2.7.1
Euroopan neuvoston Euroopan ihmisoikeussopimus
Euroopan neuvoston Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18–19/1990) tuli Suomen osalta voimaan 10.5.1990. Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa turvataan jokaiselle oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, mikä käsittää myös oikeuden perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi. Artiklassa ei nimenomaisesti mainita työtaisteluoikeutta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella työtaisteluoikeus kuuluu 11 artiklan soveltamisalaan ja saa suojaa sitä kautta.
Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan artiklassa turvattujen oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia.
Yleisesti tuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioinut eri artikloissa olevien rajoitusperusteiden osalta riittävän täsmällisen oikeusperustan olemassaoloa ja sitä, onko rajoituksella ollut hyväksyttävä, artiklaan sisältyvässä rajoituslausekkeessa mainittu päämäärä. Lisäksi rajoitusten osalta on arvioitu sitä, ovatko ne välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa tai perustuvatko ne pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rajoitusten tulee lisäksi olla oikeassa suhteessa päämäärään. Välttämättömyysedellytykseen liittyy oppi valtion harkintamarginaalista, joka vaihtelee riippuen muun muassa käsillä olevasta asiasta. (Pellonpää, Matti, Gullans, Monica, Pölönen, Pasi, Tapanila, Antti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Alma Talent, Helsinki 2018, s. 349–358.)
Ihmisoikeustuomioistuimen kollektiivista neuvotteluoikeutta ja lakko-oikeutta koskevat arvioinnit eivät ole yksiselitteisiä. Ihmisoikeustuomioistuimen vanhemmassa oikeuskäytännössä lakko-oikeutta ei erikseen suojattu, ja valtioille annettiin laaja harkintavalta kollektiivisen neuvotteluoikeuden ja työtaisteluoikeuden rajoittamisessa (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 64–70).
Uudemman ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kollektiivinen neuvotteluoikeus saa selkeämmin suojaa yhtenä 11 artiklan mukaisista olennaisesti yhdistymisvapauteen liittyvistä elementeistä (Demir and Baykara v. Turkey (34503/97, annettu 12.11.2008). Sen rajoittaminen on mahdollista 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Ihmisoikeustuomioistuin on arvioinut työtaisteluoikeutta kollektiivisen neuvotteluoikeuden osana (Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkey 68959/01, annettu 21.4.2009). Ihmisoikeustuomioistuin on tulkitessaan 11 artiklaa viitannut viimeaikaisessa oikeuskäytännössään muihin kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti Kansainvälisen työjärjestön, jäljempänä
ILO
, sopimusten ja sosiaalisen Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontakäytäntöön. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella työtaisteluoikeus kuuluu selvästi 11 artiklan piiriin, mutta jää olennaisen suojan ulkopuolelle. Sille myönnetty suoja on tapauskohtaista. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 70 ja 78.)
Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut myös myötätuntotyötaistelujen, joihin ammattiliitto ryhtyy yhtä työnantajaa vastaan edistääkseen vaatimuksiaan riidassa, joka on liiton muiden jäsenten ja toisen työnantajan välillä, kuuluvan 11 artiklan soveltamisalaan (The National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (RMT) v. Yhdistynyt kuningaskunta, 31045/10, annettu 8.4.2014). Tästä seuraa, että niiden rajoitusten on oltava 11 artiklan 2 kohdan mukaisia. Valtioilla on kuitenkin laaja harkintamarginaali niiden sääntelyssä. Täyskielto katsottiin tapauksessa ihmisoikeussopimuksen mukaiseksi. Tuomioistuin otti huomioon sen, että ammattiliitto oli pystynyt käyttämään yhdistymisvapauttaan keskeisiltä osiltaan ja ryhtynyt lakkoon.
2.7.2
Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja
Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 78–80/2002) tuli Suomen osalta voimaan 1.8.2002.
Edeltävä Euroopan sosiaalinen peruskirja vuodelta 1961 tuli Suomen osalta voimaan 29.5.1991.
Suomi on sitoutunut turvaamaan Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 5 artiklan mukaisesti järjestäytymisoikeuden ja 6 artiklan mukaisesti kollektiivisen neuvotteluoikeuden ja siinä nimenomaisesti mainitun eturistiriitatilanteita koskevan lakko-oikeuden.
Järjestäytymisoikeutta koskevan 5 artiklan mukaan turvatakseen työntekijöiden ja työnantajien oikeuden muodostaa paikallisia, kansallisia tai kansainvälisiä järjestöjä taloudellisten ja sosiaalisten etujensa suojelemiseksi sekä oikeuden liittyä näihin järjestöihin, ja edistääkseen näitä oikeuksia, sopimuspuolet takaavat, ettei kansallista lainsäädäntöä laadita sellaiseksi tai sitä sovelleta tavalla, joka loukkaisi tätä oikeutta. Kansallisissa laeissa tai määräyksissä säädetään, missä laajuudessa tämän artiklan sisältämiä takeita sovelletaan poliisivoimiin. Samoin kansallisissa laeissa tai määräyksissä säädetään periaatteesta, jonka mukaan näitä takeita sovelletaan puolustusvoimien jäseniin, ja missä laajuudessa niitä sovelletaan tähän ryhmään kuuluviin henkilöihin.
Peruskirjan 6 artiklan mukaan, varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat: 1. edistämään työntekijöiden ja työnantajien välisiä yhteisiä neuvotteluja, 2. edistämään tarvittaessa työnantajien tai työnantajajärjestöjen ja työntekijäjärjestöjen välistä vapaaehtoista neuvottelujärjestelmää, tavoitteenaan työehtojen määrittäminen työ- ja virkaehtosopimuksilla, 3. edistämään asianmukaisen sovittelumenettelyn ja vapaaehtoisen välitysmenettelyn luomista ja käyttöä työriitojen selvittämisessä, ja tunnustamaan: 4. työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa.
Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan kollektiivisiin toimenpiteisiin ryhtymistä koskevan oikeuden turvaamisella tavoitellaan kollektiivisten riitojen ratkaisemista. Lakko-oikeus liittyy erottamattomasti kollektiiviseen neuvotteluoikeuteen. Lakko-oikeuden poistaminen vaikuttaa yhteen kollektiiviseen neuvotteluoikeuden keskeiseen elementtiin, jota ilman oikeudesta tulee tehoton. Tästä syystä lakko-oikeuden rajoitukset voivat olla hyväksyttäviä vain määrätyissä olosuhteissa. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 89.) Lakko-oikeus ei rajoitu pelkästään lakkoihin, joilla tavoitellaan työehtosopimuksen solmimista. Kaikkia yhden tai useamman työnantajan ja työntekijäryhmän välisiä neuvotteluja, joiden tarkoituksena on ratkaista yhteistä etua koskeva ongelma sen luonteesta riippumatta, on pidettävä 6 artiklassa tarkoitettuna kollektiivisena neuvotteluna. (Conclusions IV, Saksa, 1975.)
Uudistetun sosiaalisen peruskirjan 6 artiklan 4 kohdassa ei määritellä, millaisia työtaistelutoimenpiteitä suoja koskee. Työnseisausten lisäksi artiklalla ei suojata oikeutta muunkinlaisiin toimenpiteisiin, kuten oikeutta protestiluonteiseen työtaistelutoimenpiteeseen työpaikan läheisyydessä (picketing) (European Trade Union Confederation (
ETUC
)/Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique (CGSLB)/Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique (CSC)/Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB) v. Belgium Complaint No. 59/2009).
Peruskirjan turvaamaa lakko-oikeutta voidaan rajoittaa peruskirjan G artiklassa säädetyin edellytyksin. Rajoituksista on säädettävä laissa ja niiden on oltava välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi. Komitean tulkintakäytäntö koskien lakko-oikeuden rajoituksia on varsin tiukkaa, ja rajoitusperusteita tulkitaan suppeasti (ks. esim. Conclusions, Norja, 2014).
Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan työmarkkinajärjestelmät, joissa työehtosopimuksia pidetään määräaikaisena yhteiskunnallisena rauhan sopimuksena, jonka aikana lakot ovat kiellettyjä, ovat 6 artiklan 4 kohdan mukaisia. Työrauhavelvollisuuden on heijastettava työmarkkinaosapuolten tahtoa ja riidan osapuolilla on oltava käytössään riidanratkaisumekanismi, joka täyttää 6 artiklan 3 kohdan vaatimukset (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 93 ja Conclusions 2014 ja 2006, Norja).
Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan lakkojen rajoittaminen yhteiskunnan kannalta keskeisillä aloilla voi olla oikeutettua, koska lakot näillä aloilla voivat olla uhka yleiselle edulle, kansalliselle turvallisuudelle ja/tai kansanterveydelle. Pelkkää lakkojen kieltämistä olennaisilla aloilla – erityisesti silloin, kun ne on määritelty laajasti, kuten energian tai terveyden osalta – ei kuitenkaan pidetä oikeasuhtaisena suhteessa kunkin alan erityisvaatimuksiin. Pelkästään näiden työntekijöiden lakkoilun kieltämisen, tekemättä eroa heidän tehtäviensä osalta, ei katsota olevan oikeassa suhteessa kutakin alaa koskeviin erityisiin olosuhteisiin ja siten välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa. Vähimmäispalveluvaatimuksen käyttöönottoa näillä aloilla voitaisiin pitää 6 artiklan 4 kohdan mukaisena. Jos ei ole säädetty vähimmäispalveluvaatimuksesta koskien pelastustoimea, ydinlaitoksia ja kuljetusalaa, ja jos lakot ovat yksinkertaisesti kiellettyjä tietyille työntekijäryhmille, tilanne ei ole peruskirjan mukainen. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 92 ja siinä viitatut sosiaalisten oikeuksien komitean päätelmät Matica Hrvatskih Sindikata v. Croatia, Complaint No. 116/2015, decision on the merits of 21 March 2018, §114; Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6§4, Conclusions XVII-1 (2006), Czech Republic, Conclusions 2018, Ukraine.)
Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan yksittäisille työnantajille aiheutuneet taloudelliset menetykset eivät sinällään riitä rajoittamaan työtaistelutoimenpiteitä. Tällaisia rajoituksia voidaan perustella vain ylimitoitetuilla kollektiivisilla toimilla, joilla on pysyviä vaikutuksia asianomaiseen yritykseen tai yrityksiin, koko toimialaan tai jopa kansantalouteen. Kolmansien osapuolten, kuten asiakkaiden tai kuluttajien, oikeuksien suojaamiseen tähtäävät rajoitukset voisivat olla perusteltuja vain poikkeustapauksissa. (Conclusions XIV-1, Alankomaat ja Conclusions 2010, Norja).
Sosiaalisten oikeuksien komitea on arvioinut Alankomaiden suhteellisuusperiaatteen mukaista lakkojen laillisuuden arviointia. Alankomaissa tuomioistuimet pitävät lakkoa lainvastaisena, jos lakko heikentää kolmansien tai suuren yleisön oikeuksia siinä määrin, että lakko-oikeuden rajoitukset ovat tarpeen yhteiskunnan edun vuoksi. Komitea katsoi, että se, että tuomioistuimet käyttävät suhteellisuusperustetta, ei sinänsä heikennä lakko-oikeutta, koska se on välttämätöntä arvioitaessa, onko rajoitus välttämätön demokraattisessa yhteiskunnassa vuoden 1961 perusoikeuskirjan 31 artiklan mukaisesti
Uudistetussa sosiaalisessa peruskirjassa oikeuksien rajoittamisesta säädetään G artiklassa.
. (Conclusions, Alankomaat, 2014.) Komitea ei ole ottanut kantaa Saksan myötätuntotyötaisteluiden yhteydessä sovellettavaan suhteellisuusperiaatteen mukaiseen arviointiin.
Sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut mahdolliseksi kieltää työtaistelutoimenpiteet, joiden tavoitteet ovat lainvastaisia tai joilla on väärinkäyttötarkoitus, esimerkiksi tavoitteet, jotka eivät liity työntekijöiden oikeuksiin tai joilla on syrjiviä tavoitteita. Kohtuuttoman laajat tai väärinkäyttötarkoituksen omaavat työtaistelutoimenpiteet, kuten laajat saarrot, jotka voivat aiheuttaa riskin yleiselle järjestykselle tai perusteettomasti rajoittaa muiden oikeuksia tai vapauksia (kuten työntekijöiden oikeutta työskennellä tai työnantajien oikeutta harjoittaa kannattavaa elinkeinoa) voidaan kieltää tai niitä voidaan rajoittaa. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 91 ja Swedish Trade Union Confederation (LO) and Swedish Confederation of Professional Employees (TCO) v. Sweden, Complaint No. 85/2012, decision on admissibility and the merits of 3 July 2013, kohta 119).
Poliittisten lakkojen ei ole katsottu kuuluvan 6 artiklan 4 kohdan suojan alaan. Artiklan tarkoituksena on suojella kollektiivista neuvotteluoikeutta, eivätkä poliittiset lakot kuulu kollektiivisen neuvotteluoikeuden piiriin (Conclusions II (1971), Statement of Interpretation on Article 6 § 4).
Peruskirjan 6 artiklan 4 kohdassa suojataan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan myös oikeutta tukityötaisteluihin. Ainakin myötätuntotyötaistelujen yleinen täyskielto voisi olla peruskirjan 6 artiklan 4 kohdan vastainen. Myötätuntotyötaisteluita voidaan kuitenkin rajoittaa peruskirjan G artiklan edellytysten täyttyessä (ks. myös Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 82). Sosiaalisten oikeuksien komitean käytännön perusteella ei ole yksiselitteistä, millaisia rajoituksia myötätuntotyötaisteluille voidaan kansallisesti asettaa. Komitea on viitaten edellä mainittuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen myötätuntotoimenpiteitä koskevaan RMT-tuomioon todennut peruskirjan 6 artiklan 4 kohdan olevan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklaa täsmällisempi ja suojaavan lakko-oikeutta pidemmälle sekä suojaavan myös oikeutta osallistua myötätuntotyötaisteluun (Conclusions XX-3, Yhdistynyt Kuningaskunta, 2014).
Sosiaalisten oikeuksien komitea on pitänyt Iso-Britannian lainsäädäntöä myötätuntotyötaisteluiden osalta peruskirjan vastaisena.
Ratkaisu koskee vuoden 1961 sosiaalisen peruskirjan soveltamista. Se sisältää Uudistettua sosiaalista perusoikeuskirjaa vastaavan 6 artiklan 4 kohdan.
Iso-Britannian lainsäädännön mukaan lakkoon voi ryhtyä vain työntekijöiden ja niiden työnantajan välisissä riidoissa, mikä estää ammattiliittoa ryhtymästä lakkoon todellista työnantajaa vastaan, jos tämä ei ole välitön työnantaja. Komitea viittasi tässä yhteydessä ILOn Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (ILO-CEACR) kannanottoon, jossa se piti tarpeellisena suojella työntekijöiden oikeutta työtaisteluun sellaisissa asioissa, jotka vaikuttavat heihin, vaikka heidän työnantajansa ei olisikaan osapuoli riidassa ja ottaa osaa myötätuntotyötaisteluihin, jos alkuperäinen työtaistelu, jota tuetaan, on laillinen (Observation CEACR, 2012). Komitea kiinnitti arviossaan huomiota työmarkkinoiden muutokseen. Työntekijät eivät enää työskentele yhden selkeästi määritellyn työnantajan palveluksessa, mitä osoittaa muun muassa alihankinta, organisaatioiden väliset verkostot ja kumppanuudet. Komitea katsoi, että rajoitus ei ollut oikeassa suhteessa tavoitteeseen suojella muiden oikeuksia ja vapauksia tai julkista etua demokraattisessa yhteiskunnassa. (Conclusions XX-3, Yhdistynyt Kuningaskunta, 2014.)
Lakko-oikeuden käyttämistä koskeva kansallinen sääntely on mahdollista. Esimerkiksi kohtuullisen ennakkoilmoitusvelvollisuuden asettaminen siten, että ilmoitus on annettava myös sovitteluelimelle sekä työtaistelun kohtuullinen lykkääminen (cooling-off period) on mahdollista (Conclusions XIV-1, Kypros, 1998 ja Conclusions XIV-1, Islanti).
Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan lailla voidaan säätää yksittäisten ammattiliittojen tai työnantajien yhdistysten jäsenten rikos- tai siviilioikeudellisesta vastuusta tilanteessa, jossa liitot tai yhdistykset toimeenpanevat lainvastaisen työtaistelutoimenpiteen edellyttäen, että tällä alalla annettu lainsäädäntö on peruskirjan mukaista (Conclusions I - Statement of interpretation, 1969).
2.7.3
Kansainvälinen työjärjestö ILO
2.7.3.1
ILOn sopimusjärjestelmä
ILOn ammatillista järjestäytymisvapautta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelua koskeva yleissopimus numero 87 vuodelta 1948 ja järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista koskeva yleissopimus numero 98 vuodelta 1949 ovat keskeiset kansainväliset sopimukset, joissa on määräykset ammatillisesta yhdistymisvapaudesta ja kollektiivisista neuvotteluoikeuksista yksityisellä ja julkisella sektorilla. Suomi ratifioi yleissopimuksen numero 87 vuonna 1949 (HE 58/1949 vp, SopS 45/1949), ja se tuli Suomen osalta voimaan 20.01.1951. Yleissopimuksen numero 98 Suomi ratifioi 1951 (HE 19/1951 vp, SopS 32/1951), ja se tuli Suomen osalta voimaan 22.12.1952.
Lisäksi julkisen sektorin järjestäytymisoikeuden suojelua ja palvelussuhteen ehtojen määräämismenettelyä koskeva yleissopimus numero 151 on merkityksellinen kaikille julkisten viranomaisten palveluksessa oleville henkilöille sopimuksessa määritellyin rajauksin. Suomi ratifioi sopimuksen vuonna 1980 (HE 49/1979 vp, SopS 15/1981), ja se tuli Suomen osalta voimaan 5.6.1982.
Kansainvälisistä sitoumuksista erityisesti ILOn ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan tulkintakäytännössä on arvioitu työtaisteluoikeuden rajoittamista julkisen sektorin henkilöstön osalta. Näitä työtaisteluoikeuden rajoittamisen edellytyksiä ei ole käsitelty tässä yhteydessä tarkemmin johtuen toimeksiannon rajauksista.
Yleissopimus numero 87 ei sisällä määräystä, jossa suljetaan soveltamisalan ulkopuolelle tietyt virkamiesten ryhmät. Asiantuntijakomitea on katsonut, että oikeus perustaa ja liittyä ammattijärjestöön olisi taattava kaikille virkamiehille riippumatta siitä, osallistuvatko he valtionhallintoon keskus-, alue- vai paikallistasolla, vai ovatko he julkisia palveluja tarjoavien elinten tai valtion omistamien taloudellisten yritysten palveluksessa olevia virkamiehiä.
Yleissopimuksen numero 87 artiklassa 3 turvataan työntekijöiden ja työnantajien järjestöille oikeus laatia omat sääntönsä ja ohjeensa, valita vapaasti edustajansa, järjestää hallintonsa ja toimintansa sekä laatia toimintaohjelmansa. Julkisten viranomaisten on vältettävä kaikkea puuttumista, joka rajoittaa järjestöjen oikeuksia tai vaikeuttaa sen laillista käyttöä. Yleissopimuksen 4 artiklassa suojataan järjestöjä hallinnollisilta toimilta niiden hajottamista tai lakkauttamista vastaan. Yleissopimuksen 5 artiklassa suojataan järjestöjen oikeutta perustaa liittoja ja keskusjärjestöjä sekä liittyä niihin. Kaikilla järjestöillä, liitoilla tai keskusjärjestöillä on oikeus liittyä kansainvälisiin työntekijöiden ja työnantajien järjestöihin. Yleissopimuksen 8 artiklassa edellytetään sopimuksen mukaisten oikeuksien käyttämisessä noudatettavan maan lakeja. Velvoite koskee työntekijöitä, työnantajia ja heidän järjestöjään sekä muita henkilöitä ja järjestäytyneitä yhteisöjä. Maan lainsäädäntöä ei saa laatia eikä soveltaa siten, että se loukkaisi tämän sopimuksen mukaisia takeita. Yleissopimuksen 10 artiklassa todetaan termin "järjestö" tarkoittavan työntekijöiden tai työnantajien järjestöjä, joiden tarkoituksena on edistää ja puolustaa työntekijöiden tai työnantajien etuja. Tämä määritelmä on tärkeä työtaisteluoikeuden ja lakko-oikeuden arvioinnin kannalta, koska se erottaa ammatilliset järjestöt muista järjestöistä nimenomaan niiden tavoitteiden kautta. Yleissopimuksessa numero 151 on pitkälti vastaavat artiklat koskien julkisen sektorin palveluksessa olevia ottaen huomioon julkisten tehtävien hoitamisen turvaamisen kannalta tarvittavat sopeutukset.
Yleissopimuksen numero 98 mukaan työntekijöiden tulee saada riittävää suojelua toimenpiteitä vastaan, jotka tähtäävät ammatillisen järjestäytymisen ehkäisemiseen ja vaikeuttamiseen työpaikalla. Tällaisena toimenpiteenä on pidettävä ehtoa, että työntekijäin työnsaannin edellytyksenä on, että hän ei liity ammatilliseen järjestöön tai että hän eroaa järjestöstä, johon hän kuuluu. Tällaisena toimenpiteenä pidetään myös työntekijän erottamista tai hänelle vahingon aiheuttamista muulla tavoin sen johdosta, että hän kuuluu ammatilliseen järjestöön ja osallistuu järjestön toimintaan työajan ulkopuolella tai työnantajan suostumuksella myös työaikana. Sopimuksen mukaan on työntekijäin ja työnantajain järjestöjen saatava riittävää suojelua myöskin sitä vastaan, että vastapuolen, sen asiamiehen tai sen jäsenten puolelta sekaannutaan järjestön perustamiseen, toimintaan tai hallintoon. Tällaiseksi asioihin sekaantumiseksi katsotaan sopimuksen mukaan toimenpiteet sellaisten työntekijäjärjestöjen perustamiseksi tai tukemiseksi rahallisesti, jotka ovat työnantajan tai työnantajajärjestön vaikutusvallan alaisia. Samanlaisena sekaantumisena on sopimuksen mukaan pidettävä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on muulla tavoin asettaa työntekijäjärjestöt työnantajan tai työnantajajärjestön valvonnan alaisiksi.
Kunkin maan lainsäädännössä on sopimuksen mukaan määrättävä, miten yleissopimusta numero 98 sovelletaan puolustusvoimiin ja poliisiin. Sopimus ei koske valtion virkamiehiä, eikä sitä voida tulkita siten, että se rajoittaa heidän oikeuksiaan tai vahingoittaa heidän asemaansa.
2.7.3.2
ILOn yleissopimusten valvonta ja yleissopimuksen numero 87 valvontakäytäntö
ILOn kansainvälisten työstandardien valvontamekanismi on ainutlaatuinen kansainvälisesti. Säännönmukainen valvonta perustuu jäsenmaiden raportteihin ja vuosittaisen työkonferenssin kolmikantaisen komitean (ns. applikaatiokomitea) työhön. ILOn perussäännön mukaan jäsenmailla on velvoite raportoida ratifioiduista ja ratifioimattomista sopimuksista. Nämä raportit on annettava työmarkkinajärjestöille tiedoksi. Lisäksi jäsenvaltiolla on velvoite saattaa eduskuntakäsittelyyn työkonferenssissa hyväksytyt sopimukset ja suositukset. ILOn hallintoneuvoston asettama asiantuntijakomitea (CEACR) tutki sopimusten ja suositusten soveltamista lain ja käytännön tasolla. Asiantuntijakomitean raportti on pohja työkonferenssin applikaatiokomitean käsittelylle. Asiantuntijakomitean suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia.
Työtaisteluoikeuden suojaaminen ILOn järjestelmässä on rakentunut pääsääntöisesti yhdistymisvapautta ja kollektiivista neuvotteluoikeutta turvaavien yleissopimusten numero 87 ja 98 valvovien elinten tulkintakäytännön varaan. Työtaisteluoikeutta ei ole nimenomaisesti mainittu sopimusten teksteissä. ILOn järjestelmässä tunnustetaan oikeus toimeenpanna yhdistymisvapauden periaatteiden ja sallittujen rajoitusten mukaisia rauhanomaisesti järjestettyjä työtaisteluja sekä annetaan suojaa työntekijöille näiden osallistuessa tällaisiin toimenpiteisiin. Jos yhdistymisvapauden periaatteiden ja sallittujen rajoitusten mukaisia työtaistelukieltoja on rikottu, ei edellytetä, että yksittäistä työntekijää suojattaisiin irtisanomista vastaan.
ILOn hallintoneuvoston asettama riippumaton yhdistymisvapauskomitea (The Committee of freedom of association, jäljempänä
CFA
) vuodesta 1951 ja yleissopimuksia ja suosituksia valvova asiantuntijakomitea vuodesta 1959 lähtien ovat valvontakäytännössään vaiheittain hahmottaneet työtaisteluoikeuden suojaa ja periaatteita yhdistymisvapauden osana niin sanotun lakko-oikeuden muodossa. Lakko-oikeuden on valvontakäytännössä katsottu olevan välttämätön seuraamus (intrinsic corollary) erityisesti yhdistymisvapautta turvaavasta yleissopimuksesta numero 87.
Lisäksi vapaaehtoista sovittelua ja välimiesmenettelyä koskevassa suosituksessa numero 92 vuodelta 1951 suositellaan pidättäytymään lakoista ja työsuluista vapaaehtoisen sovittelu- ja välimiesmenettelyn aikana ja suosituksen määräysten ei voi tulkita mitenkään rajoittavan lakko-oikeutta.
Yhdistymisvapauskomitea on korostanut tärkeitä yleisperiaatteita ammatilliseen järjestäytymiseen liittyen. Kun valtio päättää liittyä Kansainvälisen työjärjestön jäseneksi, se hyväksyy perusperiaatteet, jotka sisältyvät ILOn perussääntöön ja Philadelphian julistukseen mukaan lukien yhdistymisvapauden periaatteet. Yhdistymisvapauskomitea on pitänyt tärkeänä korostaa vuoden 1948 YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen (Universal Declaration of Human Rights) periaatteita. Niiden rikkominen voi vaikuttaa haitallisesti ammattiyhdistysten oikeuksien vapaaseen käyttöön.
Yhdistymisvapauskomitea on ILOn hallintoneuvoston asettama kolmikantainen komitea, jossa on yhdeksästä varsinaista jäsentä, jotka edustavat jäsenmaiden hallituksia sekä työnantajien ja työntekijöiden ryhmiä ja kaikilla ryhmillä on sama määrä jäseniä. Jäsenet osallistuvat komitean työhön henkilökohtaisessa ominaisuudessa. Lisäksi komitealla on yhdeksän varajäsentä.
Yhdistymisvapauskomitea ottaa päätöksissään aina huomioon kansalliset olosuhteet, kuten työmarkkinasuhteiden historian sekä sosiaalisen ja taloudellisen tilanteen, mutta yhdistymisvapauden periaatteita sovelletaan yhdenmukaisesti ja johdonmukaisesti maiden välillä. Jos kyseinen hallitus katsoo, että esitetyt kysymykset ovat luonteeltaan puhtaasti poliittisia, komitea on päättänyt, että vaikka väitteet voivat olla poliittisia tai esittää tiettyjä poliittisia näkökohtia, niitä on tutkittava asiasisältöisesti, jos ne herättävät kysymyksiä suoraan ammattiyhdistysoikeuksien käyttämisestä. Komitea on katsonut, että sen toimivaltaan ei kuulu tehdä päätöstä muista ILOn yleissopimusten rikkomisista (liittyen työoloihin ja sosiaaliturvaan), koska ne eivät kuulu sen toimivaltaan. Jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään muutoksenhakumenettelyistä tuomioistuimissa tai riippumattomissa hallintoelimissä (tribunal) eikä näitä menettelyjä ole käytetty kantelun perustana olevassa asiassa, komitea ottaa tämän huomioon kantelun tutkimisessa. Jos asia on tutkittavana kansallisessa oikeusprosessissa, jonka menettelyt turvaavat asianmukaiset takeet, komitea voi keskeyttää asian käsittelyn odottamaan päätöstä, joka voisi antaa asiaan lisätietoja edellyttäen, että viivästyminen ei vaaranna valituksessa väitetyn loukatun osapuolen oikeutta. Yhdistymisvapauskomitea on aina katsonut, että sen toimivalta ei riipu siitä, että ensin kaikki kansalliset menettelyt on käytetty loppuun ennen kuin komitea voisi tutkia valituksen. (Special procedures for the examination in the International Labour Organization of complaints alleging violations of freedom of association - Annex I, saatavilla
https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:62:0::NO:62:P62_LIST_ENTRIE_ID:4046805:NO
.)
Asiantuntijakomiteassa on 20 jäsentä, jotka on valittu oikeudellisen asiantuntemuksensa perusteella edustaen kansallisen ja kansainvälisen tason osaamista ja erilaisia oikeusjärjestelmiä. Jäsenet toimivat henkilökohtaisessa ominaisuudessa. Asiantuntijakomitea tekee puolueettoman ja teknisen analyysin siitä, miten jäsenvaltiot soveltavat yleissopimuksia lainsäädännössä ja käytännössä, samalla kun otetaan huomioon erilaiset kansalliset realiteetit ja oikeusjärjestelmät. Näin tehdessään sen on määritettävä yleissopimusten määräysten oikeudellinen soveltamisala, sisältö ja merkitys. Komitean lausunnot ja suositukset eivät ole sitovia, ja niiden tarkoituksena on ohjata kansallisten viranomaisten toimia. Ne saavat vakuuttavan painoarvonsa komitean työn legitiimiydestä ja järkevyydestä (the legitimacy and rationality), joka perustuu komitean puolueettomuuteen, kokemukseen ja asiantuntemukseen. Komitean tekninen rooli ja moraalinen auktoriteetti tunnustetaan hyvin, varsinkin kun se on hoitanut valvontatehtäviään yli 90 vuoden ajan kokoonpanonsa, riippumattomuutensa ja työskentelymenetelmiensä ansiosta, jotka perustuvat jatkuvaan vuoropuheluun hallitusten kanssa ottaen huomioon työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen antamat tiedot. Tämä on näkynyt komitean lausuntojen ja suositusten sisällyttämisessä kansalliseen lainsäädäntöön, kansainvälisiin asiakirjoihin ja tuomioistuinten päätöksiin. (Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report III (Part A), International Labour Conference, 111th Session, 2023, s. 38 ja 49.)
2.7.3.3
ILO ja lakko-oikeus
Yleissopimuksen numero 87 artiklojen 3, 8 ja 10 perusteella työntekijöiden ja työnantajien järjestöillä on oikeus järjestää toimintansa ja laatia toimintaohjelmansa jäsenten etujen puolustamiseksi. Lakko-oikeuden käyttö hahmottuu työntekijöiden ja heidän järjestöjensä olennaisena keinona parantaa työsuhteisiin liittyviä taloudellisia ja sosiaalisia etuja.
Yhdistymisvapauskomitea on ensin vahvistanut varhaisimmat lakkoja koskevat periaatteensa. Lakko on yksi perustavanlaatuisista keinoista tehostaa työntekijäjärjestöjen oikeutta ”organisoida toimintansa” yleissopimuksen numero 87 artiklan 3 mukaisesti. Tämän johdosta yhdistymisvapauskomitea on valinnut tulkinnoissaan lähestymistavaksi tunnustaa yleinen lakko-oikeus. Ainoita mahdollisia poikkeuksia yleiseen lakko-oikeuteen ovat ne, joita voidaan määrätä virkamiehille tai ”olennaisten" palvelujen turvaamiseksi sanan suppeassa merkityksessä. Yhdistymisvapauskomitea on pitänyt myös selvänä sitä, että se hyväksyy lakkojen kieltämisen akuutin kansallisen hätätilan sattuessa (ILO, 1996d, kohta 527). Asiantuntijakomitea on myös hyväksynyt tämän lähestymistavan.
Asiantuntijakomitea on vahvistanut, että lakko-oikeus perustuu yleissopimukseen numero 87 ja korostanut, että lakko-oikeuteen viitataan laajasti lainsäädännössä valtaosassa maita ja huomattavassa määrässä perustuslakeja sekä useissa kansainvälisissä ja alueellisissa instrumenteissa, jotka oikeuttavat komitean intervention asiassa. Valvontaelinten kehittämien periaatteiden tavoitteena on varmistaa, että lakko-oikeus ei jää teoreettiseksi välineeksi, vaan että se asianmukaisesti tunnustettaisiin ja sitä kunnioitettaisiin käytännössä. Asiantuntijakomitea ei ole katsonut, että lakko-oikeus olisi ehdoton ja rajoittamaton oikeus. Se on pyrkinyt asettamaan rajat lakko-oikeudelle, jotta voitaisiin määrittää mahdolliset väärinkäytökset ja seuraamukset.
Puolustusvoimien ja poliisin jäsenet voidaan yleensä sulkea yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Lakko-oikeutta koskevia rajoituksia voidaan asettaa i) tiettyjä virkamiesten ryhmiä koskien, ii) olennaisia palveluita sanan suppeassa merkityksessä koskien; ja iii) akuutin kansallisen tilanteen tai paikallisen kriisin yhteydessä vaikkakin vain rajoitetun ajan ja yksinomaan siinä määrin kuin se on tarpeen. Näissä tapauksissa tulisi säätää lakkoa korvaavista toimista ja takeista työntekijöille.
Yhdistymisvapauskomitea on useaan otteeseen todennut, että lakot kansallisella tasolla ovat oikeutettuja sikäli kuin niillä on taloudellisia ja sosiaalisia tavoitteita eikä puhtaasti poliittisia tavoitteita. Lakkokielto voidaan hyväksyä vain valtion nimissä toimivien virkamiesten tai ”olennaisten” palvelujen työntekijöiden tapauksessa sanan suppeassa merkityksessä, toisin sanoen palveluissa, joiden keskeytyminen voisi vaarantaa koko väestön tai sen osan hengen, henkilökohtaisen turvallisuuden tai terveyden.
Asiantuntijakomitea tutkii vuosittain monia yksittäistapauksia, jotka liittyvät kansalliseen lakkosääntelyyn. Komitea laatii suositukset, joita asianomaiset hallitukset useimmiten eivät kyseenalaista. Hallitukset yleensä toteuttavat toimenpiteitä asiantuntijakomitean huomautusten/suositusten toteuttamiseksi.
Vuosien mittaan valvontaelimet ovat määrittäneet lakko-oikeuden rauhanomaisen käytön laillisia edellytyksiä. Nämä voidaan tiivistää seuraavasti:
i) lakko-oikeus on oikeus, josta työntekijöiden järjestöjen tulee voida nauttia (ammattiyhdistykset, liitot ja keskusjärjestöt (confederation));
ii) lakko-oikeus on olennainen keino puolustaa työntekijöiden etuja heidän organisaatioidensa kautta, vain rajoitetuilta työntekijäryhmiltä voidaan evätä lakko-oikeus ja laissa voidaan asettaa vain rajoitettuja rajoituksia sen käyttämiselle;
iii) lakkojen tavoitteena on oltava työntekijöiden taloudellisten ja sosiaalisten etujen edistäminen ja puolustaminen;
iv) lakko-oikeuden laillinen (legitimate exercise) käyttäminen ei saa johtaa minkäänlaisiin seuraamuksiin, mikä merkitsisi ammattiliittojen vastaista syrjintää.
Edellä esitetystä johtuen lakoille voidaan asettaa vain sallittuja rajoituksia. Yleinen lakkokielto ei ole yhteensopiva yleissopimuksen numero 87 kanssa. Valvontaelimet hyväksyvät työntekijöiden ilman työntekijäjärjestön tukea toimeenpanemien lakkojen kieltämisen. Lisäksi lakkoja käynnistävät usein liitot ja keskusjärjestöt, joille olisi komitean mielestä tunnustettava tämä oikeus, ja sen epääminen ei ole yhteensopivaa yleissopimuksen kanssa. (Giving globalization a human face, 2012 ks. kpl 122. ja s. 49–50.)
Lisäksi molemmat valvontaelimet ovat todenneet, että virkamiehille, joille ei myönnetä lakko-oikeutta, tulisi olla riittävät takeet etujensa suojaamiseksi mukaan lukien asianmukaiset, puolueettomat ja nopeat sovittelu- ja välimiesmenettelyt ja osapuolten osallistumismahdollisuudet näihin menettelyihin olisi varmistettava. Yleissopimus numero 151 ja suositus numero 159 sisältävät määräykset riitojen ratkaisemisesta julkisen sektorin osalta. Näissä ei ole nimenomaista mainintaa virkamiesten lakko-oikeudesta.
Lakkotoimilla tavoiteltujen vaatimusten luonteen voi luokitella ammatilliseksi (pyrkii takaamaan tai parantamaan työntekijöiden työ- tai elinoloja), ammattiyhdistyksen tavoitteiksi (pyrkivät takaamaan tai kehittämään ammattiyhdistysjärjestöjen ja heidän johtajiensa oikeuksia) tai poliittiseksi. Kaksi ensimmäistä luokkaa eivät ole aiheuttaneet erityisiä ongelmia, ja yhdistymisvapauskomitea on selkeästi todennut ratkaisuissaan tällaiset lakkotoimet laillisiksi. Kaikissa kolmessa luokassa olisi kuitenkin erotettava toisistaan se, vaikuttavatko vaiko eivät toimet suoraan ja välittömästi työntekijöihin, jotka ovat käynnistämässä lakkoa. Tämän asian selvittäminen (vaatimusten tarkoitus) liittyy sekä poliittisten että myötätuntolakkojen arviointiin. Yhdistymisvapauskomitea ja asiantuntijakomitea ovat hylänneet käsityksen, että lakko-oikeuden pitäisi rajoittua ainoastaan työtaisteluihin, jotka todennäköisesti ratkaistaan työehtosopimuksen allekirjoittamisella. Niin sanotut oikeusriidat eivät ole ILOn turvaaman lakko-oikeuden piirissä.
Lakko-oikeus kuuluu työntekijöille ja heidän järjestöilleen. Lakko-oikeus voidaan myös antaa ainoastaan järjestöille, mutta tällöin työntekijöillä ja heidän edustajillaan on oltava mahdollisuus perustaa yhdistyksiä ilman, että heihin kohdistetaan järjestösyrjintää (anti-union discrimination).
Kielletyt negatiiviset seuraamukset lakko-oikeuden laillisesta käytöstä hahmotetaan työhön liittyvänä yhdistymisvapauden suojan vastaisena syrjintänä. Tämä on seurausta yleissopimuksen numero 98 sääntelystä. Sopimuksen artiklan 1 mukaan työntekijöiden tulee saada tyydyttävää suojelua kaikelta ammatillista järjestäytymistä vastaan kohdistuvalta toiminnalta, kun on kysymys heidän työsuhteistaan.
Lakko-oikeuden suojan piiriin on valvontakäytännössä hyväksytty kuitenkin myös muita työtaistelumuotoja kuin tyypillisiä lakkoja. Esimerkiksi jarrutukset, protestit työpaikan edessä ja istumalakot ovat olleet hyväksyttäviä. Työntekijöiltä voidaan evätä erityyppisisiä lakkotoimia, kuten niin sanotut villit lakot (työntekijöiden toimeenpanemat ilman työntekijäjärjestöä), erilaiset työnteon hidastamiset tai jarrutukset sekä istumalakot, mutta rajoitetusti. Yhdistymisvapauskomitea on katsonut, että näiden lakkojen rajoitukset voivat olla perusteltuja vain, jos lakko lakkaa olemasta rauhallinen. Myös myötätunto- eli sympatialakot on katsottu kuuluvan lakko-oikeuden piiriin.
Boikotti on toimintamuoto, johon voi joissain tapauksissa liittyä ammattiliitto, jonka jäsenet jatkavat työtään eivätkä osallistu suoraan kiistaan sen työnantajan kanssa, jota vastaan boikotti on määrätty. Näissä olosuhteissa boikottien kieltäminen lailla ei välttämättä näytä sisältävän ammattiyhdistysoikeuksiin puuttumista. (Yhdistymisvapauskomitea CFA, vuosi 2018, kohta 771.)
Lakko-oikeuden laillisella käytöllä on oltava ILOn valvontakäytännön mukaan tehokas suoja. Työtaistelun toimeenpanneeseen yhdistykseen tai yhdistyksen toiminnasta päättäviin henkilöihin ei saa kohdistaa sanktioita. Lisäksi lailliseen työtaisteluun osallistuvia työntekijöitä suojataan erilaisia rikosoikeudellisia rangaistusseuraamuksia sekä irtisanomista ja syrjintää vastaan. (Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Johannes Lamminen, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, ILO Principles Concerning the Right to Strike 2000 Bernard Gernigon, Alberto Odero and Horacio Guido, ILO Compilation of decisions of the Committee on Freedom of Association, ILO Giving globalization a human face, General Survey 2012.)
ILOn asiantuntijakomitean tulkintakäytäntö lakko-oikeuden kuulumisesta yleissopimuksen 87 suojan piiriin on riidanalainen asia. Tulkintaerimielisyyksiä on pyritty selvittämään vuoden 2012 työkonferenssin jälkeen ILOn hallintoneuvostossa ja eri konsultaatioissa. Työnantajat ja osa hallituksista ovat kiistäneet asiantuntijakomitean tulkintakäytännön ja mandaatin. ILOn hallintoneuvosto päätti 10.11.2023 asiasta järjestetyn erityisistunnon jälkeen pyytää Kansainväliseltä tuomioistuimelta kiireellisesti neuvoa-antavan lausunnon siitä, onko työntekijöiden ja heidän järjestöjensä lakko-oikeus suojattu yleissopimuksen 87 perusteella. Päätös kysymyksen tekemisestä tehtiin äänestyksen jälkeen. Asia on kansainvälisessä tuomioistuimessa.
2.7.3.4
Kokoontumis- ja sananvapaus yhdistymisvapauden edellytyksenä
Yhdistymisvapauskomitea on useaan otteeseen korostanut kansainvälisen työkonferenssin vuonna 1970 antamassa päätöslauselmassa ammattiyhdistysoikeuksien suhdetta kansalaisvapauksiin. Työntekijä- ja työnantajajärjestöjen oikeuksien tulee perustua kansalaisvapauksien kunnioittamiseen, jotka on ilmaistu erityisesti ihmisoikeuksien yleismaailmallisessa julistuksessa ja kansainvälisessä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa, joiden puuttuminen poistaa kaiken merkityksen ammattiyhdistysten oikeuksien käsitteestä (Ks.
CFA:n vuoden 2006 tiivistelmä
, kohta 31.)
Yhdistymisvapauskomitea on tulkinnoillaan linjannut, että kokoontumisvapaus sekä mielipiteen- ja sananvapaus ovat ehdoton edellytys yhdistymisvapauden harjoittamiselle. Tätä periaatetta tulee soveltaa sekä työntekijöiden että työnantajien järjestöihin. Oikeus järjestää julkisia kokouksia ja kulkueita (erityisesti vapun yhteydessä) sosiaalisten ja taloudellisten vaatimusten ilmaisemiseksi on tärkeä osa ammattiyhdistysten oikeuksia. Tässä yhteydessä komitea on aina erottanut toisistaan mielenosoitukset, joilla pyritään puhtaasti ammattiyhdistyksiin liittyviin tavoitteisiin, joiden se on katsonut kuuluvan ammattiyhdistysoikeuksien käyttämiseen, ja mielenosoitukset, joiden tarkoituksena on saavuttaa muita päämääriä.
Lakko-oikeus ja ammattiyhdistysten kokousten järjestäminen ovat olennainen osa ammattiyhdistysoikeuksia, eivätkä viranomaisten toimenpiteet lain noudattamisen varmistamiseksi saisi siten estää ammattiliittoja järjestämästä kokouksia myös työriitojen aikana.
Mielenosoituksia suojataan yhdistymisvapauden periaatteilla vain silloin, kun ammattiyhdistysjärjestöt järjestävät tällaista toimintaa tai niitä voidaan pitää laillisena ammattiyhdistystoimintana yleissopimuksen numero 87 artiklan 3 mukaisesti. Ammattiyhdistysjärjestöjen tulisi toimia vastuullisesti ja kunnioittaa rauhanomaista tapaa kokoontumisoikeuden käytössä. Julkisissa kokouksissa on noudatettava yleisesti sovellettavia maan lakeja ja määräyksiä sekä viranomaisten toimenpiteitä yleisen järjestyksen varmistamiseksi.
2.7.3.5
Lakon rajoittaminen
Lainsäädännössä asetettu mielenilmausta koskeva aikarajoitus ei ole perusteltu, ja se voi tehdä tämän oikeuden käytännössä toimimattomaksi. Mielenilmaukset osana kansalaisvapauksia ja oikeuksia tulee erottaa lakko-oikeudesta ja sen oikeutetusta käytöstä sekä rajoittamisen periaatteista.
Yhdistymisvapauskomitean mukaan lakko on yleensä tilapäinen työnseisaus (tai työnteon jarruttaminen), jonka yksi tai useampi työntekijäryhmä on tarkoituksellisesti toteuttanut vaatimusten täytäntöönpanemiseksi tai vastustamiseksi tai valitusten ilmaisemiseksi tai muiden työntekijöiden tukemiseksi heidän vaatimuksissaan tai valituksissaan.
Yhdistymisvapauskomitea on todennut, että laillisten lakkojen edellytysten olisi oltava kohtuullisia eivätkä ne saisi asettaa merkittäviä rajoituksia ammattijärjestöjen toiminta-keinoille. Lakon ilmoittamista koskevien oikeudellisten menettelyjen ei pitäisi olla niin monimutkaisia, että laillisen lakon ilmoittaminen olisi käytännössä mahdotonta. Lakko-oikeuden rajoittamisen perusteena ei voida vedota taloudelliseen harkintaan.
Lakko-oikeutta koskevat rajoitukset voivat koskea i) tiettyjä virkamiesten ryhmiä, ii) olennaisia palveluita sanan suppeassa merkityksessä; ja iii) akuutin kansallisen tilanteen tai paikallisen kriisin yhteydessä asetettuja rajoituksia vaikkakin vain rajoitetun ajan ja yksinomaan siinä määrin kuin se on tarpeen. Näissä tapauksissa lakkoa korvaavista toimista ja takeista tulisi säätää.
ILOn valvontaelimet ovat katsoneet, että olennaisiin (essential) palveluihin sanan suppeassa merkityksessä voivat kuulua lennonjohtopalvelut, puhelinpalvelut ja palvelut, jotka vastaavat luonnonkatastrofien seurauksista sekä palontorjuntapalvelut, terveys- ja ambulanssipalvelut, vankeinhoitopalvelut, turvallisuusjoukot sekä vesi- ja sähköpalvelut. Lisäksi on katsottu, että myös muut palvelut (kuten meteorologiset palvelut ja sosiaaliturvapalvelut) sisältävät tiettyjä osia, jotka ovat olennaisia (välttämättömiä) ja toiset eivät ole.
Mikäli palvelu ei ole olennainen, jonka osalta ei ole perusteltua rajoittaa tai kokonaan kieltää lakko-oikeutta, on mahdollista vaihtoehtona neuvotella toteutettavista vähimmäispalveluista (negotiated minimum service) sen välttämiseksi, että työntekijöiden lakko-oikeutta ei rajoiteta liian laajasti. Yhdistymisvapauskomitea on katsonut, että vähimmäispalvelujen käyttöönotto lakkotoimissa olisi voitava toteuttaa ainoastaan seuraavissa tilanteissa: 1) palveluissa, joiden keskeyttäminen vaarantaisi koko väestön tai sen osan hengen, henkilökohtaisen turvallisuuden tai terveyden (olennaiset palvelut sanan suppeassa merkityksessä); 2) palveluissa, jotka eivät ole olennaisia sanan suppeassa merkityksessä, mutta joissa lakon laajuus ja kesto saattaa johtaa akuuttiin kansalliseen kriisiin, joka vaarantaa maan normaalit elinolot väestö; ja 3) perustavanlaatuisissa julkisissa palveluissa. (ILO Compilation of decision of the Committee on Freedom of Association 2018, s. 156–160, ILO, Giving globalization a human face, 2012 s. 55).
Yhdistymisvapauskomitea on sitä vastoin katsonut, että yleisesti ottaen seuraavat eivät ole ”olennaisia” palveluja termin suppeassa merkityksessä ja siksi lakkokielto ei koskisi tiettyjä aloja tai toimintoja (radio ja televisio, öljyala, satamat (lastaus ja purkaminen), pankkitoiminta, tietoliikennepalvelut (tullien ja verojen perimiseksi), tavaratalot, huvipuistot, metalliala, kaivosala, liikenne yleensä, jäähdytysyritykset, hotellipalvelut, rakentaminen, autojen valmistus, lentokoneiden korjaukset, maataloustoiminta, elintarvikkeiden toimitus ja jakelu. Nämä muutamat esimerkit eivät edusta tyhjentävää luetteloa ei-olennaisista palveluista. Komitean lausunnot riippuvat tutkittavan asian erityistilanteiden luonteesta ja asiayhteydestä, koska lakkojen kieltämisestä tehdään harvoin valituksia olennaisten palveluiden osalta. Yhdistymisvapauskomitea on katsonut, että lakon mahdolliset pitkäaikaiset vakavat seuraukset kansalliselle taloudelle eivät oikeuta sen kieltoa (ILO, CFA 1984b, 234. raportti, 190 kohta).
Kansainvälisen työjärjestön yhdistymisvapauskomitea on käsitellyt useasti Norjan mallia kieltää lakko tai työsulku tarvittaessa erillisellä lailla. Vuonna 2019 tapauksessa (Case No 3372) tuli arvioitavaksi sairaanhoitajien ja kätilöiden riita. Hallitus puuttui asiaan parlamentille annetulla lakiesityksellä vasta kun osapuolet olivat käyneet pitkät työehtosopimusneuvottelut, pakollisen sovittelun valtakunnansovittelijan kanssa ja kun liitto oli ollut lakossa lähes 30 päivää.
Viranomaisten tehtävänä on viitoittaa tietä työmarkkinaosapuolille niille kuuluvaan vastuuseen palkkojen asettamiseksi työehtosopimuksin. Tämä edellyttää hyvien ratkaisujen tarjoamista sovitteluun ja välimiesmenettelyyn eturistiriitojen ratkaisemiseksi. Työtuomioistuimen tehtävänä on oikeusriitojen ratkaiseminen. Laajan järjestäytymis- ja työehtosopimusvapauden, mukaan lukien oikeus työtaistelutoimenpiteisiin, tasapainottamiseksi vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että hallituksella on lopullinen vastuu estää työkonflikteja aiheuttamasta vakavaa vahinkoa. Jos hallitus toteaa, että konfliktilla on niin vahingollisia vaikutuksia, että henki, henkilökohtainen turvallisuus tai terveys tai elintärkeä yleinen etu ovat vaarassa, se esittää parlamentille lakiesityksen, jossa ehdotetaan, että lakko tai työsulku kielletään ja konflikti ratkaistaisiin.
Norjan hallitus totesi vastauksessaan CFA:lle, että vaikka oikeutta työtaistelutoimenpiteisiin ei nimenomaisesti mainita yleissopimuksissa numero 87 ja 98, se voidaan johtaa yhdistymisvapauden periaatteista. Ilman lakko-oikeuden suojelua yhdistymisvapautta ja erityisesti oikeutta järjestää toimintaa työntekijöiden etujen edistämiseksi ja suojelemiseksi ei voida täysin toteuttaa. Hallitus totesi myös, että ILOn valvontaelimet katsovat, ettei lakko-oikeus ole ehdoton oikeus ja siihen voidaan soveltaa poikkeusoloissa yleistä kieltoa. Tämän perusoikeuden (lakko-oikeus) käyttämistä voidaan säännellä sen ehdoista tai rajoituksista. Työkonfliktin seuraukset voivat muuttua niin vakaviksi, että lakko-oikeuden puuttuminen tai rajoitukset sopivat yhteen yhdistymisvapauden periaatteiden kanssa. Parlamentti puuttuu asiaan vain silloin, kun on ehdottoman välttämätöntä estää työkonflikteja aiheuttamasta vakavia yhteiskunnallisia vahinkoja. Järjestelmä ei riistä yhdeltäkään riidan osapuolelta oikeutta työtaistelutoimenpiteisiin sen seurauksista riippumatta. Hallitus katsoi, että vähimmäispalvelujen määräämättä jättäminen ei ole yleissopimusten (87 ja 98) vastaista, koska nämä eivät velvoita jäsenvaltioita määräämään vähimmäispalveluja sen varmistamiseksi, että työtaistelutoimenpide ei vaaranna henkeä, henkilökohtaista turvallisuutta tai terveyttä.
CFA muistutti johtopäätöksissään, että pakollinen sovittelumenettely työehtosopimuksen ja lakon lopettamiseksi on hyväksyttävä, jos se tapahtuu riidan molempien osapuolten pyynnöstä tai jos kyseistä lakkoa voidaan rajoittaa tai se voidaan jopa kieltää julkisessa palvelussa riidoissa, joissa virkamiehet käyttävät valtaa valtion nimissä, tai ”olennaisissa” palveluissa termin suppeassa merkityksessä, eli palveluissa, joiden keskeyttäminen vaarantaisi koko väestön tai sen osan elämää, henkilökohtaista turvallisuutta tai terveyttä (ks. Kokoelma Yhdistymisvapauskomitean päätökset, kuudes painos, 2018, 816 kohta). CFA totesi, että Norjassa terveyspalvelujen työntekijöillä on oikeus lakkoon. CFA on ilmaissut myös muissa Norjaa koskevissa tapauksissa huolensa ”pakollisesta sovittelumenettelystä” ja sen käyttämisestä lähes välittömästi riitatilanteissa (ks. asiat nro 3038, 372. raportti, 470 ja 2545 kohta, 349. raportti., 1151 kohta). Komitea katsoi, että käsiteltävässä asiassa kyse oli sairaanhoitajista ja kätilöistä, ja sairaala-ala on olennainen palvelu (ks. Kokoelma, 840 kohta). Norjassa, jossa lainsäädännössä sallitaan työtaistelutoimenpiteet sairaala-alalla tai terveyspalveluissa, mahdollisten riskien arviointi, joka oikeuttaa rajoittamaan muutoin laillista työtaistelutoimenpidettä, kuuluu hallituksen etuoikeuteen. Komitea katsoi näin ollen, että Norjan laki lakon ja työsulun päättämisestä terveyspalveluissa ei rikkonut ILOn järjestäytymisvapautta koskevia periaatteita.
Yhdistymisvapauskomitea on ilmaissut huolensa rajoituksen asettamisesta lakon kestolle. Lakko on luonteensa vuoksi viimeinen keino työntekijöiden etujen puolustamiseksi, eikä sen kestoa voida ennalta määrätä (CFA,
Sixth edition (2018)
, kohta 815).
CFA on Ecuadorin tapauksessa arvioinut maassa toteutetun 24 tunnin yleislakon lailliseksi ammattiyhdistystoiminnaksi, kun vaatimukset koskivat minimipalkan korottamista, voimassa olevien työehtosopimusten noudattamista ja talouspolitiikan muutosta liittyen hinnankorotuksiin ja työttömyyteen. Tapauksessa arvioitiin kansallisen lainsäädännön erittäin ankaraa seuraamusjärjestelmää. Yleisen työnseisauksen järjestäjät voivat saada kahden vuoden vankeustuomion ja yleislakkoon osallistuvat kolmen kuukauden vankeustuomion. Ecuadorin lainsäädännössä kiellettiin kollektiiviset työnseisaukset ja poliittiset lakot nimenomaisesti kansalliskokouksen vuonna 1967 hyväksymässä asetuksessa nro 105, minkä CFA pyysi kumoamaan.
Case 1381
2.7.3.6
Lakko-oikeuden rajoitus työrauhan aikana
Tiettyjen maiden lainsäädännössä ei aseteta rajoituksia lakon aloittamiselle. On jäsenmaita, joissa on joko laissa tai työehtosopimuksessa vahvistettu ennakkoilmoitusaika, jota on noudatettava. Muissa järjestelmissä työehtosopimukset nähdään määräaikaisena yhteiskuntarauhansopimuksena, jonka aikana lakot ja työsulut ovat kiellettyjä. Asiantuntijakomitea katsoo, että molemmat vaihtoehdot ovat yhteensopivia yleissopimuksen numero 87 kanssa. Molemmissa järjestelmissä työntekijäjärjestöjen tulisi voida ilmaista näkemyksensä hallituksen sosiaali- ja talouspolitiikkaa vastaan, erityisesti silloin, kun protesti ei ole vain tätä politiikkaa vastaan, vaan myös sen vaikutukset voivat kohdistua joihinkin työehtosopimusten määräyksiin. (ILO Giving globalization a human face, General Survey 2012, s. 57.) Työrauhavelvollisuutta ei ole nimenomaisesti määritelty ILOn tulkintakäytännössä. Mikäli lakko-oikeutta rajoitetaan työehtosopimuksen voimassaolon aikana, rajoitukseen tulee liittyä oikeus turvautua puolueettomaan ja nopeaan sovittelujärjestelmään. Myötätuntotyötaistelu ei saa koskea omaa työehtopimusta.
2.7.3.7
Yhdistymisvapauskomitean tulkintoja lakko-oikeuden rajoittamisesta taloudellisilla syillä
Yhdistymisvapauskomitea on ottanut kantaa myös lakko-oikeuden rajoittamiseen taloudellisilla perusteilla. Kanadan asiassa (Case No 2894, CFA Report No 370, vuosi 2013) oli kyse lentoliikenteen työntekijöiden (mekaanisten huoltopalvelujen ja lentoasemapalvelujen työntekijät) yhdistymisvapaudesta, työehtosopimusoikeuksista ja lakko-oikeuden rajoittamisesta. Valittaja katsoi, että lain soveltamisalaan kuuluvien työntekijöiden suorittamat palvelut eivät kuuluneet minkään yhdistymisvapauskomitean tulkintakäytännön periaatteissa vahvistettujen poikkeuksen piiriin. Työnseisaus ei johtaisi akuuttiin kansalliseen hätätilaan. Hallitus katsoi lainsäädännön poikkeukselliseksi toimenpiteeksi, ja se hyväksyttiin yleisen edun nimissä epävakaan/heikon kotimaisen talouden yhteydessä. Komitea huomioi hallituksen toimittamat erittäin yksityiskohtaiset tiedot taloudellisesta tilanteesta ja työnseisauksen vaikutuksista Kanadan talouteen, yhtiölle, matkustajiin ja lentorahtiin.
Komitea totesi asiassa, että se on johdonmukaisesti katsonut, että nämä työntekijäryhmät eivät muodosta ”olennaisia” palveluja sanan suppeassa merkityksessä. Komitea arvosti hallituksen edellä esitettyjä huolenaiheita, mutta katsoi, että yhdistämällä lakkotoimien rajoitukset kauppaan ja kauppaan puuttumiseen voitaisiin estää monenlaisia laillisia lakkotoimia. Vaikka työtaistelutoimenpiteiden taloudelliset vaikutukset ja sen vaikutukset kauppaan voivat olla valitettavia, tällaiset seuraukset eivät sinänsä tee palvelusta ”olennaisia” (essential), joten lakko-oikeus olisi säilytettävä. Komitea on myös aiemmin korostanut, että lakko-oikeuden rajoittamisen perusteena ei pidä vedota taloudellisiin näkökohtiin. Kuitenkin silloin, kun palvelu, joka ei ole olennainen sanan suppeassa merkityksessä, mutta kuuluu maan erittäin tärkeään alaan, toimenpiteet vähimmäispalvelun takaamiseksi voivat olla perusteltuja. Yhdistymisvapauskomitea kehotti hallitusta tekemään tulevaisuudessa kaikkensa välttääkseen lakko-oikeuden rajoittamista koskevaa lainsäädäntöä ei-olennaisissa palvelussa ja rajoittamaan toimintansa vähimmäispalvelun noudattamiseen yhdistymisvapauden periaatteiden mukaisesti.
Ranskaa koskevassa asiassa (Case No. 2841, CFA 362nd Report, para. 1041) oli myös kyse lentoliikenteestä. Yhdistymisvapauskomitea muistutti tapauksessa myös, että lentoasema-alalla voidaan katsoa ainoastaan lennonjohto olennaiseksi palveluksi, joka oikeuttaa lakko-oikeuden rajoittamisen. Polttoaineen jakelua sen varmistamiseksi, että lennot jatkavat liikennöintiä tai liikennettä sinänsä ei voida pitää olennaisena palveluna sanan suppeimmassa merkityksessä. Lisäksi taloudelliseen harkintaan ei pidä vedota perusteena lakko-oikeuden rajoittamiselle. Palvelun, joka ei ole ”olennainen” termin suppeassa merkityksessä, mutta on erittäin tärkeä ala maassa, kuten matkustaja- ja tavaraliikenne on, pysäyttäminen kokonaan lakon aikana voi johtaa siihen, että palvelusta tulee olennainen lakon aikana. Tällaisessa tilanteessa voidaan tehdä perusteltuja toimia vähimmäispalvelun takaamiseksi, mikä olisi vaihtoehtoinen ratkaisu tilanteissa, joissa lakkotoimien merkittävä rajoittaminen tai täydellinen kieltäminen ei näytä olevan perusteltua ja joissa työntekijöiden suuren enemmistön lakko-oikeutta kyseenalaistamatta voitaisiin harkita sen varmistamista, että käyttäjien perustarpeet täytetään tai että tilat toimivat turvallisesti tai keskeytyksettä.
2.7.3.8
Asiantuntijakomitean arvioita lakko-oikeuden rajoituksista suhteessa EU:n perusvapauksiin
EU-tuomioistuin on arvioinut lakko-oikeuden suhdetta EU:n taloudellisten perusvapauksien käyttämiseen (Viking C-438/05, Laval C-341/05, Ruffert C-346/06 ja Komissio v. Luxemburg C-319/06). ETUC on pyytänyt kirjeessä 29.8.2011 asiantuntijakomiteaa arvioimaan näiden tuomioiden yhteensopivuutta yleissopimusten numero 87 ja 98 kanssa järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisten neuvotteluoikeuksien suhteen. Asiantuntijakomitea on todennut, että se ei arvioi tuomioita yleisellä tasolla vaan yksittäisten tapausten kautta. (ILO, Giving globalization a human face, 2012, s. 52) Komitea katsoi Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevassa lakko-oikeuden rajoittamiseen liittyvässä tapauksessa, että globalisaation myötä tällaiset riidat oletettavasti yleistyvät, erityisesti joillakin sektoreilla kuten ilmailualalla. Siten vaikutus näiden työntekijöiden mahdollisuuteen neuvotella mielekkäästi työnantajiensa kanssa työehtoihin vaikuttavista asioista voi todellakin olla tuhoisa. Asiantuntijakomitea on arvioinut, että näiden oikeustapausten argumentoinnilla ja opilla on todennäköisesti merkittävä rajoittava vaikutus lakko-oikeuden käyttämiseen käytännössä sellaisella tavalla, mikä on vastoin yleissopimusta numero 87.
2.7.3.9
Poliittiset lakot
Yleissopimuksen numero 87 ja sen 10 artiklan määritelmän ”työntekijöiden järjestön” perusteella yhdistymisvapauskomitea on katsonut, että ”puhtaasti poliittiset lakot” luonteensa puolesta eivät kuulu yhdistymisvapauden periaatteiden soveltamisalaan. Tällaisilla lakoilla tarkoitetaan poliittisia lakkoja, joilla ei ole liityntää ammatilliseen toimintaan ja siten ne eivät ole lakko-oikeuden suojan piirissä.
Yhdistymisvapauskomitea on myös täsmentänyt, että on vaikea tehdä selvää eroa sen välillä, mikä on poliittista ja mikä on asianmukaisesti ottaen ammattiyhdistysluonnetta, ja että nämä kaksi käsitettä ovat päällekkäisiä. Puhtaasti poliittiset lakot ja lakot, joista on päätetty järjestelmällisesti paljon aikaisemmin ennen neuvottelujen käymistä, eivät kuulu ammatillisen järjestäytymisvapauden periaatteiden soveltamisalaan.
Lakko-oikeuden käyttämisen tulee liittyä työntekijöiden taloudellisten ja sosiaalisten etujen edistämiseen ja puolustamiseen. Lakko-oikeutta ei ole rajattu koskemaan vain kollektiivisopimuksen solmimiseen tähtääviä tilanteita. Työntekijöillä ja heidän järjestöillään tulee olla mahdollisuus ilmaista tyytymättömyyttään laajemminkin sellaisissa kysymyksissä, joilla on vaikutusta jäsenistön taloudellisiin ja sosiaalisiin etuihin. Työntekijöiden sosioekonomisten ja ammatillisten etujen puolustamisesta vastaavien organisaatioiden olisi voitava käyttää lakkotoimia tukeakseen asemaansa ratkaisujen etsimisessä merkittäviin sosiaali- ja talouspolitiikan aiheuttamiin ongelmiin, joilla on välitön vaikutus jäseniin ja työntekijöihin yleensä erityisesti työllisyyden, sosiaalisen suojelun ja elintason osalta.
Yhdistymisvapauskomitea on katsonut yleislakon osalta, että lakkotoimi on yksi niistä toimintakeinoista, joiden pitäisi olla työntekijäjärjestöjen käytettävissä. Kestoltaan 24 tunnin yleislakko, jolla tavoitellaan minimipalkan korotusta, voimassa olevan työehtosopimuksen kunnioittamista ja talouspolitiikan muutosta (hintojen ja työttömyyden alentamiseksi) on laillista ja normaalia ammattiyhdistysjärjestöjen toimintaa eikä lakkoa olisi tullut kieltää. Yhdistymisvapauskomitea muistutti asian yhteydessä, että lakko-oikeus on yksi työntekijöiden ja heidän järjestöjensä perusoikeus ja vain siltä osin kuin se on keino puolustaa heidän taloudellisia ja sosiaalisia etujaan. Muussa tarkoituksessa toteutettavien lakkojen, joiden tarkoituksena on pakottaa hallitusta muissa kuin ei-ammatillisissa tarkoituksissa, kieltäminen ei merkitse yhdistymisvapauden loukkausta. Lisäksi puhtaasti poliittiset lakot eivät kuulu yhdistymisvapauden periaatteiden soveltamisalaan.
, Case No. 1381, paras. 412 and 413.
CFA 248th Report
Yhdistymisvapauskomitea on todennut, että monissa maissa poliittiset lakot on katsottu nimenomaisesti tai hiljaisesti laittomiksi. Muualla lakkojen rajoituksia voidaan soveltaa siten, että minkä tahansa lakon voidaan katsoa uhkaavan valtion turvallisuutta. Komitea on katsonut, että ammattiyhdistysjärjestöillä pitäisi olla mahdollisuus turvautua mielenosoituksiin erityisesti silloin, kun niiden tarkoituksena on kritisoida hallituksen talous- ja sosiaalipolitiikkaa.
Protestilakot (protest strikes) on myös katsottu sallituksi yhdistymisvapauskomitean käytännössä tilanteessa, jossa työntekijät eivät ole saaneet moneen kuukauteen hallitukselta palkkaansa ja palkkojen vaatiminen lakolla on laillista ammattiyhdistystoimintaa. Yhdistymisvapauskomitea on myös katsonut sallituksi yleisen protestilakon, jossa vaadittiin ammattiyhdistysjohtajien ja ammattiyhdistysten jäsenten murhien lopettamista. Kyse on laillisesta ammattiyhdistystoiminnasta, ja sen kielto on siten vakava yhdistymisvapauden loukkaus.
ILOn tulkintakäytännön mukaan kokoontumisvapaus sekä mielipiteen- ja sananvapaus ovat ehdoton edellytys yhdistymisvapauden harjoittamiselle. Näitä periaatteita tulee soveltaa sekä työntekijöiden että työnantajien järjestöihin. ILOn tulkinnat koskevat pitkälti työntekijöiden lakko-oikeuden ulottuvuutta. Lakko ja työsulku erotellaan toisistaan. Yhdistymisvapauskomitea on arvioinut myös tapauksia, joissa on ollut kyse työnantajan toimista ja oikeudesta rauhanomaiseen mielenosoitukseen osallistumiseen ja palvelujen keskeyttämiseen (poliittinen työsulku), jotka toimina eivät kuulu työnantajan ja työntekijän välisten suhteiden piiriin. Yhdistymisvapauskomitea on todennut, että työnantajien, kuten työntekijöiden, olisi voitava turvautua mielenosoituksiin (tai toimiin) hallitusten talous- ja sosiaalipolitiikkaa vastaan, jota voidaan rajoittaa vain olennaisten palvelujen tai perustavanlaatuisten julkisten palvelujen tilanteissa, joissa voitaisiin vaatia vähimmäispalvelujen turvaamista.
2.7.3.10
Myötätuntolakot
Myötätuntolakot ovat työtaistelumuoto, joka on tunnustettu valvontaelinten käytännössä sallituksi edellyttäen, että tuettava alkuperäinen lakko on laillinen. Yhdistymisvapauskomitean mukaan myötätunto-/sympatialakkojen yleinen kielto voi johtaa väärinkäytöksiin. Myötätuntotyötaisteluihin tulevat sovellettavaksi lakko-oikeuden yleiset periaatteet ja lakko-oikeuden kieltoja tai rajoittamista koskeva valvontakäytäntö.
Vuoden 1983 yleisraportissa asiantuntijakomitea määritteli myötätuntolakot, joissa työntekijät tulevat tukemaan toista lakkoa, ja katsoi, että sympatialakkojen yleinen kielto voi johtaa väärinkäytöksiin ja että työntekijöiden tulee voida ryhtyä tällaisiin toimiin edellyttäen, että heidän tukemansa ensimmäinen lakko on itsessään laillinen (ILO, 1983b, kohta 217). Tämän periaatteen yhdistymisvapauskomitea otti vuonna 1987 käsittelyyn tarkastellessaan asetusta, jolla ei kielletty sympatialakkoja vaan ainoastaan säänneltiin niitä rajoittamalla mahdollisuuksia turvautua tällaiseen toimintaan. Komitea katsoo, että vaikka useita asetuksen säännöksiä voidaan perustella tarpeella noudattaa erilaisia menettelyjä (lakosta ilmoittaminen työviranomaisille) tai taata yrityksen turvallisuus (agitaattoreiden ja lakkojen rikkojien pääsyn estäminen työpaikalle), muut, kuten sympatialakkoihin kohdistuvat maantieteelliset tai alakohtaiset rajoitukset, jotka näin ollen sulkevat pois tällaiset yleiset lakot, tai niiden kestoa ja tiheyttä koskevat rajoitukset, muodostavat vakavan esteen tällaisten lakkojen käynnistämiseksi. (ILO, 1987, 417 ja 418 kohta, ILO Principles Concerning the Right to Strike 2000 Bernard Gernigon, Alberto Odero and Horacio Guido s. 16.)
Globalisaatio on lisännyt tuotantoketjujen riippuvuuksia, ja siten myös myötätuntolakkoja tulisi voida käyttää muuttuneissa olosuhteissa. Yhdistymisvapauskomitea on todennut vuonna 1994 myötätuntolakot sallituiksi joissakin maissa. Myötätuntolakot ovat yhä yleisempiä yritystoiminnan keskittymisen, talouden globalisaation ja työkeskusten hajauttamisen johdosta. Komitea on todennut niiden sääntelyssä olevan eroja. Asian sääntelyssä tarvitaan myötätuntolakon käsitteen tarkka määritelmä ja niiden olosuhteiden määrittely, joissa myötätuntolakko on oikeutettu (ILC.81st Session 1994, Report ΙΙΙ (Part 4B), p. 168, ILO Principles Concerning the Right to Strike 2000 Bernard Gernigon, Alberto Odero and Horacio Guido s. 16).
Lisäksi yhdistymisvapauskomitea on katsonut käytännössään, että sulkemalla sympatialakot, toissijaiset boikotit ja työtaistelutoimenpiteet, jotka koskevat useiden yritysten sopimuksia (multiple-enterprise agreements), suojattujen työtaistelutoimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle, tällaiset oikeudelliset säännökset voivat vaikuttaa haitallisesti organisaatioiden oikeuteen hakea ja neuvotella usean työnantajan sopimuksia sekä rajoittaa perusteettomasti lakko-oikeutta.
Freedom of Association – Sixth edition (2018), ks. kohdat 770 ja 771 ja niiden viittaukset aikaisempiin CFA:n tulkintoihin vuoden 2006 Digest julkaisussa.
Uuden-Seelannin hallitus on ilmoittanut ILOn perussäännön 19 artiklan mukaisessa raportissaan syyn yleissopimuksen numero 87 ratifioimattomuuteen liittyvän siihen, että ILOn tulkintakäytännössä edellytetään myötätuntolakkojen sallimista ilman oikeudellisia seuraamuksia yleisisissä sosiaalisissa ja taloudellisissa kysymyksissä. (ILO Giving globalization a human face, General Survey 2012, ks. alaviite 271).
ILOn tulkintakäytännössä ei ole käsitelty työtaisteluille asetettavaa suhteellisuusvaatimusta.
2.7.3.11
Seuraamukset lainvastaisista lakoista
ILOn valvontaelinten lakko-oikeutta koskevat periaatteet koskevat vain laillisia lakkoja, jotka määritellään kansallisten sääntöjen mukaisesti ja edellyttäen, että ne ovat yhdistymisvapausperiaatteiden mukaisia. Valvontakäytännön periaatteet eivät kata lakko-oikeuden väärinkäyttöä tai lainvastaista käyttöä. Tällaiset lakkotoimet voivat olla erilaisia ja niistä voi aiheutua erilaisia seuraamuksia.
Jos toimivaltainen oikeusviranomainen katsoo lakon lainvastaiseksi sellaisen kansallisen lain perusteella, joka on yhteensopiva yhdistymisvapauden periaatteiden kanssa, voidaan lakkoilijoille asettaa oikeasuhtaisia kurinpitorangaistuksia (proportionate disciplinary sanctions). Lakkoilijoille voidaan määrätä myös kurinpidollisia seuraamuksia, kuten nuhteet tai bonusten menetys. (CFA, Sixth edition (2018), kohdat 969., 972. ja 974.)
Kysymys siitä, onko lakko laillinen vai ei, on välttämätöntä määritellä. Asiantuntijakomitean mukaan valtion viranomaisen ei pitäisi määritellä lakon laillisuutta tai lainvastaisuutta, vaan se tulisi antaa tehtäväksi valtiosta riippumattomalle elimelle, johon työriidan osapuolet voivat luottaa.
Giving globalization a human face s. 62, para 157.
Asiantuntijakomitea on todennut, että palkkojen maksamatta jättäminen lakon ajalta on pelkkä seuraus työstä poissalosta eikä rangaistus. Siksi lakkopäivien palkkavähennykset eivät aiheuta ongelmia suhteessa yleissopimukseen. Viime kädessä palkkojen maksaminen lakkoileville työntekijöille on asia, josta on tarkoituksenmukaista sopia asianomaisten osapuolten kesken.
Yhdistymisvapauskomitea olettaa, että mahdolliset sakot, joita ammattiliitoille voitaisiin määrätä lainvastaisista lakoista, eivät ole määrältään sellaisia, jotka todennäköisesti johtaisivat liiton hajoamiseen tai uhkaisivat ammattiliiton toimintaa ja estäisivät niiden laillista ammattiyhdistystoimintaa. Komitea luottaa siihen, että hallitus pyrkisi ratkaisemaan tällaiset tilanteet vilpittömällä ja aidolla työmarkkinaosapuolten vuoropuhelulla. Yhdistymisvapauskomitean mukaan rikosoikeudellisia seuraamuksia voidaan määrätä vain, jos lakon aikana tehdään henkilöön tai omaisuuteen kohdistuvaa väkivaltaa tai muita yleisen oikeuden rikkomuksia, joista on säädetty ja jotka ovat niiden nojalla rangaistavia.
Yhdistymisvapauskomitea on arvioinut myös muun tyyppisiä seuraamuksia, kuten sakkoja, ammattiliittojen tilojen sulkemista, asianomaisen ammattiliiton toiminnan keskeyttämistä tai rekisteröinnin poistamista tai ammattiliittojen virkamiesten erottamista virasta. Komitea katsoo, että tällaisten seuraamusten tulisi olla mahdollisia vain, jos lakkokielto on yleissopimuksen mukainen ja seuraamukset ovat oikeasuhtaisia tehdyn virheen vakavuuteen nähden. Viranomaisten määräämiä seuraamuksia vastaan pitäisi joka tapauksessa olla valitusoikeus. Tietyissä maissa on tyypillistä soveltaa rikoslainsäädäntöä lakkoon osallistuviin. Komitean mielestä rikosoikeudelliset seuraamukset eivät ole yleissopimuksen mukaisia. Työntekijöiden ammattiyhdistysoikeuksien rauhanomainen käyttö (lakko ja mielenosoitus) ei saisi johtaa pidätyksiin ja karkotuksiin. Komitea on korostanut, että laillista ammattiyhdistystoimintaa tulee harjoittaa rauhanomaisesti, mutta samalla todeten, että työmarkkinasuhteiden kriminalisointi ei millään tavoin edistä sopusointuisia ja rauhanomaisia työmarkkinasuhteita.
Yhdistymisvapauskomitea on katsonut myös hallituksen ilmoituksen siitä, että työntekijät joutuisivat tekemään ylitöitä lakon kompensoimiseksi, saattavan vaikuttaa kohtuuttomasti lakon kulkuun. (Katso vuoden 2006 yhdistymisvapauskomitean tiivistelmä, kohta 665.)
Yhdistymisvapauskomitea on pitänyt tärkeänä yleistä periaatetta, jonka mukaan kaikissa tapauksissa ja kyseisen lakon laillisuudesta riippumatta määrätyt seuraamukset eivät saa olla suhteettomia (yhdistyksille taikka työntekijöille) tehtyjen rikkomusten vakavuuteen nähden. Asiantuntijakomitea on viitannut tässä yhteydessä yhdistymisvapauskomitean huomioon, että kaikkien lakkoihin liittyvien lainvastaisten toimien seuraamusten olisi oltava oikeasuhteisia tehtyyn rikokseen tai syyllisyyteen, eikä viranomaisten pitäisi turvautua vankeustoimenpiteisiin pelkästään rauhanomaisen lakon toimeenpanemisen tai siihen osallistumisen vuoksi.
Lisäksi on hyvä huomata, että ILOn pakkotyön poistamista koskevassa yleissopimuksessa numero 105 edellytetään jäsenmaita sitoutumaan lakkauttamaan pakkotyön ja olemaan käyttämättä sitä missään muodossa kuten rangaistuksena lakkoon osallistumisesta (artikla 1. d).
2.7.5
EU-lainsäädäntö
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artiklassa on määräys kokoontumis- ja yhdistymisvapaudesta. Sen 1 kohdan mukaisesti jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.
Perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien. Perusoikeuskirjan selitysten mukaan artikla perustuu Euroopan neuvoston sosiaalisen peruskirjan 6 artiklaan sekä työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevaan yhteisön peruskirjaan.
EU:n perusoikeuskirjaa sovelletaan sen 51 artiklan 1 kohdan mukaan oikeudellisesti sitovana asiakirjana vain asioissa, joissa sovelletaan EU:n oikeutta.
EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklassa on säädetty edellytyksistä perusoikeuskirjan mukaisten oikeuksien rajoittamiseksi. Oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.
Perusoikeuskirjan 53 artiklan mukaan perusoikeuskirjan määräyksiä ei saa tulkita siten, että ne rajoittaisivat tai loukkaisivat niitä ihmisoikeuksia ja perusvapauksia, jotka asianomaisella soveltamisalalla tunnustetaan unionin oikeudessa, kansainvälisessä oikeudessa ja niissä kansainvälisissä yleissopimuksissa, joiden osapuolina unioni tai kaikki jäsenvaltiot ovat, ja erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa, sekä jäsenvaltioiden valtiosäännöissä.
Perusoikeuskirjan selitysten mukaan yhteistoimien, kuten lakon, toteuttamista koskevien menettelyjen ja rajoitusten osalta noudatetaan kansallisia lainsäädäntöjä ja käytäntöjä. Lausuma liittyy SEUT 153 artiklan 5 kohtaan, jonka perusteella 153 artiklan määräyksiä unionin toimivallasta tukea ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa tietyillä sosiaalipolitiikkaa koskevilla aloilla ei sovelleta palkkoihin, järjestäytymisoikeuteen, lakko-oikeuteen eikä oikeuteen määrätä työsulusta. Jäsenvaltioiden työtaisteluoikeutta koskevien seikkojen määrittäminen ei siis lähtökohtaisesti kuulu unionin toimivallan piiriin. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 90–91.)
Ottaen huomioon, että perusoikeuskirjassa viitataan Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja perusoikeuskirjan selityksissä sosiaalisen peruskirjan 6 artiklaan, saattavat myötätunto- ja poliittiset työtaistelut saada suojaa myös perusoikeuskirjan nojalla (ks. Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 88). Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on arvioitu myös, että 28 artikla koskee eturistiriitatilanteita ja omien etujen puolustamista, mikä viittaisi siihen, että myötätunto- tai poliittisia työtaistelutoimenpiteitä ei suojattaisi (Kairinen, Martti, Lamminen, Johannes, Murto, Jari, Rikkilä, Petri, Uhmavaara, Heikki: Kollektiivisopimukset ja työrauha, Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja Yksityisoikeuden sarja A:130, Turku 2012, s. 212).
EU-tuomioistuin on arvioinut lakko-oikeuden suhdetta EU:n taloudellisten perusvapauksien käyttämiseen (mm. Viking C-438/05 ja Laval C-341/05). Tapaukset koskivat jäsenvaltioiden rajat ylittäviä työtaistelutoimenpiteitä.
Tapauksissa suhteellisuusperiaate on ollut arviointiperusteena sille, milloin voidaan oikeuttaa työtaistelutoimenpitein EU:n perusvapauksien rajoittaminen työntekijöiden suojelun tavoitteella, kun toimilla on vaikutusta rajat ylittäviin tilanteisiin.
2.7.6
Yhteenveto kansainvälisten sitoumusten asettamista reunaehdoista ehdotetuille muutoksille
2.7.6.1
Poliittiset työtaistelut
Työehtosopimuksen voimassaoloon liittyvä työrauhavelvollisuus on kansainvälisten sitoumusten perusteella sallittu työtaisteluoikeuden rajoitus. Vain kansainvälisten sitoumusten mukaisen kansallisen lainsäädännön nojalla laillisia työtaisteluita suojataan.
Työtaisteluoikeutta turvaavien kansainvälisten sopimusten näkökulmasta poliittisten työtaistelujen suoja on jossain määrin epäselvä ja riippuu siitä, mitä poliittisella työtaistelulla tarkoitetaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ole arvioinut poliittisia työtaistelutoimenpiteitä. Ihmisoikeussopimuksen mukaan lakko-oikeus liittyy yhdistymisvapauteen ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden käyttöön. Poliittisissa työtaisteluissa ei ole kyse kollektiivisen neuvotteluoikeuden käytöstä. Poliittisten lakkojen ei ole katsottu kuuluvan sosiaalisen peruskirjan lakko-oikeutta turvaavan 6 artiklan 4 kohdan suojan alaan. Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännöstä ei löydy poliittisten lakkojen kieltoa kyseenalaistavia kannanottoja.
ILOn valvontakäytännössä sen sijaan on erotettu puhtaasti poliittiset työtaistelut, jotka eivät kuulu lakko-oikeuden suojan piiriin, ja sellaiset joko suoraan tai välillisesti työntekijöiden etuja koskevat poliittisluonteiset työtaistelut, jotka saavat suojaa. ILOn yleissopimusten numero 87 ja 98 tulkintakäytännön perusteella suojaa saavat sellaiset poliittisluonteiset lakot, jotka koskevat työntekijöiden taloudellisten ja sosiaalisten etujen puolustamista ja edistämistä taikka ammatillisia asioita.
Yleensä poliittiset lakot liittyvät nimenomaan työntekijöiden taloudellisiin tai sosiaalisiin etuihin tai ammatillisiin asioihin, jolloin ne saavat suojaa ILOn tulkintakäytännön perusteella. Poliittisten työtaisteluiden tarkoitus ei kuitenkaan liity työehtosopimusneuvotteluihin, joten niitä voidaan arvioida eri tavalla kuin työtaisteluita, joiden päämääränä on työehtosopimuksen aikaansaaminen. Rajanveto siitä, mikä on puhtaasti poliittista ja mikä jää sen ulkopuolelle, voi olla vaikeaa ja aiheuttaa tulkintaerimielisyyksiä. Vaikka puhtaasti poliittiset lakot eivät kuulu yhdistymisvapauden periaatteiden soveltamisalaan, ammattijärjestöjen olisi voitava turvautua mielenosoituksiin erityisesti silloin, kun niiden tarkoituksena on kritisoida hallitusten talous- ja sosiaalipolitiikkaa. Työntekijöiden ja heidän järjestöjensä tulisi tarvittaessa pystyä ilmaisemaan laajemmassa yhteydessä tyytymättömyytensä jäsentensä etuja koskeviin taloudellisiin ja sosiaalisiin kysymyksiin (CFA 5. painos 2006 kohdat 528 ja 531).
Myös poliittiset työsulut on katsottu ILOn tulkintakäytännössä mahdollisiksi joissakin tietyissä olosuhteissa. Lähtökohtaisesti työnantajilla tulisi olla sama oikeus kuin työntekijöilläkin turvautua rauhanomaisiin mielenilmauksiin ja palvelujen keskeyttämiseen, joilla ei ole yhteyttä työsuhteisiin, osoittaakseen mieltä ja näkemyksensä hallituksen talous- ja sosiaalipolitiikan osalta. Siten työntekijäjärjestöjen poliittisten työtaisteluiden ja työnantajien poliittisten työsulkujen rajoittamisia koskevat samat periaatteet ja niitä tulisi soveltaa lähtökohtaisesti yhdenmukaisesti työntekijä- ja työnantajajärjestöihin, mikä noudattaisi Suomessa sovellettua lainsäädäntökäytäntöä pariteettiperiaatteesta CFA 5. painos 2006 kohta 529, Uruguayta koskeva valitus vuodelta 2006 (Case No 2530).
Yhdistymisvapauskomitea on erottanut toisistaan mielenosoitukset, joilla pyritään puhtaasti ammattiyhdistyksiin liittyviin tavoitteisiin, joiden se on katsonut kuuluvan ammattiyhdistysoikeuksien käyttämiseen, ja mielenosoitukset, joiden tarkoituksena on saavuttaa muita päämääriä. Mielenosoituksia suojataan yhdistymisvapauden periaatteilla vain silloin, kun ammattiyhdistysjärjestöt järjestävät tällaista toimintaa tai niitä voidaan pitää laillisena ammattiyhdistystoimintana yleissopimuksen numero 87 artiklan 3 mukaisesti. Vain rauhanomaiset mielenilmaukset saavat suojaa ILOn tulkintakäytännössä.
Poliittisen työtaistelun rajoittamisen edellytyksiä arvioitaessa on siten kyse ensinnäkin poliittisen lakon määrittelystä. Kun tarkoituksena on rajoittaa myös niitä poliittisia lakkoja, joiden tavoitteet liittyvät ILOn tulkintakäytännössä todetulla tavalla ammattiyhdistystarkoitukseen, on arvioitava, voidaanko ILOn tulkintakäytännön perusteella rajoittaa myös tällaisten työtaisteluiden kestoa.
ILOn tulkintakäytäntö ohjaa jäsenmaiden politiikkavalmistelua ja tuo esille kansallisessa lainsäädännössä huomioitavaksi näkökohtia, joilla turvattaisiin järjestäytymisoikeudet ja kollektiiviset neuvotteluoikeudet mukaan lukien lakko-oikeus osana yhdistymisvapautta. ILOn tulkintakäytännössä yhdistymisvapauskomitea ottaa päätöksissään aina huomioon kansalliset olosuhteet, kuten työmarkkinasuhteiden historian sekä sosiaalisen ja taloudellisen tilanteen, mutta yhdistymisvapauden periaatteita sovelletaan yhdenmukaisesti ja johdonmukaisesti maiden välillä. Jos kyseinen hallitus katsoo, että esitetyt kysymykset ovat luonteeltaan puhtaasti poliittisia, yhdistymisvapauskomitea on päättänyt, että vaikka väitteet voivat olla poliittisia tai esittää tiettyjä poliittisia näkökohtia, niitä on tutkittava asiasisältöisesti, jos ne herättävät kysymyksiä suoraan ammattiyhdistysoikeuksien käyttämisestä.
ILOn valvontakäytännössä lähtökohtana on se, että lakkojen kestolle ei tulisi asettaa aikarajaa. Poliittisten lakkojen osalta jäsenmaiden käytännöt ovat hyvin vaihtelevia ja rajoitukset perustuvat joko lakiin tai oikeuskäytäntöön. Osa jäsenmaista on kieltänyt poliittiset lakot kokonaan, koska niillä ei tavoitella työehtosopimusta, ja osa rajoittanut niiden kestoa sallien lyhytaikaiset mielenilmaukset. Jäsenmailla on poliittisten lakkojen käytön rajoittamisessa liikkumavaraa, jos ammatillisiin syihin liittyviä lakkoja ei rajoiteta kokonaan ja ammattiyhdistysjärjestöjen tai työnantajajärjestöjen rauhanomaiset mielenilmaukset sallitaan. Poliittisissa lakoissa tai työsuluissa tarkoituksena ei ole vaikuttaa työehtosopimuksen solmimiseen taikka neuvotteluihin, joten jäsenvaltioiden liikkumavara sääntelyssä on laajempi. Sääntelyssä voidaan ottaa huomioon kansalliset työmarkkinaolosuhteet ja käytännöt.
2.7.6.2
Myötätuntotyötaistelut
Myötätuntotyötaisteluiden kieltäminen kokonaan on selkeästi ILOn ja sosiaalisen peruskirjan tulkintakäytännön vastaista.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella myötätuntotyötaisteluiden rajoittamiselle on oltava 11 artiklan 2 kohdassa edellytetyt perusteet, mutta valtioilla on, ottaen huomioon työmarkkinajärjestelmien erot, laaja harkintamarginaali rajoitusten asettamiselle laissa. Rajoitusten on oltava lakisääteisiä ja täytettävä muutoinkin 11 artiklan 2 kohdan edellytykset.
Myötätuntotyötaisteluiden rajoittaminen toimeksiannossa tarkoitetulla tavalla on sosiaalisen peruskirjan kannalta vaikeampi tulkintakysymys. Työtaisteluoikeutta voidaan kuitenkin rajoittaa G artiklan mukaisesti. Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännöstä ei löydy selkeää ohjenuoraa sille, millaiset myötätuntotyötaisteluiden rajoitukset olisivat perusoikeuskirjan mukaisia. Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön perusteella vaikuttaa siltä, että jonkinlaisen suhteellisuusperiaatteen soveltaminen on perusoikeuskirjan G artiklan nojalla mahdollista. Komitean tulkintakäytäntö ei ole oikeudellisesti sitovaa.
Lakko-oikeus ei ILOn tulkintakäytännön mukaan ole absoluuttinen. Lakko-oikeuden kieltämisen tai rajoittamisen osalta on luotu yleiset periaatteet ja opit, joiden perusteella lakko-oikeutta voidaan kieltää tai rajoittaa lailla tai kansallisen järjestelmän mukaan.
Työrauhavelvoite on ILOn, kuten myös sosiaalisen peruskirjan tulkintakäytännön mukaan, työehtosopimuksen voimassaollessa on hyväksytty lakko-oikeuden rajoitus. ILOn tulkintakäytännön mukaan työtaisteluoikeuden suoja liittyy työehtosopimusjärjestelmään; kun työehtosopimus on voimassa, kansallisesti on suurempi liikkumavara rajoittaa työtaisteluita. Työehtosopimukset nähdään määräaikaisena yhteiskuntarauhansopimuksena, jonka aikana lakot ja työsulut ovat kiellettyjä. Työrauhavelvollisuutta ei ole nimenomaisesti määritelty ILOn tulkintakäytännössä tai muiden kansainvälisten sitoumusten tulkintakäytännössä. Työtuomioistuimen oikeuskäytännön voidaan arvioida olevan ILO-sopimusten mukaista siltä osin kuin se koskee sitä, että hyvin laajojen tai pitkien tukityötaisteluiden voidaan arvioida kohdistuvaan myös omaan työehtosopimukseen kokonaisuudessaan (vrt. Suomen työehtosopimuslaki 8 §). ILOssa ei tosin ole otettu tähän nimenomaisesti kantaa.
Nyt ehdotettavan myötätuntotyötaisteluita koskevan sääntelyn kannalta tämän voidaan arvioida tarkoittavan sitä, että myötätuntotyötaisteluiden suhteellisuusvaatimuksesta voidaan säätää koskien työrauhavelvollisuuden voimassa ollessa toteutettuja tukityötaisteluita.
Työtaisteluoikeus on ILOn tulkintakäytännössä ensisijaisesti työehtosopimusten neuvotteluprosessiin liittyvä oikeus, ja lakko-oikeutta suojataan erityisesti silloin, kun tavoitteena on työehtosopimuksen solmiminen. Muita tavoitteita varten järjestettyjen lakkojen rajoittamisessa on enemmän kansallista liikkumavaraa. Työtaisteluoikeuden suoja koskee myötätuntotyötaisteluita, joilla tuettavan primäärityötaistelun tavoitteena on työehtosopimuksen solmiminen. Sen sijaan ILOn tulkintakäytännöstä voidaan päätellä, että myötätuntotyötaistelut, joilla tuetaan sellaista primäärityötaistelua, jonka tavoite ei ole työehtosopimuksen solmiminen, eivät saa suojaa ja niitä voidaan kansallisesti rajoittaa. Esimerkkeinä voidaan mainita työnantajan tekemään irtisanomispäätökseen kohdistuvat työtaistelut tai järjestöjen väliset yrityksessä sovellettavan työehtosopimuksen valintaa koskevat riidat.
Tältä osin on huomattava, että uudistetun sosiaalisen peruskirjan tulkintakäytännön mukaan lakko-oikeus ei rajoitu pelkästään lakkoihin, joilla tavoitellaan työehtosopimuksen solmimista (Conclusions-Germany-1975). Peruskirjan 6 artiklan 4 kohtaa voidaan rajoittaa G artiklan nojalla.
Kansainvälisten sopimusten lainsäätäjälle antaman liikkumavaran perusteella voidaan arvioida, että suhteellisuusvaatimuksen asettaminen kansallisella lainsäädännöllä on mahdollista, kun myötätuntotyötaistelulla tuetaan primäärityötaistelua, jonka tarkoitus liittyy muuhun kuin työehtosopimuksen tavoitteluun. Harkintavalta arvioida suhteellisuusarvioinnin kriteereitä on tällöin laaja.
Kansainvälisten sopimusten perusteella suppein liikkumavara asettaa rajoituksia koskee niitä myötätuntotyötaisteluita, joilla tuetaan sellaista laillista primäärityötaistelua, jonka tavoite on työehtosopimuksen solmiminen. ILOn tulkintakäytännön perusteella ammattijärjestöille kuuluu vapaus järjestää ja mitoittaa toimensa. ILOn tulkintakäytännössä ei ole tiettävästi otettu kantaa myötätuntotyötaisteluiden suhteellisuusvaatimukseen, vaikka sellaista sovelletaan joissakin maissa. Komitea on Yhdistyneen kuningaskunnan tapausten yhteydessä viitannut Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisujen (Laval ja Viking) mahdollisiin vaikutuksiin yhdistymisvapauden käytölle. ILOn tulkintakäytännön yleisten periaatteiden mukaan lakko-oikeuden rajoittamiseen taloudellisten syiden perusteella suhtaudutaan kielteisesti. Tämä on ilmennyt käsiteltyjen kansallisten tilanteiden yhteydessä esitetyissä komiteoiden kannanotoissa. Valvontakäytännössä ei ole otettu nimenomaisesti kantaa myötätuntolakkojen rajoittamiseen taloudellisilla perusteilla, mutta yleiset periaatteet soveltunevat myös niihin. Myötätuntotyötaistelun voidaan kuitenkin katsoa olevan eräällä tavalla työtaisteluoikeuden liitännäinen osa, joten sen rajoittamisessa on enemmän liikkumavaraa asettaa rajoituksia kuin työehtosopimuksen solmimistarkoituksessa omaa työnantajaa kohtaan järjestetyn työtaistelun osalta. Kansallisen liikkumavaran ala ei kuitenkaan ole selkeä.
ILOn tulkintakäytännön mukaan lakko-oikeutta voidaan rajoittaa olennaisissa palveluissa. Olennaisiksi katsottujen palveluiden luettelo on suppea. Lisäksi on katsottu, että myös muut palvelut (kuten meteorologiset palvelut ja sosiaaliturvapalvelut) sisältävät tiettyjä osia, jotka ovat olennaisia ja toiset eivät ole. Lakko-oikeutta rajoittava sääntely voidaan tällä perusteella kohdistaa vain harvoihin, määritellyillä aloilla toteutettaviin tai määriteltyihin tehtäviin kohdistuviin myötätuntotyötaisteluihin.
Komitea on ehdottanut joissakin tapauksissa, että neuvottelut vähimmäispalveluista ja niiden turvaamisesta olisi keino vähentää vahinkoja, jotka ovat väistämättömiä tai suhteettomia kolmansille osapuolille. Nämä tulkinnat liittyvät olennaisten palvelujen turvaamisen vuoksi tehtyihin lakko-oikeuden rajoituksiin tilanteissa, joissa olennaiset palvelut on määritelty kansallisesti liian laveasti ja vastoin valvontaelinten tulkintakäytäntöä. ILOn tulkintakäytännössä otetaan huomioon myös se, miten tärkeä joku teollisuuden ala on kansallisesti. Esimerkiksi satamien tärkeys Suomen olosuhteissa voitaisiin siten huomioida arvioitaessa vähimmäispalveluvaatimuksen asettamista.
2.7.6.3
Seuraamukset
Lakko-oikeuden käytön sääntely, kuten kohtuullinen ennakkoilmoitusvelvollisuus ja kohtuullisten seuraamusten asettaminen lainvastaisista lakoista, on kansainvälisten sitoumusten perusteella mahdollista. Kansallisen lainsäädännön nojalla lainvastaiseen lakkoon osallistuvat eivät saa suojaa työtaisteluoikeuden perusteella. Siten työntekijöille määrättävät seuraamukset tuomioistuimen lainvastaiseksi toteaman työtaistelun jatkamisesta eivät ole ongelmallisia kansainvälisten sitoumusten näkökulmasta.
Työrauhavelvollisuuden vastaisten työtaisteluiden perusteella tuomittavien hyvityssakkojen korottaminen on kansainvälisten sitoumusten perusteella mahdollista. Tätä rajoittaa lähinnä se, että ammattiliitoille määrättävät sakot eivät saa olla määrältään sellaisia, että ne todennäköisesti johtaisivat ammattiliiton hajoamiseen tai uhkaisivat ammattiliiton toimintaa ja estäisivät niiden laillista ammattiyhdistystoimintaa.