välineenä. Esitys tukee hallitusohjelmaan kirjattua tavoitetta ja jo voimaan saatettua uutta sääntelyä koskien maahantulosäännösten kiertämistä ja sen tehokkaampaa estämistä. Esityksellä on turvallisuutta parantava vaikutus. 

Sisäisen turvallisuuden näkökulmasta yhteiskunnan etuna olisi, että perheenkokoajina toimivat henkilöt kotoutuisivat osaksi suomalaista yhteiskuntaa ja sitoutuisivat noudattamaan ja kunnioittamaan yhteiskunnan sääntöjä. Vähimmäisikävaatimuksen ja asumisaikavaatimuksen osalta arvioidaan, että sitoutuminen ja kotoutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan saattaisi tehostua.  

Ehdotetulla vähimmäisikävaatimuksella pyritään ehkäisemään nuorten henkilöiden välisiä pakkoavioliittoja. Vähimmäisikävaatimuksen myötä kaikkein nuorimmat puolisot jäisivät ilman oleskelulupaa eivätkä saapuisi Suomeen. Vähimmäisikävaatimuksen arvioidaan vähentävän maahan saapuvien niin sanottujen riskiryhmään kuuluvien henkilöiden määrää. Riskiryhmiin kuuluu esimerkiksi nuoria, erityisesti naisia, haavoittuvassa asemassa olevia ja hyväksikäytölle alttiita henkilöitä. Alustavana arviona on, että sellaisten tilanteiden määrä, jossa oleskelulupahakemuksessa annettaisiin vääriä tietoja oleskeluluvan saamiseksi eivät tulisi ainakaan merkittävästi kasvamaan. Mahdollista on, että joissakin yksittäisissä tapauksissa esimerkiksi perhesidehakemuksen tekevä puoliso saattaisi pyrkiä esiintymään ikäistään vanhempana täyttääkseen vähimmäisikävaatimuksen.  

Asumisaikavaatimus edistäisi sisäisen turvallisuuden toteutumista. Asumisaikavaatimuksen johdosta kannustin solmia niin sanottuja lumeliittoja vähentyisi, kun perhesideperusteista oleskelulupaa suhteessa Suomessa oleskelevaan perheenkokoajaan voisi hakea vasta perheenkokoajan kahden vuoden asumisajan täytyttyä. Muutoksen johdosta perheenkokoajasta olisi lisäksi nykyistä todennäköisemmin tiedossa sellaisia yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansallisen turvallisuuden kannalta merkityksellisiä tietoja, joiden kertyminen saattaa vaatia aikaa. Perheenkokoajan maassa oleskelun aikana voidaan saada tietoa esimerkiksi mahdollisista maahantulosäännösten kiertämisistä tai oleskelulupaprosessiin kohdistuvista muista hyväksikäyttöyrityksistä. Myös esimerkiksi perheenkokoajan nuhteettomuutta ja suomalaisen yhteiskunnan sääntöjen noudattamista voidaan seurata pidemmän aikaa. Oleskelulupa voidaan peruuttaa esimerkiksi silloin, jos oleskelulupaa haettaessa on tietoisesti annettu hakijan henkilöllisyyttä koskevia tai muita päätökseen vaikuttaneita vääriä tietoja taikka salattu sellainen seikka, joka olisi saattanut estää oleskeluluvan myöntämisen taikka jos esimerkiksi yleisen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvät edellytykset eivät enää ole olemassa. 

5.1.1  Johdanto

Tämän esityksen lähtökohtana on muuttaa perheenyhdistämisen edellytyksiä ottamalla käyttöön perheenyhdistämisdirektiivin valinnaisia lisäedellytyksiä hallitusohjelmakirjausten mukaisesti. Esityksen tavoitteena on tiukentaa perheenyhdistämisen edellytyksiä ja lisätä maahanmuuttajan omaa vastuuta kotoutumisestaan sekä muuttaa järjestelmää velvoittavammaksi. Osana valmistelua tässä esityksessä ehdotetuille muutoksille tutkittiin vaihtoehtoisia ratkaisumalleja. 

5.1.2  Vähimmäisikävaatimus

Vähimmäisikävaatimuksen osalta valmistelussa arvioitiin vaihtoehtoisia tapoja tulkita hallitusohjelmakirjausta huomioiden vähimmäisikävaatimuksen käyttöönotolle asetetut tavoitteet ja perheenyhdistämisdirektiivin velvoitteet. Hallitusohjelmakirjauksen mukaan vähimmäisikävaatimus otettaisiin käyttöön perheenkokoajalle, mutta valmistelussa pidettiin perusteltuna ulottaa vaatimus koskettamaan myös perheenjäseniä. Valmistelussa arvioitiin, että koska tavoitteena on vähentää puolisoiden nuoresta iästä johtuvaa riskiä pakkoavioliitoille sekä edistää kotoutumista, niin tavoite ei toteutuisi, jos vähimmäisikävaatimus kohdentuisi vain perheenkokoajaan mutta ei oleskeluluvan hakijaan. Valitun vaihtoehdon katsottiin saavan tukea myös muiden unionin jäsenvaltioiden ja Norjan lainsäädännöstä. Niissä jäsenvaltioissa ja Norjassa, joissa vähimmäisikävaatimus on tai on ollut käytössä, vähimmäisikävaatimuksen täyttymistä edellytetään sekä perheenkokoajalta että perheenjäseneltä. (Kst. luku 5.2.)  

Tämän lisäksi valmistelussa arvioitiin vaihtoehtoa, jossa vähimmäisikävaatimus olisi kohdentunut myös Suomen kansalaisiin näiden puolisoiden hakiessa perheenjäsenen oleskelulupaa. Vaihtoehdon arvioitiin toteuttavan edellytykselle asetettua tavoitetta pakkoavioliittojen torjumisesta sekä kotouttamisen edistämisestä. Suomen kansalaisten osalta ehdotetun rajauksen kuitenkin linjattiin olevan perusteltu valinta huomioiden perheenkokoajana toimivien Suomen kansalaisten jo sinänsä erilainen asema perheenyhdistämiseen liittyvissä edellytyksissä sekä tavoite helpottaa kansalaisten perhe-elämän viettämistä nimenomaan Suomessa. Muilta osin soveltamisala päätettiin saattaa koskettamaan mahdollisimman laajaa joukkoa perheenkokoajia ja perheenjäseniä. Valittu vaihtoehto soveltamisalan osalta arvioitiin tarkoituksenmukaisimmaksi ja vaikutuksiltaan tehokkaimmaksi. 

Lausuntopalautteen seurauksena jatkovalmistelussa pohdittiin vähimmäisikävaatimukseen poikkeusta, jos puolisoilla on lapsi, jolla on oleskelulupa Suomessa tai jolle myönnetään oleskelulupa Suomeen yhdessä hakijan kanssa. Valmistelussa kuitenkin arvioitiin, että voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa poikkeamisen käytännössä, kun lapselle myönnetään oleskelulupa suhteessa toiseen vanhempaan ja toiselle vanhemmalle suhteessa lapseen.  

5.1.3  Toimeentuloedellytys

Toimeentuloedellytyksen palauttamista koskeva hallitusohjelmakirjaus osoittautui valmistelussa haasteelliseksi, sillä täysin vastaavaan edellistä lakimuutosta edeltäneeseen säännökseen palaaminen ei ollut mahdollista huomioiden Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntö. Valmistelun aikana ja hallitusohjelman laatimisen jälkeen unionin tuomioistuin antoi alaikäisen perheenkokoajan toimeentuloedellytystä koskevassa asiassa ratkaisun. Unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-560/20 edellyttää, ettei perheenkokoajina toimivien ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten pakolaisten huoltajien oleskeluluvan edellytykseksi voi asettaa toimeentuloedellytystä. Pakolaisten suotuisampi kohtelu perustuu perheenyhdistämisdirektiivin tavoitteisiin tarjota vainoa paenneille suotuisammat edellytykset perheenyhdistämiselle. Osana valmistelua päädyttiin johtopäätökseen, että toimeentuloedellytyksen palauttaminen kaikille alaikäisille perheenkokoajille hallitusohjelmakirjauksen mukaisesti ei ollut mahdollista toteuttaa. Valmistelussa arvioitiin myös sellaista vaihtoehtoa, että toimeentuloedellytys ei koskisi myöskään toissijaista suojelua saavia ilman huoltajaa tulleita alaikäisiä. Koska tavoitteena on nimenomaisesti ehkäistä lasten käyttämistä maahantulon välineenä ja siten lasten lähettämistä Suomeen ilman huoltajaa, ratkaisuvaihtoehdon ei katsottu tukevan sitä tavoitetta, jonka johdosta lainsäädäntömuutosta ehdotetaan.  

5.1.4  Asumisaikavaatimus

Hallitusohjelmakirjauksen mukaan asumisaikavaatimus otetaan käyttöön kansainvälistä suojelua saaneiden perheenyhdistämisessä. Valmistelussa arvioitiin vaihtoehtoa, jossa edellytys olisi kohdentunut kaikkiin kansainvälistä suojelua saaviin perheenkokoajiin mutta perheenyhdistämisdirektiivi ei mahdollista edellytyksen asettamista pakolaisten vanhoille perheenjäsenille. Valmistelussa arvioitiin lisäksi asumisaikavaatimuksen soveltamista tilapäistä suojelua saaneisiin perheenkokoajiin. Tilapäistä suojelua saaneet perheenkokoajat kuitenkin rajattiin soveltamisalan ulkopuolelle huomioiden tilapäisen suojelun tilapäinen luonne. Lisäksi valmistelussa arvioitiin vaihtoehtoa, jossa asumisaikavaatimuksen edellyttämä kahden vuoden määräaika olisi laskettu niin, että oleskelulupahakemus olisi mahdollista jättää ja tutkia ennen asumisajan päättymistä, mutta päätös oleskeluluvan myöntämisestä voitaisiin tehdä vasta asumisaikavaatimuksen täyttyessä. Koska perheenyhdistämisdirektiivi mahdollistaa asumisajan rajaamisen niin, että merkityksellistä on oleskelulupahakemuksen jättämisen ajankohta, niin myös sääntelyn selkeyden näkökulmasta valmistelussa päädyttiin kyseiseen ratkaisuun.  

5.1.5  Alaikäisyyden määritelmä

Valmistelussa arvioitiin vaihtoehtoa, alaikäisyyden määritelmään ehdotetut muutokset koskisivat paitsi turvapaikan saaneita niin myös sekä toissijaista suojelua saaneita perheenkokoajina toimivia huoltajia. Vaihtoehto olisi vastannut soveltamisalaltaan voimassa olevaa 38 § 2 momenttia. Valmistelussa päädyttiin rajaamaan alaikäisyyden määritelmä Euroopan unionin tuomioistuimen mukaisesti koskettamaan vain turvapaikan saaneiden huoltajien täysi-ikäistyneitä lapsia ja muuttamaan vastaavasti 38 § 2 momenttia soveltamiskäytännön yhtenäistämiseksi. Toteutettu vaihtoehto tarkoittaa sitä, että alaikäisyyden määritelmään sovellettavat 38 §:n 2 momentin ja uuden 3 momentin mukaiset poikkeukset koskettavat jatkossa vain turvapaikan saaneita perheenkokoajia. Ratkaisu pidettiin perusteltua, koska se vastaa unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä sekä saa tukea perheenyhdistämisdirektiivin lähtökohdasta a tarjota erityisesti pakolaisille suotuisammat edellytykset perheenyhdistämiseen. 

5.2.1  Johdanto

Tässä esityksessä ehdotettujen muutosten osalta on tunnistettu seuraavia eurooppalaisia valtioita, joissa on käytössä vähimmäisikää, toimeentuloa ja asumisaikaa koskevia edellytyksiä perheenyhdistämisessä. 

Ruotsissa, Norjassa, Tanskassa ja Alankomaissa on käytössä vähimmäisikävaatimus. Ranskassa esitettiin vastikään vähimmäisikää koskevan vaatimuksen käyttöönottoa, mutta ehdotus ei menestynyt. 

Ruotsissa, Norjassa, Tanskassa, Alankomaissa, ja Ranskassa perheenyhdistämisen edellytyksenä on turvattu toimeentulo tietyin poikkeuksin. Ruotsissa ja Ranskassa on turvatun toimeentulon lisäksi käytössä edellytys riittävästä asunnosta. 

Norjassa, Tanskassa, Alankomaissa ja Ranskassa on käytössä asumisaikavaatimus.  

5.2.2  Ruotsi

Ruotsissa tiukennettiin perheenyhdistämisen edellytyksiä joulukuussa 2023 voimaan astuneilla muutoksilla. Sekä perheenkokoajan että tämän puolison täytyy lähtökohtaisesti olla vähintään 21-vuotiaita, jotta oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan myöntää. Vähimmäisikävaatimuksesta voidaan poiketa yksilöllisin perustein, esimerkiksi jos puolisoilla on yhteisiä lapsia. Ruotsissa asuvan perheenkokoajan on pystyttävä elättämään itsensä, muut kotitaloudessaan asuvat henkilöt ja oleskelulupaa hakevat perheenjäsenensä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan poiketa tietyin edellytyksin, kuten perheenkokoajan pysyvän työkyvyn heikkenemisen vuoksi esimerkiksi sairaudesta tai vammasta johtuen. Perheenkokoajalla tulee lisäksi olla riittävän kokoinen ja tasoinen koti, jossa perhe voi asua. Vuoden 2023 joulukuussa voimaan astuneilla muutoksilla toissijaista suojelua saaneilta poistettiin kolmen kuukauden poikkeus hakea perheenyhdistämistä ilman toimeentulo- ja asuntoedellytystä. Jatkossa ainoastaan pakolaisaseman saaneiden perheenkokoajien niin sanotut vanhat perheet on vapautettu toimeentulo- ja asuntoedellytyksestä, kun perheenyhdistämistä haetaan kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä. Toimeentuloedellytystä tai asuntovaatimusta ei kuitenkaan sovelleta alaikäisiin perheenkokoajiin. 

5.2.3  Norja

Norja ei ole Euroopan unionin jäsen eikä perheenyhdistämisdirektiivi velvoita sitä. Norjassa on käytössä puolisoilta vaadittava 24 vuoden vähimmäisikä tilanteissa, joissa on kyse niin sanotuista uusista perheenjäsenistä. Vähimmäisikää sovelletaan Norjassa vain niin sanottujen uusien perheenjäsenten kohdalla. Ikärajan tavoitteena on estää pakkoavioliittoja. Vähimmäisiän täyttymistä edellytetään sekä perheenkokoajalta että puolisolta ja vaatimus iästä tulee olla täytettynä sinä ajankohtana, kun hakemukseen tehdään päätös. Ikärajasta voidaan tietyin edellytyksin poiketa esimerkiksi, jos ei ole syytä epäillä, että kyseessä olisi pakkoavioliitto. Tietyissä tilanteissa, kuten humanitaarisella oleskeluluvalla, maassa oleskelevalta perheenkokoajalta vaaditaan neljän vuoden asumisaikaa ennen kuin voi hakea perheenyhdistämistä. Asumisaikavaatimus koskee vain sellaisia perheitä, jotka on muodostettu Norjaan saapumisen jälkeen. Neljän vuoden asumisaikavaatimuksen lisäksi perheenkokoajan on täytynyt aktiivisesti työskennellä tai opiskella Norjassa. Asumisaikavaatimuksesta voidaan poiketa, jos siihen on poikkeuksellisia syitä. Norjassa ei sovella toimeentuloedellytystä alaikäisiin perheenkokoajiin. Mikäli suojelua saaneiden (aikuisten) perheenkokoajien perheenjäsenet hakevat perheenyhdistämistä kuuden kuukauden kuluessa perheenkokoajan suojeluaseman myöntämisestä, ei perheenyhdistämisessä vaadita toimeentuloedellytyksen täyttymistä. Muutoin aikuisten kohdalla toimeentuloedellytys tulee sovellettavaksi. 

5.2.4  Tanska

Perheenyhdistämisdirektiivi ei velvoita Tanskaa. Tanskassa on käytössä edellytys puolisoiden vähimmäisiästä perheenyhdistämisessä. Puolisoiden tulee olla vähintään 24-vuotiaita. Perhesideperusteinen oleskelulupahakemus voidaan kuitenkin jättää kuusi kuukautta ennen ikärajan täyttymistä. Vähimmäisikävaatimuksesta voidaan poiketa esimerkiksi, jos perheessä on alaikäisiä lapsia, joilla on siteitä Tanskaan, perheenkokoajalla on vakava sairaus tai vamma tai jos perheenkokoaja työskentelee erikseen nimetyillä aloilla. Lisäksi pakolaisten kohdalla vähimmäisikävaatimuksesta voidaan poiketa, jos perheenkokoaja on yhä vainon vaarassa kotimaassa. Perheenyhdistämisessä edellytetään lisäksi turvattua toimeentuloa. Toimeentuloedellytystä ei sovelleta alaikäisiin perheenkokoajiin. Tiettyjä ryhmiä koskee myös asumisaikavaatimus. Jos perheenkokoaja tai puoliso eivät ole Tanskan tai Pohjoismaiden kansalaisia, tulee heillä olla ollut pysyvä oleskelulupa vähintään kolmen vuoden ajan ennen kuin puoliso voi hakea perheenyhdistämistä. Kolmen vuoden vaatimuksesta voidaan poiketa, jos perheessä on alaikäisiä lapsia, joilla on siteitä Tanskaan, perheenkokoajalla on vakava sairaus tai vamma tai jos tapauksessa on jokin muu poikkeuksellisen painava yksilöllinen syy. Tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneiden kohdalla asumisaikavaatimus on kaksi vuotta. 

5.2.5  Alankomaat

Alankomaissa muiden kuin pakolaisten kohdalla edellytetään 21 vuoden vähimmäisikää puolisoiden perheenyhdistämisessä. Pakolaisten kohdalla ikäraja on 18 vuotta. Alankomaissa perhesideperusteisten lupien edellytyksenä on turvattu toimeentulo. Toimeentuloedellytyksestä voidaan kuitenkin poiketa esimerkiksi, jos perheenkokoajalle on myönnetty oleskelulupa ihmiskaupan uhrina tai määräaikainen humanitaarinen lupa. Toimeentuloedellytystä ei sovelleta, jos pakolaisen perheenjäsen hakee oleskelulupaa kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoajalle on myönnetty oleskelulupa. Joissakin perheenyhdistämistilanteissa sovelletaan asumisaikavaatimusta. Yhden vuoden asumisaikavaatimus tulee sovellettavaksi puolisoiden perheenyhdistämisessä esimerkiksi, jos perheenkokoajalla on oleskelulupa humanitaarisilla perusteilla. 

5.2.6  Ranska

Ranskassa tiukennettiin vastikään perheenyhdistämisen kriteerejä. Perheenyhdistämiseen liittyvää asumisaikavaatimusta nostettiin 18 kuukaudesta 24 kuukauteen. Muutoksia esitettiin myös puolisoiden perheenyhdistämiseen edellyttämällä puolisoilta 21 vuoden ikää ennen kuin perheenyhdistäminen olisi mahdollista. Ikärajan nostoa koskeva muutos kuitenkin hylättiin maan perustuslakineuvoston toimesta. Puolison vähimmäisikänä säilyi siten 18 vuotta. Lähtökohtaisesti perheenkokoajaa koskee Ranskassa toimeentuloedellytys tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta. Perheenkokoajaa koskee myös asuntovaatimus eli hän on vastuussa perheensä majoittamiseen sopivasta ja riittävästä asunnosta. Toimeentuloedellytystä tai asuntovaatimusta ei edellytetä alaikäiseltä perheenkokoajalta. Perheenjäseniltä edellytetään lääkärintarkastusta joko ennen maahan saapumista tai maahan saapumisen jälkeen.