7
Säännöskohtaiset perustelut
1 §. Lain tarkoitus. Esityksessä ehdotetaan lain tavoitesäännöksen uudelleenmuotoilua siten, että säännöksestä kävisi paremmin ilmi lain tavoite, joka on luoda edellytykset sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävälle kaivostoiminnalle ja malminetsinnälle. Samalla termi yhteiskunnallisesti kestävä muutettaisiin sosiaalisesti kestäväksi, joka on vakiintunut ja yleisesti käytössä oleva termi. Esitettyä tavoitesäännöksen uudelleenmuotoilua on pidettävä lisäksi perusteltuna, kun otetaan huomioon tässä esityksessä ehdotetut muutokset voimassa olevaan kaivoslakiin. Esityksen ehdotukset lisäävät osaltaan luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamista ja luonnonvarojen kestävää käyttöä.
Esityksessä ehdotetaan ajantasaistettavaksi pykälän 1 momentin 3 kohtaa, jonka mukaan lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi 3 kohtaan maininta luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamisesta sekä muutettavaksi luonnonvarojen säästävä käyttö luonnonvarojen kestäväksi käytöksi. Momentin 1 ja 2 kohdat jäisivät nykyiselleen.
Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi 4 momenttia siten, että saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksilla viitataan saamelaisten oikeuteen ylläpitää ja kehittää omaa kieltään, kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan.
3 §.Lain suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi viittaukset neljään lakiin, jotka koskevat ulkomaisia yritysostoja tai Suomen kansallista turvallisuutta vaarantavaa kiinteistönomistusta, ja saattavat tulla sovellettaviksi myös kaivoslain mukaisten toimintojen ollessa siirron kohteena. Lisättäviksi ehdotetut lait - ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta annettu laki (172/2012), eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annettu laki (470/2019), valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla annettu laki (469/2019) ja kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettu laki (468/2019) - ovat voimassa olevaa lainsäädäntöä, joka on pitänyt jo tähän mennessä ottaa huomioon myös kaivoslain mukaisia toimintoja koskevissa yritysosto- tai kiinteistönomistustilanteissa, jos ne ovat kuuluneet mainittujen lakien soveltamisalaan.
Pykälässä oleva viittaus muuhun lainsäädäntöön on informatiivinen, eikä kaivoslain säännöksillä ole mahdollista sivuuttaa muuta lainsäädäntöä. Luettelo muusta keskeisestä lainsäädännöstä ei ole tyhjentävä. Luettelo sisältää nykyisin lähinnä ympäristön käyttöä koskevia lakiviittauksia, mutta nyt ehdotetulla lisäyksellä on tarkoitus kiinnittää alan toimijoiden huomiota myös muuhun, ehkä vähemmän tunnettuun lainsäädäntöön, joka saattaa tulla sovellettavaksi.
Ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta annetun lain tarkoituksena seurata ja erittäin tärkeän kansallisen edun vaatiessa rajoittaa vaikutusvallan siirtymistä ulkomaalaisille sekä ulkomaisille yhteisöille ja säätiöille seurannan kohteena olevissa yrityksissä. Lain mukaan ulkomaisella omistajalla tarkoitetaan EU- tai ETA-maiden ulkopuolista omistajatahoa, joka on tarkemmin määritelty lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa. Asia tulee saattaa työ- ja elinkeinoministeriön etukäteiseen vahvistusmenettelyyn, jos kysymyksessä on lain 4 §:n mukaisesta puolustus- tai turvallisuusalan yritysostosta. Myös kaksikäyttötuotteita tuottavien kohteiden osalta tulee ulkomaisen omistajan toimittaa työ- ja elinkeinoministeriölle etukäteen ennen kaupan lopullista hyväksymistä hakemus lain 4 §:n nojalla. Esimerkiksi jotkut tietyt kaivostoiminnan tuotteet, mm. uraani voidaan katsoa kaksikäyttötuotteiksi. Lain 5 §:n vapaaehtoinen ilmoitus käsittää muut yritysostot, joiden kohteena oleva yritys harjoittaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen kannalta kriittisiä toimintoja. Esimerkiksi kaivostoiminnan tuotteina saattaa syntyä huoltovarmuuden kannalta kriittisiä tuotteita. Työ- ja elinkeinoministeriö voi myös oma-aloitteisesti edellyttää asian saattamista ministeriön viralliseen vahvistusmenettelyyn tutkittavaksi.
Kiinteistökauppoja koskevien, edellä mainittujen lakien avulla valtio voi puuttua sellaiseen kiinteistönomistukseen, joka vaarantaa Suomen kansallista turvallisuutta. Eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuus, valtion etuosto-oikeus ja lunastusoikeus olisivat yksittäisen kiinteistön omistussuhteisiin puuttuvia keinoja, jotka täydentäisivät toisiaan ja mahdollistaisivat erilaisiin kansallista turvallisuutta vaarantaviin tilanteisiin puuttumisen. Eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuus liittyy tilanteisiin, joissa luovutuksensaaja tulee EU- ja ETA-maiden ulkopuolelta. Esimerkiksi kaivoksen sijainti saattaa olla esteenä luvan myöntämiselle, mikäli se vaikeuttaa maanpuolustuksen järjestämistä. Etuosto-oikeus tulee sovellettavaksi esimerkiksi, jos kiinteistö sijaitsee maanpuolustuksen, rajavalvonnan tai rajaturvallisuuden kannalta kriittisellä alueella. Kaivoksen voitaisiin luokitella sijaitsevan kriittisellä alueella esimerkiksi tilanteessa, jossa se sijaitsisi maakuntakaavassa, yleiskaavassa tai asemakaavassa Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen tarpeisiin osoitetuilla alueilla tai enintään 500 metrin etäisyydellä niistä. Etuosto-oikeus ei ole sidottu kansalaisuuteen. Lunastus tulee sovellettavaksi maanpuolustuksen, alueellisen koskemattomuuden, sisäisen turvallisuuden, valtion johtamisen, rajaturvallisuuden, rajavalvonnan, huoltovarmuuden, yhteiskunnan kannalta välttämättömän infrastruktuurin toiminnan varmistamisen tai muun näihin rinnastettavissa olevan yhteiskunnallisen edun turvaamiseksi. Lunastusta voidaan soveltaa viimesijaisena keinona esimerkiksi silloin, kun kaivoksen toiminta vaarantaa merkittävällä tavalla yllämainittuja toimintoja. Pakkolunastusta ei ole sidottu kansalaisuuteen.
Kaivoslain mukaisia lupia siirrettäessä sovellettavaksi voisi tulla erityisesti kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettu laki, koska kaivoslain mukaiset luvat eivät lähtökohtaisesti edellytä omistusoikeutta kiinteistöön, vaan toimintaa harjoitetaan erityisen oikeuden nojalla. Erityisellä oikeudella tarkoitetaan käyttö-, rasite-, irrottamis- ja näihin verrattavaa oikeutta toisen omistamaan kiinteistöön taikka muuhun maa- tai vesialueeseen sekä rakennukseen ja rakennelmaan (lunastuslaki 603/1977, 2 §).
Pykälän lakiviittausten joukkoon lisättäisiin myös saamelaiskäräjistä annettu laki, vaikka se on jo mainittu 1 §:n 4 momentissa, koska lisäyksellä kiinnitetään huomiota saamelaiskäräjien aseman huomioon ottamisesta kaivoslain mukaisissa lupaprosesseissa. Viittauksiin lisättäisiin myös hallintolaki (434/2003, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki (13/2003), saamen kielilaki (1086/2003) ja kielilaki (423/2003). Pykälän alun sanamuotoa muutettaisiin, jotta pykälän informatiivinen luonne välittyisi selkeämmin.
6 §.Yleiset periaatteet. Voimassa olevan kaivoslain 18 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kaivosluvan haltija on velvollinen huolehtimaan siitä, että louhinnassa ja hyödyntämisessä ei tapahdu kaivosmineraalien ilmeistä tuhlausta. Sen lisäksi, että säännös edellyttää kaivosluvan haltijan huolehtimaan siitä, että kaivoksen ja esiintymän mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta, kieltää säännös sellaisen kaivosmineraalien louhinnan ja hyödyntämisen, mistä aiheutuisi ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta. Käytännössä tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että kaivosluvan haltijan on hyödynnettävä kaikki ne kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit, jotka sen on teknistaloudellisesti mahdollista hyödyntää.
Esityksessä ehdotetaan edellä mainittua periaatetta vahvistettavaksi siten, että kaivoslain 6 §:n 1 momentin 4 kohdan d alakohdaksi lisätään nimenomainen säännös varmistamaan, että kaikissa kaivostoiminnan vaiheissa hyödynnetään kaikki alueen tavatut kaivosmineraalit, jotka ovat teknistaloudellisesti hyödynnettävissä ja järjestetään myös muiden kaivosmineraalien hallinta asianmukaisesti. Muutos edellyttäisi kaivoslupaa hakevan hyödyntämään kaivostoiminnan aloittamisesta lähtien kaikki alueella tavatut teknistaloudellisesti hyödynnettävissä olevat kaivosmineraalit. Kaivoslupaa koskevan hakemuksen asiakirjoista tulee selvitä, että tämä asia on huomioitu. Käytännössä tästä seuraa, että edellyttää luvan hakija varmistuu siitä, että toiminnalle haetaan kaikki toiminnan edellyttämät luvat, joita kaivosmineraalien hyödyntäminen edellyttää.
Ehdotettu lisäys täydentäisi edellä mainittua voimassa olevan kaivoslain 18 §:n 1 momentin 3 kohtaa. Tämän lisäksi ehdotettu lisäys täydentäisi voimassa olevan kaivoslain 52 §:n 3 momentin 2 kohtaa, jonka mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta.
Arvioitaessa kaivostoiminnan harjoittajan mahdollisuutta hyödyntää kaivosalueella tavattuja kaivosmineraaleja on huomioitava, että kaivostoiminnan harjoittajan teknistaloudelliset mahdollisuudet hyödyntää kaivosmineraalia voi vaihdella aika ajoin, kun huomioidaan kaivosmineraalien maailmanmarkkinahinnan vaihtelut, malmissa olevien arvoaineiden pitoisuusvaihtelut ja esimerkiksi louhinta- ja rikastustekniikan kehittyminen.
Ehdotettu muutos toimeenpanisi pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman kirjausta koskien malmin uraanipitoisuuden huomioonottamista sekä valtioneuvoston Terrafame Oy:n uraanin talteenottoa koskevan päätöksen (6.2.2020) yhteydessä annetun lausuman. Lausumassa edellytettiin, että kaivoslain uudistamisen yhteydessä hallitus valmistelee säännösehdotuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että jatkossa lupaa haettaessa kaikki hakuhetkellä tiedossa olevat teknistaloudellisesti hyödyntämiskelpoiset mineraalit, kuten uraani, luvitetaan yhdellä kertaa.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi 1 momentin 4 kohtaan uusi e alakohta, jonka mukaan yleisenä periaatteena kaivoslain mukaisessa toiminnassa olisi vahingollisten ympäristövaikutusten välttäminen niin pitkälle kuin mahdollista. Tavoitteena on vahingollisten ympäristövaikutusten välttäminen ja vaatimus ”niin pitkälle kuin mahdollista” suhteuttaa tavoitteen lupamääräyksissä konkretisoitaviin toimiin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin. Kaivoslain tarkoittamat ympäristövaikutukset on määritelty 5 §:ssä, jonka mukaan ympäristövaikutuksella tarkoitetaan luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin, luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön.
1 momentin uudeksi 6 kohdaksi lisättäisiin kaivoslain mukaisen toiminnan yleiseksi periaatteeksi, että niin pitkälle kuin mahdollista, kaivosmineraalien hallinta järjestetään asianmukaisesti. Tällä tarkoitettaisiin, että kaivosalueella kaikkien materiaalien hallinta on asianmukaista, ja materiaalit sijoitetaan niiden ominaisuuksien edellyttämällä tavalla. Nykyinen 5 kohta säilyy ennallaan.
8 §. Ilmoitus etsintätyöhön liittyvästä näytteenotosta. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi 1 momenttiin etsintätyöstä vastaavan velvoite tehdä kirjallinen ilmoitus alueen paliskunnalle poronhoitoalueella ennen 7 §:ssä tarkoitetun näytteenoton aloittamista. Velvoitteella on tarkoitus sovittaa yhteen etsintätyö poronhoidon kanssa ja ehkäistä siten mahdollisia haittoja. Samalla määriteltäisiin poronhoitoalue poronhoitolain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi poronhoitoalueeksi. Erityinen poronhoitoalue puolestaan määritellään 38 §:ssä poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetuksi alueeksi.
Kuten muukaan 8 §:n ilmoitusvelvollisuus (HE 273/2009 mukaan), tämäkään ilmoitusvelvollisuus ei koske sellaisia toimenpiteitä, joita on jokamiehenoikeuksien nojalla pidettävä sallittuna tai joista aiheutuu enintään vähäisiä harmittomia jälkiä. Yksittäisten kivinäytteiden kerääminen ei esimerkiksi vaatisi ilmoitusta. Muun muassa kansannäytekampanjat eivät siten edellyttäisi ilmoitusta.
11 §. Malminetsintä luvan nojalla. Esityksessä ehdotetaan pykälän 2 momenttiin lisättäväksi uusi 6 kohta, jonka mukaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua muuta merkittävää vahingollista ympäristövaikutusta. Kaivoslain tarkoittamat ympäristövaikutukset on määritelty 5 §:n 1 momentin 6 kohdassa, jonka mukaan ympäristövaikutuksella tarkoitetaan luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin, luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön.
Erillistä viittausta luonnonsuojelulain säännöksiin ei esityksessä ehdoteta lisättäväksi malminetsintäluvan kiellettyjä seurauksia koskevaan säännökseen, sillä lain 3 §:ssä säädetään yksiselitteisesti, että kaivoslain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin tämän lain mukaan toimittaessa muun muassa luonnonsuojelulakia. Tämä edellyttää kaivosviranomaisen muun muassa asettavan riittävän tarkkoja lupamääräyksiä sen varmistamiseksi, ettei luvan mukainen toiminta aiheuta luonnonsuojelulaissa kiellettyä seurausta.
Kaivoslaissa ei ole nimenomaista säännöstä koskien malminetsintäluvan myöntämisen edellytyksiä. Kaivoslain 11 §:ssä kuitenkin käytännössä säädetään luvan myöntämisen edellytyksistä siitäkin huolimatta, että säännöksessä viitataan luvan myöntämisen edellytyksien sijaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaan malminetsintään. Ehdotuksessa esitetään 51 §:n 2 momenttiin lisättäväksi uusi 10 kohta, jonka mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset toimenpiteistä, joilla varmistutaan, ettei malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista, merkittävää maisemallista haittaa tai muuta merkittävää vahingollista ympäristövaikutusta. 51 §:n 2 momentin 10 kohta vastaisi sisällöltään 11 §:n 2 momenttia. Yhdessä nämä lainkohdat varmistaisivat, ettei malminetsintäluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuisi säännöksen vastaisia seurauksia.
12 §.Ilmoitus malminetsinnästä, malminetsintäalueen maastotöistä ja rakennelmista. Esityksessä ehdotetaan muutosta 2 momenttiin. Muutoksen tarkoituksena olisi paliskuntien aseman yhdenmukaistaminen poronhoidon huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten osalta. Esityksen mukaan säännöksen soveltamisala laajennetaan koskemaan koko poronhoitoaluetta, sen sijaan, että säännös koskisi vain erityistä poronhoitoaluetta. Esityksen mukaan ilmoitus malminetsintäalueen maastotöistä ja rakennelmista tulisi toimittaa aina alueen paliskunnalle sen sijaan, että ilmoitus toimitetaan alueen paliskunnalle vain siinä tilanteessa, että malminetsintäalue sijoittuu erityiselle poronhoitoalueelle.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan malminetsinnästä vastaavan olisi ilmoitettava kirjallisesti kaivosviranomaiselle ennen malminetsinnän aloittamista, mikäli malminetsintää toteutetaan 9 §:ssä tarkoitetulla kiinteistön omistajan suostumuksella. Ehdotettu uusi ilmoitusmenettely tehostaisi kaivosviranomaisen valvontaa kiinteistön omistajan suostumuksella tehtävän malminetsinnän osalta ja mahdollistaisi kaivosviranomaisen valvomaan tarkemmin, ettei malminetsintää toteuteta 9 §:n tarkoittamalla kiinteistön omistajan suostumuksella siitäkin huolimatta, että malminetsintä edellyttäisi malminetsintälupaa 9 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan nojalla. Muutoksen myötä kaivosviranomainen saisi tiedon, kuinka paljon kiinteistön omistajan suostumuksella tehtävää malminetsintää harjoitetaan kokonaisuudessaan, mikä edistäisi avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Kaivosviranomaisen tulisi tarvittaessa pyytää lisätietoja malminetsinnästä vastaavalta, mikäli ilmoitus antaisi lisäselvityksen pyytämiselle aihetta. Tällaisia tilanteita olisi esimerkiksi maanomistajan suostumuksella tehtävä malminetsintä, joka sijoittuu esimerkiksi luonnonsuojelualueen läheisyyteen. Malminetsinnän aloittaminen ei edellyttäisi erillistä vahvistusta kaivosviranomaiselta.
Esityksessä ei esitetä muutosta kaivoslain 9 §:n sääntelyyn. Siten malminetsintää olisi jatkossakin mahdollista toteuttaa ilman kaivosviranomaisen lupaa, mikäli malminetsintää voidaan toteuttaa 7 §:n mukaisena etsintätyönä tai kiinteistön omistaja on antanut siihen suostumuksensa eikä malminetsintä ole kyseessä olevassa tilanteessa luvanvaraista 9 §:n 2 momentin nojalla.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi pykälän asetuksenantovaltuutuksen sisältävää 5 momenttia siten, että asetuksenantovaltuutus kattaisi kaikki pykälän ilmoitusmenettelyt.
Esitetty ehdotus edellyttäisi lisäksi, että pykälän otsikkoa muutettaisi vastaamaan paremmin pykälän sisältöä.
14 §. Selvitys malminetsintäalueen tutkimustöistä ja -tuloksista. Hallitusohjelman tavoitteet edellyttävät muutoksia kaivostoimintaa ohjaavaan lainsäädäntöön, jotka parantavat paikallista hyväksyttävyyttä ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä kaivosalueen ja kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajien tiedonsaantioikeutta. Edellä selostettujen tavoitteiden saavuttamiseksi esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään uusi 2 momentti. Nykyinen 2 momentti siirtyisi uudeksi 3 momentiksi. Ehdotettu uusi 2 momentti edellyttäisi, että kaivosviranomaiselle toimitettavan vuotuisen kirjallisen selvityksen lisäksi malminetsintäluvan haltija olisi velvollinen vuosittain järjestämään yleisölle avoimen tilaisuuden, jossa malminetsintäluvan haltijan olisi annettava selvitys suoritetuista tutkimustöistä ja niiden tuloksista, suoritettujen tutkimustöiden ympäristö- ja muista vaikutuksista, seuraavan tutkimuskauden tutkimustöistä sekä näiden arvioiduista ympäristö- ja muista vaikutuksista.
Ehdotuksella nostettaisiin lain tasolle vähimmäisvaatimukseksi osan toimialaa kehittämät hyvät käytännöt paikallisesta tiedottamisesta. Yleisölle avoin tilaisuus osaltaan antaisi alueen asukkaille ja muille toiminnan vaikutuspiirissä oleville tahoille mahdollisuuden ilmaista näkökulmia suoritetuista tutkimustöistä ja suunniteltujen tutkimustöiden vaikutuksista. Kiinteistöjen omistajilta ja muilta asianosaisilta saatu palaute antaisi malminetsintäluvan haltijalle mahdollisuuden arvioida toimenpiteitä, joilla toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia olisi mahdollista pienentää tai poistaa.
Avoin yleisötilaisuus olisi mahdollista järjestää lupakohtaisesti tai paikkakuntakohtaisesti, jolloin tilaisuudessa olisi mahdollista antaa selvitys usean luvan osalta, jos malminetsintäluvan haltijalla olisi kaksi tai useampia lupia lähekkäisillä alueilla. Tilaisuus olisi mahdollista järjestää paikkakunnalla tai verkkotilaisuutena tai näiden yhdistelmänä.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi pykälän nykyistä 2 momenttia, uutta 3 momenttia siten, että myös yleisölle avoimesta tilaisuudesta voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.
15 §. Malminetsintäalueen jälkitoimenpiteet. Esityksessä ehdotetaan muutosta 3 momenttiin. Muutoksen tarkoituksena olisi paliskuntien aseman yhdenmukaistaminen poronhoidon huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten osalta. Esityksen mukaan säännöksen soveltamisala laajennetaan koskemaan koko poronhoitoaluetta sen sijaan, että säännös koskisi vain erityistä poronhoitoaluetta.
Esityksen mukaan ilmoitus malminetsintäalueen jälkitoimenpiteiden loppuun saattamisesta tulisi toimittaa aina alueen paliskunnalle sen sijaan, että ilmoitus toimitetaan alueen paliskunnalle vain siinä tilanteessa, että malminetsintäalue sijoittuu erityiselle poronhoitoalueelle.
18 §.Kaivosluvan haltijan velvollisuudet. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivosluvan haltijan velvollisuuksia koskevan pykälän 1 momenttia siten, että kaivosluvan haltijan tulisi nykyistä selvemmin ottaa huomioon kaivosalueen tuleva käyttö. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi pykälän 1 momentin 4 kohtaa siten, että kaivosluvan haltija olisi velvollinen huolehtimaan siitä, että kaivosalueen tulevaa käyttöä tai esiintymän tulevaa hyödyntämistä ei vaaranneta tai vaikeuteta. Voimassa oleva säännös ohjaa kaivosluvan haltijaa huolehtimaan pikemminkin, ettei alueelle mahdollisesti tulevaa kaivostoimintaa vaaranneta tai vaikeuteta. Kaivosalueen tulevan käytön huomioon ottamista jo kaivoslupaa haettaessa ja muutenkin kaivostoiminnan aikana on pidettävä perusteltuna muun muassa kiertotalouden ja alueiden kestävän käytön näkökulmasta. Käytännössä on huomattu, että on tärkeää aloittaa kaivosalueen tulevan käytön suunnittelu (käyttömahdollisuuksien kartoitus ja niiden pohjalta kaivosalueen tulevan käytön suunnittelu) jo hyvissä ajoin ennen kaivostoiminnan lopettamista. Maakunnan alueiden käytöstä ja aluekehittämisestä vastaava viranomainen, maakunnan liitto on alkuvaiheen selvittelyissä hyvä kontaktiviranomainen. Alueen tulevan käytön suunnittelu on tärkeää, sillä kaivostoiminta on aina määräaikainen maankäyttömuoto, ja alue vapautuu muuhun käyttöön kaivostoiminnan päättymisen jälkeen. Hyvällä ja oikea-aikaisella suunnittelulla voidaan kaivosalueen tulevan käytön kautta mahdollistaa alueelle rakennetun infrastruktuurin hyötykäyttö mahdollisimman kestävästi tai suunnitella alueen sujuva muutos mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan ja palvelemaan virkistystä tai seudun muita elinkeinoja. Tämä on merkityksellistä esimerkiksi rakennusten ja rakennelmien sekä tiestön ja muun infran säilyttämiseksi alueella, jos sen on tarpeen alueen tulevan käytön kannalta. Tulevaa käyttöä suunniteltaessa on kuitenkin otettava huomioon kiinteistön omistajuus (kaivosluvan haltija vai joku muu taho), mikä on alueen kaavan mukainen käyttötarkoitus (onko tulevaa käyttöä kaavoitettu) ja alueen turvallisuuden vaatimukset. Kaivosluvan haltijalla on kokonaisvastuu kaivosalueen turvallisuudesta, kunnes kaivosalue on lakkautettu.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi 1 momentin uuteen 5 kohtaan kaivosluvan haltijan velvollisuudeksi sen huolehtiminen, että kaivostoiminnassa otetaan huomioon kaivoksen vaiheittainen sulkeminen. Voimassa olevat kaivoslain säännökset, kuten luvan muuttamista, kaivostoiminnan lopettamista sekä vakuutta koskevat säännökset mahdollistavat kaivosten vaiheittaisen sulkemisen. Voimassa oleva kaivoslaki ei kuitenkaan kannusta kaivosluvan haltijaa aktiivisesti huomioimaan kaivoksen vaiheittaista sulkemista ja sen huomioimista kaivostoiminnassa. Velvollisuuden tehostamiseksi kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 16 §:ää on tarkoitus täsmentää siten, että kaivoslupaa hakevan olisi esitettävä alustava suunnitelma kaivoksen vaiheittaisesta sulkemisesta. Vaiheittaisen sulkemisen edistämiseksi esityksessä esitetään lisäksi muutosta kaivoslain 120 §:ään, jossa säädetään kaivostoiminnan lopettamiseen varautumisesta.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälän 1 momenttiin uusi 6 kohta, jonka mukaan kaivosluvan haltija olisi velvollinen huolehtimaan siitä, että kaivoksen sulkemiseen liittyvät toimenpiteet toteutetaan siten, ettei suljetusta kaivoksesta aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ihmisten terveydelle tai ympäristölle. Säännös viittaa kaivoslain 143 §:ään, jossa säädetään kaivosalueen kunnostamisesta kaivostoiminnan päättymisen jälkeen. Lisäksi sulkemistoimien tulee noudattaa ympäristöluvassa asetettuja määräyksiä toiminnan lopettamisesta.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälän 1 momenttiin uusi 7 kohta, jonka mukaan kaivosluvan haltijan velvollisuutena on toiminnan luvanmukaisuuden seuraaminen ja mahdollisista poikkeamista ilmoittaminen kaivosviranomaiselle viipymättä. Poikkeama voisi esimerkiksi olla, että tietty toiminta ylittää kaivostoiminnalle varatun alueen (esimerkiksi sivukivikasa) tai puita tai muita kaivosluvan edellyttämiä maisemallisia elementtejä on epähuomiossa poistettu. Kaivosviranomainen harkitsee, onko ilmoituksen johdosta tarpeen ryhtyä valvonnallisiin toimenpiteisiin (esimerkiksi 156 §:n mukainen rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaiseminen tai 69 §:n mukainen luvan muuttaminen). Huomioon on otettava, että 171 §:ssä säädetään erikseen onnettomuudesta ilmoittamisesta. Ympäristöluvan poikkeamista on ilmoitettava ympäristönsuojelulain mukaisesti valvontaviranomaiselle.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälän 1 momenttiin uusi 8 kohta, jonka mukaan kaivosluvan haltijan velvollisuutena on ennaltaehkäistä ja vähentää haitallisia ympäristövaikutuksia. Velvollisuus on yhdenmukainen ympäristönsuojelulain vaatimusten kanssa. Käytännössä velvoitteen toteuttaminen edellyttäisi, että kaivosluvan haltija noudattaa toiminnassansa yleistä huolellisuusvelvoitetta, noudattaa kaivosluvan ja ympäristöluvan määräyksiä sekä seuraa ja havainnoi toimintansa vaikutuksia ympäristöön.
Esitetyillä 1 momentin muutoksilla on osaltaan tarkoitus parantaa kaivosten ympäristönsuojelua.
Hallituksen ohjelman tavoitteet edellyttävät muutoksia kaivostoimintaa ohjaavaan lainsäädäntöön, jotka parantavat paikallista hyväksyttävyyttä ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä kaivosalueen ja kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajien tiedonsaantioikeutta. Edellä selostettujen tavoitteiden saavuttamiseksi esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään uusi 3 momentti, joka loisi kaivosluvan haltijalle velvollisuuden järjestää vuosittain yleisölle avoimen tilaisuuden, jossa kaivosluvan haltijan olisi annettava selvitys esiintymän hyödyntämisen laajuudesta ja tuloksista sekä ilmoitettava, jos tiedot mineraalivarannoista muuttuvat olennaisesti ja annettava arvio kaivostoiminnan vaikutuksista kiinteistöjen omistajille ja muille kaivostoiminnan vaikutusalueella oleville asianosaisille.
Ehdotuksella nostettaisiin lain tasolle vähimmäisvaatimukseksi osan toimialaa kehittämät hyvät käytännöt paikallisesta tiedottamisesta. Yleisölle avoin tilaisuus osaltaan antaisi alueen asukkaille ja muille toiminnan vaikutuspiirissä oleville tahoille mahdollisuuden ilmaista näkökulmia kaivoksen toiminnasta, kaivoksen eliniästä ja kaivosluvan haltijan arvioista toiminnan vaikutuksista. Tilaisuus olisi ilmeisen tarpeeton esimerkiksi tilanteissa, joissa kaivosalueella ei olisi aktiivista toimintaa alueen ollessa mineraalireservinä. Tällöin tilaisuutta ei olisi velvollisuutta pitää. Kuitenkin suunniteltaessa alueen ottamista aktiiviseen käyttöön, tulisi tilaisuus järjestää. Tilaisuudessa kerrottavan tiedot koskisivat tietoja toiminnasta, sen vaikutuksista ja suunnitelmista yleisemmällä tasolla, eikä yrityssalaisuuden piiriin liittyviä seikkoja tarvitse tuoda esiin. Kaivostoiminnan vaikutuksia selvitettäessä on tuotava esiin myös vaikutukset saamelaisten oikeuksille alkuperäiskansana toiminnan kohdistuessa saamelaisten kotiseutualueelle. Kiinteistöjen omistajilta ja muilta asianosaisilta saatu palaute antaisi kaivosluvan haltijalle mahdollisuuden arvioida toimenpiteitä, joilla toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia olisi mahdollista pienentää tai poistaa. Tilaisuus olisi mahdollista järjestää paikkakunnalla tai verkkotilaisuutena tai näiden yhdistelmänä niin, että mahdollisimman usealla asiasta kiinnostuneella olisi mahdollista osallistua tilaisuuteen. Jos kaivosluvan haltijalla on useampia eri kaivosalueita lähekkäin, voi olla tarkoituksenmukaista järjestää vain yksi yhteinen tilaisuus, jossa esitellään kaikkia alueita koskien tietoja.
Tilaisuus tarjoaisi mahdollisuuden kaivosluvan haltijalle käydä läpi kaivostoiminnan tietojen lisäksi myös tietoja ympäristöseurannasta yleisellä tasolla. Tällöin tilaisuudessa olisi hyvä tuoda esille kaivoksiin kuuluvat eri luvat ja viranomaisten toimivaltajako. Ympäristöseurantaa tehdään ympäristönsuojelulain nojalla, eikä kaivoslaki velvoita seurantatietojen julkaisemiseen, mutta toiminnan kokonaiskäsityksen kannalta tämä voisi olla hyvä tapa.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään uusi 4 momentti, jonka nojalla tarkempia säännöksiä yleisölle avoimesta tilaisuudesta voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.
24 §. Kullanhuuhtojan velvollisuudet. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi 2 momenttiin, ettei kullanhuuhdontaluvan nojalla tapahtuvasta toiminnasta tai muusta kullanhuuhdonta-alueen käytöstä saa aiheutua vahinkoa alueella sijaitsevien kulttuurihistoriallisesti arvokkaiden rakennusten ja niiden pihapiirien lisäksi myöskään muille vastaaville kohteille tai poronhoidon rakenteille tai porojen kuljetusreiteille. Säännöksen ymmärrettävyyden parantamiseksi se jaettaisiin kahdeksi eri virkkeeksi. Muina vastaavina kohteina voisi olla esimerkiksi saamelaiskulttuurin harjoittamiseen liittyvät olemassa olevat rakenteet, vakiintuneet tukikohta-, kammi- ja laavupaikat. Poronhoidon rakenteista on tietoa asianomaisella maakunnan liitolla ja paliskunnilla, joista jälkimmäisellä on myös tietoa porojen kuljetusreiteistä. Poronhoidon rakenteista ja porojen kuljetusreiteistä on tietoa myös Metsähallituksella tai paliskuntain yhdistyksellä.
27 §. Ilmoitus kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä. Esityksessä ehdotetaan 2 momentin muuttamista. Muutoksen tarkoituksena olisi paliskuntien aseman yhdenmukaistaminen poronhoidon huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten osalta. Esityksen mukaan säännöksen soveltamisala laajennetaan koskemaan koko poronhoitoaluetta, sen sijaan, että säännös koskisi vain erityistä poronhoitoaluetta.
Esityksen myötä ilmoitus kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä olisi tehtävä aina alueen paliskunnalle sen sijaan, että ilmoitus tehtäisi alueen paliskunnalle vain siinä tilanteessa, että kullanhuuhdonta-alue sijoittuu erityiselle poronhoitoalueelle.
28 §. Selvitys kullanhuuhdonnasta. Hallituksen ohjelman tavoitteet edellyttävät muutoksia kaivostoimintaa ohjaavaan lainsäädäntöön, jotka parantavat paikallista hyväksyttävyyttä ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä kaivosalueen ja kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajien tiedonsaantioikeutta. Edellä selostettujen tavoitteiden saavuttamiseksi esityksessä pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan kaivosviranomaisen olisi vuosittain järjestettävä yleisölle avoin tilaisuus, jossa on esitettävä selvitys kullanhuuhdontalupiin perustuvasta kullanhuuhdonnasta ja kullanhuuhdonnan vaikutuksista poronhoidolle, paliskunnille, muille elinkeinoille sekä saamelaisten asemalle alkuperäkansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisille oikeuksille koltta-alueella. Velvollisuus järjestää yleisölle avoin tilaisuus säädettäisiin kaivosviranomaiselle, jolle yksittäiset kullanhuuhtojat toimittavat 1 momentissa tarkoitetut selvitykset vuosittain, ja jolla on ajantasaiset tiedot kullanhuuhdontatoiminnasta ja asiantuntemus 2 momentissa tarkoitetun selvityksen antamiseen.
Tilaisuus osaltaan antaisi erityisesti kullanhuuhdonnan vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajille sekä muille toiminnan vaikutuspiirissä oleville tahoille ilmaista näkökulmia kullanhuuhdonnasta ja sen vaikutuksista poronhoidolle, muille elinkeinoille sekä saamelaisten ja kolttien oikeuksille. Saatu palaute antaisi kaivosviranomaiselle mahdollisuuden arvioida toimenpiteitä, joilla toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia olisi mahdollista pienentää tai poistaa.
Uuden 2 momentin myötä nykyinen 2 momentti siirtyisi uudeksi 3 momentiksi. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi uutta 3 momenttia siten, että tarkempia säännöksiä yleisölle avoimesta tilaisuudesta voitaisi antaa valtioneuvoston asetuksella.
30 §. Kullanhuuhdonta-alueen lopputarkastus. Esityksessä ehdotetaan paliskuntien aseman yhdenmukaistamista poronhoidon huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten osalta muuttamalla 2 momenttia. Esityksen mukaan säännöksen soveltamisala laajennetaan koskemaan koko poronhoitoaluetta, sen sijaan, että säännös koskisi vain erityistä poronhoitoaluetta.
Esityksen mukaan kaivosviranomaisen olisi tiedotettava lopputarkastuksesta aina alueen paliskunnalle sen sijaan, että ilmoitus toimitetaan alueen paliskunnalle vain siinä tilanteessa, että kullanhuuhdonta-alue sijoittuu erityiselle poronhoitoalueelle.
31 a §.Hakijan neuvonta. Kaivoslakiin ehdotetaan lisättäväksi hallintolain 8 §:n ja 23 §:n 2 momentin mukaista neuvontavelvollisuutta täsmentävä uusi säännös, joka vastaisi sisällöltään ympäristönsuojelulain 39 a §:ää. Säännöksen tavoitteena olisi sujuvoittaa lupahakemuksen käsittelyä ja mahdollistaa entistä tehokkaampi lupamenettelyiden ja lupien yhteensovittaminen esimerkiksi kaivosluvan ja ympäristöluvan osalta.
Esityksen mukaan viranomaisen on pyynnöstä annettava sähköisessä muodossa tietoa siitä, millaisia tietoja ja selvityksiä lupahakemukselta voidaan edellyttää, mitä lausuntoja, muistutuksia ja mielipiteitä lupaviranomainen asian selvittämiseksi hankkii, missä määräajassa ne on tarkoitus antaa sekä mikä on lupapäätöksen arvioitu antamisajankohta. Lisäksi säännöksen on tarkoitus selventää, että viranomainen voi järjestää hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan tapaamisen hakijan ja viranomaisen välillä neuvonnan järjestämiseksi.
Esityksen mukaan neuvontaa annettaisiin lupaa hakevalle. Säännös mahdollistaisi neuvonnan antamisen myös sellaiselle, jolla on vakaa aikomus hakea kaivoslain mukaista lupaa.
Ehdotettavan säännöksen toisessa momentissa tarkoitetun tapaamisen järjestäminen voi olla perusteltua, jos hanke edellyttää mittavia selvityksiä, useita lupia tai jos muut erityiset syyt puoltavat tapaamisen järjestämistä. Tapaamista koskevan sääntelyn osalta esitys tuo lisäarvoa verrattuna hallintolain neuvontaa koskevaan sääntelyyn. Luvanhakijan ja viranomaisen välisten tapaamisten järjestämistä tulee harkita tapauskohtaisesti ajan ja viranomaisvoimavarojen tarkoituksenmukaisen käytön kannalta. Tapaamisessa olisi otettava yhtenä asiana esille mahdollisuus kaivosluvan ja ympäristöluvan käsittelyn yhteensovittamiseen eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun lain mukaisesti ja neuvottava hakijaa tarvittavista menettelyistä yhteensovittamisessa.
Ympäristönsuojelulain tapaan säännöksessä käytettäisi käsitettä tapaaminen käsitteen neuvottelu sijasta, koska tapaamisen tarkoitus ei ole saavuttaa viranomaista tai asian vireillepanijaa sitovaa lopputulosta, vaan neuvonta jättää asianomaisille mahdollisuuden menetellä valitsemallaan tavalla. Tapaamisen järjestämisen tarpeellisuus jää lopulta viranomaisen harkittavaksi niillä perustein, millaiset menettelyt edistävät lupakäsittelyn tuloksellista ja palveluperiaatteen mukaista järjestämistä. Tapaamisesta laaditaan muistio, joka liitetään osaksi asian käsittelyssä syntynyttä aineistoa.
Neuvontaa annettaessa on huomioitava, ettei viranomainen voi ryhtyä luvanhakijan asiamieheksi tulematta esteelliseksi asian käsittelyssä. Annettava neuvonta painottuisi siten esitetyssä säännöksessä täsmennettyihin menettelyllisiin seikkoihin.
Esityksen tavoitteena ei ole sisällöllisesti rajoittaa hallintolain 8 §:n mukaisen neuvontavelvollisuuden sisältöä. Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on, että viranomainen voi jatkossakin toteuttaa hallintolain 8 §:n mukaista palveluperiaatetta ja neuvontavelvollisuuttaan ehdotetun säännöksen rinnalla. Viranomaisella säilyy myös hallintolain 8 §:n ja 23 §:n 2 momentin mukainen neuvontavelvollisuus muita asianosaisia, kuin luvanhakijaa kohtaan.
Hallinnon lainalaisuusperiaatteesta johtuen viranomaisen antamat virheellisetkään neuvot eivät sido viranomaista tai muutoksenhakutuomioistuinta päätöksenteossa. Viranomaisen on pystyttävä yhdenvertaisuusperiaatteen puitteissa muuttamaan ratkaisulinjaansa.
Neuvonta on maksutonta hallintolain 8 §:n mukaan. Kuitenkin lupakäsittelyn kuluista kaivosviranomainen perisi maksun normaaliin tapaan maksutaksan mukaisesti.
32 §. Etuoikeusjärjestys varausilmoituksen ja lupahakemuksen perusteella. Etuoikeutta koskevaa säännöstä muutettaisiin, jotta siitä kävisi ilmi varausilmoituksen luonne paremmin ja etuoikeusjärjestelmän kuvaus yleisemmin, ja otsikkoa muutettaisiin kuvaavammaksi. Etuoikeusjärjestyksen oikeustila ei tulisi muuttumaan näillä muutoksilla, vaan kyse on etuoikeusjärjestelmän yleisen kuvailun lisäämisestä ja säännöksen rakenteen selkeyttämisestä.
Pykälään lisättäisiin uusi 1 momentti, joka sisältäisi yleisen etuoikeusjärjestelmän kuvauksen. Etuoikeuden malminetsintälupaan voi saada tekemällä varausilmoituksen tai jättämällä malminetsintälupahakemuksen ensimmäisenä. Etuoikeuden kaivoslupaan tai kullanhuuhdontalupaan voi saada jättämällä ensimmäisenä kaivoslupahakemuksen tai kullanhuuhdontalupahakemuksen.
Nykyisen pykälän varausilmoitusta koskeva 4 momentti siirrettäisiin 2 momentiksi, jotta momentit olisivat sisällöllisesti järjestyksessä, joka vastaisi tapahtuvan toiminnan aikajärjestystä.
Samalla nykyiset 1−3 momentit siirtyisivät 3−5 momenteiksi, ja sanamuotoja muutettaisiin yksinkertaisemmiksi.
34 §. Lupahakemus. Esityksessä ehdotetaan 2 momentin 1 kohtaan lisättäväksi, että lupahakemuksessa on esitettävä myös lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys hakijan muista hakemista ja voimassa olevista luvista. Lisäyksellä tarkoitettaisiin tietoa muista toimintaan liittyvistä luvista, kuten muista kullanhuuhdontaluvista, ympäristöluvista ja vesitalousluvista.
Esityksessä ehdotetaan uudeksi 4 momentiksi säännöstä luvanhakijan selvitysvelvollisuudesta hakemuksen mukaisen toiminnan vaikutuksista saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään, kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan. Selvitys toimisi pohjana 38 §:n mukaista menettelyä varten (asian selvittäminen ja yhteistyömenettely saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella). Saamelaiskäräjille, kolttien kyläkokoukselle ja alueen paliskunnalle on varattava tilaisuus ottaa kantaa selvitykseen ennen yhteistyön alkamista ehdotuksen 38 §:n 1 momentin mukaan. Tämä tulee ottaa huomioon selvitystä valmisteltaessa. Ehdotetulla muutoksella halutaan korostaa hakijan selvitysvelvollisuutta ja parantaa selvitysten laatua ja kuvata selvityksen sisältö tarkemmin. Selvityksessä tulisi kuvata alueen nykyinen käyttö saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksia (kieli, kulttuuri, perinteiset elinkeinot, käsityöt) koskeviin tarkoituksiin sekä suojellut kulttuuriperintökohteet ja muinaisjäännökset.
Selvityksen on oltava riittävä. Luvanhakijan tulisi tehdä selvitys hakemuksen kohteena olevan alueen sijaitessa saamelaisten kotiseutualueella. Luvanhakijan on selvitettävä hakemuksen mukaisen toiminnan vaikutukset myös saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella, jos hakemuksen mukaisella toiminnalla on huomattava merkitys saamelaisten oikeuksien kannalta alkuperäiskansana. Käytännössä tällöin voisi lähinnä olla kyse kaivoslupahakemuksesta. Kun otetaan huomioon malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan nojalla sallittuja toimenpiteitä koskevat rajoitukset, saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella tapahtuvaa malminetsintää ja kullanhuuhdontaa ei lähtökohtaisesti voi pitää sellaisena toimintana, jolla olisi huomattava merkitys saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana. Edellytys selvityksestä saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella on nykyisin 38 §:n 2 momentissa, mutta esityksen mukaan säännös ehdotetaan siirrettäväksi 34 §:äää, josta hakijan selvitysvelvollisuus hankkeen vaikutuksista saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksille käy ilmi kokonaisuudessaan.
4 momentissa säädettäisiin selvityksen sisältövaatimuksista. Selvityksessä olisi erityisesti otettava huomioon momentissa erikseen mainitut seikat. Vaikutuksia selvitettäessä olisi otettava huomioon hakemuksessa tarkoitetun toiminnan tiedossa olevat tai todennäköiset vaikutukset saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää alueella kieltään ja kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan (1 kohta). Vakiintuneen tulkinnan mukaan saamelaisten perinteisiä elinkeinoja ovat poronhoito, metsästys, kalastus, keräily ja käsityöt sekä niiden nykyaikaiset harjoittamismuodot. 2 kohdan mukaan huomioon olisi otettava hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä olevat vastaavat voimassa olevat malminetsintäluvat, kaivosluvat tai kullanhuuhdontaluvat ja 3 kohdan mukaan, mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee. Lisäksi selvityksessä olisi otettava huomioon muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot (esimerkiksi metsätalous) hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä. Momentin kohdat 2–4 olisivat nykyisen 38 §:n 1 momentin kohtia 1–3 vastaavat, jotka siirrettäisiin lupahakemusta koskevaan 34 §:ään. Lisäksi selvityksessä olisi arvioitava, olisiko kyseessä olevalla alueella luvan myöntämisestä huolimatta mahdollista edelleen ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria sekä harjoittaa saamelaisten perinteisiä elinkeinoja (5 kohta).
Tietoja selvitystä varten olisi saatavilla esimerkiksi julkisista tietolähteistä. Tietoja muista vastaavista luvista alueen läheisyydessä voi saada esimerkiksi kaivosrekisterin karttapalvelusta. Tietoa esimerkiksi poronhoidon rakenteista on asianomaisella maakunnan liitolla ja paliskunnilla, joista jälkimmäisellä on myös tietoa porojen kuljetusreiteistä. Poronhoidon rakenteista ja porojen kuljetusreiteistä on tietoa myös Metsähallituksella tai paliskuntain yhdistyksellä.
Uuden 4 momentin lisäämisen myötä nykyiset 4–7 momentit siirtyvät 5–8 momentiksi.
38 §. Asian selvittäminen ja yhteistyömenettely saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella.
Esityksessä ehdotetaan pykälän uudistamista menettelyn ja vastuiden selventämiseksi. Otsikkoon ehdotetaan lisättäväksi asian selvittämisen rinnalle yhteistyömenettelyä, mikä kuvaisi pykälän sisältöä tarkemmin.
Esityksessä ehdotetaan 1 momenttia, jonka mukaan lupaviranomaisen tulee hakijan lupahakemuksessaan toimittaman selvityksen pohjalta yhteistyössä luvan hakijan, saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, alueen paliskuntien ja alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen kanssa arvioida toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet.
Asian selvittäminen ja yhteistyömenettely koskee hankkeita, jotka sijaitsevat saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella. Lisäksi 34 §:n 4 momentissa säädettäväksi ehdotetun hakijan selvitysvelvollisuuden kautta asian selvittäminen ja yhteistyömenettely koskee hankkeita saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella, jos hakemuksen mukaisella toiminnalla on huomattava merkitys saamelaisten oikeuksien kannalta alkuperäiskansana. Sääntely vastaa sisällöltään nykyistä 38 §:n 2 momenttia.
Asian selvittäminen ja yhteistyömenettely perustuu hakijan lupahakemuksessaan toimittamaan selvitykseen, josta on säädettäisiin 34 §:n 4 momentissa. Lupahakemus voi koskea malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa. Uutena sääntelynä ehdotuksessa esitetään 1 momentin lopussa, että saamelaiskäräjille ja kolttien kyläkokoukselle ja alueen paliskunnille varataan tilaisuus ottaa kantaa hakijan tekemään selvitykseen ennen yhteistyömenettelyn alkamista. Kannanottomahdollisuus on uusi säännös, jonka kautta vahvistettaisiin saamelaisten osallistumismahdollisuuksia YK:n ihmisoikeuskomitean loppupäätelmien Suomen määräaikaisraporttiin (22.8.2013, CCPR/C/FIN/CO/6) edellyttämällä tavalla. Hallintolain 33 §:n mukaisesti kannanottojen toimittamiselle voidaan asettaa määräaika. Lupaviranomainen arvioi, onko mahdollisesti saatujen kannanottojen pohjalta tarpeen täydentää selvitystä. Lupaviranomainen varmistaa, että hakijan esittämä selvitys vastaa kaivoslain ja hallintolain vaatimuksia ja pyytää tarvittaessa luvanhakijaa täydentämään lupahakemustaan.
Yhteistyömenettelyssä arvioitaisiin toiminnan vaikutukset alkuperäiskansa saamelaisten oikeuksille ja poronhoidolle erityisellä poronhoitoalueelle sekä harkittaisiin haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Kolttien kyläkokous on lisätty yhteistyömenettelyyn osallistuvien tahojen joukkoon perustuslain 17 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla.
Ehdotuksen 2 momentin mukaan asian selvittämiseksi lupaviranomainen voi tarvittaessa järjestää tilaisuuden, johon kutsutaan kuultavaksi saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, asianomaisten paliskuntien, hakijan, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen, kunnan, kalatalousalueen ja yhteismetsien edustajat. Säännös vastaa nykyisen 5 momentissa säädettyä. Termi kalastusalue on muutettu kalatalousalueeksi, joka on kalastuslaissa (379/2015) käytetty kalastusaluetta vastaavan julkisoikeudellisen yhdistyksen nimi.
3 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle. Erityinen poronhoitoalue ehdotetaan määriteltäväksi tässä momentissa. Erityisellä poronhoitoalueella tarkoitettaisiin poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa säädettyä erityisesti poronhoitoa varten tarkoitettua aluetta. Nykyisin erityisen poronhoitoalueen määritelmä on ollut 12 §:ssä, jonka muuttamisen myötä määritelmä poistuisi siitä. Momentti vastaisi sisällöltään nykyistä 4 momenttia. Asian selvittämisen pohjana olisi luvan hakijan hakemuksessaan 34 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella esittämä selvitys alueen käyttöä koskevista rajoituksista ja niiden huomioon ottamisesta.
4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee koltta-alueella pyytää lausunto kolttien kyläkokoukselta luvan mukaisesta toiminnasta kolttien elinkeinoille ja elinolosuhteille aiheutuvien vaikutusten selvittämiseksi. Lausuntomenettelystä säädetään kolttalain 56 §:ssä. Säännös vastaisi nykyistä 3 momenttia. 5 momentin mukaan neuvotteluvelvoitteesta säädetään lisäksi saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä ja poronhoitolain 53 §:ssä. Säännös vastaisi nykyisessä 5 momentissa säädettyä. Mainittujen lausunto- ja neuvottelumenettelyiden soveltamistilanteet ja menettelyt määräytyvät asianomaisen erityislainsäädännön perusteella.
38 §:n mukaisen asian selvittäminen ja yhteistyömenettely toimii pohjana lupaviranomaisen arvioidessa, voidaanko lupa myöntää 50 §:n nojalla (luvan myöntämisen esteet saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella).
5 momentiksi ehdotetaan asetuksenantovaltuutta, jonka mukaan tarkempia säännöksiä yhteistyömenettelystä ja arvioinnin sisällöstä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.
39 §. Muistutukset ja mielipiteet. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman tavoitteet edellyttävät muutoksia kaivostoimintaa ohjaavaan lainsäädäntöön, jotka parantavat paikallista hyväksyttävyyttä ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä kaivosalueen ja kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajien tiedonsaantioikeutta. Edellä selostettujen tavoitteiden saavuttamiseksi esityksessä pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan kaivosviranomaisen olisi järjestettävä yleisölle avoin tilaisuus muistutusten ja mielipiteiden tekemisen tueksi, kun kyseessä on kaivoslupaa, kaivosluvan muuttamista tai kaivosluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus. Tilaisuudessa olisi annettava selvitys lupahakemuksen sisällöstä. Vuorovaikutteisen tilaisuuden tarkoituksena on täydentää kirjallista kuulemismenettelyä ja ehdotuksen tavoitteena on välittömän kuulemistilaisuuden kautta parantaa kaivoslupahakemusta koskevan vaikutusalueen tai kaivoksen vaikutusalueen asukkaiden ja muiden tahojen mahdollisuuksia saada suunnitellusta kaivoshankkeesta tai toiminnan muutoksesta tietoa. Muistutukset ja mielipiteet pitää kuitenkin jättää erikseen kirjallisina. Tilaisuudessa ei olisi tarkoitus antaa mielipiteisiin ja muistutuksiin vastauksia. Tilaisuus olisi mahdollista järjestää paikkakunnalla tai verkkotilaisuutena tai näiden yhdistelmänä.
Ehdotettu uusi momentti sisältäisi asetuksenantovaltuutuksen, joka mahdollistaisi tarkempien säännösten antamisen valtioneuvostonasetuksella.
44 §. Varausilmoitus. Kaivoslain 44 §:n 2 momentissa säädetään varausilmoituksen alueellisista esteistä. Näitä ovat alueet, jotka kuuluvat malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen tai aiemmin varausalueena olleet alueet, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta. Muita laista johtuvia alueellisia esteitä tai rajoituksia varausilmoituksilla ei ole. Esimerkiksi malminetsinnän alueellisia esteistä koskevaa sääntelyä ei voimassa olevassa kaivoslaissa ole katsottu tarpeelliseksi ulottaa koskemaan varausilmoituksia, koska varauksen oikeusvaikutukset rajoittuvat ainoastaan varaajan etuoikeuteen hakea malminetsintälupaa tietylle alueelle. Kyseessä on siten yksinomaan toiminnanharjoittajien horisontaalisia suhteita sääntelevä järjestelmä.
Edellä kuvattu varausten alueellisia esteitä koskeva sääntely johtaa usein siihen, että varausalueet poikkeavat alueellisilta rajauksiltaan merkittävästi niistä malminetsintälupahakemusten käsittävistä alueista, jotka seuraavat välittömästi varausilmoitusta. Ottaen huomioon varauksen suhteen malminetsintälupahakemukseen, voi alueiden erilainen rajaus aiheuttaa tarpeetonta epäselvyyttä kiinteistöjen omistajien ja muiden asianosaisten keskuudessa.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varausten esteitä koskevaa sääntelyä siten, että varausalueesta tulisi aina rajata ilmeiset malminetsintälupaa koskevat alueelliset esteet, joista on säädetty tarkemmin kaivoslain 7 §:n 2 momentissa ja 9 §:n 4 momentissa. Ehdotetun muutoksen johdosta esityksessä ehdotetaan, että kaivoslain 44 §:ään lisätään uusi 2 momentti, jonka mukaan varaajan olisi varausilmoituksessa rajattava varausalueesta kaivoslain 7 §:n 2 momentissa ja 9 §:n 4 momentissa tarkoitetut alueet. Ehdotetun uuden 2 momentin lisäämisen johdosta nykyinen 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi. Tällä esityksellä ei ehdoteta muutoksia kaivoslain 7 §:n 2 momenttiin eikä 9 §:n 4 momenttiin.
Kaivoslain 7 §:n 2 momentin tarkoittamat alueet koskevat lähinnä hautaustoimilaissa (457/2003) tarkoitettua hautausmaata, puolustusvoimien käytössä olevaa aluetta tai sellaista Rajavartiolaitoksen hallitsemalla aluetta, jossa liikkumista on rajoitettu tai se on kielletty, aluetta, jolla liikkumista on rajoitettu tai jolle sivullisilta on pääsy kielletty, yleisessä käytössä olevaa liikenne- ja kulkuväylää, asumiseen tai työntekoon tarkoitettua rakennusta tai muuta näihin rinnastettavaa tilaa ja niihin liittyvää, yksityistä piha-aluetta taikka tällaisen rakennuksen paikkaa, jota varten on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu rakentamiseen tarvittava lupa ja rakentaminen on aloitettu, puutarhatalouden käytössä olevaa aluetta, yleistä rakennusta tai laitosta taikka yli 35 000 voltin jännitteistä sähkölinjaa tai muuntoasemaa tai muuta edellä vastaavaa erityiseen käyttöön otettua aluetta ja näitä alueita koskevia suoja-alueita, joista on säädetty kaivoslaissa.
Kaivoslain 9 §:n 4 momentin tarkoittamat alueet koskevat maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua katualuetta tai toria, maantielaissa (503/2005) tarkoitettua maantien tiealuetta, ilmailulaissa (1194/2009) tarkoitettua lentopaikkaa ja muuta ilmailua palvelevaa aluetta, ratalaissa (110/2007) tarkoitettua rautatiealuetta, yleistä liikennettä varten käytettyä kanava tai muu vastaava liikennealuetta ja näitä alueita koskevia suoja-alueita, joista on säädetty kaivoslaissa tai muussa laissa.
Varauksen oikeusvaikutuksista johtuen varausilmoitukseen liittyvässä harkinnassa ei ole tarkoituksenmukaista ottaa huomioon mahdollisen malminetsinnän tai kaivostoiminnan vaikutuksia. Kyseisten vaikutusten huomioiminen varausilmoitusta koskevassa harkinnassa ei myöskään ole mahdollista niiden edellyttämän tietotarpeen vuoksi, jota varaushetkellä ei vielä ole varaajan tai kaivosviranomaisen käytettävissä.
Varausjärjestelmän tarkoituksena on, että varaaja kerää varauspäätöksen voimassaoloaikana tietoa mahdollisen malminetsinnän vaikutuksista, joita on mahdollista käyttää malminetsintälupahakemusta laadittaessa. On myös syytä huomioida, että tietoja esimerkiksi malminetsinnän vaikutuksista kertyy malminetsintälupaa koskevan lupaharkinnan perusteeksi myös lupahakemuksesta saatujen lausuntojen, mielipiteiden ja muistutusten kautta, joita ei varausilmoitusta käsiteltäessä pyydetä, johtuen siitä, ettei varauksella lähtökohtaisesti ole vaikutuksia esimerkiksi kiinteistöjen omistajien asemaan tai oikeuksiin.
2 momentissa ehdotetaan myös säädettäväksi, että varausalueesta on rajattava luonnonsuojelulain 11 §:n tarkoittamat kansallispuistot ja 12 §:n tarkoittamat luonnonpuistot. Esitys liittyy luonnonsuojelulain kokonaisuudistuksen HE 76/2022 sisältämään esitykseen, jonka 49 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa ei saa ottaa maa-aineksia tai kaivoskivennäisiä eikä vahingoittaa maa- tai kallioperää. Saman esityksen 51 §:n 2 momentin mukaan Metsähallitus voi antaa luvan geologiseen tutkimukseen, jos toiminta ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Geologiset tutkimukset on tällöin järjestettävä niin, ettei niillä aiheuteta alueen lajeille, luontotyypeille, vesitaloudelle tai maisemalle vähäistä suurempaa haittaa. Jatkossa malminetsintä kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa olisi geologista tutkimusta lukuun ottamatta kielletty luonnonsuojelulain nojalla. Epäselvien tilanteiden välttämiseksi vastaavaa rajausta esitettäisiin kaivoslain varausilmoituksia koskevaan pykälään, tosin sillä erotuksella, että kaivoslaissa varausilmoituksen tekeminen olisi kategorisesti kielletty kyseisillä alueilla (ei poikkeusta geologisesta tutkimuksesta). Geologista tutkimusta koskeva poikkeus varausilmoituksissa saattaisi johtaa epäselviin soveltamistilanteisiin, koska kaivoslaki ei tunnista geologisen tutkimuksen käsitettä. Koska varausjärjestelmä on yksinomaan toiminnanharjoittajien horisontaalisia suhteita sääntelevä järjestelmä, ei geologisen tutkimuksen osalta etusijamenettelyllä arvioida olevan juurikaan merkitystä.
4 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi varaajalle velvollisuus tiedottaa varausilmoituksen jättämisestä sitä kuntaa tai niitä kuntia, joilla varausalue sijaitsee. Tieto annettaisiin kunnan kirjaamoon. Kunnalle ei asetettaisi velvoitetta tiedon edelleen jakamisesta, vaan kunta itse päättäisi tarpeidensa mukaan, mihin se tietoa varausilmoituksesta käyttäisi. Tiedottamisen tavoitteena olisi lisätä paikallista tietoisuutta alueelle kohdistuvasta kiinnostuksesta ja ehkäistä tilanteita, joissa varauspäätös tulee yllätyksenä kunnalle ja varaukseen kohdistuu laajaa kiinnostusta, sekä lisätä vuorovaikutusta varaajan ja kunnan kesken. Varaajalle ehdotettaisiin lisättäväksi myös vastaava tiedottamisvelvollisuus saamelaiskäräjille ja kolttien kyläkokoukselle, kun varausalue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella. Tiedon saajan on otettava huomioon, ettei varausilmoituksen jättämisen vaiheessa vielä tiedetä, onko varauspäätöksen hyväksymiselle estettä.
Varausilmoitusta koskevaan säännökseen ehdotettujen kahden momentin lisäyksen johdosta asetuksenantovaltuutta koskeva nykyinen 3 momentti siirtyisi 5 momentiksi.
46 §. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteet. Pykälän 1 momentin 7 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saisi myöntää alueelle, jonka osalta kunta vastustaa luvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta tai muusta alueiden käyttöön liittyvästä painavasta syystä, jollei tärkeä yleinen etu edellytä luvan myöntämistä. Muutoksella selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa korvaamalla epäselviksi koetut termit paremmin kuvaavilla. Painavana syynä voitaisiin pitää lähinnä vireillä olevaa kaavoitusta, jossa alueelle on suunniteltu käyttötarkoitus, jota malminetsintä tai kullanhuuhdonta vaikeuttaisi. Kunta saattaisi vastustaa toimintaa myös esimerkiksi luvan mukaisen toiminnan kanssa yhteen sopimattomalla, jo käynnistettäväksi suunnitellulla tai muulla maankäyttötarpeella taikka erityisillä luonto- ja kulttuuriarvoilla. Tulkinnassa olisi otettava huomioon myös, että malminetsintäluvan voimassaoloaika ja luvan sallimia toimenpiteitä voidaan tarvittaessa rajoittaa ja saada haitta sillä tavalla poistettua. Tärkeänä yleisenä etuna voitaisiin pitää esimerkiksi yhteiskunnan raaka-ainehuoltoon tai alueelliseen kehittämiseen liittyviä malmivarantojen kartoitustarpeita.
Kaivoslupaa koskevan harkinnan osalta voimassa olevan kaivoslain 48 § estää kaivosluvan myöntämisen, jos luvan mukainen kaivostoiminta merkittävästi heikentäisi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Lupaharkinnan linjakkuuden vuoksi sekä muiden elinkeinojen huomioimiseksi malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa lupaharkinnassa esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 46 §:n 1 momenttiin uusi 8 kohta, jonka mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta aiheuttaa olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle. Lupaharkinnan perusteisiin ei kuitenkaan ehdoteta muutosta, jolloin kaivoslain 45 §:n 1 momentin viimeisen lauseen nojalla lupa voitaisi esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.
Lähtökohtaisesti malminetsintätoimenpiteiden ei voida katsoa aiheuttavan merkittävää haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, mutta kyseinen kielto olisi tästä huolimatta tarpeen sisällyttää lupaharkintaan, mikäli lupamenettelyn aikana nousisi esiin seikkoja, joiden mukaan haettavaan lupaan perustuva toiminta aiheuttaisi merkittävää haittaa muulle elinkeinolle.
Lupaharkinnan kannalta olennaista olisi todellisen, lupaan perustuvaan toimintaan liittyvän haitan osoittaminen. Todellisena haitta muulle elinkeinotoiminnalle ei voitaisi pitää malminetsintähakemuksen myötä syntyviä odotuksia mahdollisesta paikallistettavasta esiintymästä eikä myöskään mahdollista tulevaa kaivostoimintaa. Sen sijaan lupaharkinnan kannalta merkityksellisenä haittana olisi pidettävä haittaa, jonka malminetsinnän voidaan yksiselitteisesti katsoa aiheuttavan. Muuna elinkeinotoimintana voisi olla esimerkiksi matkailu, tuulivoimatuotanto tai poronhoito.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettavaksi pykälän 1 momentin 8 kohtaa (uutta 9 kohtaa), jonka mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, muun muassa silloin, jos hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia.
Kaivoslain mukaiselle toiminnalle on ominaista niin kutsuttu jakautuneen lainsäädännön järjestelmä, jossa olennaisia vaatimuksia luvan mukaiselle toiminnalle asetetaan kaivoslain ohella myös muiden lakien kuten luonnonsuojelulain ja ympäristönsuojelulain nojalla. Ottaen huomioon tämän jakautuneen lainsäädännön järjestelmän, on luontevaa, että kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa otetaan huomioon myös se, onko toiminnanharjoittaja noudattanut myös muuta lainsäädäntöä, jota sovelletaan kaivoslain mukaiseen toimintaan. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 46 §:n 1 momentin 9 kohtaa siten, että lupaa ei voisi myöntää, mikäli hakija on aikaisemmin toiminut kaivoslain mukaisessa toiminnassa muun soveltuvan lain tai sen nojalla annettujen määräysten vastaisesti.
Jotta kaivosviranomainen voisi katsoa hakijan aikaisemmin laiminlyöneen kaivoslain mukaisessa toiminnassa sovellettavaa muuta lainsäädäntöä, tulisi kaivosviranomaisen harkinnan perustua kyseisen lain mukaisen toimivaltaisen viranomaisen antamaan lainvoimaiseen päätökseen, josta kyseiseen lakiin perustuvien velvollisuuksien laiminlyönti tai laiminlyönnit ilmenevät. Tieto laiminlyönneistä voisi tulla esimerkiksi lupaviranomaisen pyytäessä lupahakemuksesta lausuntoa muilta viranomaisilta. Lupamenettelyn aikana esille tuodut näkemykset mahdollisista laiminlyönneistä eivät lähtökohtaisesti vaikuttaisi kaivosviranomaisen lupaharkintaa 9 kohdan tarkoittamalla tavalla.
Luvan hakijaa koskeva 9 kohdan vaatimus tulee luvan siirtoa koskevan 73 §:n 3 momentin viittaussäännöksen kautta sovellettavaksi myös siirron saajaa koskien.
Lisäksi muu lainsäädäntö voi asettaa rajoituksia malminetsinnälle. Esimerkiksi luonnonsuojelulain kokonaisuudistusta koskevan hallituksen esityksen (HE 76/2022) 49 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa ei saa ottaa maa-aineksia tai kaivoskivennäisiä eikä vahingoittaa maa- tai kallioperää. Saman esityksen 51 §:n 2 momentin mukaan Metsähallitus voi antaa luvan geologiseen tutkimukseen, jos toiminta ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Geologiset tutkimukset on tällöin järjestettävä niin, ettei niillä aiheuteta alueen lajeille, luontotyypeille, vesitaloudelle tai maisemalle vähäistä suurempaa haittaa. Jatkossa malminetsintä kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa olisi geologista tutkimusta lukuun ottamatta kielletty luonnonsuojelulain nojalla. Kaivoslaki ei sisällä käsitettä geologinen tutkimus, eikä ole siis kaivoslaissa määritelty. Luonnonsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen 51 §:n kohdalla säännöskohtaisissa perusteluissa kerrotaan, että geologisella tutkimuksella tarkoitettaisiin sellaista tieteellistä tutkimusta ja kartoittamista, joka ei liittyisi elinkeinonharjoittamisena pidettävään malminetsintään tai muuhun kaivostoiminnan valmisteluun. Edelleen perustelujen mukaan geologiset tutkimukset lisäävät luonnontieteellistä tietoa suojelualueen ominaisuuksista ja voivat siten olla tarpeellisia myös luonnonsuojelualueen hoidon näkökulmasta. Kaivoslain näkökulmasta geologinen tutkimus kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa on malminetsintää, sillä kallioperään kohdistuvien maastotutkimusten toimenpiteet ovat samoja. Tutkimusten tekemiseen tarvitaan malminetsintälupa (ja lisäksi luonnonsuojelulain mukaisen luvan) tai tutkimuksia voidaan tehdä maanomistajan luvalla kaivoslain 9 §:n mukaisesti (silloinkin lisäksi tarvitaan luonnonsuojelulain mukainen lupa).
Lisäksi luonnonsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 76/2022) 52 §:n 1 momentin mukaan valtion muuhun luonnonsuojelualueeseen sovelletaan, mitä 49–51 §:ssä säädetään kansallis- ja luonnonpuistosta, jollei jäljempänä tässä pykälässä toisin säädetä. Saman pykäläesityksen 5 momentin mukaan siitä poiketen mitä 49 §:n 1 momentissa säädetään, Metsähallitus voi antaa luvan etsiä malmeja valtion muulla luonnonsuojelualueella. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei toiminta vaaranna alueen perustamistarkoitusta, eikä aiheuta suojelun perusteena oleville lajeille tai luontotyypeille, vesitaloudelle, maisemalle taikka saamelaisten oikeuksille alkuperäiskansana vähäistä suurempaa haittaa, ellei haittaa saada lupaehdoin poistettua.
47 §. Kaivosluvan myöntämisen edellytykset. Voimassa oleva kaivoslaki mahdollistaa lain nojalla myönnettyjen lupien siirtämisen toiselle. Lupien siirtoa koskevan sääntelyn lähtökohtana on, että siirron saajan tulee täyttää vastaavat vaatimukset kuin mitä luvanhaltijalta lain mukaan edellytetään. Tähän perusasetelmaan ei esitetä muutosta, sillä muunlainen sääntely olisi omiaan vaarantamaan toiminnanharjoittajien yhdenvertaisen kohtelun ja mahdollisuuden siirtää tehokkaasti lupa toiselle, jota lähtökohtaisesti ei ole pidettävä epäsuotuisana tai -toivottavana toimenpiteenä.
Kaivoslain 31 §:n edellytysten lisäksi kaivoslain 6 §:n yleiset periaatteet edellyttävät muun muassa, että toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden toiminnassa on käytössä tarpeellinen asiantuntemus ja riittävät edellytykset. Yleisiin periaatteisiin lukeutuvia seikkoja ei kuitenkaan ole nimenomaisesti lueteltu esimerkiksi luvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa 47 §:ssä. Kaivosviranomainen on kuitenkin käytännössä edellyttänyt, että luvan siirron yhteydessä toimitetaan selvitys siirron saajan asiantuntemuksesta ja edellytyksistä toteuttaa lupaan perustuvaa toimintaa.
Voimassa oleva luvan siirtoon liittyvä sääntely on aiheuttanut huolta muun muassa siirron saajan asiantuntemusta koskevan sääntelyn osalta. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 47 §:ään uusi momentti, jonka mukaan kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä olisi se, että hakijalla tulee olla käytettävissä haettuun lupaan perustuvaa toimintaan nähden tarpeellinen asiantuntemus ja muutoin riittävät taloudelliset edellytykset. Esitetyllä muutoksella varmistettaisiin, että sekä luvan hakijalla että mahdollisella siirron saajalla olisi taloudelliset edellytykset harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa, sillä kaivoslain 73 §:n 1 momentin nojalla siirron saajan tulee täyttää vastaavat vaatimukset kuin luvanhaltijalta tämän lain mukaan edellytetään.
Sääntelyn toiminnallisuuden varmistamiseksi esityksessä ehdotetaan vastaavaa muutosta kaivoslain 48 §:ään, jossa säädetään kaivosluvan myöntämisen esteistä.
4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että uutena kaivostoiminnan edellytyksenä pykälään lisätään, että kaivostoiminnan tulisi siirtymäsäännöksissä mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta perustua sellaiseen kunnan hyväksymään kaavaan, jossa kaivosalueen ja kaivoksen apualueen sijainti ja suhde muuhun maankäyttöön on selvitetty. Muutoksella toimeenpannaan hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan kunnille säädetään oikeus päättää kaavoituksella, onko kaivostoiminta mahdollista kunnan alueella. Muutos poistaisi siirtymäsäännöksissä mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta muun selvityksen rinnastamisen kaavoitukseen, mitä ei ole koettu tasapainoisena vaihtoehtona kaavoitukselle.
Jatkossa kaivostoiminnan tulisi perustua kunnan laatimaan asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, jolloin kaivosalueen perustaminen maakuntakaavan perusteella poistuisi. Jatkossa kaivostoiminta ei voisi myöskään perustua nykyisen säännöksen mukaisesti siihen, että kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asia on muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen kanssa. Viimeksi mainittu on koettu epäselväksi ja epätasapainoiseksi vaihtoehdoksi kaavoituksen rinnalla. Ehdotuksessa mainitaan asemakaavan lisäksi oikeusvaikutteinen yleiskaava, mikä tarkoittaa sitä, ettei sinänsä harvoin käytetty mutta maankäyttö- ja rakennuslain mukaan mahdollinen oikeusvaikutukseton yleiskaava voisi olla kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä.
Ehdotuksen mukaan kunta päättäisi, kaavoitettaisiinko alue kaivoshanketta varten, ja kaavoituksessa määritellään kaivoshankkeen ja muiden maankäyttömuotojen välinen suhde. Kaavoitusprosessi kuulemisineen ja valitusmahdollisuuksineen on osallistava ja vuorovaikutteinen, joten uudistus parantaisi myös kuntalaisten ja muiden osallistahojen vaikutusmahdollisuuksia. Kuntatason kaavan vaatimus tuo vallan ja myös vastuun lähemmäs kuntaa ja vahvistaa paikallista demokratiaa. Yksityiskohtaisemmissa kaavoissa voidaan myös ottaa paremmin huomioon kilpailevat maankäyttömuodot, paikalliset elinkeinot ja ympäristölliset näkökohdat. Kaavojen sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.
Asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan tulisi olla lainvoimainen ennen kaivosluvan myöntämistä, ellei kaavapäätöstä ole määrätty täytäntöönpanokelpoiseksi maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n mukaisesti.
Maakuntakaavalla on keskeinen rooli kaivostoiminnan yhteensovittamisessa muun alueidenkäytön kanssa yhtä kuntaa laajempien kysymysten, kuten liikenteen ja voimansiirron kysymysten, osalta. Maakuntakaava voi toimia tukena kunnille kaivostoiminnan sijoittumisen suunnittelussa. Maakuntakaavan sisältövaatimuksista ja oikeusvaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 4 luvussa. Myös kuntien yhteisen yleiskaavan laatiminen kaivosalueen toimintojen yhteensovittamiseksi naapurikuntien alueella on mahdollista. Kuntien yhteisestä yleiskaavasta säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 6 luvussa.
Ehdotuksen mukaista vaatimusta kuntakaavasta kaivosluvan edellytyksenä koskee siirtymäsäännös: Siltä osin, kun kyse on olemassa olevalle kaivokselle määrättävästä vähäisestä apualueesta tai alueesta, jolla vähäisesti laajennetaan olemassa olevaa kaivosta, tulee kaivostoiminnan perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan taikka kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen kanssa. Kaivosluvan haltijan on jätettävä kaivoksen laajentamista koskeva hakemus viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.
Siirtymäsäännös on tarpeellinen kaivosluvan haltijan näkökulmasta tuomaan joustavuutta vähäisten muutosten osalta. Vähäisenä voitaisiin pitää esimerkiksi tilanteita, joissa kaivosalueen muutoksella ei ole vaikutusta kaivosalueen ulkopuolisen maankäytön ratkaisuihin, eikä esimerkiksi sähkölinjan, tiestön tai muun infrastruktuurin sijoittumista ole tarpeen muuttaa. Syy kaivosalueen vähäiselle laajentamiselle voisi esimerkiksi olla sivukivikasan laajentaminen.
Vaatimus kuntakaavasta kaivostoiminnan edellytyksenä koskee uusia kaivoslupahakemuksia ja voimassa olevien kaivoslupien aluetta koskevia muutoksia koskevia hakemuksia siirtymäsäännökset huomioon ottaen. Voimassa oleviin kaivoslupiin ulottuvaa vaikutusta uudella vaatimuksella ei ole, ellei kyse ole kaivosalueen tai kaivoksen apualueen laajentamisesta.
48 §. Kaivosluvan myöntämisen esteet. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 48 §:n 1 momenttia, jonka mukaan kaivosluvan myöntämisen esteenä olisi se, että hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenisi, ettei hakijalla ole käytettävissä haettuun lupaan perustuvaan toimintaan nähden tarpeellista asiantuntemusta tai riittäviä taloudellisia edellytyksiä. Asiaa harkittaessa kaivosviranomaisen tulisi arvioida hakijan taloudelliset edellytykset harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa. Kaivosviranomaisen tulisi esimerkiksi tarkistaa hakijan taloudelliset edellytykset julkisista rekistereistä ja arvioida liiketoimintasuunnitelman ja rahoitussuunnitelman uskottavuutta. Hakijan pitäisi pystyä osoittamaan, että sillä on käytössään tarvittavaa asiantuntemusta esimerkiksi geologiasta, teknisestä toteutuksesta, kemianprosesseista ja ympäristöturvallisuudesta. Mikäli lupaharkinnan aikana kävisi ilmi, ettei hakijalla ole taloudellisia edellytyksiä harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa, ei kaivosviranomainen voisi myöntää hakijalle kaivoslupaa.
Ehdotettu muutos toimisi kaivoslain 47 §:n uuden momentin vastinparina, jonka mukaan kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä olisi se, että hakijalla tulisi olla käytettävissä haettuun lupaan perustuvaa toimintaan nähden tarpeellinen asiantuntemus ja muutoin riittävät edellytykset. Ehdotettu muutos ei edellyttäisi muutosta lupahakemusta koskevaan sääntelyyn, sillä voimassa olevan kaivoslain 34 §:n 1 momentin mukaan kaivoslupahakemuksessa on esitettävä selvitys hakijan edellytyksistä harjoittaa haettuun lupaan perustuvaa toimintaa.
Luvan hakijaa koskeva 1 momentin vaatimus tulee luvan siirtoa koskevan 73 §:n 3 momentin viittaussäännöksen kautta sovellettavaksi myös siirron saajaa koskien.
Kaivoslain 48 §:n 1 momentin mukaan kaivoslupaa ei myöskään saa myöntää, jos hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia. Kaivoslain mukaiselle toiminnalle on ominaista kuitenkin niin kutsuttu jakautuneen lainsäädännön järjestelmä, jossa olennaisia vaatimuksia luvan mukaiselle toiminnalle asetetaan kaivoslain ohella myös muiden lakien kuten luonnonsuojelulain ja ympäristönsuojelulain nojalla. Ottaen huomioon tämän jakautuneen lainsäädännön järjestelmän, on luontevaa, että kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa otetaan huomioon myös se, onko toiminnanharjoittaja noudattanut myös muuta lainsäädäntöä, jota sovelletaan kaivoslain mukaiseen toimintaan. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 48 §:n 1 momenttia siten, että lupaa ei voisi myöntää, mikäli hakija on aikaisemmin toiminut kaivoslain mukaisessa toiminnassa kaivoslain tai muun soveltuvan lain tai sen nojalla annettujen määräysten vastaisesti.
Jotta kaivosviranomainen voisi katsoa hakijan aikaisemmin laiminlyöneen kaivoslain mukaisessa toiminnassa muuta toimintaan soveltuvaa lainsäädäntöä, tulisi kaivosviranomaisen harkinnan perustua kyseisen lain mukaisen toimivaltaisen viranomaisen antamaan lainvoimaiseen päätökseen, josta kyseiseen lakiin perustuvien velvollisuuksien laiminlyönti tai laiminlyönnit ilmenevät. Tieto laiminlyönneistä voisi tulla esimerkiksi lupaviranomaisen pyytäessä lupahakemuksesta lausuntoa muilta viranomaisilta. Lupamenettelyn aikana esille tuodut näkemykset mahdollisista laiminlyönneistä eivät lähtökohtaisesti vaikuttaisi kaivosviranomaisen lupaharkintaa 1 momentin tarkoittamalla tavalla.
Kaivoslain 48 §:n 2 momentin mukaan kaivoslupaa ei saa myöntää säännöksessä määriteltyjen kielteisten vaikutusten perusteella. Voimassa olevan säännöksen mukaan paikkakunnan asutus- ja elinkeino-olojen tulisi heikentyä samanaikaisesti, jotta kyseessä olisi kaivosluvan myöntämisen este. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 48 §:n 2 momenttia siten, että sana ”ja” muutetaan sanaksi ”tai”, tällöin luvan epääminen ei edellyttäisi näiden kahden kielteisen vaikutuksen samanaikaista käsillä oloa vaan jo toisen kielteisen vaikutuksen olemassaolo estäisi kaivosluvan myöntämisen. Esityksessä ehdotettu sanamuoto mahdollistaisi edellä viitattujen kielteisten vaikutukset itsenäistä tarkastelua. Muutoksella ei olisi vaikutusta lupaharkinnan perusteisiin vaan kaivoslupa olisi edelleen myönnettävissä, mikäli kielteiset vaikutukset voitaisi lupamääräyksin poistaa. Kynnys kaivosluvan epäämiselle edellä mainituilla perusteilla jäisi kuitenkin vieläkin korkealle, koska kielteisen vaikutuksen edellytettäisiin heikentävän merkittävästi asutus- tai elinkeino-oloja tilanteissa, joissa kielteisiä vaikutuksia ei voitaisi lupamääräyksin poistaa.
51 §. Malminetsintäluvassa annettavat määräykset. Esityksessä ehdotetaan lisäyksiä 1 momentin 2 ja 3 kohtiin, joilla tarkennetaan saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien turvaamiseksi annettavia lupamääräyksiä. Tarpeellisia lupamääräyksiä olisi annettava 2 kohdan lisäyksen mukaan saamelaisten kotiseutualueella muille saamelaisten perinteisille elinkeinoille aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Saamelaisten perinteisiä elinkeinoja ovat poronhoidon lisäksi metsästys, kalastus ja keräily. Tarpeellisia lupamääräyksiä olisi annettava 3 kohdan lisäyksen mukaan sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten kotiseutualueella saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää alueella kieltään, kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan. Muutoksen tarkoituksena on kuvata tarkemmin saamelaisten alkuperäiskansaoikeuden sisältöä.
Kaivoslain 11 §:n 2 momentissa säädetään malminetsintäluvan nojalla tapahtuvan malmietsinnän yleisistä rajoituksista. Säännöksen mukaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista, merkittävää maisemallista haittaa tai muuta merkittävää vahingollista ympäristövaikutusta, joista viimeisin kohta ehdotetaan lisättäväksi 11 §:ään tällä esityksellä. Edellä viitatut kiellettyjen seurausten huomioon ottaminen lupaharkinnassa on mahdollista jo voimassa olevan sääntelyn perusteella, mutta selvempää olisi säätää niistä oma kohtansa malminetsintäluvassa annettavien määräysten listaan.
Edellä selostetuin perustein esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 51 §:n 2 momenttiin uusi 10 kohta, jonka mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset toimenpiteistä, joilla varmistutaan, ettei malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista, merkittävää maisemallista haittaa tai muuta merkittävää vahingollista ympäristövaikutusta. Muuna elinkeinotoimintana voisi tulla otetuksi huomioon esimerkiksi poronhoito ja matkailu. Poronhoidon osalta huomioon otettavana seikkana voisivat tulla kyseeseen poronhoitoon liittyvät kiinteät rakennelmat. Muu merkittävä vahingollinen ympäristövaikutus voisi aiheutua esimerkiksi kairaamisesta pilaantuneella maa-alueella. Tämän voisi ehkäistä esimerkiksi siirtämällä kairauspistettä. On myös huomattava, ettei malminetsintätoimenpiteistä saa johtua pohjaveden pilaantumista, mikä on ympäristönsuojelulain 17 §:n nojalla kielletty.
Pääsääntöisesti malminetsintä on mahdollista suunnitella ja toteuttaa siten, että 11 §:n 2 momentissa säädetyt kiellot eivät muodostu ongelmaksi. Lain 11 §:n 2 momentin kieltoja ja tarvetta asettaa lupamääräyksiä sen varmistamiseksi, ettei 11 §:n 2 momentissa tarkoitettua kiellettyä seurausta aiheudu, olisi kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti. Nyt käsillä olevia kiellettyjä seurauksia on käsitelty tarkemmin hallituksen esityksessä kaivoslaiksi (HE 273/2009 vp, 11 §:n yksityiskohtaiset perustelut).
Samalla pykälän 1 momentin nykyinen 10 kohta siirtyy 11 kohdaksi.
Kaivoslain 51 §:n 2 momentin 5 ja 9 kohdan mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset muun muassa jälkitoimenpiteistä ja vakuudesta. Käytännössä on osoittautunut, että malminetsintäluvissa annettavia määräyksiä tulisi selkeyttää, jotta viranomaisten, toiminnanharjoittajien ja muiden asianosaisten olisi mahdollista arvioida jälkitoimenpiteitä ja vakuuksia koskevien lupamääräysten riittävyyttä suhteessa luvan mukaiseen toimintaan. Pykälän itsessään voidaan katsoa jo sellaisenaan mahdollistavan riittävän selkeiden ja kattavien lupamääräysten antamisen, jolloin tarkoituksenmukaista on säätää lupamääräyksistä tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Malminetsintätutkimusten ympäristövaikutusten vähentämisestä säädettäisiin uudessa 3 momentissa. Sen mukaan kaivosviranomaisen on otettava huomioon hyvät käytänteet malminetsinnästä aiheutuvien ympäristövaikutusten vähentämiseksi antaessaan lupamääräyksiä malminetsintätutkimusten ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista. Malminetsinnästä voi aiheutua esimerkiksi maanpeitteen rikkoutuminen koneiden ajourin seurauksena, maa-aineksen siirtely, pienvesien vaurioitumista ja maisemallisia vaikutuksia. Vaadittavat toimenpiteet on suhteutettava malminetsintäalueella vallitseviin olosuhteisiin ja siellä vallitseviin ympäristöllisiin arvoihin. Merkityksellistä soveltuvien käytänteiden arvioinnissa on ympäristönsuojeluviranomaisen lausunto.
Hyviä käytänteitä malminetsinnän ympäristövaikutusten vähentämiseksi on esitetty esimerkiksi malminetsinnän vastuullisuusjärjestelmä -asiakirjoissa. Hyvät käytänteet voisivat esimerkiksi olla kenttätöiden ajoittaminen vuodenajan mukaan ympäristön ja muun maankäytön näkökulmasta siten että esimerkiksi linnustolle aiheutuisi mahdollisimman vähän haittaa, ympäristöystävällisten kemikaalien käyttö, kulkureittien sijoittaminen ja pohjustaminen tai tukilumetuksen käyttö.
Merkityksellistä on myös vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 28 §, jonka mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon muun muassa vesienhoitosuunnitelmat sekä merenhoitosuunnitelma.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälän 4 momentiksi asetuksenantovaltuutus lupapäätöksen sisällön täsmentämistä varten.
52 §. Kaivosluvassa annettavat määräykset. Esityksessä ehdotetaan lisäyksiä 3 momentin 4 ja 5 kohtiin, joilla tarkennetaan saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien turvaamiseksi annettavia lupamääräyksiä. Tarpeellisia lupamääräyksiä olisi annettava 4 kohdan lisäyksen mukaan saamelaisten kotiseutualueella muille saamelaisten perinteisille elinkeinoille aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Saamelaisten perinteisiä elinkeinoja ovat poronhoidon lisäksi metsästys, kalastus ja keräily. Tarpeellisia lupamääräyksiä olisi annettava 5 kohdan lisäyksen mukaan sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten kotiseutualueella saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää alueella kieltään, kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan. Muutoksen tarkoituksena on kuvata tarkemmin saamelaisten alkuperäiskansaoikeuden sisältöä.
Kaivoslainsäädännön toimivuutta tarkastelleessa selvityksessä havaittiin, että kaivostoiminnan ja muiden elinkeinojen välistä vaikutusperusteista punnintaa ei tapahdu kaivoslupamenettelyssä ehdottoman esteen ulkopuolella ja esimerkiksi muulle elinkeinoille aiheutuva haitta saa kaivoslain mukaisessa päätöksenteossa käytännössä verrattain vähän sijaa, siitäkin huolimatta, että kaivoslain mukainen sääntely esimerkiksi lupamääräysten osalta antaa jo nykyisellään kaiken laatuisten haittavaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisuuden asettaa toiminnanharjoittajaa velvoittavia lupamääräyksiä. Edellä mainitun lisäksi selvityksessä havaittiin, että kaivoslupaa koskevassa lupaharkinnassa olisi mahdollista tarkastella muun muassa erilaisia maisemallisia sekä suojavyöhykkeitä koskevia kysymyksiä nykyistä yksityiskohtaisemmalla tasolla, jolloin kaivosluvassa annettavilla määräyksillä olisi mahdollista vähentää kaivostoiminnasta aiheutuvia maisemallisia haittoja tai poistaa tai lieventää erilaisia immissio- ja naapuruushaittoja.
Edellä selostetun perusteella esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 52 §:n 3 momenttiin uudet 8 a – 8 d kohdat, joiden mukaan kaivosluvassa olisi annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset puuston, muun kasvillisuuden säilyttämisestä, uusimisesta ja uusista istutuksista kaivostoiminnan aikana, toimintojen sijoittelusta luonnon monimuotoisuus ja muut ympäristövaikutukset huomioon ottaen sekä toimenpiteistä, joilla estetään huomattavien vahingollisten ympäristövaikutusten aiheutumista ja paikkakunnan asutus- tai elinkeino-olojen merkittävä heikentymistä. Paikkakunnan muina elinkeinoina voisivat tulla otetuksi huomioon esimerkiksi poronhoito, tuulivoima, maatalous ja matkailu. Lupamääräykset voisivat koskea esimerkiksi puustovyöhykkeen edellyttämistä kaivostoiminnasta aiheutuvien haittojen vähentämiseksi (maisemalliset haitat, erilaiset immissio- ja naapuruushaitat, muille elinkeinoille aiheutuvat haitat). Tällaisen suojavyöhykkeen voisi järjestää joko kaivosalueen uloimmaksi osaksi, jolla vain maanalainen kaivostoiminta olisi sallittua, tai apualueeksi.
8 c kohdan osalta on otettava huomioon, että varsinaisen louhoksen sijainnin määrää mineralisaation sijainti. Kaivoksen vaatimien muiden toimintojen (kuten tiestö, sähkölinjat, putkistot, läjitysalueet, rakennukset ja rakennelmat) sijoittelussa voidaan joustavammin hakea ratkaisuja, jotka ottavat huomioon ympäristölliset ja maisemalliset näkökulmat. Esimerkiksi mahdollisuuksien mukaan säilytettäisiin pienet kosteikot, lahopuut tai muut vastaavat luonnon monimuotoisuuden ilmentymät. Kaivosalueelta kuuluvien äänten kantavuuden hallinnassa voitaisiin hyödyntää rakennusten sijoittelua tarkoituksenmukaisella tavalla. Lupamääräykset voisivat koskea esimerkiksi myös alueen tiestön ja rakennusten sijoittelua sekä talvikunnossapidon suunnittelua siten, että yhdessä kasvillisuusratkaisujen kanssa kaivostoiminnasta aiheutuisi mahdollisimman vähän haittoja.
8 a – 8 d kohtien perusteella annettavilla lupamääräyksillä ei kuitenkaan voida osaksikaan ratkaista ympäristönsuojelulain alaan kuuluvia pilaamisen torjuntaan liittyviä kysymyksiä ympäristölupa-asiaa rajaavalla tavalla. Ympäristöluvassa annetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi lupamääräyksiä muun muassa päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, jätteistä ja niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä sekä toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista (ympäristönsuojelulain 52 §). Päästöllä tarkoitetaan ihmisen toiminnasta aiheutuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä, johtamista tai jättämistä yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään (ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti 1 kohta). Kaivoslain nojalla annettavilla 8 a – 8 d kohtien perusteella annettavilla edellä esitetyillä lupamääräyksillä on tarkoituksena erityisesti maisemallisten, muille elinkeinoille tai lähiasutukselle aiheutuvien haittojen vähentäminen. Päästöjä koskevat lupamääräykset kuuluvat ympäristöluvan alaan.
3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi myös 8 e kohta, jonka mukaan lupamääräyksiä annettaisiin myös kaivoksen vaiheittaisesta sulkemisesta, jos se olisi tarpeen. Erityisen tärkeää tämä olisi lupamääräyksiä tarkistettaessa, koska mahdollisuudet kaivoksen vaiheittaiseen sulkemiseen muuttuvat toiminnan kehittyessä. Vaiheittaisella sulkemisella voidaan ehkäistä ja vähentää kaivostoiminnasta aiheutuvia haitallisia ympäristövaikutuksia mukaan lukien vaikutuksia maisemaan, elinoloihin ja viihtyvyyteen.
Kaivoslain 52 §:n 3 momentin 6 kohdan mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset muun muassa kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista. Käytännössä on osoittautunut, että kaivosluvissa annettavia määräyksiä tulisi selkeyttää, jotta viranomaisten, toiminnanharjoittajien ja muiden asianosaisten olisi mahdollista arvioida jälkitoimenpiteitä ja vakuuksia koskevien lupamääräysten riittävyyttä suhteessa luvan mukaiseen toimintaan. Pykälän itsessään voidaan katsoa jo sellaisenaan mahdollistavan riittävän selkeiden ja kattavien lupamääräysten antamisen, jolloin tarkoituksenmukaista on säätää lupamääräyksistä tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään asetuksenantovaltuutus lupapäätöksen sisällön täsmentämistä varten.
54 §. Kullanhuuhdontaluvassa annettavat määräykset. Esityksessä ehdotetaan lisäyksiä 2 momentin 3 ja 4 kohtiin, joilla tarkennetaan saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien turvaamiseksi annettavia lupamääräyksiä. Tarpeellisia lupamääräyksiä olisi annettava 3 kohdan lisäyksen mukaan saamelaisten kotiseutualueella muille saamelaisten perinteisille elinkeinoille aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Saamelaisten perinteisiä elinkeinoja ovat poronhoidon lisäksi metsästys, kalastus ja keräily. Tarpeellisia lupamääräyksiä olisi annettava 4 kohdan lisäyksen mukaan sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten kotiseutualueella saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää alueella kieltään, kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan. Muutoksen tarkoituksena on kuvata tarkemmin saamelaisten alkuperäiskansaoikeuden sisältöä.
2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi asetuksenantovaltuutus lupapäätöksen sisällön täsmentämistä varten.
55 §.Varauspäätös. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään uusi 3 momentti, jossa säänneltäisiin varauspäätöksen sisällöstä. Varausta koskevassa päätöksessä olisi selostettava varauksen tarkoitus ja vaikutukset. Tällä halutaan lisätä varauspäätösten ymmärrettävyyttä ja välttää tulkintaepäselvyyksiä. Lisäksi varauspäätöksessä olisi vahvistettava varausalueen sijainti ja rajat. Tällä viitattaisiin 44 §:n 2 ja 3 momenttiin, joissa säädettäisiin varausalueen alueellisista rajoituksista. Kaivosviranomaisen on varmistettava, että vahvistettava varausalue ei sijaitse 7 §:n 2 momentissa sekä 9 §:n 4 momentissa tarkoitetuilla alueilla, eikä kansallispuistossa tai luonnonpuistossa. Kansallispuistoja ja luonnonpuistoja koskevan rajauksen osalta esitys liittyy luonnonsuojelulain kokonaisuudistuksen HE 76/2022 sisältämään esitykseen. Varausilmoitus ei saa myöskään koskea aluetta, joka kuuluu malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen. Varausilmoitus ei myöskään saa koskea aiemmin varausalueena ollutta aluetta, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta. Lisäksi 3 momentin mukaan päätöksessä olisi ilmoitettava varauspäätöksen voimassaoloaika. Päätöksestä olisi käytävä ilmi voimassaoloaikaa koskevan harkinnan perusteet eli perusteltava päätös.
Pykälän uusi 4 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuutuksen, jotta tarkempia säännöksiä varauspäätöksen sisällöstä olisi mahdollista antaa valtioneuvoston asetuksella.
Pykälän otsikko muutettaisiin kuvaavammaksi.
56 §. Lupapäätöksen sisältö. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälän 1 momenttiin selvyyden vuoksi, että muistutusten ja lausuntojen lisäksi myös mielipiteissä yksilöityihin vaatimuksiin on vastattava lupapäätöksessä. Ehdotus yhdenmukaistaisi säännöksen ympäristönsuojelulain 83 §:n kanssa.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 56 §:ään uusi 3 momentti, joka edellyttäisi liitekartan liittämistä kaivoslupaa koskevaan päätökseen. Liitekartta osoittaisi kaivoksen eri toiminnot ja karttaa hyväksikäyttäen kaivosviranomainen osoittaisi toimenpiteet, jotka asettavan vakuuden tulisi kattaa. Liitekartta helpottaisi kaivosvakuuden kattavuuden arvioinnissa niin viranomaisia, toiminnanharjoittajia kuin asianosaisia. Liitekartan avulla kaivosviranomaisella olisi paremmat edellytykset arvioida toiminnassa tapahtuneita muutoksia ja tarvittaessa aloittaa esityksessä ehdotetun 109 §:n 3 momentin mukainen vakuuden tarkistamista koskeva menettely.
Pykälä sisältäisi asetuksenantovaltuutuksen, joka mahdollistaisi tarkempien päätöksen perusteluja ja liitekarttaa koskevien säännösten antamisen valtioneuvoston asetuksella. Tarkoituksena on parantaa lupapäätösten sisältöä, että niiden ymmärrettävyys paranee. Puutteita on huomattu erityisesti saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuvien lupien päätösten perusteluissa.
58 §. Lupapäätöksestä tiedottaminen. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 5 momenttia. Muutoksen tarkoituksena olisi paliskuntien aseman yhdenmukaistaminen poronhoidon huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten osalta. Esityksen mukaan säännöksen soveltamisala laajennetaan koskemaan koko poronhoitoaluetta, sen sijaan, että säännös koskisi vain erityistä poronhoitoaluetta.
Esityksen mukaan jäljennös malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta päätöksestä olisi toimitettava aina alueen paliskunnalle, kun kyseessä oleva päätös kohdistuu poronhoitoalueelle.
5 momenttia muutettaisiin myös poistamalla viittaus 38 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin hankkeisiin, koska asiasta ei enää säädettäisi 38 §:n 2 momentissa. Lupapäätöksestä tiedottaminen koskee sanamuodon mukaisesti päätöksiä, jotka kohdistuvat saamelaisten kotiseutualueelle. Päätöksen katsotaan kohdistuvan saamelaisten kotiseutualueelle, jos lupa-alue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella sekä lisäksi, jos hakemuksen mukaisella toiminnalla on huomattava merkitys saamelaisten oikeuksien kannalta alkuperäiskansana. Päätöksistä tiedottaminen saamelaiskäräjille säilyisi yhtä kattavana kuin nykyisinkin, vaikka momentin sanamuodosta poistetaan viittaus 38 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin hankkeisiin, koska asiasisältö säilyy samana.
59 §. Kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä tiedottaminen. Esityksessä ehdotetaan kaivoslain 59 §:n 2 momenttia muutettavaksi siten, että jäljennös kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä on toimitettava myös kaivosviranomaiselle.
Kaivoslain 33 §:n mukaan valtioneuvosto ratkaisee kaivosaluelunastuslupa-asian eli valtioneuvosto on pykälässä tarkoitettu lupaviranomainen. Voimassa olevassa 59 §:ssä ei velvoiteta valtioneuvostoa toimittamaan jäljennöstä kaivosviranomaiselle. Tästä huolimatta kaivoslain 73 §:n 4 momentissa muun muassa edellytetään kaivosviranomainen tekemään luvanhaltijaa koskeva muutos kaivosaluelunastuslupaa, mikäli kaivosviranomainen on hyväksynyt kaivosluvan siirron. Puute ehdotetaan korjattavaksi.
61 §. Malminetsintäluvan voimassaolon jatkaminen. Kaivoslain 61 §:ssä säädetään malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisesta. Säännöksen tarkoituksena on estää malminetsinnän pitkittymisestä aiheutuvat kohtuuttomat haitat yleiselle ja yksityiselle edulle.
Voimassa olevaa kaivoslakia koskevassa hallituksen esityksessä päädyttiin esittämään malminetsintäluvan enimmäisvoimassaoloajaksi 15 vuotta. Esitys perustui erityisesti kumotun lain 21 §:n 2 momenttiin, jonka nojalla valtausoikeuden voimassaoloa (vastaa tarkoitukseltaan voimassa olevan lain mukaista malminetsintälupaa) voitiin jatkaa enintään kolme vuotta, jolloin valtausoikeuden enimmäisvoimassaoloaika oli kahdeksan vuotta. Käytännössä kuitenkin osoittautui, että esiintymän hyödyntämiskelpoisuuden selvittäminen ja esiintymän hyödyntämiseen tähtäävien lupahakemusten huolellinen valmistelu vaativat enemmän aikaa, mistä syystä voimassa olevaa kaivoslakia koskevaan hallituksen esitykseen päädyttiin esittämään malminetsintäluvan enimmäisajaksi 15 vuotta. Ottaen huomioon käytännön osoittamat kokemukset esiintymän hyödyntämiskelpoisuuden selvittämisestä ja esiintymän hyödyntämiseen tähtäävien lupahakemusten huolellisesta valmistelusta sekä pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman kirjauksen kaivostoiminnan toimintaedellytysten varmistamisesta ja toisaalta malminetsinnän merkityksen kaivostoiminnalle, nykyiseen malminetsinnän enimmäisvoimassaoloaikaan ei esitetä muutosta.
Edellä mainitut lähtökohdat huomioon ottaen nykyistä sääntelyä malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisesta ehdotetaan muutettavaksi useammilta kohdin. Ehdotetut muutokset eivät edellyttäisi muutosta malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevaa hakemusta koskevaan sääntelyyn, sillä voimassa olevan kaivoslain 66 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista varten lupaviranomaiselle on ennen luvan voimassaolon päättymistä toimitettava lupahakemus sekä lupaharkinnan kannalta tarpeelliset ja luotettavat selvitykset 61 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista seikoista. Lisäksi hakemukseen sovelletaan vastaavasti, mitä lupahakemuksesta säädetään 34 §:ssä.
Kaivoslain 61 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että malminetsintä on ollut tehokasta ja järjestelmällistä. Esityksessä ehdotetaan kohtaa täydennettäväksi siten, että edellytyksenä olisi, että luvanhaltija on olennaisilta osin toteuttanut malminetsintäluvan perusteena olevan tutkimussuunnitelman mukaiset tutkimustoimenpiteet ja että malminetsintä on muutoinkin ollut tehokasta ja järjestelmällistä. Vaatimuksen voidaan olettaa parantavan myös hakemusvaiheessa esitettävien tutkimussuunnitelmien laatua ja tarkkuutta. Olennaisilta osin pitää sisällään mahdollisuuden, että tutkimussuunnitelma ja olosuhteet todellisuudessa eivät kohtaa, jolloin perustellusta syystä luvanhaltija voisi poiketa tutkimussuunnitelmasta edellyttäen, että luvan mukaisena toteutettu malminetsintä on silti tehokasta ja järjestelmällistä.
Kaivoslain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan lupahakemuksessa on esitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys toimintaa koskevista suunnitelmista. Sääntelyä on tarkennettu kaivosasetuksella, jonka 12 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan malminetsintälupahakemuksessa tai sen liitteissä on esitettävä suunnitelma tarpeellisten tutkimusten määrästä, laadusta ja aikataulusta. Harkitessaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista kaivosviranomaisen tulisi arvioida, onko hakija toteuttanut olennaisilta osin ne tutkimussuunnitelman toimenpiteet, jotka hakija on ilmoittanut kyseessä olevaa lupaa hakiessaan.
Kaivoslain 61 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan edellytyksenä malminetsintäluvan jatkamiselle on muun ohella, että luvanhaltija on noudattanut kaivoslaissa säädettyjä velvollisuuksia ja lupamääräyksiä. Kaivoslain mukaiselle toiminnalle on ominaista niin kutsuttu jakautuneen lainsäädännön järjestelmä, jossa olennaisia vaatimuksia luvan mukaiselle toiminnalle asetetaan kaivoslain ohella myös muiden lakien kuten luonnonsuojelulain ja ympäristönsuojelulain nojalla. Ottaen huomioon tämän jakautuneen lainsäädännön järjestelmän on luontevaa, että kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa otetaan huomioon myös se, onko toiminnanharjoittaja noudattanut myös muissa toimintaan soveltuvissa laeissa kuin kaivoslaissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin kyseisten lakien nojalla annettuja määräyksiä. Ottaen lisäksi huomioon, että kyseessä on sama toiminta, jota toisinaan ohjaa samanaikaisesti usea eri säädös tai lupa, tulisi kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa ottaa huomioon myös ne kaivosviranomaisen tietoon tulleet, hakemuksen kohteena olevaan luvan mukaiseen toimintaan liittyneet rikkomukset, joista säädetään muissa toimintaan soveltuvissa laeissa.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 3 kohtaa siten, että malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytykseksi säädetään kaivoslaissa säädettyjen velvollisuuksien samoin kuin lupamääräyksien noudattamisen lisäksi myös vastaava muun lain säännösten tai sen nojalla annettujen määräysten noudattaminen. Mikäli kyse olisi muun kuin kaivoslain säännösten rikkomisesta, tulisi lupaharkinnassa huomioida ainoastaan sellaiset rikkomukset, jotka ovat lainvoimaisella, toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä todettu tapahtuneen. Siten esimerkiksi lausunnoissa, mielipiteissä ja muistutuksissa esille tuotuja epäilyjä velvoitteen, säännöksen tai määräyksen rikkomisesta tulisi huomioida harkinnassa vain, mikäli esitetyn tiedon valossa kaivosviranomaisella olisi painavia syitä epäillä lupamenettelyn aikana esille tulleen rikkomuksen tosiasiallisesti tapahtuneen.
61 a §. Maanomistajan suostumus malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman liitteen 6 mukaan malminetsinnän voimassaolon jatkamisen edellytykseksi säädetään maanomistajan lupa. Kirjauksen mukaisesti esityksessä ehdotetaan muutettavaksi malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksiä koskevaa säännöstä siten, että malmietsintäalueen maanomistajien suostumus olisi edellytys malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiseksi tietyin edellytyksin. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslakiin uusi 61 a §, jossa säädettäisi tarkemmin maanomistajasuostumusta koskevasta luvan voimassaolon jatkamista koskevasta edellytyksestä. Uudistuksella haetaan tasapainoista ratkaisua maanomistajan aseman parantamisen ja kaivosten toimintaedellytysten varmistamisen kesken.
1 momentin mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että hakija osoittaa, että ne alueen hallinnasta vastaavat viranomaiset tai laitokset tai kiinteistöjen omistajat, joiden omistamat kiinteistöt kattavat vähintään puolet malminetsintäalueesta, ovat antaneet suostumuksensa luvan jatkamiselle, kun jatkoa haetaan vähintään kymmenen vuotta voimassa olleelle luvalle. Valtaus rinnastettaisiin malminetsintälupaan laskettaessa vähintään kymmenen vuoden ajan täyttymistä. Vaatimus maanomistajasuostumuksesta tulisi siis sovellettavaksi, kun haetaan lupaa malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle ja haettavana olevan lupakauden aikana malminetsintälupa olisi ollut voimassa kymmenen vuotta. Lain voimaan tullessa voimassa olevien sellaisten malminetsintälupien osalta, jotka ovat jo olleet voimassa vähintään kymmenen vuotta, vaatimusta tulisi sovellettavaksi seuraavan jatkoluvan hakemisen yhteydessä. Tällöin vaatimus voisi siis tulla sovellettavaksi myöhäisimmillään vasta kolmentoista vuoden kohdalla, jos malminetsintälupa on haettu ja myönnetty pisimmälle mahdolliselle lupakaudelle (4 vuotta + 3 vuotta + 3 vuotta + 3 vuotta).
Malminetsinnän voidaan katsoa edenneen kymmenessä vuodessa riittävän pitkälle, jotta toiminnanharjoittaja pystyisi selostamaan maanomistajille riittävällä tarkkuudella suunnitelmia esiintymän mahdollisen sijainnin ja hyödyntämisen osalta, jotta maanomistaja voisi tehdä riittävän tarkkoihin tosiseikkoihin perustuvan päätöksen suostumuksen antamisesta. Säännöksen mukaan malminetsinnän jatkamiseksi annettu suostumus olisi voimassa, kunnes kyseessä oleva malminetsintälupa raukeaa tai se peruutetaan mahdollisista kiinteistönomistussuhteiden muutoksista riippumatta.
Malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevan suostumuksen edellytys täyttyisi, kun suostumuksen olisivat antaneet ne alueen hallinnasta vastaavat viranomaiset tai laitokset tai kiinteistöjen omistajat, jotka omistavat vähintään puolet malminetsintäalueen kokonaispinta-alan käsittävistä kiinteistöistä. Enemmistöä koskeva säännös olisi tarpeellinen ottaen huomioon Suomen varsin pirstoutuneen kiinteistöjaotuksen. Koska malminetsintäalue voi sijoittua usean eri kiinteistön alueelle, voi kiinteistönomistajia yhden malminetsintäalueen alueella olla merkittävä määrä. Suostumuksen edellyttämistä jokaiselta alueen kiinteistönomistajalta saattaisi olla toiminnanharjoittajan näkökulmasta hyvin vaikeaa, ellei mahdotonta. Pinta-alaan sidottua määräenemmistöä on pidettävä maanomistajan näkökulmasta oikeudenmukaisimpana, sellaisten maanomistajien saadessa asian kannalta painavimman äänen, joiden kiinteistöt tai niiden osat muodostavat suurimman osan malminetsintäalueen kokonaispinta-alasta. Suostumus tulisi saada kirjallisesti. Myös sähköisesti annettu suostumus, kuten sähköposti, riittäisi.
2 momentti sisältäisi säännöksen, jonka mukaan valtioneuvosto voisi hakemuksesta päättää puollosta malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle, jos toiminnanharjoittaja ei saisi riittävänä pidettävää maanomistajasuostumusta luvan voimassaolon jatkamiseksi ja jos toiminnanharjoittaja osoittaisi hankkeen olevan tärkeän yleisen edun vaatima ja myös valtioneuvosto arvioisi tärkeän yleisen edun edellyttävän hanketta. Suostumuksen pyytäminen maanomistajilta 1 momentin mukaisesti olisi kuitenkin selkeä pääsääntö ja ensisijainen tapa malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle kymmenen vuoden jälkeen. Tärkeän yleisen edun vaatimusta arvioitaisiin erityisesti hankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Valtioneuvostotasolla päätöstä tehtäessä näkökulma on kansallinen etu ja asiaa katsotaan erityisesti raaka-ainehuollon kannalta. Raaka-ainehuollon näkökulma korostuu mahdollisen kriisitilanteen aikana. Kaivosviranomainen säilyisi lupaviranomaisena, ja tarkastaisi lupaedellytysten täyttymisen muiltakin osin. Valtioneuvosto voisi antaa tärkeän yleisen edun edellytyksen täyttyessä puollon hankkeelle puuttuvan maanomistajasuostumuksen sijasta, muttei tarkastelisi muita lupahakemuksen edellytyksiä.
Puoltoa koskeva hakemus olisi toimitettava valtioneuvostolle eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriölle. Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelisi valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistavaksi puoltoa koskevan asian. Valtioneuvoston päätös puollosta korvaisi 1 momentissa tarkoitetun maanomistajan antaman suostumuksen. Puolto toimisi malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevan päätöksen edellytyksenä samalla tavalla kuin 1 momentin maanomistajasuostumus ja olisi kaivosviranomaisen harkintavaltaa sitova siltä osin. Valtioneuvoston päätökseen puollosta tai kielteiseen päätökseen voisi hakea muutosta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan.
Puollon hakeminen valtioneuvostosta pidentää ajallisesti malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevan hakemuksen käsittelyä, mutta ilman 1 momentin mukaista maanomistajasuostumusta tai 3 momentin mukaista valtioneuvoston puoltoa ei ole edellytyksiä jatkaa malminetsintää alueella saman malminetsintäluvan jatkoluvalla. Myös mahdollinen valtioneuvoston päätöksestä valittaminen pidentää lupahakemuksen käsittelyyn kuluvaa aikaa.
4 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta maanomistajasuostumusten pyytämiselle.
61 b §. Malminetsintäluvan voimassaolon jatkaminen poikkeuksellisissa tilanteissa. Voimassa oleva kaivoslaki ei tunnista ylivoimaisen esteen tai muun toiminnanharjoittajasta johtumattoman erityisen syyn vaikutusta kaivoslain mukaiseen toimintaan, joka perustuu monesti määräaikaiseen lupaan. Esityksessä ehdotetaankin lisättäväksi uusi pykälä, jonka nojalla malminetsintäluvan voimassaoloa voisi jatkaa sen ajan, jona toiminta on ylivoimaisen esteen tai muun toiminnanharjoittajasta johtumattomista erityisistä syistä ollut keskeytyneenä. Malminetsintälupaan perustuva toiminta on vaikeutunut ja jopa keskeytynyt Korona-pandemian johdosta voimassa olleiden poikkeusolojen tai liiketoimintaan vaikuttavien rajoitusten aikana, kun ihmisten matkustamista on rajoitettu. Esimerkiksi tämän kaltaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin voisi jatkossa säännöksen perusteella hakea pidennystä malminetsintäluvan voimassaololle. Toinen esimerkki voisi koskea tilannetta, jossa malminetsintäalueella ei malminetsintäluvan mukaan saisi tehdä tutkimustoimenpiteistä kuin talviolosuhteissa, eikä malminetsintäluvan voimassaoloaikana olisi ollut kunnon talviolosuhteita, eikä tutkimustoimia ole sen vuoksi saatu tehtyä. Ylivoimaisen esteen tai muun toiminnanharjoittajasta johtuvat syyn täytyisi malminetsintätoiminnan olla tosiasiallisesti keskeytynyt.
Säännös vastaisi kumotun kaivoslain 21 §:n 2 momentin poikkeusoloja koskevaa säännöstä. Menetetyn ajan palauttaminen luvan haltijalle ei lyhentäisi luvan enimmäisvoimassaoloaikaa vaan palauttaisi ylivoimaisen esteen tai muun toiminnanharjoittajasta johtuvat erityisen syyn aiheuttaman ajan menetyksen luvanhaltijalle.
62 §.Kaivosluvan määräaikainen tarkistaminen ja määräaikaisuus. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan kaivosluvan määräyksiä tarkistettaessa lupaviranomaisen tulisi varmistua, että kaivosluvan haltija täyttää 48 §:ssä säädetyt luvan myöntämisen edellytykset, joita ovat muun muassa haettuun lupaan perustuvaan toimintaan nähden tarpeellinen asiantuntemus ja muutoin riittävät edellytykset.
Voimassa olevan kaivoslain 70 §:ssä säädetään malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan peruuttamisesta. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan luvan peruuttamista on harkittava, jos luvanhaltija ei enää täytä luvan myöntämisen edellytyksiä, esimerkiksi 48 §:ssä säädettyjä edellytyksiä. Luvan peruuttamista koskeva asia voisi siten tulla vireille esimerkiksi 62 §:n mukaisen määräaikaisen tarkastuksen yhteydessä.
63 §. Kaivosluvan voimassaolon jatkaminen. Kaivoslain 63 §:ssä säädetään kaivosluvan voimassaolon jatkamisesta. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 63 §:n 2 momentin 3 kohtaa siten, että kaivosluvan voimassaolon jatkamisen edellytykseksi säädetään kaivoslaissa säädettyjen velvollisuuksien samoin kuin lupamääräyksien noudattamisen lisäksi myös vastaava muun lain säännösten tai sen nojalla annettujen määräysten noudattaminen. Muutos vastaisi 61 §:n 2 momentin 3 kohdan muutosta.
65 §.Kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkaminen. Kaivoslain 65 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 65 §:n 2 momentin 3 kohtaa siten, että kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisen edellytykseksi säädetään kaivoslaissa säädettyjen velvollisuuksien samoin kuin lupamääräyksien noudattamisen lisäksi myös vastaava muun lain säännösten tai sen nojalla annettujen määräysten noudattaminen. Muutos vastaisi malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevan 61 §:n 2 momentin 3 kohdan muutosta.
73 §.Luvan siirto. Esityksessä ehdotetaan muutosta 2 momentin mukaiseen luvan siirtoa koskevan hakemukseen. Esityksen mukaan siirron saajasta annettavan selvityksen lisäksi luvan siirtoa koskevassa hakemuksessa tulisi antaa luotettava selvitys siirron tarkoituksesta ja siirron saajan suunnitelmasta toteuttaa lupaan perustuvaa toimintaa. Luotettavana selvityksenä voitaisiin pitää esimerkiksi ulkopuolisen asiantuntijan arviota. Ehdotetun muutoksen tarkoituksena olisi antaa kaivosviranomaiselle keino varmistua siitä, ettei siirron taustalla ole keinotekoinen oikeuksien ja velvollisuuksien siirto kolmannelle.
3 momentin viittaussäännös muutettaisiin malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan siirron hylkäämisperusteiden osalta kaivoslain 46 §:n 1 momentin 9 kohdaksi, koska tällä ehdotuksella muutettaisiin myös kyseisen säännöksen alakohtia. Tällä esityksellä muutettaisiin sekä 46 §:n 1 momentin 9 kohdan sisältöä (nykyinen 8 kohta) että 48 §:n 1 momenttia luvan hakijaa koskevien vaatimusten osalta, jotka tämän 73 §:n 3 momentin kautta tulevat koskemaan myös siirron saajaa.
Esityksessä ei ehdoteta muutosta kaivoslain 106 §:ään, jossa säädetään luvan siirron vaikutuksesta korvausvelvollisuuteen. Säännöksen mukaan 73 §:ssä tarkoitettu luvan siirto ei vapauta luvanhaltijaa korvausvelvollisuudesta siltä osin kuin vahinko tai haitta on aiheutunut, ennen kuin kaivosviranomainen on hyväksynyt siirron.
74 §. Luvan siirtoa koskevan päätöksen antaminen ja siitä tiedottaminen. Kaivoslain 74 §:ssä säädetään luvan siirtoa koskevan päätöksen antamisesta ja siitä tiedottamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvan siirron saaja on velvollinen viipymättä ilmoittamaan kaivosviranomaisen hyväksymästä luvan siirrosta kirjallisesti malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja kaivosluvan siirron saaja kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistön omistajille. Voimassa oleva sääntely perustuu vanhaan käytäntöön mutta perustetta sille, että päätöksen tiedottamisvelvollisuus on toiminnanharjoittajalla, ei ole.
Esityksessä ehdotetaan muutosta 2 momenttiin, että edellä mainittu velvollisuus tiedottaa luvan siirtoa koskevasta päätöksestä siirrettäisiin siirron saajalta kaivosviranomaiselle.
Voimassa olevan 74 §:n 5 momentin mukaan kaivosviranomaisen on tiedotettava kaivosaluelunastusluvan siirrosta luvanhaltijalle ja siirron saajalle. Säännös ei edellytä, että kaivosaluelunastusluvan kohteena olevan omaisuuden omistajia tiedotetaan luvan siirrosta. Kaivosaluelunastuslupa on merkittävä lupa maanomistajien kannalta, jolloin sen siirrosta tulisi ilmoittaa myös sen kohteena olevien kiinteistöjen omistajia.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivoslain 74 §:n 5 momenttia siten, että kaivosaluelunastusluvan siirrosta olisi tiedotettava kaivosaluelunastusluvan kohteena olevan omaisuuden omistajia eli käytännössä niiden kiinteistöjen omistajia, joiden käyttöoikeuden lunastukseen on myönnetty kaivosaluelunastuslupa.
75 §. Varauspäätöksen antaminen ja siitä tiedottaminen. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 75 §:ään uusi 5 momentti, jonka mukaan jäljennös varauspäätöksestä olisi toimitettava saamelaiskäräjille, jos päätös kohdistuu saamelaisten kotiseutualueelle, koltta-alueelle kohdistuvasta päätöksestä olisi toimitettava jäljennös kolttien kyläkokoukselle ja poronhoitoalueelle kohdistuvasta päätöksestä jäljennös asianomaiselle paliskunnalle.
Tiedonsaantioikeuden ulottaminen varauspäätöksiin edistää saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen sekä paliskuntien mahdollisuuksia saada tietää alueeseen kohdistuvasta kiinnostuksesta.
76 §.Varauspäätöksen voimassaolo. Kaivoslain 76 §:ssä säädetään varauspäätöksen voimassaolosta. Voimassa olevan kaivoslain mukaan varaus on voimassa enintään kaksikymmentäneljä kuukautta siitä, kun varausilmoitus on tehty.
Kaivosviranomaisen tulee aina tapauskohtaisesti harkita, montako kuukautta varauspäätös on voimassa. Voimassaoloa koskevassa harkinnassa on otettava huomioon erityisesti tutkimussuunnitelman laadintaan ja muihin malminetsintälupahakemuksen valmisteleviin toimenpiteisiin tarvittava aika. Merkitystä harkinnassa tulee antaa myös muille ilmoituksen käsittelyn yhteydessä ilmenneillä seikoilla, kuten sillä, onko varaajalla tarkoitus tehdä 7 §:ssä tarkoitettua etsintätyötä ja sellaista muuta malminetsintää, johon ei 9 §:n nojalla vaadita lupaa. Lisäksi viranomaisen on harkinnassa otettava huomioon muun muassa yleiselle ja yksityiselle edulle aiheutuvien haittojen rajoittaminen ja vähentäminen, jolloin merkitystä olisi esimerkiksi alueen muilla käyttötarkoituksilla tai muilla suunnitelluilla käyttötarkoituksilla. Jos varausalue on poikkeuksellisen laaja, tulee kaivosviranomaisen tällöin yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi määrätä varauspäätöksen voimassaolo selvästi enimmäisvoimassaoloaikaa lyhyemmäksi. Sääntelyn tarkoituksena on, että kaivosviranomainen harkitsee tapauskohtaisesti varauspäätöksen voimassaolon.
Kaivosasetuksen 14 §:n sääntely, jossa varaajan tulisi erikseen ilmoittaa varauksen voimassaoloaika, mikäli varaajan tarkoituksena olisi hakea lyhyempää voimassaoloaikaa kuin kaksikymmentäneljä kuukautta, näyttäisi ohjaavan osaltaan lain soveltamista suuntaan, jossa varauspäätöksen lähtökohtainen voimassaoloaika on lainsäätäjän tarkoituksesta poiketen kaksikymmentäneljä kuukautta.
Esityksessä ehdotetaankin muutosta varaussääntelyyn, jonka jälkeen varaus olisi lähtökohtaisesti voimassa kaksitoista kuukautta mutta varausta olisi mahdollista hakea erityisten syiden johdosta enintään kahdeksikymmeneksineljäksi kuukaudeksi. Erityisinä syinä voitaisi pitää esimerkiksi tilanteita, joissa aluetta koskeva tausta-aineisto edellyttää sen laadun tai laajuuden vuoksi pitempää valmisteluaikaa varaajalta tai jos malminetsintähakemukseen tarvittavien tietojen hankinta voidaan arvioida edellyttävän poikkeuksellisen suurta työmäärää.
Varausaikaa ei erityisten syiden käsillä olosta huolimatta olisi kuitenkaan mahdollista myöntää kahtatoista kuukautta pidemmäksi, mikäli varausilmoituksen käsittelyn aikana ilmenisi seikkoja, joiden perusteella kaivosviranomainen arvioisi, ettei malminetsintälupahakemuksen tekeminen tosiasiallisesti edellyttäisi kahtatoista kuukautta pidempää varausaikaa, varausalue olisi poikkeuksellisen laaja, varausalue sijoittuisi tiheästi rakennetulle alueelle, asemakaava-alueelle tai ranta-asemakaava-alueelle tai varaajan voimassaolevien varausten yhteenlaskettu pinta-ala olisi poikkeuksellisen suuri.
Varausilmoituksen ratkaisemista koskevaan sääntelyyn ei ehdotettaisi muutosta. Kaivosviranomaisen olisi edelleen hyväksyttävä varaus, jos varausilmoitus täyttää 44 §:ssä säädetyt edellytykset eikä hyväksymiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Voimassa olevan sääntelyn mukaisesti kaivosviranomaisen olisi kuitenkin edelleen hylättävä varaus, jos on painavia perusteita epäillä, että varausalueen laajuuden johdosta tai muista syistä varaajalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan hakea malminetsintälupaa.
Yllä selostetun mukaisesti esityksessä ehdotetaan, että kaivoslain 76 §:n 1 momenttia muutetaan siten, että varauspäätös on voimassa enintään kaksitoista kuukautta kahdenkymmenenneljän kuukauden sijaan. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään uusi 5 momentti, jossa säädettäisi tilanteista, joissa 1 momentissa säädetystä enimmäisvoimassaoloajasta voisi poiketa. Myös kaivoasetuksen 14 §:ää on tarkoitus muuttaa vastaavasti.
Esitys ei muuttaisi varausilmoituksen asianosaisasetelmaa eikä esityksessä siten ole perusteltua ehdottaa laajennetun valitusoikeuden ulottamista varauspäätöksiin johtuen varausten rajoitetusta oikeusvaikutuksesta.
Esityksessä ehdotettu uusi varausten voimassaoloa koskeva sääntely edellyttäisi kaivosviranomaisen ottamaan nykyistä paremmin huomioon varauksen voimassaoloon vaikuttavat tekijät ja perustelemaan riittävällä tarkkuudella varauspäätökset. Tämän voidaan katsoa parantavan alueen maanomistajien asemaa sekä tiedonsaantioikeutta.
77 §. Kaivostoimitus. 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että kaivostoimituksessa määritetään muun ohella kaivosalueen ulottuvuus. Lisäyksen jälkeen momentin ensimmäinen virke kuuluisi: Kaivostoimituksessa suoritetaan kaivosalueeksi ja kaivoksen apualueeksi tarvittavien alueiden käyttöoikeuksien ja muiden erityisten oikeuksien lunastaminen sekä määritetään kaivosalueen ulottuvuus. Kaivostoimituksen toimenpiteet perustuvat kaivoslupaan ja kaivosaluelunastuslupaan.
78 §. Kaivostoimitus erityisissä tapauksissa. Uudessa pykälässä säädettäisiin kaivostoimituksesta kaivosalueen ulottuvuuden määrittämiseksi.
Kaivostoimituksella vahvistetaan kaivosaluelunastusluvan ja kaivosluvan perusteella sekä tarvittaessa luvanhaltijan osoituksen mukaan lunastuksen kohde ja perustetaan käyttö- ja muut oikeudet sekä asetetaan tarvittavat ehdot ja rajoitukset alueiden käyttämiselle. Toimituksen lunastuspäätöksen saatua lainvoiman syntyy kaivosaluelunastusluvan ja kaivosluvan haltijalle kaivostoimintaa varten käyttöoikeus toimituksessa kaivosalueeksi vahvistettuun alueeseen ja kaivoksen apualueeseen sen käyttötarkoitusta vastaava rajoitettu käyttö- tai muu erityinen oikeus, jolleivät alueet ole jo aiemmin kuuluneet kaivosluvan haltijalle. Kun kaivostoiminnan harjoittaja voi hankkia kaivosalueen osia ja käyttöoikeuksia kaivostoimintaa varten myös maanomistajien kanssa tehtävin yksityisoikeudellisin sopimuksin, kaivosaluelunastuslupa ei tällöin välttämättä kata kaivosluvan perusteella määräytyvää kaivosaluetta ja kaivosluvan perusteella määräytyvän kaivosalueen raja joidenkin kiinteistöjen alueella on voinut jäädä kaivostoimituksessa määrittämättä toimituksen laajuuden perustuessa kaivosaluelunastuslupaan. Kaivosalueen ulottuvuus kiinteistön alueella voi olla epäselvä myös esimerkiksi käyttö- tai muuta oikeutta osoittavien maastomerkintöjen häviämisen vuoksi.
Tieto siitä, mikä osa tai alue kiinteistöstä kuuluu kaivosalueeseen, on merkityksellinen sekä kiinteistön omistajalle että kaivostoiminnan harjoittajalle. Kiinteistön omistaja voi toimituksessa määritetyn kaivosalueen ulottuvuutta koskevan tiedon perusteella kohdentaa oikein kiinteistönsä vapaan käyttöoikeuden kaivosalueen ulkopuoliseen kiinteistön osaan. Tiedon avulla kaivostoiminnan harjoittaja voi toisaalta huolehtia toimintansa luvanmukaisuudesta. Tieto kaivosalueen sijainnista voi olla merkityksellinen kaivostoiminnan ympäristövaikutusten vuoksi myös sellaisen naapurikiinteistön käytölle, jonka aluetta ei sisälly kaivosalueeseen. Myös kiinteistötietojärjestelmän selvyyden ja luotettavuuden kannalta on tärkeää, että kaivospiirien ja kaivosalueiden ulottuvuus kävisi koko laajuudessaan ilmi kiinteistörekisteristä. Kaivoslakiin esitetään tämän vuoksi lisättäväksi kaivosalueen ulottuvuuden määrittämistä koskeva säännös.
Pykälän mukaan, jos kaivospiirin, kaivosalueen tai kaivoksen apualueen raja olisi epäselvä, voitaisiin rajan selvittämiseksi suorittaa kaivostoimitus. Raja määrättäisiin kaivosluvan mukaisesti. Kaivosluvan mukaisesta rajasta voitaisiin erityisestä syystä poiketa vähäisessä määrin. Kaivostoimitusta voidaan hakea myös tilanteessa, että aikaisemmassa kaivostoimituksessa tehdyt merkinnät kaivosalueen ulottuvuudesta ovat syystä tai toisesta joutuneet hukkaan. Kaivosalueen ulottuvuus tulisi tällöin määrätä aikaisemman toimituksen mukaiseen paikkaan (vertautuu kiinteistönmuodostamislain 104 §:ään).
Toimituksessa voitaisiin määrätä korvaus haitasta ja vahingosta, jos kaivostoiminta olisi laajentunut kaivosluvassa osoitetun alueen ulkopuolelle. Toimitusta voisi hakea kaivosoikeuden haltija, kaivoslupaan perustuvan käyttö- tai muun oikeuden kohdekiinteistön tai edellä tarkoitettuun kiinteistöön rajoittuvan kiinteistön omistaja taikka kiinteistörekisterin pitäjä.
Rajaamistoimitus perustuisi voimassa olevaan kaivoslupaan, ja kaivosalueen raja määrättäisiin luvan mukaisesti. Luvasta voitaisiin poiketa vain vähäisessä määrin samoilla perusteilla kuin kaivosaluelunastuslupaan perustuvassa kaivostoimituksessa. Jos rajaamistoimituksessa havaittaisiin kaivostoimintaa harjoitetun kaivosluvassa osoitettua ja määrättyä aluetta laajemmalla alueella, tulisi rajaamistoimituksessa määrätä korvaus kiinteistönomistajalle tästä aiheutuneesta haitasta ja vahingosta. Toimituksessa ei käsiteltäisi muita asioita.
Kiinteistörekisterin pitäjän on omalta osaltaan pyrittävä huolehtimaan siitä, että kiinteistötietojärjestelmä on selvä ja luotettava. Tämän vuoksi esitetään, että kaivostoimitus kaivosalueen ulottuvuuden määrittämiseksi voisi tulla vireille poikkeuksellisesti myös kiinteistörekisterin pitäjän hakemuksesta. Toimituksesta aiheutuvista kustannuksista vastaisi tällöin kiinteistörekisterin pitäjä. Siltä osin kuin kysymys olisi kaivostoimituksessa havaitun virheen korjaamisesta tai oikaisemisesta sekä toimituksen tai päätöksen purkamista koskevasta esityksestä olisi siitä edellä 77 §:ssä säädetysti voimassa, mitä kiinteistönmuodostamislaissa kiinteistötoimituksesta säädetään.
Tarpeettomasti haetun kaivostoimituksen kiinteistötoimitusmaksun voi kaivosoikeuden haltijan ohella joutua maksamaan kaivostoimitusta hakenut maanomistaja (kiinteistönmuodostamislain 211 §).
8 a luku. Varausmaksu. Kaivoslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 a luku varausmaksusta, missä olisi säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvan osalta viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin, jossa säädetään muutoksenhausta kaivosviranomaisen tekemästä päätöksestä.
98 a §.Varausmaksun maksuvelvollisuus ja suuruus. 98 a §:ssä säädettäisiin varauksesta kannettavasta maksusta. Kyseessä olisi uusi maksu, joka olisi valtiosääntöoikeudellisesti vero, millä pyritään ohjaamaan varaajien käyttäytymistä ja pienentämään varausalueita nykyisestä. Varausmaksun tarkoituksena olisi luoda varaajille taloudellinen kannustin varausalueen koon rajoittamiseen, koska käytännössä on osoittautunut, että toiminnanharjoittajat ovat hakeneet poikkeuksellisen laajoja varausalueita. Varausmaksulla ohjattaisiin varaajia varausalueen järkevään ja tarkoituksenmukaiseen rajaamiseen, sillä varaaja joutuisi miettimään kustannus-hyötysuhdetta nykytilaa tarkemmin varausilmoitusta tehdessään.
Varausmaksulla tavoitteena estää ylisuurten ja epätarkoituksenmukaisten varausalueiden varaaminen. On tiedossa, että jotkut toimijat ovat varanneet tarpeettoman suuria alueita varmistaakseen oman investointirahoituksensa. Osittain tämä ilmiö johtuu siitä, ettei muualla maailmassa tunneta suomalaista varausjärjestelmää, eivätkä rahoittajat aina ymmärrä sen oikeudellista merkitystä. Varauksista perittäväksi esitettävä varausmaksu karsii pois tapauksia, joissa varausjärjestelmää väärinkäytetään rahoituksen hankkimistarkoituksessa.
Varausjärjestelmää koskevilla muutoksilla tavoitellaan varausilmoituksen tekijän eli varaajan tarkempaa harkintaa tarvittavan varausalueen laajuudessa ja sijoittumisessa. Varausmaksu on yksi varausjärjestelmään kohdistuvista muutoksista. Muita ovat tiettyjen alueiden rajaaminen varausalueiden ulkopuolelle, varausajan lyhentäminen ja ilmoitusvelvollisuus kunnille. Varausjärjestelmää koskevien muutosten kokonaisuudella tavoitellaan sitä, että varauksista muille elinkeinoille ja kansalaisille aiheutuvat negatiiviset vaikutukset vähenisivät.
1 momentin mukaan varausmaksun maksuvelvollisuus olisi varaajalla eli sillä, keneen kaivosviranomaisen tekemä varauspäätös on kohdistunut. Veronmaksuvelvollisuus on sidottu kaivosviranomaisen 55 §:n mukaiseen varauspäätökseen. Varaaja olisi velvollinen maksamaan varausalueen pinta-alan mukaan määräytyvää varausmaksua. Varausmaksun suuruus määräytyisi varausalueen koon mukaan, ja varausalueen koko on kaivosviranomaisen varauspäätöksessä ilmoitettu varausalueen pinta-ala. Pinta-ala ilmoitetaan varausilmoituksen hyväksymistä koskevassa päätöksessä hehtaareina (ha) tai neliökilometreinä (km2), jonka perusteella varausmaksun suuruus laskettaisiin.
Varausmaksu olisi kertaluonteinen vero, ei vuosittain maksettava vero. Varausmaksun suuruus olisi 1 euroa hehtaarilta. Maksun mitoituksessa on otettu huomioon, että se aiheuttaa varaajille tavoitellun kannustimen alueiden pienentämiseen, muttei nosta liikaa etsintävaiheesta aiheutuvia kuluja.
Vuonna 2021 varausalueiden keskimääräinen koko oli 240 km2, jolloin varausmaksun suuruudeksi olisi muodostunut 24 000 euroa. Samana vuonna varausalueiden mediaanikoko oli 98 km2, jonka perusteella määräytyvä varausmaksu olisi 9 800 euroa. Puolestaan vuoden 2021 suurin varausalue oli kooltaan 1 340 km2, jolloin varausmaksu olisi ollut 134 000 euroa. Tällä hetkellä varausilmoituksen jättämisestä peritään ainoastaan hallinnollinen maksu 1 700 euroa, jos varausalueen pinta-ala on alle 100 km2, ja 2 900 euroa, jos varausalueen pinta-ala on vähintään 100 km2. Uusi varausmaksu nostaisi siis varausilmoituksesta aiheutuvia kuluja selvästi, jopa moninkertaiseksi, millä pyritään saamaan varaajia pienentämään varausalueen kokoa ja jättämään tarpeettomat varaukset tekemättä. Varausilmoitus on oikeudelliselta luonteeltaan etusija malminetsintähakemuksen jättämiselle, eikä annan oikeutta mihinkään toimenpiteisiin varausalueella. Varausmaksu ei siten ole korvaus alueen käytöstä.
Varausmaksun suuruutta arvioitaessa on huomioitu malminetsintäluvasta maksettava korvaus, joka on pienimmillään 20 euroa/ha, ja oikeuttaa erilaisiin tutkimustoimenpiteisiin alueella. Varauksista aiheutuvien kustannusten tulisi mahdollistaa myös pienempien toimijoiden jatkaminen alalla. Erittäin korkea varausmaksu johtaisi tilanteeseen, että vain suurilla toimijoilla olisi toimintaedellytykset varausten tekemiseen ja siten mahdolliseen malminetsintään.
2 momentin mukaan valtion laitos olisi vapautettu varausmaksun maksuvelvollisuudesta. Valtion laitoksella viitattaisiin Geologian tutkimuskeskukseen (GTK). GTK:n toiminnasta säädetään Geologian tutkimuskeskuksesta annetussa laissa (167/2011), jonka 2 §:n mukaan tutkimuskeskuksen toiminnan tavoitteena on luoda ja ylläpitää kansainvälisesti korkeatasoista tieteellistä geologian alan tietoa ja osaamista sekä tuottaa innovaatioita yhteiskunnan ja elinkeinoelämän tarpeisiin. GTK:n tutkimustoiminnan tarkoituksena on tiedon tuottaminen maaperästä yhteiskunnan tarpeisiin, eikä GTK saa tuottaa voittoa toiminnassaan. Näistä syistä GTK:ta on perusteltua säätää poikkeus varausmaksun maksuvelvollisuudesta.
98 b §. Varausmaksun määrääminen. 1 momentin mukaan kaivosviranomainen määräisi varausmaksun erillisellä päätöksellä. Varausmaksua koskeva päätös perustuisi kaivosviranomaisen tekemään varauspäätökseen, jossa varausalueen pinta-ala on todettu. Varausmaksun suuruus määräytyisi 98 a §:n mukaan pinta-alaperusteisesti.
Käytännössä verotusmenettely tehtäisiin seuraavalla tavalla: Varaaja jättää kaivosviranomaiselle varausilmoituksen. Kaivosviranomainen käsittelisi ilmoituksen ja tekisi sen hyväksymisestä päätöksen säädettyjen edellytysten täyttyessä. Kaivosviranomainen tekisi samassa yhteydessä toisen päätöksen varausmaksusta, jonka suuruus perustuisi varausilmoituksen hyväksymistä koskevassa päätöksessä todettuun varausalueen kokoon. Kumpaankin päätökseen voisi hakea muutosta siten kuin muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen on säädetty oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Jos varauspäätökseen haetaan muutosta, ja varausalueen koko muuttuu sen myötä, tulee kaivosviranomaisen oikaista varausmaksua koskevaa päätös 98 d §:n 3 momentin mukaisesti.
Kaivosviranomainen antaisi varaajalle varausmaksua koskevat tarvittavat tiedot, kuten tilinumeron ja viitenumeron, varausmaksua koskevan päätöksen yhteydessä. Varaaja maksaisi varausmaksun kaivosviranomaiselle, joka tilittäisi maksun valtiolle.
2 momentin mukaan varausmaksua koskeva päätös on tehtävä viipymättä sen jälkeen, kun varauspäätös on tehty.
98 c §. Varausmaksun kantaminen ja korko. 1 momentin mukaan varaajan tulisi maksaa varausmaksu kaivosviranomaiselle. Kaivosviranomainen tulouttaisi varausmaksut valtion budjettiin tulopuolelle momentille 12.32.20, eli kyseessä olisi yleiskatteellinen tulo.
1 momentissa säädettäisiin lisäksi, että varausmaksu erääntyy maksettavaksi kaivosviranomaisen määräämänä ajankohtana, kuitenkin aikaisintaan 30 päivänä päätöksentekopäivästä. Kaivosviranomainen lähettää varausmaksua koskevan päätöksen maksuvelvolliselle viimeistään 30 päivää ennen eräpäivää.
Kaivoslain 175 §:n 4 momentin mukaan tämän lain mukaiset maksut ja kustannukset saadaan periä ilman tuomiota tai päätöstä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007) säädetään, mikä koskisi myös varausmaksua.
2 momentissa säädettäisiin viivästyneelle varausmaksulle maksettavasta viivästyskorosta.
98 d §. Viranomaisaloitteinen päätöksen oikaisu. Pykälässä säädettäisiin, milloin kaivosviranomainen oikaisisi päätöstä oma-aloitteisesti joko maksuvelvollisen hyväksi tai vahingoksi.
Pykälän 1 momenttiin sisältyisi normaali verotuksen toimittamisen kannalta välttämätön säännös viranomaisaloitteisesta maksun oikaisusta maksuvelvollisen hyväksi virheen vuoksi. Maksuvelvollisen hyväksi varausmaksua koskeva päätös tulisi oikaista esimerkiksi asia-, kirjoitus- ja laskuvirheen tai muun vastaavan virheen johdosta. Käytännössä oikaisu maksuvelvollisen hyväksi rajoittuisi kuitenkin selvien tai ilmeisten virheiden oikaisuun. Oikaisu maksuvelvollisen hyväksi voitaisiin tehdä kolmen vuoden kuluessa varausmaksun määräämistä seuraavan kalenterivuoden alusta. Määräaika olisi ehdoton, eikä sitä voitaisi katkaista.
Pykälän 2 momenttiin sisältyisi normaali verotuksen toimittamisen kannalta välttämätön säännös viranomaisaloitteisesta maksun oikaisusta maksunsaajan hyväksi virheen vuoksi. Jos maksuvelvolliselle on laskuvirheen tai siihen verrattavan erehdyksen vuoksi taikka sen johdosta, ettei asiaa ole joltakin osalta tutkittu, jäänyt määräämättä varausmaksu, maksupäätös olisi oikaistava. Oikaisu voisi koskea päätöksessä olevia asia-, kirjoitus- ja laskuvirheitä sekä muita virheitä. Oikaisu maksunsaajan hyväksi voitaisiin tehdä vuoden kuluessa sitä seuraavan kalenterivuoden alusta, jolloin maksu tai osa siitä määrättiin tai olisi pitänyt määrätä. Määräaika olisi ehdoton, eikä sitä voitaisi katkaista.
Pykälän 3 momentti koskisi sitä, että varausalueen koko on muuttunut valituksen johdosta. Säännöksen mukaan kaivosviranomaisen olisi oikaistava varausmaksua koskeva päätös, jos varauspäätös on muuttunut valituksen johdosta niin, että varausalueen pinta-ala on muuttunut. Koska varausalueen pinta-alan muutoksella on suora vaikutus varausmaksun suuruuteen, on varausmaksua koskevaa päätöstä oikaistava vastaamaan muuttunutta tilannetta. Säännöksessä ei olisi määräaikaa oikaisun tekemiselle. Oikaisu olisi tehtävä ilman aiheetonta viivytystä varausilmoituksen hyväksymistä koskevan lainvoimaisen hallinto-oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen.
98 e §. Muutoksenhaku varausmaksua koskevasta päätöksestä. Pykälässä viitattaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin (808/2019). Varausmaksua koskevaan päätökseen voitaisiin siis hakea muutosta hallintoprosessilain mukaisesti.
2 momentin mukaan varausmaksu on muutoksenhausta huolimatta suoritettava kaivosviranomaisen määräämässä ajassa. Jos varausmaksua koskeva päätös muuttuu muutoksenhaun johdosta, olisi maksuvelvollisen maksettava lisää varausmaksua tai kaivosviranomaisen palautettava varausmaksua maksuvelvolliselle.
107 §.Vakuus malminetsintää ja kullanhuuhdontaa varten. Kaivoslain 107 §:ssä säädetään vakuudesta malminetsintää ja kullanhuuhdontaa varten. Voimassa olevan pykälän mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei tätä ole pidettävä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.
Ottaen huomioon, että vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen tässä laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi ja vakuuden käyttämistä koskevat tilanteet voidaan katsoa pääsääntöisesti liittyvän toiminnanharjoittajan maksukyvyttömyyteen tai tilanteeseen, jossa toiminnanharjoittajaa ei tavata, on vakuuden tarpeellisuuta koskeva harkinta epäjohdonmukainen vakavaraisuusedellytyksen osalta. Edellä esitetyin perustein esityksessä ehdotetaan poistettavaksi kyseinen poikkeus vakuuden asettamista koskevaan pääsääntöön.
Ottaen lisäksi huomioon pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman kirjauksen koskien vakuussääntelyn tarkistamista ja erityisesti kirjauksen tavoitetta koskien ympäristöllisten velvoitteiden täyttämistä kaikissa tilanteissa, esityksessä ehdotetaan, että voimassa olevan 107 §:n sisältämät poikkeukset koskien vakuuden asettamista poistetaan. Ehdotus tarkoittaisi käytännössä sitä, että malminetsintäluvissa olisi aina määrättävä vakuudesta ja sen asettamisesta.
Uuden 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan olisi asetettava riittävä vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten ottaen huomioon toiminnan laatu ja laajuus sekä toiminta-alueen erityispiirteet.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan kaivosviranomainen voisi malminetsintäluvassa päättää, että vakuutta ei kuitenkaan tarvitsisi asettaa, mikäli malminetsintäluvan haltija on 31 §:n 2 momentin tarkoitettu valtion laitos. Käytännössä poikkeus tulisi sovellettavaksi Geologian tutkimuskeskuksen ollessa malminetsintäluvan hakija. Poikkeus ei soveltuisi tilanteisiin, joissa hakijana olisi valtion omistama osakeyhtiö. Poikkeuksen ei katsota olevan ristiriidassa hallituksen ohjelman tavoitteen kanssa, sillä valtion laitoksen voidaan arvioida täyttävän sille laissa asetetut velvoitteet kaikissa tilanteissa.
3 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden. Valtioneuvoston asetuksella voisi antaa tarkempia säännöksiä vakuudesta.
108 §. Vakuus kaivostoiminnan lopettamista ja eräitä poikkeavia tilanteita varten. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaan vakuussääntelyä kehitetään siten, että ympäristölliset vastuut hoidetaan kaikissa tilanteissa. Kaivostoiminnan vakuusjärjestelmä muodostuu kaivoslain 108 §:n mukaisesta vakuudesta ja ympäristönsuojelulain 59 §:n mukaisesta jätteen käsittelytoiminnan vakuudesta. Työ- ja elinkeinoministeriön teettämän selvityksen mukaan useissa tapauksissa kaivoslain nojalla vaaditut vakuudet on määritetty kattamaan vain ne minimitoimenpiteet, jotka ovat tarpeen kaivosalueen aitaamiseksi ja ulkopuolisten pääsyn estämiseksi. Etenkin viranomaispalautteessa on tullut esille näkemys vakuuksien yleisestä riittämättömyydestä. Jos kaivoslain 108 §:n mukainen lopetus- ja jälkitoimenpiteiden vakuus luvassa mitoitetaan liian suppeaa käyttötarkoitusta silmällä pitäen, esimerkiksi vain aitaamiseen ja muihin vastaaviin välittömiin turvallisuustoimiin, kaivoslain alkuperäinenkään tavoite- ja vaatimustaso ei toteudu. Voimassaolevan kaivoslain 108 §:ssä on sen perustelujen mukaan lähdetty siitä, että ympäristönsuojelulain mukainen vakuus kattaa lähinnä rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset, kun taas kaivosluvan vakuus kattaisi muut kaivostoiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon tarvittavat toimenpiteet (erikseen säänneltyä ydinjätehuoltoa lukuun ottamatta). Kaivoslupaan liittyvän vakuuden määrää asetettaessa lupaviranomaisen on kaivoslain 108 §:n perustelujen mukaan erityisesti arvioitava lain 143, 144 ja 150 §:ssä säädettyjen velvoitteiden hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Kaivoslain tavoitteena ja tarkoituksena ollut välitöntä turvallisuutta laajempi vakuuden käyttöala ei tällä hetkellä näytä käytännössä aina toteutuvan.
Vakuuksia koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi luettelemalla 1 momentin 1 kohdassa lopetus- ja jälkitoimenpiteet, mitä vakuuden tulee kattaa, ja viittaamalla niitä koskeviin säännöksiin. Kaivostoiminnan vakuuden kattavia lopetus- ja jälkitoimenpiteitä ovat kaivosluvassa erikseen määrätyt lopetus- ja jälkitoimenpiteet, alueen kunnostamista koskevassa 143 §:ssä ja louhittujen kaivosmineraalien, rakennusten ja rakennelmien poistamista koskevassa 144 §:n 1 momentissa tarkoitetut toimenpiteet, kaivostoiminnan lopettamispäätöksessä erikseen määrätyt lopetus- ja jälkitoimenpiteet sekä seurantaan ja korjaaviin toimenpiteisiin velvoittavassa 150 §:n 1 ja 2 momenteissa tarkoitetut toimenpiteet. Jälkimmäisenä mainittuun 150 §:n 1 ja 2 momentin mukaiselle seurannalle ja korjaaville toimenpiteille säädetään vakuuden kohdalla määräajaksi vähintään 30 vuotta, ellei kaivosluvan haltija osoita muuta riittäväksi. Määräaika voi siis tapauskohtaisesti olla lyhyempi tai pidempi kuin 30 vuotta. 30 vuoden määräaika on arvioitu riittäväksi lähtökohdaksi, jona aikana kaivosalueen lopetus- ja jälkitoimenpiteiden toimivuus voidaan varmistaa. Määräaika on yhteneväinen ympäristönsuojelulain 60 §:n jätteen käsittelytoimintaa koskevan vakuuden kanssa. Määräajan harkinnassa tulisi ottaa huomioon kaivosalueiden erilaisuus ja eri tarpeet jälkitoimille, kuten aitaaminen ja sortumavaaralliset paikat.
Sääntelyn tarkentamisen tavoitteena on saattaa kaivosvakuudet lain säätämisvaiheessa tarkoitettuun tilaan. Tällä esityksellä ehdotetaan muutoksia myös lupamääräyksiä koskevaan 52 §:ään, alueen kunnostamista koskevaan 143 §:ään, louhittujen kaivosmineraalien, kaivoksen laitteistojen, laitteiden, rakennusten ja rakennelmien poistamista koskevaan 144 §:ään sekä seurantaa ja korjaavia toimenpiteitä koskevaan 150 §:ään, millä muutoksilla osaltaan on vaikutusta vakuuksien kattavuuteen.
Ehdotuksen 1 momentin 2 kohdassa esitetään kaivostoiminnan vakuuden laajentamista kattamaan myös sellaiset toimenpiteet, joilla olisi mahdollista eräissä poikkeavissa tilanteissa turvata kaivoksen yleinen turvallisuus. Poikkeavilla tilanteilla tarkoitettaisiin lähinnä toiminnanharjoittajan maksukyvyttömyyteen tai konkurssiin liittyviä tilanteita, jotka eivät välttämättä johda kaivostoiminnan lopettamiseen vaan lähinnä toiminnanharjoittajan vaihtumiseen. Näissä tilanteissa olisi perusteltua, että kaivostoimintaan liittyvä vakuus kattaisi myös kaivoksen yleisen turvallisuuden edellyttämistä toimenpiteistä aiheutuvat kustannukset. Vakuuden katettavaksi tarkoitettuja kustannuksia muodostuisi lähinnä kaivoalueen vartioinnista ja energiansaantiin liittyvistä toimenpiteistä, joita voisivat olla esimerkiksi alueen valaistus valvonnan takia, sähkölukkojen ja porttien toiminta, paloturvallisuuden takaaminen sekä vesien hallinnan järjestäminen turvallisuuden takaamiseksi. Kyseeseen eivät tulisi kustannukset, jotka johtuisivat kaivoksen louhinta- ja tuotantotoimenpiteistä. Asetettavan vakuuden tulisi kattaa näiden turvallisuustoimenpiteiden edellyttämät kustannukset yhden vuoden ajalle. Yhden vuoden voidaan arvioida olevan riittävä aika poikkeavan tilanteen hallintaan saamiseksi, ja sen vuoksi sopiva ajanjakso, jonka aikana aiheutuvien turvallisuustoimenpiteiden kustannuksiin tulisi vakuudella varautua. Poikkeavien tilanteiden turvallisuustoimenpiteitä varten asetettava vakuus olisi uuden tyyppinen lisäys nykyisen kaivosvakuuden kattavuuteen, millä varauduttaisiin riskiin, että toiminnassa tulisi tilapäisiä ylitsepääsemättömiä ongelmia.
Säännöksen tarkoittamissa poikkeuksellisissa tilanteissa saattaa tulla sovellettavaksi myös sähkömarkkinalain (588/2013) 103 §:n 4 momentin mukaan sähkönjakelua tai sähköntoimitusta ei saa maksujen laiminlyönnin vuoksi keskeyttää kohteesta, jossa onnettomuuksien ehkäisemiseksi vaadittavat turvajärjestelyt ovat riippuvaisia sähköstä ja jossa sähkönjakelun tai sähköntoimituksen keskeyttäminen aiheuttaa onnettomuusvaaran, ennen kuin on kulunut neljä kuukautta laiminlyödyn maksun eräpäivästä. Momentin säännöksestä ei saa sopimuksin poiketa.
Ehdotuksen 1 momentin 3 kohdassa esitetään kaivostoiminnan vakuuden laajentamista kattamaan yhden vuoden louhintakorvauksen vuotuista suuruutta vastaava summa, joka 100 §:n 2 momentin mukaan on 50 euroa hehtaarilta. Ehdotuksella tavoitellaan maanomistajien aseman parantamista. Muutos takaisi kiinteän louhintakorvauksen maksamisen yhden vuoden ajalta kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille kaivostoiminnan harjoittajan mahdollisessa maksukyvyttömyystilanteessa. Vakuutta ei tarvitsisi asettaa siltä osin, kun kaivosluvan haltija omistaa osin tai kokonaan kaivosalueeseen kuuluvat kiinteistöt, koska kaivosluvan haltija ei maksa maanomistajakorvausta itselleen ollessaan maanomistaja eikä sen vuoksi vakuus maanomistajakorvaukselle ole siltä osin tarpeen.
Siirtymäsäännöksellä säädettäisiin mihin mennessä olemassa olevat vakuudet tulee asettaa muutettujen säännösten mukaiseksi.
2 momentissa säädettäisiin vakuuden mitoitukseen vaikuttavista seikoista. Kaivostoiminnan laatua ja laajuutta arvioitaessa on otettava huomioon kaivostoiminnan erityispiirteet, kaivoksen maantieteellinen sijainti, paikalliset ympäristöolosuhteet ja ympäristöön, ihmisten terveyteen tai turvallisuuteen kohdistuvan mahdollisen vaaran luonne ja kesto. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi asetuksenantovaltuutus, jolla vakuuden määrän laskemisesta olisi mahdollista säätää tarkemmin.
Pykälän otsikkoa ehdotettaisiin täsmennettäväksi laajentunutta sisältöä vastaavaksi.
109 §. Vakuuden asettamista koskeva menettely. Kaivoslain 109 §:ssä säädetään vakuuden asettamista koskevasta menettelystä. Voimassa oleva sääntely mahdollistaa luvan muuttamisen tiettyjen edellytysten täyttyessä. Kaivoslain 69 §:n mukaan kaivosviranomainen on omasta aloitteestaan taikka asianomaisen toimialallaan yleistä etua valvovan viranomaisen tai haittaa kärsivän asianosaisen hakemuksesta muutettava malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa, jos toiminnasta aiheutuu tässä laissa kielletty seuraus tai jos, toiminnasta aiheutuvat haitalliset vaikutukset poikkeavat olennaisesti siitä, mitä lupaharkinnassa on arvioitu. Lisäksi 111 §:n nojalla kaivosviranomaisen on hyväksyessään luvan siirron arvioitava, onko vakuuden lajia tai suuruutta tarkistettava, sekä tehtävä asianomaisiin lupamääräyksiin tarvittavat muutokset. Samalla kaivosviranomaisen on määrättävä ajankohta, josta lukien muutokset ovat voimassa. Kaivoslain 109 §:n 2 momentin nojalla vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti. Kaivoslain 62 §:n tarkoittamassa tarkistamisessa on kyse kaivosluvan määräaikainen tarkistaminen, joka on toistaiseksi voimassa olevan kaivosluvan osalta tehtävä vähintään kymmenen vuoden välein. Kaivosluvan vakuutta on tämän lisäksi tarvittaessa tarkistettava, mikäli kaivosluvan voimassaoloa jatketaan 63 §:n mukaisesti, mikäli kaivoslupa on myönnetty määräajaksi. Kaivoslain 62 §:n mukaan määräaikainen kaivoslupa voi olla voimassa enintään kymmenen vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.
Edellä lueteltuja tilanteita lukuun ottamatta kaivosviranomaisella ei ole mahdollisuutta arvioida onko voimassa olevassa luvassa määrättyä vakuuden lajia tai suuruutta tarkistettava. Sen varmistamiseksi, että vakuuden lajia ja suuruutta on mahdollista aina tarpeen vaatiessa tarkistaa, kaivoslain 109 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, joka edellyttäisi kaivosviranomaisen tarkistamaan omasta aloitteesta vakuuden suuruuden, jos toiminnan laatu ja laajuus tai toiminnan aiheuttamat vaikutukset yleiseen turvallisuuteen, ihmisten terveyteen tai ympäristöön ovat luvan myöntämisen jälkeen sillä tavalla muuttunut, että vakuuden lajia tai suuruutta on tämän vuoksi tarpeen tarkistaa. Toiminnan aiheuttamat vaikutukset yleiseen turvallisuuteen, ihmisten terveyteen tai ympäristöön voisivat olla sellaisia, joita ei ole ennalta arvioitu muodostuvan tai vaikutukset voivat olla muuttuneet, ja vaikutus voi olla vakuutta kasvattava tai vähentävä. Myös vaiheittaisen sulkemisen johdosta tehdyt toimenpiteet tulisi ottaa huomioon vakuuden määrän muutosta arvioitaessa.
Tieto toiminnan muuttumisesta voisi tulla kaivosviranomaiselle niin kaivosviranomaisen suorittaman valvonnan yhteydessä, toiminnanharjoittajalta, muilta viranomaisilta tai haitan kärsijöiltä. Ehdotettu muutos ei edellyttäisi muutosta esimerkiksi viranomaisen tiedonsaantioikeutta koskevaan 152 §:ään, jonka mukaan kaivosviranomaisella, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella, työsuojeluviranomaisella ja Säteilyturvakeskuksella on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada malminetsintään, kaivostoimintaan ja kullanhuuhdontaan liittyvää valvontaa varten välttämättömiä tietoja toisiltaan ja käyttää toistensa hankkimia näytteitä. Vakuus voi olla esimerkiksi pankkitalletus tai pankkitakaus taikka vakuutus.
Ehdotetun uuden 3 momentin lisäämisen johdosta nykyinen 3 momentti siirtyisi uudeksi 4 momentiksi.
112 §.Yleinen velvollisuus huolehtia kaivosturvallisuudesta. Ympäristönsuojelulain 15 §:ssä säädetään ennaltavarautumisvelvollisuudesta. Säännöksen mukaan luvanvaraisen toiminnan harjoittajan on ennakolta varauduttava toimiin onnettomuuksien ja muiden poikkeuksellisten tilanteiden estämiseksi ja niiden terveydelle ja ympäristölle haitallisten seurausten rajoittamiseksi.
Vastaava säännös löytyy kaivoslain 112 §:n 1 momentista, jonka mukaan kaivostoiminnan harjoittaja on velvollinen huolehtimaan kaivosturvallisuudesta. Tämän lisäksi säännös edellyttää, että toiminnanharjoittajan on erityisesti huolehdittava kaivoksen rakenteellisesta ja teknisestä turvallisuudesta sekä kaivoksessa tapahtuvien vaaratilanteiden ja onnettomuuksien ehkäisemisestä ja niistä aiheutuvien haitallisten seurausten rajoittamisesta.
Lakien välisen saumakohdan aukon estämiseksi esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslain 112 §:n 1 momentin mukaiseen toiminnanharjoittajan perusvelvollisuuteen (toiminnanharjoittajan on erityisesti huolehdittava kaivoksen rakenteellisesta ja teknisestä turvallisuudesta sekä kaivoksessa tapahtuvien vaaratilanteiden ja onnettomuuksien ehkäisemisestä ja niistä aiheutuvien haitallisten seurausten rajoittamisesta) ympäristönsuojelulain 15 §:ää vastaavasti nimenomainen maininta muistakin poikkeuksellisista tilanteista kuin onnettomuuksista samoin kuin terveydelle ja ympäristölle haitallisista seurauksista.
Säännös vastaisi muutoksen jälkeen ympäristönsuojelulain 15 §:ää.
Nykyisen 2 momentin mukaan työturvallisuudesta säädetään erikseen. Kaivosturvallisuudesta on annettu valtioneuvoston asetus (1571/2011). Lisäksi on tärkeää ottaa huomioon muun muassa eräiden mineraalien vaikutus työturvallisuuteen ja sitä koskeva velvoittava sääntely ja ohjeistus (esim. asbestia koskien).
120 §.Varautuminen kaivostoiminnan lopettamiseen. Kaivoslain 120 § sisältää säännöksen kaivostoiminnan lopettamiseen varautumisesta. Esityksellä muutettaisiin säännöstä siten, että kaivostoiminnan lopettamiseen varautumisen lisäksi kaivosluvan haltijan olisi huomioitava kaivostoiminnassa myös kaivoksen vaiheittainen sulkeminen ja alueen käyttö kaivostoiminnan loputtua. Muutoksella velvoitettaisiin kaivostoiminnan harjoittaja aktiivisesti ottamaan huomioon kaivoksen vaiheittaisen sulkemisen ja alueen käyttö kaivostoiminnan jälkeen niin kaivoksen suunnittelussa, rakentamisessa kuin kaivostoiminnassakin. Muutos on yhdensuuntainen 18 §:ään kaivosluvan haltijan velvollisuuksiin samalla esityksellä tehtävien lisäysten kanssa. Kaivoksen vaiheittainen sulkeminen ja kaivosalueen käyttö kaivostoiminnan päätyttyä olisi syytä nostaa uudelleen tarkasteltaviksi myös kaivosluvan myöhemmissä tarkastamispäätöksissä.
143 §.Alueen kunnostaminen. Voimassa oleva säännös alueen kunnostamisesta ei ota huomioon suljetun kaivoksen vaikutuksia ihmisten terveyteen tai ympäristöön, mistä syystä esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 143 §:ää siten, että kaivostoiminnan harjoittajan velvollisuutena olisi aiemmin säädetyn lisäksi huolehtia siitä, ettei suljetusta kaivoksesta aiheudu merkittävää haittaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle. Sama periaate käy ilmi kaivosluvan haltijan velvollisuuksia koskevan 18 §:n 1 momenttiin ehdotettavasta uudesta 6 kohdasta. Pykälän muutettavaksi ehdotettava sanamuoto olisi yhdenmukainen 150 §:ään tehtävän sanamuotolisäyksen kanssa.
Säännös liittyy läheisesti 108 §:n mukaiseen kaivostoiminnan lopettamista ja eräitä poikkeavia tilanteita varten asetettavaan vakuuteen, jota tällä esityksellä ehdotetaan myös muutettavaksi. Kaivoslain 143 §:n mukaiset velvoitteet lukeutuvat 108 §:n 1 momentin b-alakohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi pykälään asetuksenantovaltuus, jotta tarkemmista kaivosalueen kunnostamistoimenpiteistä olisi mahdollista säätää asetuksella. Tarkemmilla päättämisvaiheen säännöksillä on vaikutus myös kaivoslain mukaisten vakuuksien määräytymiseen, sillä tarkempien säännösten perusteella kaivosviranomaisen on mahdollista tarkemmin arvioida ne toimenpiteet, jotka vakuuden on katettava ja siten arvioida tarkemmin vakuuden riittävää määrää.
Kaivosalueen kunnostamisen kokonaisuuteen kuuluu myös ympäristönsuojelulain mukaiset toiminnan lopettamisen jälkeiset velvoitteet, jotka koskevat erityisesti kaivosten jätealueita (rikastushiekka-altaat ja muut jätealueet). Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden kunnostamista säädetään ympäristönsuojelulain 14 luvussa.
144 §. Louhittujen kaivosmateriaalien sekä kaivoksen laitteistojen, laitteiden, rakennusten ja rakennelmien poistaminen. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin kattamaan myös kaivoksen laitteistojen ja laitteiden poistaminen kaivoksen lopettamistoimenpiteiden yhteydessä. Kaivoksen laitteet ja laitteistot on määritelty 133 §:n 2 momentissa. Koneiden ja laitteiden jättäminen kaivosalueelle voi aiheuttaa kuormitusta ympäristölle, joten ne olisi poistettava. Tavallisesti koneet ja laitteet ovat taloudellista arvoa omaavia, joten usein ne poistetaankin alueelta toiminnan lopettamisen yhteydessä. Lisäksi tehtäviin toimenpiteisiin lisättäisiin poistamisen (vieminen muualla hyödynnettäväksi tai jatkokäsittelyä varten) rinnalle muu asianmukainen sijoittaminen eli kaivosmineraalien ympäristöturvallinen sijoittaminen. Pykälän tarkentamiset liittyvät samalla esityksellä muutettavaksi ehdotettavaan 108 §:ään, jossa säädetään, mitä toimenpiteitä kaivostoiminnan lopettamista ja eräitä poikkeavia tilanteita varten asetettava vakuus sisältää.
146 §. Lopputarkastus. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 2 momentin 5 kohtaa ja lisättäväksi uusi 6 kohta. Muutoksen tarkoituksena olisi paliskuntien aseman yhdenmukaistaminen poronhoidon nimenomaista huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten soveltamisala laajennetaan koskemaan koko poronhoitoaluetta, sen sijaan, että säännökset koskisivat vain erityistä poronhoitoaluetta.
Säännösmuutos tarkoittaisi sitä, että kaivosviranomaisen olisi tiedotettava lopputarkastuksesta aina asianomaista paliskuntaa sen sijaan, että ilmoitus toimitetaan asianomaiselle paliskunnalle vain siinä tilanteessa, että kaivosalue on sijoittunut erityiselle poronhoitoalueelle.
150 §. Velvollisuus seurantaan ja korjaaviin toimenpiteisiin. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että kaivostoiminnan harjoittajan ilmoitusvelvollisuus kaivosviranomaiselle merkittävistä haitallisista vaikutuksista koskisi yleisen turvallisuuden ohella myös ympäristöä tai ihmisten terveyttä. Pykälän mukaisessa seurannassa voidaan havaita muitakin kuin yleiselle turvallisuudelle kohdistuvia vaikutuksia. Varsinaisten korjaavien toimenpiteiden suorittamisessa noudatettaisiin kuitenkin viranomaisten toimivallanjakoa, jossa ympäristövaikutusten osalta erityisesti ympäristönsuojeluviranomaiset olisivat toimivaltaisia.
151 a §. Kaivosviranomaisen valvontatehtävä. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä kaivosviranomaisen valvontatehtävästä.
4 §:n 2 momentin mukaan kaivosviranomainen valvoo tämän lain noudattamista sekä hoitaa muut tässä laissa säädetyt tehtävät. Valvontatehtävän tarkemmasta sisällöstä ei ole kuitenkaan säädetty. Ehdotuksen mukaan kaivosviranomaisen olisi huolehdittava kaivoslain soveltamisalaan kuuluvan toiminnan asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta ja seurannasta hankkimalla tietoja ja tekemällä tarkastuksia. Uudella säännöksellä tarkennetaan 4 §:n 2 momentin kaivosviranomaisen valvontatehtävää.
156 §. Rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaiseminen. Pykälässä säädetään rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemisesta. Kaivoslaki mahdollistaa hallintopakon käyttämisen malminetsinnässä, kaivostoiminnassa tai kullanhuuhdonnassa ilmenneen rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseksi ja laillisen olotilan palauttamiseksi.
Hallintopakkoasia voi tulla vireille kaivosviranomaisen omasta aloitteesta. Lisäksi hallintopakkoasiassa on vireillepano-oikeus haittaa kärsivällä asianosaisella, rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät, toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset ilmenevät, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella tai muulla asiassa toimialallaan yleistä etua valvovalla viranomaisella, saamelaiskäräjillä, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät saamelaisten kotiseutualueella, kolttien kyläkokouksella, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät koltta-alueella.
Sääntelyn toimivuus edellyttää, että kaivosviranomainen valvoo, että kehotusta ja hallintopakkoasiassa annettua kieltoa tai määräystä noudatetaan. Tämän osalta voimassa oleva kaivoslain hallintopakkoa koskeva säännös ei ole riittävän yksiselitteinen. Pykälän muotoilua ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännöksen mukaan kaivosviranomaisella on yksiselitteinen velvollisuus velvoittaa toiminnanharjoittaja rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseen. Lisäksi pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka nojalla kaivosviranomaisen tulisi valvoa, että annettua kieltoa tai määräystä noudatetaan.
169 §. Päätöksen täytäntöönpano muutoksenhausta huolimatta. Kaivoslain 169 §:ssä säädetään päätöksen täytäntöönpanosta muutoksenhausta huolimatta. Pääsääntöisesti malminetsintälupaan, kullanhuuhdontalupaan ja kaivoslupaan perustuvat toimenpiteet saa aloittaa, kun siihen oikeuttava lupapäätös on lainvoimainen. Kaivoslain 169 §:n 1 momentin nojalla kaivosviranomainen voi perustellusta syystä hakijan pyynnöstä malminetsintäluvan tai kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista taikka kullanhuuhdontalupaa, kaivoslupaa tai kaivosturvallisuuslupaa koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen.
Malminetsintälupapäätöstä koskeva valitus voi kohdistua johonkin rajattuun erilliskysymykseen, esimerkiksi malminetsintäalueen tiettyyn osaan. Tällainen valitus saattaa tarpeettomasti viivästyttää malminetsinnän aloittamista koko malminetsintäalueella.
Esityksessä ehdotetaan malminetsintäluvan lisäämistä pykälän soveltamisalaan siten, että kaivosviranomainen voisi 1 momentin nojalla hakijan pyynnöstä malminetsintälupaa koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voitaisiin valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen. Kaivosviranomaisen tulisi määräyksessä kiinnittää erityistä huomiota siihen, että päätöksessä on riittävän tarkkarajaisesti yksilöity ne toimenpiteet, joihin toiminnanharjoittaja voisi valituksesta huolimatta ryhtyä. Säännös mahdollistaa siten lupapäätöstä suppeamman täytäntöönpanomääräyksen antamisen, eli kaivosviranomainen voisi kohdistaa täytäntöönpanomääräyksen myös osaan päätöksestä. Täytäntöönpanomääräystä annettaessa kaivosviranomaisen tulisi huolehtia, että päätöksessä yksilöidyt toimenpiteet eivät tekisi muutoksenhakua hyödyttömäksi. Määräystä ei saisi siten antaa, jos toiminta tai sitä valmistelevat toimet aiheuttavat esimerkiksi peruuttamattomia tai muutoin merkityksellisiä haitallisia muutoksia ympäristössä. Lisäksi olisi mahdollista määrätä täytäntöönpanon aloittamisajankohdasta. Säännös mahdollistaisi tällöin rajoitettujen toimien aloittamisen, jotta toiminnan täysimääräinen aloittaminen ei kuitenkaan viivästyisi kohtuuttomasti muutoksenhaun johdosta. Kaivosviranomainen voisi antaa vain sellaisen määräyksen toimenpiteistä, joiden suorittamisen jälkeen olot on mahdollista palauttaa aiempaa vastaaviksi. Lainvoimaa vailla olevan lupapäätöksen mukaisen toiminnan aloittamiseen tulisi olla perusteltu syy.
Voimassa olevan sääntelyn mukaisesti hakemuksen johdosta annettavan päätöksen sisältöön sovelletaan, mitä 56 §:n 1 momentissa säädetään lupapäätöksen sisällöstä. Päätöksen antamiseen sovelletaan, mitä 57 §:ssä säädetään lupapäätöksen antamisesta, ja siitä tiedotetaan noudattaen, mitä 58 §:ssä säädetään lupapäätöksestä tiedottamisesta.
Pykälän 4 momentin säännös ehdotetaan kumottavaksi päällekkäisenä sääntelynä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain kanssa. Säännöksen mukaan muutoksenhakutuomioistuin voi valituksesta kumota 1 ja 3 momentissa tarkoitetun määräyksen tai muuttaa sitä taikka muutoinkin kieltää 1 ja 3 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanon, ja hallinto-oikeuden päätöksestä täytäntöönpanoa koskevassa asiassa voidaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain pääasian yhteydessä. Samasta asiasta säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 108 ja 123 §:ssä.
Pykälän 5 momentissa säädetään malminetsintäkorvausta koskevasta maksuvelvollisuudesta. Toisin kuin 99 §:ssä säädetään, maksuvelvollisuuden edellytyksenä ei olisi asianomaisen luvan lainvoimaisuus. Malminetsintäkorvaus olisi suoritettava viimeistään 30 päivänä siitä, kun kaivosviranomainen on antanut 1 tai 3 momentissa tarkoitetun määräyksen. Malminetsintäkorvauksen suuruus ja maksuajankohta seuraavilta vuosilta olisi sen mukainen kuin 99 §:ssä säädetään.
170 a §. Kaivosrekisteri. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kaivoslakiin uusi 170 a §, joka velvoittaisi kaivosviranomaista ylläpitämään kaivosrekisteriä. Säännöksen 1 momentin mukaan kaivosviranomainen olisi pidettävä kaivosrekisteriä, johon merkittäisiin kaivoslain mukaisten oikeuksien haltijat, oikeuksien sijainti, lupa-asioiden käsittelyyn, ratkaisemiseen ja valvontaan liittyvät tapahtumat ja asiakirjat. Kaivosrekisteriä olisi pidettävä varausilmoituksia, malminetsintälupia ja kullanhuuhdontalupia sekä kaivosoikeuksia koskevista asioista. Käytännössä tämä tarkoittaisi varauksiin ja edellä mainittuihin lupalajeihin liittyvien ilmoitusten, hakemusten, hakemusten täydennyspyyntöjen, hakemusten täydennysten, lausuntojen, mielipiteiden, muistutusten ja lupiin liittyvien päätösten ja muiden hallintotoimien tietojen kirjaamista kaivosviranomaisen käytössä olevaan kaivosrekisteriin.
Käytännössä kaivosviranomainen on jo pitänyt kaivosrekisteriä, johon kaivosviranomainen on merkinnyt esitetyssä ehdotuksessa mainitut tiedot. Kaivosrekisterin pitämisestä on kuitenkin tarpeen säätää lailla, jotta kaivosrekisterin pitäminen olisi kaivosviranomaisen yksiselitteinen, lakisääteinen velvollisuus.
Lisäksi 1 momentissa säädettäisiin, että kaivosrekisteriin merkitään panttioikeuksia koskevat tiedot. Kaivoslain 174 §:n 1 momentin mukaan luvanhaltija voi pantata kaivoslupaan perustuvan kaivosmineraalien hyödyntämisoikeuden tai malminetsintälupaan perustuvan etuoikeuden. Kaivospanttioikeutta voidaan yleisesti pitää erittäin tarpeellisena esinevakuusoikeutena, joka oikealla tavalla hyödynnettynä vaikuttanee myönteisesti hankkeiden rahoituksen ehtoihin ja saatavuuteen.
Panttioikeuden kirjaamisella on olennainen merkitys panttioikeuden sitovuuden kannalta, sillä panttioikeus tulee voimaan sivullisia sitovasti, kun kaivosviranomainen on saanut luvanhaltijalta kirjallisen ilmoituksen panttauksesta. Menettelyä kutsutaan julkivarmistukseksi, jolla oikeustoimi eli tässä tapauksessa hyödyntämisoikeuden tai malminetsintälupaan perustuvan etuoikeuden panttaus tulee ulkoisesti havaittavaksi. Julkivarmistus on pantinsaajan intressissä, koska ilman sitä saaja ei saavuta tavoittelemaansa oikeusasemaa.
Kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 29 §:n nojalla kaivosviranomaisen tulee yksilöidystä pyynnöstä antaa tietoja sekä tarvittaessa todistus sille ilmoitetuista panttioikeuksista. Käytännön tilanteet ovat osoittaneet, että panttaustietojen julkisuutta koskevat voimassa olevat säännökset ovat epäselviä eikä panttaustietojen julkisuus käytännössä toteudu. Tällä on merkittävä haitallinen vaikutus panttioikeuden julkivarmistuksen kannalta, kun sivullisilla ei ole mahdollisuutta tarkistaa malminetsintäluvan tai hyödyntämisoikeuden panttaustietoja kaivosviranomaisen rekisteristä. Tietojen julkisuutta koskevaa sääntelyä on siten tarpeen täsmentää.
Ehdotetun uuden säännöksen 2 momentin mukaan jokaisella olisi oikeus saada otteita kaivosrekisteristä. Tämä koskee myös panttausta koskevia tietoja, koska kaivosviranomaisen rekisteriin merkityt panttioikeuksia koskevat tiedot olisivat julkisia. Säännöksessä ei ole tarpeen säätää otteiden maksullisuudesta, sillä kaivoslain 175 §:ssä säädetään valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuudesta. Lisäksi momentissa olisi viittaus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin, jota sovellettaisiin myös kaivosrekisteriin merkittyihin tietoihin.
Säännöksen 3 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuutuksen, jotta kaivosrekisteriin merkittäviä tietoja olisi mahdollista tarkentaa asetuksella.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Yleistä
Esityksen tavoitteena on toteuttaa hallitusohjelman strategisen kokonaisuuden ”Hiilineutraali ja luonnon monimuotoisuuden turvaava Suomi” tavoitetta kaivosten ympäristönsuojelun parantamisesta, jonka keinoina mainitaan seuraavat:
”Kaivoslainsäädäntö uudistetaan. Uudistuksen lähtökohtana on ympäristönsuojelun tason parantaminen, kaivosten toimintaedellytysten varmistaminen sekä paikallisen hyväksyttävyyden ja vaikuttamismahdollisuuksien parantaminen.” Tavoitteen saavuttamiseksi esityksellä toimeenpannaan hallitusohjelmassa tunnistettuja keinoja kaivoslainsäädännön uudistamiseksi siten, että hallitusohjelmaan kirjatut kaivoslainsäädännön uudistuksen lähtökohdat, ympäristönsuojelun tason parantaminen, kaivosten toimintaedellytysten varmistaminen sekä paikallisen hyväksyttävyyden ja vaikuttamismahdollisuuksien parantaminen, huomioidaan. Hallitusohjelman kirjauksella ympäristönsuojelun parantamisesta on liittymäkohtia myös muiden hallinnonalojen lakeihin. Keskeinen on ympäristönsuojelulaki, jota sovelletaan sen 2 §:n mukaan teolliseen ja muuhun toimintaan josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lakia sovelletaan myös toimintaan, josta syntyy jätettä sekä jätteen käsittelyyn. Tässä esityksessä ehdotetaan sellaisia muutoksia, jotka liittyvät kaivoslain soveltamisalaan ja työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan.
Voimassa olevan kaivolain kokonaisuudistusta koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009) yhteydessä hallitus katsoi, että esitys voitiin säätää normaalissa lainsäädäntöjärjestyksessä, mutta esitykseen liittyvien valtiosääntöoikeudellisten näkökohtien vuoksi oli syytä pyytää asiasta perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallituksen esityksessä otettiin erityisesti esille omaisuuden suojaa, elinkeinovapautta, ympäristöperusoikeutta, kansalaisvaikuttamista ja osallistumista sekä oikeusturvaa ja saamelaisten oikeuksia koskevat kysymykset. Kiinteistön omistajien ja muiden haitankärsijöiden oikeusasemaa arvioitiin lähinnä perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännösten näkökulmasta. Laissa tarkoitettujen luvanhaltijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia tarkasteltiin omaisuuden suojan ja perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslain 20 §:n sisältämän ympäristöperusoikeuden merkitys tuotiin esiin sekä muiden oikeuksien tulkintaan vaikuttavana tekijänä että sisällöllisiä ja menettelyllisiä säännöksiä edellyttävänä säännöksenä. Lisäksi sääntelyä tarkasteltiin perustuslain 21 §:n oikeusturvasäännösten, saamelaisten oikeuksia koskevien perustuslain 17 §:n 3 momentin säännösten ja kansainvälisten ihmisoikeusmääräysten, perustuslain 9 §:n 1 momentin liikkumisvapaussäännöksen, perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja kotirauhan suojan samoin kuin perustuslain 8 §:ssä vahvistetun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta. Säätämisjärjestysperusteluihin sisältyi myös arvio ehdotetuista valtuutussäännöksistä perustuslain 80 §:n 1 momentin valossa ja kuntien vaikuttamismahdollisuuksien turvaamisesta sekä kuntien tehtävistä perustuslain 121 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunta (PeVL 32/2010 vp) katsoi, että hallituksen esityksen sääntely oli pääosaltaan sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan käytännön kanssa. Se edellytti kuitenkin, että viittaus rikoslakiin lakiehdotuksen 153 §:n 2 momentissa oli rajattava koskemaan vain sen 1 ja 2 §:ää. Valiokunta edellytti, että säännöstä oli täydennettävä niin, että tarkastus voidaan toimittaa vain, jos se on rangaistavan menettelyn selvittämiseksi välttämätöntä.
Tämän lakiehdotuksen kannalta keskeiset perusoikeudet ovat perustuslain 15 §:n omaisuuden suoja, 18 §:n elinkeinovapaus, vastuuta ympäristöstä koskeva 20 §:n 1 momentti, kansalaisten osallistumista koskeva 20 §:n 2 momentti, valtion veroja ja maksuja koskeva 81 § sekä saamelaisten oikeutta oman kielen ja kulttuurin ylläpitämiseen ja kehittämiseen koskeva 17 §. Lisäksi merkitystä on 22 §:n perusoikeuksien turvaamisella ja 6 §:n yhdenvertaisuutta koskevalla säännöksellä. Esityksessä on myös asetuksenantovaltuuksia, joita koskee perustuslain 80 §.
Perustuslakivaliokunnan (PeVM 25/1994 vp) kannan mukaan perusoikeuksien rajoittamisen on perustuttava laintasoiseen säädökseen. Perustuslakivaliokunta on asettanut seuraavat edellytykset perusoikeuksien rajoittamiselle: rajoitusten tulee perustua laintasoiseen säädökseen, rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä, rajoitusperusteiden tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä, painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia, lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen kuuluvaa rajoitusta, rajoitusten tulee olla välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevaan yhteiskunnallisen intressin painoarvoon, perusoikeutta rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä eivätkä rajoitukset saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Valtioneuvosto voi kuitenkin antaa asetuksia laissa säädetyn valtuuden nojalla. Ehdotettava kaivoslaki sisältää lukuisia valtuuksia, joiden perusteella voidaan antaa lain yleisiä säännöksiä tarkentavia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Ehdotettua sääntelyä on siten kokonaisuudessaan arvioitava myös perustuslain 80 §:n kannalta. Myös perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan on edellytetty sääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta (PeVL 25/2005 vp, s.4. ja PeVL 1/2004 vp. s 2). Lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Laista tulee käydä selvästi ilmi, mistä on tarkoitus säätää asetuksella, mutta tällöinkin oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla.
Esitettyjen muutosten ei katsota olevan perusoikeuksien kannalta merkittäviä. Ehdotetut säännökset sisältävät lukuisia asetuksenantovaltuuksia, joita voidaan pitää perustuslain 80 §:n mukaisina.
Vastuu ympäristöstä
Perustuslain 20 §:n 1 momentissa säädetään yleisestä ympäristöön kohdistuvasta vastuusta: vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän perustelujen mukaan vastuu kattaa elollisen luonnon (eliöt ja kasvit), elottoman luonnonympäristön (maan ja kallioperän) sekä ihmistoiminnan tuloksena syntynen kulttuuriympäristön (rakennukset ja maisemat). Vastuu tarkoittaa sekä aktiivisen tekemisen että passiivisen pidättäytymisen ympäristön vahingoittamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetyn velvoitteen on katsottu merkitsevän perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (HE 309/1993 vp, s. 67/I, PeVL 38/1998 vp, s. 2/I). Säännöksellä on yhteys perustuslain 2 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen ja 14 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikutta itseään koskevaan päätöksentekoon. Terveellistä ympäristöä on tulkittu laajasti niin, että se sisältää myös maisema-arvot.
Ympäristöperusoikeuden toteutuminen edellyttää julkiselta vallalta kaivostoiminnassa lainsäädännön kokonaisuuden hallintaa, kuten kaivoslain ja ympäristönsuojelusta annetun lain säännösten muodostaman kokonaisuuden ymmärtämistä, sekä kaivostoimintaa ohjaavien viranomaisten, kuten kaivosviranomaisen ja ympäristölupaviranomaisten, yhteistyötä. Tämä edellyttää myös säännösten selkeyttä niin, että viranomaiset tuntevat vastuullaan olevat asiat. Tähän pyritään esitettyjen säädösmuutosten lisäksi edellä mainituilla kaivosasetukseen tehtävillä tarkennuksilla.
Säännösten tarkoituksena on turvata, ettei kaivostoimintaa ja muuta lain soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa harjoiteta luonnon monimuotoisuutta, ympäristöä tai kulttuuriperintöä vaarantavalla tavalla. Lisäksi säännösehdotusten pitää, kuten nykyisinkin, perustua luonnonvarojen käytön ja suojelun periaatteille. Kaivostoiminnassa on usein kytkentä kahden perusoikeuden välillä - omaisuudensuojan ja ympäristöperusoikeuden.
Yhtäältä perustuslakivaliokunta on aiemmissa lausunnoissaan todennut, että perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännös ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp, PeVL 32/2010 vp, PeVL 20/2010 vp, PeVL 6/2010 vp, PeVL 38/1998 vp ja PeVL 21/1996 vp). Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut uudemmassa käytännössään erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (esim. PeVL 55/2018 vp, PeVL 69/2018, PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp ja PeVL 6/2010 vp).
Ehdotuksen mukaan kaivoslain 1 §:n nojalla kaivoslain tarkoituksena on edistää sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävää malminetsintää ja kaivostoimintaa, ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö (voimassa olevan kaivoslain mukaan lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä). Lisäksi 1 momentin 3 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi lain tarkoituksen toteuttamisessa huomioon otettavaksi vaikutukseksi luonnon monimuotoisuus ja luonnonvarojen säästävä käyttö ehdotetaan muutettavaksi luonnonvarojen kestäväksi käytöksi. Yleisiä periaatteita koskevaan 6 §:ään ehdotetaan lisättäväksi, että kaivosmineraalien hallinta järjestetään asianmukaisesti ja että niin pitkälle kuin mahdollista varmistetaan, että kaivostoiminnan kaikissa vaiheissa hyödynnetään kaikki alueen tavatut kaivosmineraalit, jotka ovat teknistaloudellisesti hyödynnettävissä ja vältetään vahingollisia ympäristövaikutuksia.
Esityksessä ehdotetaan muutoksia, joiden tarkoituksena on ottaa huomioon maisemalliset ja ympäristölliset sekä luonnon monimuotoisuuteen liittyvät kysymykset entistä vahvemmin kaivoslain mukaisessa malminetsintä- ja kaivoslupaa koskevassa lupaharkinnassa (51, 52 §). Ehdotuksessa on terveellinen ympäristö otettu huomioon kaivoksen sulkemista koskevissa ehdotuksissa. Ehdotuksessa tarkennetaan kaivoksen sulkemiseen liittyvää sääntelyä ja otetaan myös vaiheittainen sulkeminen sääntelyn kohteeksi (18, 52, 120, 143, 144 §). Säännösehdotuksissa on otettu huomioon se, että kaivostoiminta käytännössä aina edellyttää ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Se, ettei kaivostoimintaa voida aloittaa ennen kuin toiminnanharjoittaja on saanut kaikki toimintaa varten tarvittavat luvat, kuten ympäristöluvan, varmistaa osaltaan, ettei toiminta voi rikkoa ympäristöperusoikeutta koskevaa 20 §:n 1 momenttia. Sekä kaivoslain että ympäristölainsäädännön mukaisiin lupiin kuuluvat laajat tiedoksiantosäännökset menettelyineen varmistavat, että perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetty oikeus jokaiselle vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon muun muassa muistutuksin ja mielipitein turvataan. Esityksen mukaisilla velvoitteilla järjestää yleisölle avoimia tilaisuuksia parannetaan myös yleisön tiedonsaantia, millä lisätään tiedonsaantia myös ympäristöstä (14, 18, 28, 39 §). Yksittäiseen kaivoshankkeeseen sovelletaan useita muitakin vuorovaikutusprosesseja, kuten kaavoitusmenettelyjä, ympäristövaikutusteen arviointimenettelystä annetun lain YVA-menettelyä sekä ympäristönsuojelulain ympäristölupamenettelyä.
Kaivoslakia koskevassa esityksessä on pyritty selventämään kaivosluvan ja ympäristöluvan sääntelykohteita esimerkiksi edellä mainituilla 51 ja 52 §:n säännöksillä, lisäksi 52 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että kaivoslupaan liitetyillä lupamääräyksillä ei kuitenkaan osaksikaan voida ratkaista ympäristönsuojelulain alaan kuuluvia pilaamisen torjuntaan liittyviä kysymyksiä ympäristölupaa rajaavalla tavalla. Myös ympäristövastuuperusoikeuden toteutumisen kannalta on tärkeää, että järjestöillä ja kansalaisilla on selkeä käsitys eri lupien sääntelemästä kokonaisuudesta. Vain tällöin sekä kaivostoimintaa ohjaavien lakien, kaivoslain ja ympäristölakien laajoilla tiedoksianto- ja kuulemisvelvoitteilla on tosiasiallista merkitystä. Tähän liittyen esitys sisältää tarkennuksia viranomaisten neuvontavelvollisuuteen liittyvään sääntelyyn (31 a §). Lisäksi esityksessä ehdotetaan tarkennuksia kaivoslain mukaiseen vakuussääntelyyn (107–109 §) ja ilmoitusmenettelyä kiinteistön omistajan suostumuksella toteuttavalle malminetsinnälle (12 §), millä voidaan katsoa olevan merkitystä ympäristöperustoikeuden kannalta.
Edellä mainitut ehdotukset kytkeytyvät ympäristöperusoikeuteen liittyvien tavoitteiden toteutumisen varmistamiseen.
Omaisuudensuoja
Kaivoslainsäädäntö on niin Suomessa kuin kansainvälisestikin ollut perinteisesti lähtökohdiltaan muusta maankäyttöä koskevasta lainsäädännöstä erillinen kokonaisuutensa. Erityisesti erot liittyvät maanomistajan mahdollisuuksiin käyttää hyväkseen maaperän aineksia. Omaisuuden suojaa koskeva perusoikeuslauseke sisältyy perustuslain 15 §:ään. Pykälän 1 momentin nojalla jokaisen omaisuus on turvattu ja pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen säädetään lailla. Omaisuudella tarkoitetaan varallisuusarvoisia etuja, kuten omistusoikeus. Omistusoikeus koostuu vakiintuneesti omistajan hallintaoikeudesta, omistajan määräämisvallasta ja omistajan nauttimasta suojasta. Kaivostoiminnassa omistusoikeus koskee sekä luonnollisten henkilöiden että oikeushenkilöiden omistusoikeutta. Kaivoslaissa omaisuuden suojaan voidaan puuttua pakkolunastuksella tai omaisuuden käyttöä rajoittamalla. Omaisuuden käyttörajoituksia koskeva asia ratkaistaan perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden mukaisesti. Pakkolunastusta tai siihen verrattavaa toimenpidettä koskeva asia ratkaistaan perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan, jolloin on arvioitava, onko kyseessä yleinen tarve ja onko kyseessä täysi korvaus. Kiinteistöjen omistajien ja muiden yksityisten haitankärsijöiden oikeuksien rajoittamista on pidetty vakiintuneesti hyväksyttävänä, koska kaivostoiminta edistää yleisiä etuja, kuten alue- ja paikallistaloutta ja työllisyyttä. Lisäksi se tuottaa raaka-aineita, myös huoltovarmuuden tarpeisiin. Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut uudemmassa käytännössään erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (esim. PeVL 55/2018 vp, PeVL 69/2018, PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp ja PeVL 6/2010 vp).
Perustuslain 15 §:ää on arvioitava sellaisten kiinteistöjen omistajien ja muiden yksityisten haitankärsijöiden kannalta, joiden varallisuusoikeuksiin malminetsintä tai kaivostoiminta vaikuttaa joko välittömästi tai välillisesti. Kullanhuuhdonta tapahtuu valtion maalla, joten sen sääntelyyn liittyviä muutoksia ei ole tarpeen arvioida toisin kuin malminetsintää ja kaivostoimintaa koskevia säännöksiä.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta. Joissakin tapauksissa perustuslakivaliokunta on hyväksynyt omaisuuden suojaa rajoittavien säännösten muodostumisen verraten joustaviksi ja yleisluonteisiksi. Kaivoslakiuudistuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 32/2010 vp) perustuslakivaliokunta piti seurausta väistämättömänä mutta hyväksyttävänä kaivoshankkeiden vaiheiden ja ominaispiirteiden moninaisuuden vuoksi. Se piti hyväksyttävänä erityisesti lupasääntelyn jättämistä ”jonkin verran yleisluontoisemmaksi kuin perusoikeuksia koskevan sääntelyn tarkkuudelta yleensä vaaditaan”.
Tässä esityksessä ehdotetaan muiden elinkeinojen huomioon ottamista nykyistä vahvemmin kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa, sekä maisemallisten, ympäristöllisten ja luonnon monimuotoisuuteen liittyvien kysymysten huomioon ottamista lupaharkinnassa. Muutoksilla on merkitystä myös hallinnon selkeyden ja ennalta arvattavuuden vuoksi. Hallitus katsoo, että näiden tarkennustenkin jälkeen lupaehdot säilyvät toiminnan kannalta riittävän joustavina. Tarkennukset eivät myöskään aiheuta merkittäviä lisärajoitteita omistajan suojaa ajatellen.
Esityksessä ehdotetaan tiukennuksia malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskeviin edellytyksiin: tutkimussuunnitelman mukaisten toimenpiteiden toteuttamista ja toimintaan soveltuvan lainsäädännön noudattamista sekä maanomistajien suostumuksen edellyttämistä (46, 61–61 a §). 61 a §:n mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä olisi alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen tai kiinteistöjen omistajien suostumus, kun jatkoa haetaan vähintään kymmenen vuotta voimassa olleelle luvalle. Ehdotuksen mukaan annettu suostumus olisi voimassa, kunnes malminetsintälupa raukeaa tai peruutetaan.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (PeVL 34/2000 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 45/2005 vp, s. 3/I, ja PeVL 10/2007 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on niin ikään katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa (PeVL 45/1996 vp, 2/II, ks. myös PeVL 17/1997 vp, s. 3/I)
Hallituksen esityksen mukaan uudistuksella edistetään maanomistajan asemaa lisäämällä maanomistajan mahdollisuuksia vaikuttaa malminetsinnän jatkumiseen kiinteistöllään, vaikkakaan yksittäisellä maanomistajalla ei olisi suoraa oikeutta kieltää malminetsinnän jatkamista. Omaisuudensuojan kannalta säännöksessä vastakkain punnittavana ovat siten maanomistajien perustuslaissa suojattu omaisuudensuoja ja toiminnanharjoittajien omaisuudensuoja. Maanomistajien oikeus omistamaansa maahan turvataan. Sääntelyn oikeasuhtaisuus on valmistelussa otettu huomioon edellyttämällä ainoastaan maanomistajien enemmistön suostumusta. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suostumuksen edellyttäminen jokaiselta alueen kiinteistönomistajalta saattaisi olla toiminnanharjoittajan näkökulmasta hyvin vaikeaa, ellei mahdotonta.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä vahvistetun oikeushenkilöiden omaisuudensuojan laajalle ulottuvia rajoituksia mahdollistavan luonteen sekä sääntelyn taustalla vaikuttavien syiden vuoksi voidaan katsoa, ettei ehdotettu sääntely ulotu toiminnanharjoittajien omaisuudensuojaan tavalla, jota tulisi pitää omaisuudensuojan kannalta ongelmallisena.
Perusteltujen odotusten suoja
Omaisuuden perustuslainsuojan on katsottu turvaavan myös sopimussuhteiden pysyvyyttä. Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut, että perusteltujen odotusten suojaan liittyy oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan lainsäädännön pysyvyyteen niin, että sopimusosapuolten oikeusasemaan ei voida näitä seikkoja tavallisella lailla sääntelemällä kohtuuttomasti heikentää. (PeVL 21/2004 vp, s. 3/I, PeVL 45/2002 vp, s. 2/II—3/I) Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998 vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp, s. 3/I, PeVL 13/2003 vp, s. 2). Elinkeinovapaus on läheisessä yhteydessä omaisuudensuojaan, ja perusteltujen odotusten suoja vaikuttaa myös toiminnanharjoittajien elinkeinovapauden toteutumiseen.
Kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 37/1998 vp, s. 2/I, PeVL 63/2002 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut, etteivät yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat voi perustellusti olettaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana. (Ks. esim. PeVL 55/2018 vp, s. 2, PeVL 32/2010 vp, s. 7/I) Valiokunta on korostanut tätä lähtökohtaa vahvasti säännellyillä markkinoilla toimivien liikeyritysten kohdalla. (PeVL 56/2005 vp, s. 2/II, PeVL 31/2006 vp, s. 4/II). Perustuslakivaliokunta on arvioinut myös tällaista omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn oikeasuhteisuuden sekä sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden kannalta. (PeVL 13/2003 vp, s. 2, PeVL 21/2004 vp, s. 3/I) Lakiesityksessä erityisesti lupaehtoihin ja lupaprosesseihin vaikuttavan sääntelyn muutoksilla voi olla vaikutusta kaivostoimintaa ja malminetsintätoimintaa harjoittaviin, jo toimintaa harjoittaviin ja sijoituksia tehneisiin toimijoihin. Viimeistään laissa säädetyn siirtymäajan jälkeen lupamääräykset olisi saatettava vastaamaan ehdotetun lain vaatimuksia. Lupien ehtoihin vaikuttavat erityisesti kaivostoiminnan kytkeminen kunnan laatimaan yleis- tai asemakaavaan sekä maanomistajien suostumusta koskevaan sääntelyyn ehdotetuilla muutoksilla.
Kaivostoiminnalla voi olla merkittävää vaikutusta alueiden ympäristöön ja kuntalaisiin. Kaavoitus kaivostoiminnan edellytyksenä parantaa kunnan asukkaiden mahdollisuutta vaikuttaa kaivostoiminnan sijoittumiseen kunnan alueelle. Ehdotetulla muutoksella pyritään lisäämään kaivostoiminnan paikallista hyväksyttävyyttä. Kaivostoiminnan liittäminen lain mukaisesti laadittuun kunnan kaavaan ei näyttäydy perusteltujen odotusten suojan kannalta ongelmallisena. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän painavan yhteiskunnallisen tarpeen toteuttamiseen. Institutionaalista tukea sääntelyn yhteiskunnalliselle päämäärälle voidaan johtaa perustuslain 20 §:ssä turvatusta ympäristöperusoikeudesta. Perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan tulee pyrkiä takaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
Lain 61 a §:än ehdotetulla uudella sääntelyllä kytkettäisiin malminetsinnän jatkaminen maanomistajien enemmistön suostumukseen. Maanomistajien suostumusta koskevan sääntelyn tavoitteena on parantaa maanomistajien asemaa lisäämällä maanomistajan mahdollisuuksia vaikuttaa malminetsinnän jatkumiseen kiinteistöllään, vaikkakaan yksittäisellä maanomistajalla ei olisi suoraa oikeutta kieltää malminetsinnän jatkamista. Sääntelyllä turvataan maanomistajien perustuslaissa turvattua oikeutta omistamaansa maahan. Sääntelyn oikeasuhtaisuus on valmistelussa otettu huomioon edellyttämällä ainoastaan maanomistajien enemmistön suostumusta, sillä suostumuksen edellyttäminen jokaiselta alueen kiinteistönomistajalta saattaisi olla toiminnanharjoittajan näkökulmasta vaikeaa.
Ehdotetut sääntelyratkaisut asettavat velvoitteita lähinnä oikeushenkilöille. Vaikka kaivoslain tarkoittamia toimintoja harjoittava voi lain mukaan olla myös luonnollinen henkilö, on todennäköistä, että suurin osa lain soveltamisalaan kuuluvasta malminetsinnästä ja kaivostoiminnasta tapahtuu oikeushenkilöiden omistamissa yksiköissä. Omaisuudensuoja suojaa lähtökohtaisesti erityisesti luonnollisia henkilöitä. Myös oikeushenkilöt voivat kuitenkin nauttia omaisuudensuojaa ainakin välillisesti. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (Esim. PeVL 34/2000 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 45/2005 vp, s. 3/I, PeVL 10/2007 vp, s. 2 ja PeVL 55/2018 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on niin ikään katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa. (PeVL 45/1996 vp, 2/II, ks. myös PeVL 17/1997 vp, s. 3/I) Tyypilliset kaivosalalla toimivat yritykset ovat huomattavasti keskimääräistä yritystä suurempia.
Kaivoslupaa koskevat lupamääräykset olisi tarkistettava vastaamaan ehdotetun lain vaatimuksia seuraavan kerran luvan tarkistamisen yhteydessä tai jos lupaa on tarpeen muuttaa jo aiemmin, niin siinä yhteydessä. Kaivosluvat tulisi saattaa ehdotetun lain vaatimusten mukaisiksi kuitenkin viimeistään viiden vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Säätämällä pitkästä viiden vuoden takarajasta lupamääräysten tarkistamiselle mahdollistetaan toiminnanharjoittajien varautuminen sääntelyn vaikutuksiin. Voimassa oleviin malmietsintälupiin ehdotetun lain perusteella tulevat uudet vaatimukset tulisivat sovellettaviksi määräaikaisten malminetsintälupien voimassaolon jatkamista koskevan lupamenettelyn yhteydessä, eli lupia uusittaessa.
Elinkeinovapaus
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Elinkeinovapauden periaatetta pidetään elinkeinonharjoittamista koskevana pääsääntönä, josta poikkeaminen on kuitenkin mahdollista muiden tärkeiden yhteiskunnallisten etujen puoltaessa sitä.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista poikkeuksellisesti. Luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta (PeVL 69/2014 vp, s. 2, PeVL 13/2014 vp, s. 2, PeVL 34/2012 vp, s. 2, PeVL 32/2010 vp, s. 7).
Yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (PeVL 32/2010 vp, PeVL 31/2006 vp ja PeVL 56/2005 vp). Eräiden valiokunnan lausuntojen mukaan on voitu lailla säätää lupaviranomaisen toimivallasta muuttaa elinkeinon harjoittamiseen oikeuttavaa lupaa ja sen ehtoja, vaikka luvanhaltija ei ole muutosta hakenut tai muutokseen suostunut. Tällöin toimivalta on sääntelyn suhteellisuuden takia tullut kuitenkin rajata tilanteisiin, joissa muutokset ovat välttämättömiä toiminnan edellytyksissä tapahtuneiden olennaisten muutosten takia (PeVL 36/2004 vp, s. 4, PeVL 62/2002 vp, s. 3, PeVL 61/2002 vp, s. 2-3). Yleisen hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta lupaehtojen muuttamisella ei saa myöskään aiheuttaa kohtuutonta haittaa luvanhaltijan toiminnalle tai tämän jo tekemien investointien hyödyntämiselle (PeVL 44/2004).
Esityksessä ehdotetaan kaivoslain vakuussääntelyn tiukentamista, malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen ehtojen tiukentamista, luvan hakijaa koskevien edellytysten tiukentamista ja muiden elinkeinojen huomioon ottamista nykyistä vahvemmin kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa. Ehdotetuilla muutoksilla on osaltaan vaikutusta elinkeinovapauden kannalta.
Elinkeinovapaus ja yhdenvertaisuus
Lain 47 §:n 4 momentin muutoksella toimeenpannaan hallitusohjelman kirjaus paikallisen hyväksyttävyyden ja vaikuttamismahdollisuuksien parantamisesta. Muutos poistaisi siirtymäsäännöksissä mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta muun selvityksen rinnastamisen kaavoitukseen, mitä ei ole koettu tasapainoisena vaihtoehtona kaavoitukselle. Sääntelyssä muutoksella kaivostoiminta sidottaisiin nimenomaisesti perustumaan kunnan laatimaan yleis- tai asemakaavaan. Sääntelyssä on kysymys eräänlaisesta kaivosalan erityiskohtelusta, sillä ehdotetut säännökset eivät vastaavina koske muita luvanvaraisia elinkeinotoiminnan aloja. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain perusteella luvanvaraisessa elinkeinotoiminnassa, kuten metalliteollisuudessa, sijoituspaikan valintaa koskevan harkinta tehdään yksistään ympäristöluvan hakuprosessissa tehtävän sijoituspaikan arvioinnin yhteydessä. Erityiskohtelua sisältävää sääntelyä voidaan arvioida perustuslain 6 §:n 1 momentin sisältämän yleisen yhdenvertaisuussäännöksen kannalta.
Ehdotettu sääntely koskee lähinnä oikeushenkilöitä. Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut, että perustuslain yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä. Vaikka kaivosluvan hakijana voi lain 31 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan olla myös luonnollinen henkilö, on todennäköistä, että suurin osa lain soveltamisalaan kuuluvasta kaivostoiminnasta tapahtuu oikeushenkilöiden omistamissa yksiköissä. Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut, että tällaisessa sääntelyssä yhdenvertaisuusnäkökulmalla on suhteellisen vähäinen merkitys. (PeVL 37/2010 vp, s. 3/I)
Valiokunta on käytännössään todennut, että yhdenvertaisuusperiaatteella voi kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan. Valiokunta on korostanut, että näkökulman merkitys on sitä vähäisempää, mitä etäisempi tämä yhteys on (PeVL, 11/2012 vp, s. 2/I, PeVL 37/2010 vp, s. 3/I). Valiokunnan mukaan oikeushenkilöihin kohdistuvan sääntelyn arvioinnissa on joka tapauksessa otettava korostetusti huomioon se perustuslakivaliokunnan käytännössä vakiintuneesti mainittu seikka, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (esim. PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2/I ja PeVL 59/2002 vp, s. 2/II). Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (esim. PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 18/2006 vp, s. 2/II).
Lainsäädännössä erilaisia toimintoja kohdellaan usein toisistaan poikkeavalla tavalla niihin liittyvien erityispiirteiden vuoksi. Yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta ei perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisesti voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Kaivostoiminnalla voi olla merkittävää vaikutusta alueiden ympäristöön ja kuntalaisiin. Kaavoitus kaivostoiminnan edellytyksenä parantaa kunnan asukkaiden mahdollisuutta vaikuttaa kaivostoiminnan sijoittumiseen kunnan alueelle. Tarkoituksena on lisätä kaivostoiminnan paikallista hyväksyttävyyttä.
On myös huomioitava, että vaikka ympäristölupamenettelyssä ei edellytetä toiminnan sitomista suoraan kunnan laatimaa yleis- tai asemakaavaan kuten ehdotetussa sääntelyssä, tulee kaavoitus myös muussa ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa ottaa huomioon. Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan luvanvaraista, ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.
Erottelevaa sääntelyä ei voida pitää ongelmallisena perustuslain 6 §:n tarkoittaman yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta. Yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamista perusteleva yhteiskunnallinen intressi on oikeassa suhteessa poikkeamisen ulottuvuuteen ja saa institutionaalista tukea useista muista perusoikeuksista, kuten perustuslain 20 §:ssä turvatusta ympäristöperusoikeudesta.
Varausmaksu
Hallituksen esityksessä ehdotettu varausmaksu on merkityksellistä valtion veroja ja maksuja koskevan perustuslain 81 §:n kannalta. Ehdotettu varausmaksu ei ole korvaus tai maksu, sillä varausilmoituksenoikeusvaikutus rajoittuu vain etuoikeuteen malminetsintähakemuksen jättämiseen. Varaus ei oikeuta konkreettisiin toimiin alueella, mikä on sen oleellinen ero verrattuna malminetsintälupaan tai kaivoslupaan. Varausmaksu ei siis vertaudu maanomistajakorvaukseen, joita maksetaan malminetsintäluvan ja kaivosluvan perusteella. Varausmaksun suuruus ei myöskään perustu varausilmoituksen käsittelystä viranomaiselle aiheutuviin kuluihin, joten sitä ei ole pidettävä maksuna. Varausmaksulla on tarkoitus ohjata varaajien käyttäytymistä ja saada varaajat pienentämään varausalueita nykyisestä. Varausmaksu on valtiosääntöoikeudellisesti vero.
Valtion veroista säädetään perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisten oikeusturvasta. Perustuslain 81 §:n 2 momentin mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla.
Vakiintuneen määritelmän mukaan vero on rahasuoritus, joka ei ole korvaus tai vastike julkisen vallan maksuvelvolliselle antamista eduista tai palveluista ja jolle on ominaista valtion menojen rahoittaminen (HE 1/1998 vp, s. 134/II).
Hallituksen esityksessä ehdotetaan uuden veron, varausmaksun, käyttöönottoa. Varaaja maksaisi valtiolle varausalueen pinta-alaan perustuvaa varausmaksua. Varausmaksun käyttöönotolla kannustetaan varaajia rajaamaan varausalueiden kokoja. Esitys sisältää myös perustuslain vaatimat säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista (98 a §) sekä verovelvollisten oikeusturvasta (98 e §).
Oikeusturva
Oikeusturvavaatimus on erittäin tärkeä perustuslainmukaisuuden arvioinnissa. Sillä viitataan ennen muuta muutoksenhakumahdollisuuteen, mutta myös muihin menettelyllisiin oikeusturvatakeisiin. Vaatimuksella on läheinen yhteys perustuslain oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja hyvää hallintoa koskevaan perustuslain 21 §:ään. Yleisesti kattavan muutoksenhakumahdollisuuden järjestäminen tuomioistuimiin riittää täyttämään oikeusturvavaatimukset. Kaivoslain säännösten on katsottu täyttävän perustuslain 21 §:n kuin 20 §:n 2 momentin vaatimukset (PeVL 32/2010). Näiltä osin ei esitykseen sisälly muutoksia. Varauspäätöksiä koskevaa valitusoikeutta ei esitetä laajennettavaksi, koska varauksen oikeusvaikutukset rajautuvat vain etusijaan malminetsintähakemuksen tekemiseen (KHO:2021:145).
Saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana
Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §: n 3 momentin perusteella oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Vakiintuneesti katsotaan, että säännöksellä turvataan muun muassa saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuten poronhoidon, perinteisen kalastuksen ja metsästyksen sekä käsityön harjoittaminen (HE 309/1993, PeVL 29/2004 vp. PeVL 21/2007). YK:n ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan kansallisiin, uskonnollisiin ja kielellisiin vähemmistöihin kuuluilta henkilöiltä ei saa muun ohessa kieltää oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan. Tämä kulttuurin määritelmä kattaa myös saamelaisten perinteisen poronhoidon. Poronhoidon osalta poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan erityisellä poronhoitoalueella maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön (KHO 1999:14) mukaan KP-sopimus, perustuslain 17 §:n 3 momentti ja poronhoitolaki on otettava huomioon kaivoslainsäädännön mukaisia viranomaispäätöksiä tehtäessä. Voimassa olevan kaivoslain käsittelyn yhteydessä perustuslakivaltiokunta totesi, että 50 §:n olennaisuuskriteerit asettavat melko korkean kynnyksen saamelaisten oikeuksien huomioon ottamiselle luvan myöntämisen esteitä arvioitaessa ja katsoi, että olisi tärkeää, että olennaisuuskriteerejä arvioitaisiin perusoikeusmyönteisellä tavalla ja ottaen huomioon YK:n ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen 27 artiklaa koskeva käytäntö (PeVL 32/2010). Kaivoslain 50 §:n mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa ensinnäkään myöntää, jos luvan mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella olennaisia edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Lupaa ei myöskään saa myöntää, jos sen mukainen toiminta heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella tai aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle. Näiden lainkohtien voidaan katsoa olevan sopusoinnussa sekä perustuslain 17 §:n 3 momentin että YK:n ihmisoikeuskomitea KP- sopimuksen 27 artiklan kanssa. (YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 1994 antaman yleiskommentin nro 23 (50) mukaan sopimuksen artikla 27 edellyttää sanamuodostaan huolimatta myös positiivisia erityistoimia vähemmistöön kuuluvien kulttuurioikeuksin suojelemiseksi.)
Kulttuurin suojeleminen edellyttää KP-sopimuksen mukaan myös, että vähemmistöyhteisöjen edustajat saavat tehokkaasti osallistua heihin vaikuttavaan päätöksentekoon. Kaivostoiminnan osalta saamelaisten osallistuminen heihin vaikuttavaan päätöksentekoon on varmistettu erityisesti lain 38 §:n mukaisella menettelyllä. Lisäksi saamelaisten osallistumisoikeuksien kannalta on merkittävä lakiehdotuksen 47 §:än vaatimus kaivostoiminnan perustumisesta asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, jossa kaivostoiminnan ja kaivostoiminnan apualueen sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Kaavavalmistelun yhteydessä selvitetään muun muassa poronhoidon, matkailun ja kalastuksen sekä kaivostoiminnan vaatimien alueiden ja infran edellyttämät alueet. Lisäksi saamelaiskäräjät on jäsenenä Lapin maakunnan yhteistyöryhmässä, jossa käsitellään laajasti maakunnan kehittämistä, elinkeinotoimintaa mukaan lukien kaivostoiminta ja rahoitusmahdollisuuksia. Tähän liittyvää asiakirjaa, lakisääteistä maakuntaohjelmaa, Lappisopimusta on ollut valmistelemassa myös saamelaiskäräjät.
KKO:n ratkaisussa (KKO:2022:26), joka koski luvatonta kalastusta valtion vesialueella korkein oikeus katsoi, että kalastuslupa ja siihen liittyvät lupakäytännöt aiheuttavat niin merkittäviä rajoituksia paikallisille saamelaisille, että säännöksen soveltaminen on ilmeisessä ristiriidassa heille perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvattujen oikeuksien kanssa. Siten kalastuslain säännös jätettiin perustuslain 106 §:n nojalla soveltamatta, ja syyte luvattomasta pyynnistä hylättiin. Kaivoslain soveltamisen käytännössä ei kuitenkaan ole tullut esiin toimia, jotka estäisivät saamelaisten oikeuksien toteutumisen vastaavalla tavalla. Kaivoslain mukainen toiminta on yleensä paikallista, ja saamelaisten oikeuksien kanssa ilmeisessä ristiriidassa olevia toimintoja voidaan poistaa lupamääräyksillä, ellei ole perustetta evätä lupaa kokonaan.
Lakiehdotuksessa on useita kohtia (1, 34, 38, 51, 52, 54 §), joilla on vaikutusta saamelaisten oikeuteen alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan. Koska muun muassa perustuslakivaliokunnan esittämän huomautuksen taustasyynä on useissa tapauksissa lupien saamelaisiin kohdistuvien arvioinnin laatu, on lakiehdotuksessa esitetty tarkennuksia sekä lupahakemuksia koskevaan 34 §:ään että asian selvittämistä ja yhteistyömenettelyä saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella koskevaan 38 §:ään. Lain 38 §:n soveltamista on esitetty selkeytettäväksi niin, että jo hakemuksessa on hakijan arvioitava tulevan toimintansa vaikutus saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää kieltään, kulttuuriaan ja perinteisiä elinkeinojaan. Kaivosviranomaisen on hakemusta vastaanottaessaan varmistettava arvion laatu ja selkeys. Näin tätä selvitystä voidaan 38 §:n mukaisen menettelyn pohjana. Tarkoituksena ei kuitenkaan voi olla, että tällä tarkennuksella ohjataan hakijaa hankkimaan hakemukseen liitettävä selvitys saamelaiskäräjiltä. Tällöin 38 §:n menettelyssä saamelaiskäräjät arvioisivat omaa selvitystään, ja se heikentää käräjien mahdollisuutta objektiiviseen arviontiin. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen (KHO:2014:111) mukaan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston velvollisuutena lupaviranomaisena on turvata, että kaivoslain 38 §:n mukainen menettely toteutuu. Sen sijaan eri osapuolten passiivisuus tai osallistumatta jättäminen ei voi estää lupa-asian ratkaisemista. Tällöin Turvallisuus- ja kemikaalivirasto tekee selvityksen. Muutosten tavoitteena on parantaa saamelaisten perustuslain turvaamaa asemaa.
CETA-sopimus ja muut investointisuojasopimukset
CETA-sopimuksen sijoitusten suojaa koskevassa sääntelyssä jäsenvaltioille on varattu oikeus legitiimiin julkisen edun nimissä tehtyyn tehokkaaseen sääntelyyn. Nyt ehdotetulla sääntelyllä toteutetaan maanomistajien oikeuksiin sekä kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien parantamiseen tähtääviä ja ympäristöperusoikeuteen vahvasti kytkeytyviä legitiimejä tarkoitusperiä. CETA-sopimuksessa valtion oikeutta säännellä legitiimin julkisen edun nimissä on haluttu korostaa.
CETA-sopimuksen takaama suoja vastaa pitkälti myös Suomen sisäisen oikeusjärjestyksen ja eurooppaoikeuden mukaista suojan tasoa. Esitys ei sisällä sellaisia syrjiviä, yllättäviä tai kohtuuttomia muutoksia, jotka olennaisesti muuttavat riskiä valtion korvausvastuusta CETA-sopimuksen perusteella. Ehdotetulla kaivoslain muutoksella korostettaisiin kuntakaavoituksen merkitystä kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä. Tältäkään osin ehdotetut muutokset eivät itsessään vaikuttaisi olevan CETA-sopimuksen vastaisia. Esitys on CETA-sopimuksen ja yleensä investointisuojasopimusten osalta lainsäätäjän liikkumavaran puitteissa.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.