2.1.1  2.1.1 Yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Työttömyysturvajärjestelmän näkökulmasta työtä tehdään joko yrittäjänä tai palkansaajana, ja jos kyse ei ole kummastakaan näistä, toimintaa arvioidaan ns. omassa työssä työllistymisenä. Työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen siltä ajalta, jona hän työllistyy päätoimisesti yrittäjänä tai omassa työssään yhdenjaksoisesti yli kahden viikon ajan. Työnhakijan yritystoimintaa tai työllistymistä omassa työssä pidetään päätoimisena, jos toiminnan vaatima työmäärä on niin suuri, että se on esteenä kokoaikatyön vastaanottamiselle. Ellei muuhun arvioon ole aihetta, työllistyminen yritystoiminnassa tai omassa työssä katsotaan sivutoimiseksi ainakin silloin, kun henkilö on ollut vähintään kuusi kuukautta kyseiseen yritystoimintaan tai omaan työhön liittymättömässä kokoaikatyössä. 

Yritystoiminta katsotaan lähtökohtaisesti aloitetuksi varsinaisen tuotannollisen tai taloudellisen toiminnan aloittamisesta. Yritystoiminta voidaan katsoa aloitetuksi myös, kun yritys on merkitty arvonlisäverovelvollisten rekisteriin, ennakkoperintärekisteriin tai Verohallinnon työnantajarekisteriin. Yrityksen merkitsemisellä kaupparekisteriin ei ole merkitystä arvioitaessa yritystoiminnan aloittamisajankohtaa. Tarkoituksena on, että yritystoimintaa pidettäisiin lähtökohtaisesti aloitettuna siitä ajankohdasta, jona tuotannollinen tai taloudellinen toiminta on aloitettu. 

Päätoimisesti yritystoiminnassa työllistyneellä henkilöllä on oikeus työttömyysetuuteen, kun toiminta on lopetettu tai henkilön työskentely yrityksessä on päättynyt. Sivutoiminen yritystoiminta ei estä työttömyysetuuden saamista, mutta yritystoiminnan tulot otetaan huomioon työttömyysetuuden määrässä. 

Päätoimisesti omassa työssään työllistyneen henkilön katsotaan edelleen työllistyvän siinä siihen ajankohtaan asti, jona työnhakijan luotettavana pidettävän ilmoituksen perusteella tai muuten on ilmeistä, ettei toimintaa enää jatketa. 

Työnhakijan yritystoiminnasta annettiin vuonna 2016 noin 17 900 työvoimapoliittista lausuntoa. Noin 8 000 henkilöstä annettu lausunto koski päätoimista työllistymistä yrittäjänä tai omassa työssä. Kaikkiaan lausunnot koskivat noin 13 800 eri henkilöä. Lausunnoista noin 6 800 koski ansiopäivärahaa, noin 3 400 peruspäivärahaa ja noin 7 700 työmarkkinatukea. 

2.1.2  2.1.2 Liikkuvuusavustus

Työttömyysetuutta myönnetään liikkuvuusavustuksena työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle, joka ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työsuhteessa tehtävän työn. Säännöllisen työajan tulee olla keskimäärin vähintään 18 tuntia viikossa. Liikkuvuusavustuksen myöntäminen edellyttää lisäksi, että henkilön päivittäisen työmatkan kesto työsuhteen alkaessa ylittää keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia. 

Liikkuvuusavustus on peruspäivärahan suuruinen ilman peruspäivärahan korotusosaa. Vuonna 2017 peruspäiväraha on suuruudeltaan 32,40 euroa päivässä. Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa. Avustuksen kesto on joko 30, 45 tai 60 päivää työn alkamisesta lukien riippuen vastaanotetun työn kestosta. Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään viideltä päivältä viikossa. 

Liikkuvuusavustuksen myöntää ja maksaa työttömyyskassa tai Kansaneläkelaitos. Myöntämiseen ei liity tarve- tai muuta vastaavaa harkintaa. Liikkuvuusavustusta on haettava ennen työsuhteen alkamista. 

Liikkuvuusavustusta koskevat säännökset tulivat voimaan vuoden 2017 alusta lukien. Työttömyyskassat maksoivat liikkuvuusavustusta tammi – kesäkuussa 2017 noin 800 henkilölle. Hylkääviä liikkuvuusavustusta koskevia päätöksiä osa-aikatyöhön tehtiin vastaavana aikana noin 40. Kaikkiaan työttömyyskassat tekivät vastaavana aikana kielteisiä päätöksiä liikkuvuusavustushakemuksiin noin 530. 

Kansaneläkelaitos maksoi liikkuvuusavustusta tammi – kesäkuussa 2017 noin 490 henkilölle. Hylkääviä liikkuvuusavustusta koskevia päätöksiä Kansaneläkelaitos teki tammi – kesäkuussa 2017 noin 390. Kansaneläkelaitoksen tilastoista ei ole eriteltävissä, kuinka moni kielteisistä päätöksistä koski osa-aikatyötä. 

Liikkuvuusavustus rahoitetaan valtion ansio-päivärahan perusosan, peruspäivärahan ja työmarkkinatuen rahoittamiseen osoittamista määrärahoista. 

2.1.3  2.1.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Työttömyysturvajärjestelmän tarkoituksena on turvata työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa edellytyksiään päästä tai palata työmarkkinoille korvaamalla työttömyydestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä. Ensisijaisesti päätoimisen opiskelun aikaista toimeentuloa varten on opintotukijärjestelmä. Jotta henkilöllä olisi oikeus joko työttömyysetuuteen tai opintotukeen, opintojen päätoimisuus määritellään työttömyysturvalaissa ja opintotukilainsäädännössä mahdollisimman yhdenmukaisesti. 

Työttömyysturvalain mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Päätoimisina pidetään opintoja, joiden tavoitteena on ammattikorkeakoulututkinnon, ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon taikka yliopistossa suoritettavan alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaminen. Lisäksi päätoimisina pidetään lukio-opintoja, joiden oppimäärän mukainen laajuus on yhteensä vähintään 75 kurssia sekä sisäoppilaitoksessa järjestettyjä lukio-opintoja. Aikuislukio-opintoja pidetään yleensä sivutoimisina. 

Jos kyse ei ole edellä mainituista opinnoista, opintoja pidetään päätoimisina, jos opintojen opintosuunnitelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään viisi opintopistettä, kolme opintoviikkoa tai 4,5 osaamispistettä opiskelukuukautta kohti. Muun muassa ammatillisten opintojen päätoimisuus ratkaistaan opintojen laajuuden perusteella. 

Ammatillisen perustutkinnon laajuus on 180 osaamispistettä ja tutkinto suoritetaan peruskoulupohjalta noin kolmessa vuodessa. Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus puolestaan on laajuudeltaan 60 osaamispistettä. Valmentava koulutus suoritetaan yhden lukuvuoden aikana. Jos opiskelija ei voi lukea hyväksi aiempia opintoja, sekä ammatillisen perustutkinnon suorittamista että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta pidetään työttömyysturvajärjestelmässä päätoimisena opiskeluna opintojen laajuuden perusteella. 

Jos kyse ei ole edellä mainituista korkeakoulu- tai lukio-opinnoista eikä opintojen laajuutta ole määritelty opintopisteinä, opintoviikkoina tai osaamispisteinä, opintoja pidetään päätoimisina, jos niiden opetusohjelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään 25 viikkotuntia. 

Työnhakijaa ei pidetä päätoimisena opiskelijana, jos opiskeluaikaisen vakiintuneen työssäolon tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella voidaan katsoa, ettei opiskelu ole esteenä kokoaikaisen työn vastaanottamiselle. 

Työ- ja elinkeinotoimistot antoivat vuonna 2016 noin 16 200 työvoimapoliittista lausuntoa, joiden mukaan työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen päätoimisten opintojen takia. Lausunnot koskivat noin 14 500 eri henkilöä. Tilastoista ei ole eriteltävissä, kuinka monelle työnhakijalle maksettiin työttömyysetuutta opintojen estämättä. Myöskään sitä ei ole mahdollista selvittää tilastotietojen perusteella, kuinka moni työnhakija menetti oikeutensa työttömyysetuuteen sen vuoksi, että ammatillisia opintoja pidettiin päätoimisena opiskeluna. 

2.2.1  2.2.1 Yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Työ- ja elinkeinoministeriön asettamat itsensä työllistäjien työttömyysturvaoikeutta selvittäneet selvityshenkilöt kuulivat laajahkoa joukkoa etujärjestöjä ja viranomaisia. Selvityshenkilöiden selvityksen mukaan erityisenä ongelmana pidettiin sitä, että työnhakija ei tiedä, miten yrittäjänä tehty työ vaikuttaa oikeuteen saada työttömyysetuutta. Selvityksen mukaan oikean tiedon puute johtuu osittain siitä, että asiaan liittyy paljon uskomuksia ja väärää tietoa. Pää- ja sivutoimisen yritystoiminnan työvoimapoliittisten edellytysten kokonaisharkintaan perustuva arviointi ja tapauskohtainen tulkinta tekevät kuultavien tahojen mukaan järjestelmästä sekavan ja hankaloittavat työttömyysturvaoikeuden ennakointia. 

Vähäisen yritystoiminnan osalta työttömyysturvajärjestelmään ei selvityshenkilöiden mukaan liity merkittäviä kannustinongelmia, jos toiminta aloitetaan kokoaikatyön tai opiskelun aikana. Samanaikainen työssäolo tai päätoiminen opiskelu yritystoiminnan ohella riittävät osoittamaan yritystoiminnan sivutoimiseksi ja mahdollistavat sovitellun työttömyysetuuden maksamisen työsuhteen tai opiskelun päättyessä. Tilanteeseen, jossa henkilö aloittaa yritystoiminnan työttömänä, samaa mahdollisuutta ei sisälly. 

Työttömänä aloitettua yritystoimintaa saatetaan työ- ja elinkeinotoimistojen soveltamiskäytännössä pitää päätoimisena työllistymisenä yrittäjänä myös silloin, kun yhtään toimeksiantoa ei ole vielä suoritettu, jos henkilö ilmoittaa suunnittelevansa laajaa yritystoimintaa. Tämä perustuu siihen, että työmäärän vähäisyyttä saatetaan pitää yrittäjäriskin piiriin kuuluvana seikkana, eikä esimerkiksi tulojen vähäisyyttä ole tällaisessa tilanteessa tarkoitus korvata työttömyysetuudella. Kannustin yritystoiminnan aloittamiseen voi kuitenkin olla vähäinen, jos yritystoiminnan aloittaminen johtaa toimeentulon merkittävään heikkenemiseen. 

Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää päätoimisen yritystoiminnan aloittavalle starttirahaa, joka on tarkoitettu turvaamaan yrittäjäksi ryhtyvän toimeentuloa. Starttiraha on harkinnanvarainen tuki, joka vastaa suuruudeltaan peruspäivärahaa. Vuosina 2017—2018 työttömien starttiraha rahoitetaan valtion ansiopäivärahan perusosan, peruspäivärahan ja työmarkkinatuen rahoittamiseen osoittamista määrärahoista. Muille kuin työttömille myönnettävä starttiraha rahoitetaan työllisyysmäärärahamomentilta 32.30.51 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (siirtomääräraha, 2v). 

Yritystoiminnan aloittaminen johtaa yleensä työttömyysetuuden maksamisen keskeyttämiseen siksi ajaksi, joka työ- ja elinkeinotoimistolta kuluu työnhakijan työttömyysturva-asian ratkaisemiseen. Tämä voi selvityshenkilöiden mukaan aiheuttaa muun muassa tarpeen hakea toimeentulotukea. 

Selvityshenkilöiden näkemyksen mukaan lainsäädäntöön tai työ- ja elinkeinotoimistoille annettaviin soveltamisohjeisiin on vaikeaa luoda sellaisia kriteereitä, joiden perusteella työttömänä aloitettavan yritystoiminnan aiheuttama työmäärä olisi objektiivisesti todettavissa. Yritystoiminnan sivutoimisuuden osoittaminen on selvityshenkilöiden mukaan lähes mahdotonta työllistävyyteen liittyvän vertailupohjan puuttuessa. Esimerkiksi yritystoiminnasta saatava tulo ei ole osoitus toiminnan vaatimasta työmäärästä. Yrittäjän eläkelain (1272/2006) mukaisen vakuutuksen voimassaolo tai vakuutusta tehtäessä määritellyn vuosityötulon käyttäminen rajanvedossa olisi myös vaikeaa, sillä vakuuttamisvelvollisuus ja vakuutuksen tason suhde työmäärään vaihtelevat merkittävästi toimialoittain. 

Vähäinenkin yritystoiminta voi selvityshenkilöiden mukaan tarjota työttömälle mahdollisuuden palata työelämään. Selvityshenkilöt katsoivat, että yritystoimintaa aloitettaessa tehtävään pää- ja sivutoimisuuden arviointiin liittyvää työvoimapoliittista harkintaa tulisi vähentää. Arviointi tulisi selvityshenkilöiden mukaan tehdä todennettavissa olevien edellytysten pohjalta, jotta itsensä työllistäminen yrittäjänä olisi työttömyysaikana mahdollisimman yksinkertaista ja kannustavaa. Selvityshenkilöiden näkemyksen mukaan tavoitteena tulisi olla työttömyysturvajärjestelmä, joka on selkeä, yksinkertainen, ennustettava ja oikeudenmukainen, ja joka myös koetaan sellaiseksi. 

Edellä mainittuja epäkohtia voitaisiin selvityshenkilöiden esityksen mukaan pyrkiä ratkaisemaan siten, että työttömänä aloitettu yritystoiminta katsottaisiin neljän kuukauden ajan sivutoimiseksi ja työnhakija säilyttäisi tämän ajan oikeutena työttömyysetuuteen. Työttömyysturvajärjestelmän taloudellisen kestävyyden, tasapuolisen kilpailun varmistamisen ja yritystoiminnan terveen perustan luomisen vuoksi aloittavan yrittäjän toimeentuloa olisi selvityshenkilöiden esityksen mukaan perusteltua tukea kuitenkin enintään yritystoiminnan vakiintumiseen kuluvan ajan siihen saakka, kun voidaan olettaa yritystoiminnan varmistavan yrittäjälle riittävän toimeentulon. 

Selvityshenkilöt katsoivat myös, että työttömyysturvajärjestelmän peruslähtökohdista ei olisi syytä luopua. Työttömyysturvajärjestelmän tarkoituksena on varmistaa henkilön toimeentulo silloin, kun sille on tarvetta kokoaikatyön puuttumisen vuoksi. Toisaalta järjestelmän tarkoituksena ei ole tukea kannattamatonta yritystoimintaa ja tällä tavoin vääristää markkinoita. 

2.2.2  2.2.2 Liikkuvuusavustus

Liikkuvuusavustusta koskevat työttömyysturvalain säännökset tulivat voimaan vuoden 2017 alusta lukien. Lyhyehkön voimassaoloajan takia säännösten vaikutuksista ei ole tutkimustietoa. Liikkuvuusavustuksen käyttö on kuitenkin alkuvuonna 2017 jäänyt melko vähäiseksi. 

Työnhakijoiden alueellista liikkuvuutta voidaan lisätä tiedottamalla liikkuvuuden tukemiseksi maksettavista etuuksista nykyistä tehokkaammin. Hallitus päätti tiedottamisen tehostamisesta ns. puolivälitarkastelussaan keväällä 2017. Tiedottamisen lisäksi liikkuvuusavustuksen tavoitteena olevaa työttömien alueellista liikkuvuutta voitaisiin lisätä laajentamalla avustuksen käyttöalaa osa-aikatyöhön, jonka työaika on keskimäärin alle 18 tuntia viikossa. 

Myös eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on ottanut kantaa osa-aikatyöhön myönnettävään liikkuvuusavustukseen. Valiokunta kiinnitti hallituksen esityksen HE 209/2016 vp johdosta antamassaan mietinnössä (TyVM 13/2016 vp) huomiota siihen, että liikkuvuusavustuksen edellytyksenä oleva 18 tunnin työaika ei sovellu kaikkiin ammatteihin. Valiokunta mainitsi esimerkkinä opetusalan työn. Valiokunta piti tärkeänä, että liikkuvuusavustusta koskevaa säännöstä selkeytettäisiin jatkossa niin, että liikkuvuusavustusta voitaisiin myöntää myös muulla perusteella kuin tehtyjen työtuntien mukaan. 

Alkuvuonna 2017 on tullut esiin tilanteita, joissa työnhakija on muuttanut toiselle paikkakunnalle osallistuakseen työsuhteen syntymisen edellytyksenä olevaan työnantajan järjestämään koulutukseen. Näissä tilanteissa liikkuvuusavustuksen edellytykset eivät täyty, jos muutto tehdään paljon ennen työsuhteen alkamista. Liikkuvuusavustusta tulisi voida alueellisen liikkuvuuden tukemiseksi ja työvoiman saatavuuden turvaamiksi myöntää myös näissä tilanteissa. 

Liikkuvuusavustus on nykyisin aina samansuuruinen riippumatta siitä, käyttääkö työnhakija liikkuvuusavustusta pitkästä työmatkasta vai toiselle paikkakunnalle muuttamisesta johtuvien kustannusten korvaamiseen. Muuttamisesta toiselle paikkakunnalle ja erityisen pitkistä työmatkoista johtuvia kustannuksia voisi olla liikkuvuuden tukemiseksi ja kannustavuuden lisäämiseksi perusteltua korvata nykyistä enemmän esimerkiksi porrastamalla liikkuvuusavustuksen määrää. 

Erityisesti perheellisten työnhakijoiden kohdalla liikkuvuusavustuksen määrä voi olla riittämätön, jotta etuus kannustaisi hakemaan kauempaa nykyisestä asuinpaikasta sijaitsevaa työtä. Kannustavuutta voitaisiin lisätä ottamalla myös huoltovelvollisuus huomioon liikkuvuusavustuksen määrässä. 

2.2.3  2.2.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Ammatillista koulutusta uudistetaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) perusteella siten, että nykyisestä aikuiskoulutuksesta annetun lainsäädännön mukaisesta näyttötutkintojärjestelmästä sekä ammatilliseen peruskoulutukseen perustuvasta perustutkinnon suorittamistavasta luovutaan. Ammatillisen koulutuksen päätoimisuuden arvioinnissa otetaan huomioon ammatillisen koulutuksen yhtenäistyminen ja opintopolkujen muuttuminen nykyistä yksilöllisemmiksi. 

Jotta henkilöllä olisi oikeus myös jatkossa joko työttömyysetuuteen tai opintotukeen, opintojen päätoimisuus tulisi määritellä työttömyysturvalaissa ja opintotukilainsäädännössä yhdenmukaisesti. Lisäksi opintotuen tulee säilyä omaehtoisen opiskelun aikaisen toimeentulon ensisijaisena tukimuotona. 

Jos opiskelija ei voi lukea hyväkseen aiempia opintoja, sekä ammatillisen perustutkinnon suorittamista että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta pidetään työttömyysturvajärjestelmässä päätoimisena opiskeluna opintojen laajuuden perusteella. Opintojen laajuuden selvittämisestä aiheutuu kuitenkin vaivaa työnhakijalle ja hallinnollista työtä työ- ja elinkeinotoimistolle. Sekä työnhakijan että työ- ja elinkeinotoimiston näkökulmasta voisi olla perusteltua, että mainittuja opintoja pidettäisiin päätoimisina ilman, että opintojen laajuutta joudutaan selvittämään. 

3.1.1  3.2 Liikkuvuusavustus

Liikkuvuusavustusta koskevien muutosten tavoitteena on tehostaa työnhakijoiden alueellista liikkuvuutta laajentamalla avustuksen soveltamisalaa ja korottamalla avustuksen määrää. Tavoitteen toteuttaminen edellyttää työnhakijoiden nykyistä laajempaa tietoisuutta alueellisen liikkuvuuden tukemiseksi tarjolla olevista tuista. Hallitus on päättänyt tiedottamiseen liittyvistä toimista ns. puolivälitarkastelussaan. 

Työnhakijoita kannustettaisiin alueellisen liikkuvuuteen maksamalla liikkuvuusavustusta myös osa-aikatyöhön, jonka työaika on keskimäärin alle 18 tuntia viikossa. Lisäksi liikkuvuusavustusta voitaisiin muiden edellytysten täyttyessä maksaa, jos työn aloittaminen edellyttää osallistumista työhön liittyvään koulutukseen. 

Perheellisten työnhakijoiden kynnystä vastaanottaa työtä kauempaa asuinpaikasta tai muuttaa työn takia toiselle paikkakunnalle madallettaisiin maksamalla liikkuvuusavustusta lapsikorotuksella korotettuna. Kaikkien työnhakijoiden osalta pitempiä työmatkoja ja muuttamista työhön toiselle paikkakunnalle tuettaisiin maksamalla liikkuvuusavustukseen nykyistä työllistymistä edistäviin palveluihin liittyvää ns. aktiiviajan korotusosaa. 

3.1.2  3.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Työttömyysturvalaissa säädettyä päätoimisten opintojen määritelmää muutettaisiin siten, että päätoimisina opintoina pidettäisiin ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisia opintoja, joiden tavoitteena on ammatillisen perustutkinnon tai tutkinnon osan, ammatilliseen koulutukseen valmentavan koulutuksen tai työhön ja itsenäiseen elämään valmentavan koulutuksen suorittaminen. Näitä opintoja pidetään työttömyysturvajärjestelmässä päätoimisena opiskeluna nykyisinkin, jos henkilöllä ei ole hyväksi luettavia opintosuorituksia, jotka vähentävät opiskelun edellyttämää työmäärää. Ammatillisen perustutkinnon osan suorittamisen osalta päätoimisuus riippuu opintojen laajuudesta ja suoritusajasta. 

Työttömyysturvalaissa säädetty päätoimisen opiskelijan määritelmä vastaisi opintotukilainsäädäntöön esitettyjä muutoksia. Opiskelijalla olisi oikeus joko ensisijaiseen opiskelun aikaisen toimeentulon turvaamiseen tarkoitettuun opintotukeen tai työttömyysetuuteen. 

Lisäksi päätoimisina pidettäisiin oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyjä perusopetuslain mukaisia opintoja, joiden laajuus on vähintään 22 kurssia lukuvuodessa. Siltä osin, kun muutos koskisi kotoutujia, heillä säilyisi mahdollisuus nykyisin edellytyksin opiskella perusopetuslaissa tarkoitettuja opintoja työttömyysetuudella tuettuna huolimatta mainittujen opintojen tulemisesta myös opintukioikeuden piiriin. 

4.1.1  4.1.1 Yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Muutoksesta aiheutuva työttömyysetuusmenojen lisäys olisi tilastotietojen perusteella arvioituna yhteensä noin 15—18 miljoonan euroa vuodessa. Valtion osuus olisi arviolta noin seitsemän miljoonaa euroa, työttömyysvakuutusrahaston osuus arviolta noin 7—10 miljoonaa euroa ja työttömyyskassojen osuus arviolta yli puoli miljoona euroa vuodessa. Sekä muutoksesta aiheutuviin kustannuksiin että muutoksesta johtuviin kustannuksia vähentäviin vaikutuksiin liittyvistä epävarmuuksista johtuen muutoksen toteuttamiseen on esitetty 10 miljoonaa euroa valtion vuoden 2018 talousarvioesityksessä. 

Päätoimisesta työllistymisestä yrittäjänä tai omassa työssä annettiin vuonna 2016 työvoimapoliittinen lausunto noin 8 000 työnhakijasta. Noin 4 600 työnhakijasta annettu lausunto esti työttömyysetuuden maksamisen työnhaun alkamisesta lukien eli yritystoiminta tai omassa työssä työllistyminen oli oletettavasti alkanut ennen työttömyyttä tai työnhakijaksi ilmoittautumista. Noin 3 400 työnhakijasta annettu lausunto koski myöhempää työttömyysaikaa, eli yritystoiminta tai oma työ aloitettiin todennäköisesti työttömyysaikana. Edellä mainituista 8 000 työnhakijasta arviolta noin 200 henkilön tilanne oli sellainen, ettei sillä ole merkitystä arvioitaessa esitetyn muutoksen vaikutuksia, koska yritystoiminta kesti alle kaksi viikkoa. Jäljempänä tässä vaikutusarviossa omassa työssä työllistymistä käsitellään osana yritystoimintaa erottelematta näitä toisistaan. 

Jos työttömänä yritystoiminnan aloittaneille maksettaisiin työttömyysetuutta neljän kuukauden ajan ilman, että yritystoiminnan päätoimisuutta arvioidaan, työttömyysetuutta maksettaisiin arviolta noin 3 200 työnhakijalle, joilla nykyisin ei ole oikeutta etuuteen. Jos työttömyysetuutta maksettaisiin näille henkilöille neljän kuukauden ajan, työttömyysetuutta maksettaisiin vuosittain arviolta noin 10—11 miljoonaa euroa nykyistä enemmän. Arviossa on otettu huomioon se, että noin 500 henkilön kohdalla arvion perusteena olevien työttömyysetuuden maksamisen estävien työvoimapoliittisten lausuntojen jälkeen oli annettu etuuden maksamisen salliva lausunto alle neljän kuukauden kuluessa. Lisäksi on huomioitu päätoimiseksi yrittäjäksi katsottujen työnhakijoiden jakautuminen ansio- ja peruspäivärahan sekä työmarkkinatuen hakijoihin sekä vuonna 2016 sivutoimisen yritystoiminnan ajalta maksettujen soviteltujen etuuksien keskimääräiset euromäärät. Ansiopäivärahan osalta arviossa on käytetty myös kaikille työttömyyden perusteella etuutta saaneille maksettua keskimääräistä ansiopäivärahaa.  

Vuosina 2015 ja 2016 noin 1 800 henkilöä vuodessa on siirtynyt ansiopäivärahalta starttirahan saajaksi. Koska starttiraha on määrältään pienempi kuin ansiopäiväraha, näiden henkilöiden olisi esitetyn muutoksen jälkeen taloudellisesti lähtökohtaisesti kannattavaa aloittaa yritystoiminta ja jatkaa työttömyysetuuden hakemista starttirahan hakemisen sijaan. Hakiessaan työttömyysetuutta työnhakijaa kuitenkin koskisivat työttömyysetuuden saamisen yleiset edellytykset, kuten velvollisuus hakea ja vastaanottaa tarjottua työtä työttömyysetuuden menettämisen uhalla. 

Jos kaikki ansiopäivärahalta nykyisin starttirahalle siirtyvät jatkaisivat ansiopäivärahan hakemista yritystoiminnan aloittamisen jälkeen, ansiopäivärahaa maksettaisiin tältä osin vuosittain arviolta 5—7 miljoonaa euroa nykyistä enemmän. Todellisuudessa määrä voi jäädä alhaisemmaksi, koska osa ansiopäivärahan saajista hakisi todennäköisesti starttirahaa esitetystä muutoksesta huolimatta. Tämä johtuu siitä, että starttirahaan ei liity riskiä etuuden katkeamisesta tai etuuden määrän vaihtelusta. Starttirahaa saattaisivat edelleen hakea ne ansiopäivärahaa saavat työnhakijat, joiden ansiopäiväraha on pieni ja mahdollinen yritystulon sovittelu voisi johtaa siihen, että ansiopäiväraha jäisi starttirahaa alhaisemmaksi. Yritystoiminnan aloittaminen työttömyysetuudella voisi puolestaan olla houkutteleva vaihtoehto sen vuoksi, että siihen ei liittyisi vastaavanlaista hakemisprosessia kuin starttirahaan. 

Starttirahaa myönnetään lähtökohtaisesti kerrallaan kuudeksi kuukaudeksi. Vaikka neljän kuukauden työttömyysetuudella harjoitetun yritystoiminnan jälkeen voi saada starttirahaa, edellyttää tämä, että toiminta on neljän kuukauden aikana ollut sivutoimista. Tämä voi jonkin verran vähentää halukkuutta valita yritystoiminnan aloittaminen työttömyysetuudella starttirahan sijasta. Kuuden kuukauden ajalta maksettava starttiraha on suuruudeltaan noin 4 180 euroa. Edellä mainitussa arviossa käytetty neljältä kuukaudelta maksettava ansiopäiväraha vaihtelee noin 5 580 eurosta noin 6 800 euroon. Keskimääräistä ansiopäivärahaa saava henkilö saisi työttömyysetuutta enemmän kuin mitä starttirahaa maksettaisiin. 

Edellä mainittujen vaikutusten arvioidaan yhdessä lisäävän työttömyysetuusmenoja enimmillään noin 15—18 miljoonalla eurolla vuodessa. Tästä valtion menot kasvaisivat arviolta noin 7 miljoonaa euroa, työttömyysvakuutusrahaston menot arviolta noin 7—10 miljoonaa euroa ja työttömyyskassojen menot arviolta noin miljoona euroa vuodessa. Arviossa ei ole otettu huomioon sitä, että kunnat vastaavat osittain työmarkkinatuen rahoituksesta pitkään työmarkkinatukea saaneiden työnhakijoiden osalta. Kunnat rahoittavat yli 300 päivää työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatukimenoista 50 prosenttia ja yli 1 000 päivää työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatukimenoista 70 prosenttia. Siltä osin kuin yrittäjiksi siirtyisi näihin ryhmiin kuuluvia henkilöitä, myös kuntien työmarkkinatukimenot kasvaisivat. Edellä esitetty arvio valtion menojen kasvusta olisi vastaavasti pienempi. 

Edellä mainitun 15—18 miljoonan euron lisäksi työttömyysetuusmenot kasvaisivat siltä osin kuin lakimuutos houkuttelisi aiempaa enemmän työttömiä aloittamaan yritystoiminnan. Näiden henkilöiden määrää on kuitenkin mahdotonta arvioida. 

Muutoksella tavoitellaan yritystoiminnan käynnistämisen kynnyksen madaltamista. Yritystoiminnan aloittamisen helpottaminen voi lyhentää työttömyysjaksoja ja aikaistaa yritystoimintaa. Toisaalta muutos voi johtaa myös siihen, että työttömyysetuutta maksettaisiin nykyistä kauemmin, jos henkilön halukkuus esimerkiksi työnhakuun vähenee. 

Jos työnhakijalle maksettaisiin työttömyysetuutta neljän kuukauden ajalta tilanteessa, jossa hänellä muutoin ei olisi oikeutta etuuteen päätoimisen yritystoiminnan takia, uuden yrittäjän yritystulosta vuoden aikana keskimäärin maksamat verot kattaisivat arviolta esitetystä muutoksesta julkiselle taloudelle aiheutuvat menot yhden työnhakijan osalta. Arvio perustuu keskimääräiseen maksettuun soviteltuun työttömyysetuuteen yritystoiminnan ajalta ja keskimääräiseen soviteltuun yritystuloon sovittelujakson ajalta. Vuosituloarviossa yritystulo on oletettu tasaiseksi vuoden aikana ja etuustuloksi edellä mainittu neljän kuukauden soviteltu etuus, jonka jälkeen etuutta ei maksettaisi. Laskelma on suuntaa antava. 

Lisäksi henkilö maksaa välillisiä veroja tulojensa kasvaessa ja talouden yleinen aktiviteetti kasvaa. Vaikutuksen suuruutta ja sitä, kuinka monta henkilöä tarvittaisiin kattamaan aiemmin kuvatut arviot lisääntyneistä kustannuksista, ei kuitenkaan pystytä luotettavasti arvioimaan. Hyödyt julkiselle taloudelle syntyisivät pitkällä aikavälillä. Ei ole mahdollista arvioida syntyykö uudistuksen kautta niin paljon aidosti uutta yritystoimintaa, että se jollain aikataululla kattaisi suorien etuusmenojen kasvun ja vuotovaikutuksen. 

Edellä mainitut arviot perustuvat vuotta 2016 koskeviin tilastotietoihin. Keskeiset henkilömäärät ja käytetyt tiedot keskimääräisistä maksetuista etuuksista muuttuvat vuosittain tässä esityksessä ehdotetusta muutoksesta riippumatta. Tämän vuoksi arviot ovat suuntaa antavia. Lisäksi muutokseen liittyy tekijöitä, joiden vaikutusta ei voida määrällisesti arvioida. Ylipäätään on mahdotonta arvioida, missä määrin muutoksella tuettaisiin yritystoimintaa, joka aloitettaisiin muutenkin, ja missä määrin muutos johtaisi kokonaan uuden yritystoiminnan aloittamiseen. 

Yritystoiminnan käynnistäminen helpottuisi työttömien työnhakijoiden osalta, koska toimintaa aloitettaessa taloudellista tukea voisi saada starttirahan hakemista kevyemmällä ilmoitusmenettelyllä. Koska yritystoiminnan pää- tai sivutoimisuutta ei arvioitaisi yritystoimintaa käynnistettäessä, olisi myös työttömyysetuutta hakevien osalta selvitysten antaminen aiempaa kevyempää. 

Muutoksen tavoitteena on lisätä aloittavien yrittäjien määrää ja näin ollen taloudellista aktiviteettia. Oletettavasti yrityksiä perustetaan eniten sellaisille toimialoille, jotka edellyttävät vähäisiä taloudellisia investointeja ja muutoinkin yritystoiminnan aloittamisen kynnys on matala. Tämä voi lisätä kilpailua tällaisilla aloilla. Julkisen rahoituksen arvioidaan olevan neljän kuukauden ajalta ansiopäivärahaa saavilla keskimäärin noin 5 600—6 800 euroa. Työmarkkinatukea saavilla etuus olisi noin 2 800 euroa. Starttiraha, joka myönnetään yleensä kuudeksi kuukaudeksi, on kuuden kuukauden ajalta noin 4 200 euroa. Työttömyysetuus on veronalaista tuloa, ja sen määrään vaikuttaa yritystoiminnasta mahdollisesti saatava tulo. 

Ottaen huomioon, että työttömyysetuus käytettäneen ainakin pääosin elämisestä eikä yritystoiminnan aloittamisesta aiheutuviin kustannuksiin, esitetyn muutoksen ei arvioida vääristävän pienyrittäjien välistä kilpailua. Lisäksi työttömyysetuutena neljän kuukauden aikana maksettava etuus ei ole niin suuri, että etuuden arvioitaisiin vaikuttavan merkittävästi yritysten väliseen hintakilpailuun. Toisaalta muutos voi lisätä kilpailua mahdollistamalla nykyistä useammalle yritystoiminnan aloittamisen työttömyyden vaihtoehtona. 

Yrittäjällä saattaa joissakin tilanteissa olla mahdollisuus vaikuttaa ajankohtaan, jona yritystoiminnasta saadaan tuloa. Jos työnhakijan harjoittamaa yritystoimintaa pidetään sivutoimisena ja hän hakee työttömyysetuutta neljän kuukauden jälkeenkin, saatava tulo otetaan myöhemmin huomioon maksettavan työttömyysetuuden määrässä. Muissa tilanteissa yritystuloon liittyvä järjestelymahdollisuus voi tarjota mahdollisuuden väärinkäytöksiin. Riskin suuruutta ei ole mahdollista arvioida. 

4.1.2  4.1.2 Liikkuvuusavustus

Liikkuvuusavustus on ollut verrattain vähän haettu ja myönnetty etuus. Tammi – kesäkuussa 2017 työttömyyskassat ja Kansaneläkelaitos maksoivat liikkuvuusavustusta yhteensä noin 1,4 miljoonaa euroa. Esitetyt muutokset lisäävät valtiolle aiheutuvia työttömyysturvamenoja, mutta lisäyksen ei arvioida olevan kovin merkittävää. Tämä johtuu siitä, että muutosten arvioidaan koskevan melko rajattua työnhakijoiden joukkoa ja siitä, että muutokset voivat lyhentää työttömyysjaksoja. 

Liikkuvuusavustuksen määrän porrastaminen voi lisätä alueellista liikkuvuutta ja maksettavan liikkuvuusavustuksen määrää. Lisäksi osa niistä avustusta hakevista, joille avustus maksettaisiin nykyisin ilman korotusta, saisi jatkossa määrältään suurempaa avustusta. 

Lapsikorotuksen huomioiminen liikkuvuusavustuksessa sekä liikkuvuusavustuksen laajentaminen koskemaan myös työn vastaanottamiseen liittyvää koulutusta vaikuttaa samalla tavalla kuin liikkuvuusavustuksen määrän korottaminen porrastetusti. Tilastotietojen perusteella ei ole arvioitavissa, kuinka moni nykyisin liikkuvuusavustusta saaneista on asunut yli 200 kilometrin etäisyydellä vastaanottamastaan työpaikasta tai olisi ollut oikeutettu lapsikorotukseen. Tilastoista ei ole myöskään arvioitavissa, kuinka moni koulutukseen osallistuneista henkilöistä olisi ollut oikeutettu liikkuvuusavustukseen. Määrän arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen. Myöskään se ei ole arvioitavissa, miltä osin muutokset lisäisivät niiden henkilöiden määrää, jotka hakisivat liikkuvuusavustusta. 

Hallitus on päättänyt liikkuvuusavustusta koskevasta tehostetusta tiedottamisesta, mikä yhdessä tässä hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten kanssa voi lisätä työnhakijoiden alueellista liikkuvuutta ja liikkuvuusavustuksen maksamista. Vaikutuksen luotettava euromääräinen arviointi on kuitenkin käytännössä mahdotonta. 

Valtio rahoittaa työnhakijoille maksettavasta työttömyysetuudesta peruspäivärahaa vastaavan osan, toisin sanoen saman euromäärän, joka nykyisin maksetaan liikkuvuusavustuksena. Valtio rahoittaa myös lapsikorotukset ja ns. aktiiviajan korotuksen. Vaikka liikkuvuusavustuksen määrää korotettaisiin esitetyllä tavalla, valtion menot voivat vähentyä, jos alueellinen liikkuvuus lisääntyy ja johtaa työnhakijoiden työllistymiseen. 

4.1.3  4.1.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta

Opintojen päätoimisuutta koskeva muutos vähentäisi valtiolle, työttömyysvakuutusrahastolle ja työttömyyskassoille aiheutuvia työttömyysturvamenoja joidenkin sellaisten työnhakijoiden osalta, jotka opiskelevat ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisia ammatilliseen perustutkintoon johtavia opintoja tai jotka ovat ammatilliseen koulutukseen valmentavassa koulutuksessa tai työhön ja itsenäiseen elämään valmentavassa koulutuksessa. 

Muutos koskisi vain niitä edellä mainittuja opintoja opiskelevia työnhakijoita, joiden opintoja pidetään nykyisin sivutoimisina sen vuoksi, että opintojen vaatimasta työmäärästä on vähennetty esimerkiksi aiemmin suoritettuja opintoja hyväksi lukemisen perusteella. Tilastotietoja nämä edellytykset täyttävistä työnhakijana olevista ja työttömyysetuutta hakevista henkilöistä ei ole. Määrän arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen. 

Pääosa oppivelvollisuusiän ylittäneistä perusopetuslain mukaisia opintoja suorittavista henkilöistä on maahanmuuttajia. Jos maahanmuuttaja täyttää kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädetyt edellytykset, jotka koskevat omaehtoisten opiskelun tukemista työttömyysetuudella, opiskelua tuettaneen jatkossa työttömyysetuudella nykyistä vastaavasti. Tältä osin muutoksesta ei arvioida aiheutuvan muutoksia työttömyysturvamenoihin. 

5.1.1  Hallituksen esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä.

Yrittäjien työttömyysetuutta koskeva muutos pohjautuu työ- ja elinkeinoministeriön asettamien selvityshenkilöiden selvitykseen työttömyysturvajärjestelmän muutostarpeista palkkatyön ja perinteisen yrittäjyyden välimaastossa (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisija 40/2016). 

Yrittäjien työttömyysetuutta koskevan muutoksen jatkovalmisteluun ovat työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi osallistuneet sosiaali- ja terveysministeriö, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Akava ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Suomen Yrittäjät ry. 

Eduskunta on käsitelleessään hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 94/2015 vp) antanut seuraavan lausuman (EV 106/2015 vp): ”Eduskunta edellyttää, että epätyypillisissä työsuhteissa ja toimeksiantosuhteissa työskentelevien sosiaaliturvan kehittämistarpeet selvitetään ja selvityksen perusteella tarvittaessa valmistellaan lainsäädännön muutosehdotukset.” 

Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on ottanut kantaa liikkuvuusavustuksen kehittämiseen käsitellessään hallituksen esitystä HE 209/2016 vp (TyVM 13/2016 vp).