2.1
Kansallinen lainsäädäntö
Nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annettua lakia (1472/1994), jäljempänä polttoaineverolaki, muutettiin energiaverouudistuksen yhteydessä lailla 1399/2010 vuoden 2011 alusta siten, että polttoaineiden litrapohjainen valmistevero muutettiin polttoaineen energiasisältöön eli lämpöarvoon perustuvaksi energiasisältöveroksi sekä poltosta syntyvään hiilidioksidin ominaispäästöön perustuvaksi hiilidioksidiveroksi.
Energiasisältöveron määrä oli 0,01631 euroa megajoulelta ja hiilidioksidivero 62 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta 31.7.2020 asti. Polttoaineverolain muutoslailla (1554/2019), joka tuli voimaan 1.8.2020, energiasisältöveron määrä nousi 0,01681 euroon megajoulelta ja hiilidioksidiveron määrän laskentaperusteena oleva hiilidioksiditonnin arvo 77 euroon. Koska tällä esityksellä ehdotetaan muutettavaksi 1.8.2020 voimaantullutta polttoaineverolain liitteen verotaulukkoa, esityksessä käytettävät luvut, arviot ja vaikutukset perustuvat mainitun verotaulukon mukaisiin verotasoihin. Esimerkiksi dieselöljylle 1.8.2020 mukainen verotaso tarkoittaa hiilidioksidiverona noin 0,0068 euroa megajoulelta. Polttoaineverolain liitteen verotaulukossa verojen määrä on selvyyden vuoksi muunnettu verotettavaan yksikköön polttoainekohtaisesti. Liikennepolttoaineista fossiilisen dieselöljyn energiasisältövero on 34,57 ja hiilidioksidivero 24,56 senttiä litralta.
Ympäristöperusteisen veromallin mukaisesti lähtökohtaisesti kaikilla fossiilisilla ja bioperäisillä liikennepolttoaineilla tulisi olla energiayksikköä kohti sama, bensiinin verotasoon sidottu energiasisältövero. Pääosin hyötyliikenteen kuluttaman fossiilisen ja bioperäisen dieselöljyn energiasisältöveron taso ei kuitenkaan ole yhtä korkea kuin pääosin henkilöautoliikenteessä käytettävän moottoribensiinin ja sitä korvaavien bioperäisten polttoaineiden. Dieselöljyn lievemmällä verotuksella on haluttu alentaa muun muassa kuorma-autoliikenteen ja sitä kautta vientiteollisuuden sekä linja-autoliikenteen kustannuksia. Tämä on toteutettu siten, että dieselöljyn ja sitä korvaavien polttoaineiden energiasisällölle annettua veroa alennetaan kiinteällä määrällä noin 0,0072 euroa megajoulelta, joka tarkoittaa perinteiselle fossiiliselle dieselöljylitralle 25,95 sentin suuruista veronalennusta veroperusteen edellyttämään tasoon. Verotaulukossa ilmoitettu fossiilisen dieselöljyn energiasisältövero on siten 60,52 sentin sijasta 34,57 senttiä litralta. Koska dieselöljyn energiasisältövero on matalampi kuin veron ympäristöperusteet edellyttäisivät eikä dieselhenkilöautojen suosimiselle ole ympäristö- eikä muitakaan perusteita, dieselkäyttöisistä henkilöautoista kannetaan ajoneuvoveron käyttövoimaveroa, jolla täydennetään polttoaineverotusta ja yhtenäistetään bensiinin ja dieselöljyn erilaisesta verokohtelusta keskimääräisellä vuotuisella ajosuoritteella aiheutuvia kustannuseroja autoilijoille sekä varmistetaan valtiontukisääntelyn edellyttämä vaatimus eri polttoaineiden neutraalista verotuksesta.
Koska myös bioperäisten bensiini- ja diesellaatujen energiasisältövero määräytyy niiden lämpöarvon perusteella, niiden energiasisältövero on megajouleista litroiksi muutettuna usein vastaavia fossiilisia polttoaineita matalampi.
Ympäristöperusteisen energiaverouudistuksen eräänä lähtökohtana oli parantaa polttoaineiden verotuksessa ympäristöohjaavuutta hiilidioksidipäästöjen lisäksi myös terveydelle haitallisten lähipäästöjen osalta, jos sille on objektiivisia perusteita. Laatuporrastus toteutettiin porrastamalla polttoaineen energiasisältöveroa. Lähipäästöiltään perinteisiä aromaattisia yhdisteitä sisältäviä polttoaineita parempien polttoainelaatujen energiasisältöverosta myönnetään alennus parafiiniselle dieselöljylle ja etanolidieselille.
Lähipäästöalennus koskee parafiinistä dieselöljyä, jonka on osoitettu vähentävän lähipäästöjä tavanomaisiin diesellaatuihin verrattuna. Parafiininen dieselöljy määriteltiin polttoaineverolain 2 §:n 13 kohdassa CEN-esistandardin CWA 15940/2009 perusteella. Esistandardi on vahvistettu myöhemmin varsinaiseksi standardiksi SFS-EN 15940:2016. Sen mukaan fossiilista tai uusiutuvista raaka-aineista valmistettu parafiininen dieselöljy on ympäristön kannalta korkealuokkainen puhtaasti palava polttoaine, joka ei käytännössä sisällä rikkiä eikä aromaattisia yhdisteitä. Polttoaineverolain muuttamisesta annetulla lailla 181/2016 määritelmää päivitettiin siten, että se kattaa aikaisempaa laajemmin lähipäästöjä vähentävät parafiiniset polttoaineet. Polttoaineverolain liitteen verotaulukossa lähipäästöalennukseen oikeutetut parafiiniset polttoainelaadut on merkitty tunnuksella P.
Parafiinisen dieselöljyn veronalennuksen suuruus perustuu Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:n, jäljempänä VTT, vuonna 2010 tekemään selvitykseen laskennallisesta ympäristöhyödystä, joka parafiinisellä dieselöljyllä olisi mahdollista saavuttaa, kun sovelletaan päästöjen arvottamiseen puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2009/33/EY), jäljempänä puhtaiden ajoneuvojen edistämisdirektiivi, mukaisia haitta-arvoja. VTT:n tutkimusten pohjalta parafiinisen dieselin todettiin keskimäärin vähentävän typenoksidipäästöjä (NOx) noin 10 prosenttia ja hiukkaspäästöjä (PM) noin 30 prosenttia.
Selvityksessä arvioitiin sitä, mikä laskennallinen hyöty parafiinisen dieselöljyn käytöstä voitaisiin saavuttaa kaupunkiseudulla 2010-luvun alussa käytössä olleella linja-autokannalla. Puhtaiden ajoneuvojen edistämisdirektiivin mukainen laskennallinen päästöhaitta, kun päästöjen haitta-arvot on kerrottu kertoimella 2, mitkä ovat direktiivin sallimat maksimiarvot, oli päästöarvoiltaan Euro III -luokan busseissa NOx – päästöjen osalta 0,075 euroa kilometrillä ja PM-päästöjen osalta 0,036 euroa kilometrillä, eli yhteensä 0,11 euroa kilometrillä. Euro II -luokan busseissa laskennalliseksi ympäristöhaitaksi arvioitiin puolestaan 0,15 euroa kilometrillä. VTT:n selvityksen mukaan korotettujen haitta-arvojen käyttäminen oli perusteltua tarkasteltaessa vaikutuksia taajama-alueilla. Parafiinisellä dieselillä saavutettaviksi laskennallisiksi hyödyiksi saatiin Euro II -luokan busseille 4,5 senttiä kulutettua polttoainelitraa kohden ja Euro III -luokan busseille 3,9 senttiä litraa kohden. Edellä mainitun VTT:n selvityksen pohjalta parafiinisen dieselöljyn alennukseksi asetettiin selvityksen suosituksen mukaisesti 5 senttiä litralta. Laskennallinen ympäristöhyöty ulotettiin siten koskemaan kaikkea dieselöljyn kulutusta riippumatta siitä, missä ajoneuvossa ja millä alueella sitä kulutettiin.
VTT:n uudempien tutkimusten mukaan uusien dieselajoneuvojen lähipäästöt ovat vähentyneet huomattavasti vanhojen autojen päästöistä uudenaikaisten pakokaasupuhdistusmenetelmien ansiosta. Vuoden 2011 energiaverouudistuksessa käytetyillä korotetuilla haitta-arvoilla Euro VI -moottorilla varustetuissa dieselajoneuvoissa laskennallinen ympäristöhaitta on käytännössä olematon, tasolla 0,01 euroa kilometrillä, eikä käytetyllä polttoaineella ole enää juuri merkitystä päästöjen kannalta. Näkemys siitä, että lähipäästöetu tulee ajoneuvokannan kehityksen myötä myöhemmin poistaa, sisältyi jo vuoden 2011 energiaverouudistuksen perusteena olevaan selvitykseen.
Lisäksi lähipäästöalennus koskee etanolidieseliä. Lähtökohtaisesti bensiini ja sitä korvaavat bioperäiset alkoholit eivät sovi puristussytytteisen dieselmoottorin polttoaineeksi. Vastaavasti kipinäsytytteisessä bensiinimoottorissa ei voi käyttää dieselöljyä tai sitä korvaavia biopolttoaineita. Kuorma-autoihin ja busseihin on kuitenkin mahdollista rakentaa dieselmoottoreita, jotka voivat käyttää lisäaineistettuja alkoholeja polttoaineena. Etanolidiesel on lisäaineistettu etanolista ja sitä voidaan käyttää vain erityisrakenteisessa raskaan liikenteen dieselmoottorissa. Etanolidieseliä ei voi kuitenkaan sekoittaa dieselöljyyn tai moottoribensiiniin, vaan se on käytettävä polttoaineena sellaisenaan sitä varten muunnelluissa moottoreissa. Etanolidieselillä pyritään laajentamaan biopolttoainevaihtoehtoja raskaaseen liikenteeseen, joka on vaikeammin sähköistettävissä kuin henkilöautokalusto. Lisäksi etanolidieselin käytöstä aiheutuvat lähipäästöhaitat ovat tavanomaista dieselpolttoainetta vähäisemmät. Alhaisemmat lähipäästöt, kuten esimerkiksi hiukkaspäästöt, otetaan huomioon etanolidieselin energiasisältöveron alennuksena samoilla perusteilla laskettuna kuin parafiinisellä dieselpolttoaineella. Tämä tarkoittaa etanolidieselille noin 4 sentin veronalennusta litralta, jolloin etanolidieselin energiasisältövero on noin 16 senttiä litralta. Etanolidieselin käyttö on vähäistä.
Liikennepolttoaineiden hiilidioksidiveron laskentaperuste on hiilidioksiditonnin arvo 77 euroa sekä jokaiselle fossiiliselle tuotteelle ominainen elinkaarenaikaisiin päästöihin perustuva hiilidioksidipäästökerroin. Sekä fossiilisten että bioperäisten polttoaineiden hiilidioksidivero on energiasisältöveron tavoin suhteutettu polttoaineen lämpöarvoon, jolloin energiasisältöveron lisäksi myös bioperäisten polttoaineiden litrakohtainen hiilidioksidivero on usein fossiilisia alempi.
Kestävyyskriteerit täyttävien biopolttoaineiden hiilidioksidiveroa alennetaan suhteessa vastaavan fossiilisen tai ei-kestävän biopolttoaineen verotasoon, koska niillä katsotaan saavutettavan elinkaarenaikaista hiilidioksidipäästön vähenemää verrattuna vastaaviin fossiilisiin polttoaineisiin. Biopolttoaineiden verotuksessa on hyödynnetty uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/28/EY, jäljempänä RES-direktiivi, noudatettuja lähtökohtia ja oletusarvoja. Sitä, millaisia kasvihuonekaasupäästövähenemiä biopolttoaineilla voidaan saavuttaa suhteessa fossiilisten polttoaineiden elinkaarenaikaisiin kasvihuonekaasupäästöihin, on hyödynnetty hiilidioksidiveron määrittelyssä. Kestävyyskriteerit täyttävien biopolttoaineiden, kuten maatalousperäisen etanolin ja biodieselin, hiilidioksidivero on puolitettu ja jätteistä, tähteistä, lignoselluloosasta ja syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta valmistetut biopolttoaineet, jäljempänä T-luokka, on vapautettu kokonaan hiilidioksidiverosta, koska niiden voidaan katsoa olevan lähes kasvihuonekaasuneutraaleja polttoaineita koko polttoaineketjun yli tarkasteltuna ja koska niiden raaka-aineet ovat ruuantuotantoon soveltumattomia. RES-direktiivistä tulevat myös esimerkiksi raaka-aineen kestävyyteen liittyvät vaatimukset, joiden on täytyttävä, jotta tuotteita voidaan verottaa veromallin mukaisesti.
Liikennepolttoaineiden hiilidioksidiveron laskentaperustetta täsmennettiin vuonna 2012 ja lämmityspolttoaineiden laskentaperustetta vuonna 2019 siten, että biopolttoaineiden lisäksi fossiilisten polttoaineiden hiilidioksidipäästössä otetaan huomioon polttoaineen elinkaarenaikainen keskimääräinen kasvihuonekaasupäästö Euroopan unionin komission vaatimusten mukaisesti. Muutoksilla yhdenmukaistettiin fossiilisten ja bioperäisten polttoaineiden veroperusteet verotukseen liittyvien valtiontukiongelmien välttämiseksi. Niiden liikennepolttoaineiden ja -energialähteiden osalta, joihin ei sovelleta täysimääräisesti ympäristöperusteista energiaverotusta, yhdenmukaistaminen toteutetaan energiaverotuksen ja käyttövoimaveron yhdistelmällä.
Valtaosa Suomen markkinoilla olevista polttoaineista on useiden eri komponenttien seoksia, joiden kustakin komponentista kannetaan veroa verotaulukon mukaisesti. Markkinoilla on myös korkeaseoksisia biopolttoaineita, jotka on valmistettu pelkästään uusiutuvista raaka-aineista. Jokaisesta markkinoille saatettavasta polttoainelitrasta on kuitenkin kannettava veroa vähintään EU:n lainsäädännössä edellytetty vähimmäismäärä. Siten jos markkinoille saatettavan yksittäisen polttoainekomponentin tai useamman polttoainekomponentin muodostaman polttoaineseoksen verotaulukon mukaisesti laskettu vero jää EU:n edellyttämän vähimmäistason alapuolelle, on polttoaineesta kannettava veroa vähimmäistason mukainen määrä. Esimerkiksi korkeaseoksisena (100 prosenttisena) biopolttoaineena myytävän parafiinisen T-luokan uusiutuvan biodieselöljyn vero on verotaulukon tuoteryhmän 57 mukaan 28 senttiä litralta polttoaineista suoritettava huoltovarmuusmaksu mukaan lukien. Siitä on kuitenkin suoritettava veroa 33 senttiä litralta, mikä on energiaverodirektiivissä säädetty vähimmäisverotaso kaikille diesellaatuisille polttoaineille. Vastaavasti tuoteryhmään 49 kuuluvasta T-luokan etanolidieselistä on suoritettava veroa verotaulukossa mainitun 18 sentin sijasta 33 senttiä litralta.
Suomessa liikenteen biopolttoaineiden käytön edistäminen perustuu polttoaineen jakelijoita koskevaan sitovaan velvoitteeseen toimittaa vuosittain liikennepolttoaineeksi laissa säädetty osuus biopolttoaineita. Toisin sanoen öljy-yhtiöiden on myytävä biopolttoaineita tietty asteittain kasvava prosenttiosuus liikennepolttoaineista, mikä velvoite Suomessa merkittäviltä osin täytetään vetykäsitellyllä uusiutuvalla dieselpolttoaineella (HVO), joka on käytettävissä dieselautoihin korkeinakin pitoisuuksina toisin kuin tyypillisesti peltopohjaisista materiaaleista esteröimällä valmistettu biodiesel (FAME) tai bensiini-autoihin soveltuva etanoli. Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteesta säädetään biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa (446/2007). Lain mukaan biopolttoaineiden osuuden tulee olla 18,0 prosenttia vuonna 2021, josta se nousee puolentoista prosenttiyksikön portain 30,0 prosenttiin vuonna 2029. Jakeluvelvoitelainsäädännössä tapahtuu myös eräitä muita muutoksia. Kokonaisuutena jakeluvelvoitteessa tapahtuvien muutosten johdosta biopolttoaineiden määrän arvioidaan olevan selvästi suurempi vuonna 2021 kuin 2020, johtuen muun muassa siitä, että biopolttoaineiden jakeluvelvoitteessa luovutaan kaksoislaskennasta. Tästä aiheutuu lisäkustannuksia alan toimijoille. Polttoaineiden verotuksen tarkoituksena ei ole puolestaan edistää biopolttoaineiden käyttöä, vaan verottaa kaikkia polttoaineita mahdollisimman objektiivisesti ja neutraalisti niiden energiasisällön, elinkaarenaikaisen hiilidioksidipäästön ja lähipäästöjen perusteella ja siten osaltaan varmistaa verojärjestelmän ja jakeluvelvoitteen EU-oikeudellinen yhteensopivuus. Verotus tukee neutraalisti ympäristön kannalta parhaimpien fossiilisten ja bioperäisten polttoaineiden käyttöä.
Ympäristöperusteisen energiaverouudistuksen tultua myös dieselöljyn osalta kokonaisuudessaan voimaan vuoden 2012 alusta oli parafiinisen dieselöljyn laatuperusteisen veronalennuksen piirissä olevien polttoaineiden osuus aluksi vähäinen, mutta tällä hetkellä veronalennuksen piirissä on jo lähes neljä viidesosaa kaikesta verotetusta fossiilisesta dieselöljystä ja sitä korvaavista biopolttoaineista. Veronalennuksen piirissä olevien parafiinisten tuotteiden osuus dieselin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden yhteismäärästä on kehittynyt vuodesta 2012 lähtien seuraavasti.
Taulukko 1. Parafiinisten tuotteiden osuus dieselin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden yhteismäärästä
2012 | 8 % |
2013 | 20 % |
2014 | 35 % |
2015 | 50 % |
2016 | 60 % |
2017 | 70 % |
2018 | 75 % |
2019 | 77 % |
Vuonna 2019 yli 84 prosenttia näistä parafiinisen dieselöljyn laatuperusteisen veronalennuksen piirissä olevista polttoaineista oli fossiilista dieselöljyä.
2.2
EU:n lainsäädäntö
2.2.1
Energiaverodirektiivi
Polttoaineiden ja sähkön verotus on yhdenmukaistettu energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi. Energiaverodirektiivissä tarkoitettuja energiatuotteita ovat muun muassa moottoribensiini, dieselöljy, biopolttonesteet, kevyt ja raskas polttoöljy, maakaasu, nestekaasu, kivihiili ja sähkö.
Energiaverodirektiivin mukaan kulutukseen luovutettavista energiatuotteista on kannettava vähimmäisvero, jonka jäsenvaltio voi halutessaan ylittää. Energiaverodirektiivissä säädetään myös verotuksen rakenteesta, minkä lisäksi direktiivin mukaan on mahdollista myöntää veronalennus esimerkiksi polttoaineille, jotka ovat ympäristöominaisuuksiltaan parempia kuin markkinoilla olevat muut tuotteet. Alennuksen myöntämisen edellytyksenä on, että alennukseen oikeutetun tuotteen laatua tai käyttöä valvotaan niin, että veroviranomainen voi varmistua veronalennuksen edellytysten täyttymisestä.
Energiaverodirektiivin mukaan myös erilaiset bioperäiset polttoaineet, kuten alkoholit, rasvat ja biokaasu, on verotettava samojen perusteiden mukaan kuin esimerkiksi fossiilinen moottoribensiini, dieselöljy tai kevyt polttoöljy. Esimerkiksi dieselöljylle ja sitä korvaaville tuotteille vähimmäisverotasoksi on säädetty 33 senttiä litralta. Direktiivin mukaan on mahdollista tietyin edellytyksin myöntää verottomuus tai veronalennus bioperäisille polttoaineille. Veronalennus voi koskea vain sitä osaa polttoaineesta tai polttoaineseoksesta, joka on kokonaan bioperäistä. Jos kysymyksessä on polttoaineseos, joka muodostuu biokomponentista ja fossiilisesta polttoaineesta, fossiilisen polttoaineen osuudesta on suoritettava normaali bensiinin tai dieselöljyn vero.
2.2.2
Valtiontukimääräykset
Vaikka energiaverodirektiivi mahdollistaa erilaisia veronalennuksia, tulevat ne arvioitaviksi EU:n valtiontukea ja verosyrjintää koskevien määräysten perusteella.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräykset rajoittavat valtiontukien käyttöä talouspolitiikan välineenä. Sopimuksen 107 artiklan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannon alaa, ei sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Esimerkiksi suora tuki, veron porrastaminen tai verovapauden myöntäminen jollekin tuotteelle täyttää yleensä valtiontuen tunnusmerkistön ja edellyttää siten komission ennakkohyväksyntää. Toisena vaihtoehtona on ryhmäpoikkeusasetuksien määräyksien noudattaminen, jolloin tukitoimenpiteen käyttöönotto ei vaadi komission ennakkohyväksyntää, mutta valtiontukena toimi on komission jälkivalvonnan piirissä.
Siitä periaatteesta, että veron porrastamista pidetään komission hyväksyntää edellyttävänä valtiontukena, EU:n valtiontukisääntely ja sen tulkinta tunnistavat verotusta koskevan poikkeuksen. Sen mukaan verotuksellista toimenpidettä ei pidetä valtiontukena, jos se on verojärjestelmän luonteen ja rakenteen mukainen ja jos sitä sovelletaan johdonmukaisesti esimerkiksi kaikkiin energiatuotteisiin. Esimerkkinä tällaisesta toimenpiteestä voidaan pitää veron porrastamista tuotteen haitallisen ominaisuuden perusteella. Muita vähemmän haittaa aiheuttava tuote voidaan verottaa muita lievemmin ilman, että asia tulisi arvioitavaksi valtiontukena. Veron perusteen tulee kuitenkin olla objektiivinen ja sitä tulee soveltaa yhdenmukaisesti kaikkiin kilpaileviin tuotteisiin. Suomessa käytössä oleva polttoaineen energiasisältöön sekä hiilidioksidi- ja lähipäästöihin rakentuva energiaverojärjestelmä perustuu edellä mainittuun periaatteeseen eikä siihen siten katsota sisältyvän valtiontukea. Liikennepolttoaineiden osalta energiaverojärjestelmää täydentää käyttövoimavero, jota kannetaan ympäristöperusteista veromallia lievemmin verotettuja tuotteita käyttäviltä ajoneuvoilta ja joka siten osaltaan varmistaa verojärjestelmän EU-lainsäädännön mukaisuuden.
Eräs valtiontukisääntelyn ja sen soveltamisen lähtökohta on, että toimenpidettä, joka on säädetty pakolliseksi, ei voi tukea esimerkiksi veronalennuksin tai muilla taloudellisilla tukitoimilla. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että biopolttoaineiden käytön edistäminen on kiellettyä verotuin, jos yrityksille on säädetty sitova velvoite toimittaa markkinoille tietty osuus biopolttoaineita. Se, ettei energiaverojärjestelmään sisälly valtiontukena pidettävää verotukea biopolttoaineille, mahdollistaa Suomessa biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen ja polttoaineiden energiasisällön ja hiilidioksidipäästön huomioivan verotuksen.
2.3
Nykytilan arviointi
2.3.1
Lähipäästöalennus
Polttoaineverotuksen polttoaineen energiasisältöön, hiilidioksidi- ja lähipäästöihin perustuvaa yleistä rakennetta, jota henkilöautojen osalta täydentää käyttövoimavero, voidaan pitää edelleen toimivana. Liikennepolttoaineiden verotuksen painopistettä on siirretty vuoden 2011 energiaverouudistuksen jälkeen hiilidioksidiveroon ja lisäksi polttoaineiden elinkaaripäästöt huomioidaan verotuksessa. Kuluneen vuosikymmenen aikana on tapahtunut kehitystä sekä ajoneuvojen teknologioissa että lähipäästöjen sääntelyssä, mikä asettaa tarpeita nykyisen lähipäästöalennuksen päivittämiselle vastaamaan nykyistä tilaa ja siten myös valtiontukisääntelyn vaatimuksia. Tämä muutostarve koskee parafiinisen dieselöljyn ja etanolidieselin veronalennusta, joille ei ole enää ajoneuvoteknologian kehittymisen myötä perusteita.
Parafiinisen dieselöljyn laatuporrastusta on arvioitu vuoden 2019 aikana useissa eri yhteyksissä kuten Yritystukien vähentämistyöryhmän raportissa (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Yritykset, 2019:55), valtiovarainministeriön verotukiraportoinnin ohjausryhmässä (Muutokset energiaverotuksen verotukiin 19.8.2019) ja Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:n muistiossa (Liikennepolttoaineiden laatuporrastus – arvio ajantasaisuudesta, 2.10.2019). Kaikissa niissä todetaan, ettei nykyisen kaltaiselle parafiinisen dieselöljyn verotuelle ole enää perustetta ottaen huomioon ajoneuvokalustossa tapahtunut päästöjen puhdistusteknologioiden kehitys (Euro-päästöluokat) ja ajoneuvoluokittainen ajosuoritteiden jakauma taajamissa (katusuorite) ja niiden ulkopuolella. Näiden arvioiden mukaan laatuporrastus on perusteeton tai vähintään merkittävästi ylikompensoiva.
VTT:n muistion mukaan uusien dieselajoneuvojen lähipäästöt ovat vähentyneet huomattavasti. Lähipäästöalennus määritettiin vuonna 2010 Euro II ja Euro III -standardien mukaisten raskaiden ajoneuvojen mukaan, mutta näiden ajoneuvojen käyttöikä on päättynyt tai päättymässä esimerkiksi pääkaupunkiseudun bussiliikenteessä. Vuodesta 2014 lähtien uudet bussit ja muut raskaat ajoneuvot ovat olleet Euro VI -standardin mukaisia, joiden keskimääräinen lähipäästövähennys Euro III -luokkaan verrattuna on noin 90 prosenttia. VTT:n muistiossa on tarkasteltu sitä, mikä parafiinisen dieselöljyn laskennallinen päästöhyöty olisi nykyisellä bussikalustolla, eli jos parafiinisen dieselöljyn laskennallinen päästöhyöty laskettaisiin samalla tavalla kuin silloin, kun nykyinen alennus määritettiin. Helsingin seudun bussiliikenteen suoritteesta 55 prosenttia ajetaan tällä hetkellä sellaisilla ajoneuvoilla (Euro VI -luokka), joissa polttoaineen parafiinisuudella ei ole merkitystä lähipäästöjen kannalta ja hieman yli 40 prosenttia suoritteesta sellaisilla ajoneuvoilla (Euro V ja EEV -luokat), joissa parafiinisella dieselöljyllä saavutettava laskennallinen ympäristöhyöty voisi olla enimmillään 0,02 euroa litralta.
Nämä arviot koskevat parafiinisella dieselöljyllä saavutettavaa laskennallista ympäristöhyötyä kaupunkialueilla bussien ja muiden raskaiden ajoneuvojen käytössä. Muistiossa todetaan, että henkilöautojen osalta ei voida tehdä yksiselitteistä johtopäätöstä siitä, että parafiininen diesel alentaisi päästöjä. Muistiossa myös huomautetaan, että alennuksen tasoa määritettäessä on huomioitava haitan riippuvuus paikasta, sillä haitta on suurimmillaan kaupunkien keskustoissa. Tämän laskennan lopputulos on, että noin 10 prosenttia dieselpolttoaineen kokonaismäärästä käytetään sellaisissa ajoneuvoissa ja paikoissa, joissa parafiinisella dieselöljyllä on ylipäänsä saavutettavissa lähipäästöhyötyä.
Valtiovarainministeriön verotukilaskentaa kuvaavassa muistiossa on laskettu parafiiniselle dieselöljylle lähipäästövähennysten kannalta perusteltavissa oleva alennus, kun otetaan huomioon eri euroluokkien osuus dieselöljyn kulutuksesta ja se, mikä osuus kunkin ajoneuvoluokan suoritteesta on kaduilla ajettua suoritetta, jonka voidaan ajatella kuvaavan tiheän asutuksen läheisyydessä tapahtuvaa dieselöljyn kulutusta. Käyttämällä samoja haitta-arvoja kuin VTT:n selvityksissä, keskimääräinen laskennallinen parafiinisen dieselöljyn kulutuksesta saatava hyöty olisi litraa kohden noin 0,4 senttiä, kun lähtökohtana on vuonna 2020 käytössä oleva ajoneuvokanta. Laskennallinen hyöty alenisi nollaan lähivuosina.
Lisäksi voidaan olettaa, että nykyinen tuki on ylikompensoiva myös fossiilisen parafiinisen dieselöljyn tuotantokustannuksiin suhteutettuna, sillä sen käyttö on lisääntynyt merkittävästi verrattuna peruslaatuiseen fossiiliseen dieselöljyyn. Vuonna 2019 lähes kolme neljäsosaa kaikesta verotetusta fossiilisesta dieselöljystä oli parafiinista, kun tuen ensimmäisenä vuotena 2012 osuus oli noin 3 prosenttia.
Lähipäästöalennuksen poistaminen on otettu huomioon 1.8.2020 voimaan tulleessa liikennepolttoaineiden veronkorotuksessa, joka on kohdistettu sekä energiasisältöveroon että hiilidioksidiveroon siten, että yhdessä nyt esitettävän parafiinisen dieselöljyn tuen poiston kanssa 100-prosenttisen parafiinisen biodieselin kansallinen verotaso nousee energiaverodirektiivin mukaiselle vähimmäistasolle 33 senttiä litralta. Siten siitä ei tarvitse enää suorittaa ylimääräisenä verona kansallisen verotason ja energiaverodirektiivin mukaisen vähimmäistason välistä erotusta. Tämän takia tässä esityksessä ehdotettava muutos ei nosta 100-prosenttisen parafiinisen biodieselin verotasoa.
2.3.2
Dieselin veronkorotukset ja hinnan kehitys
Dieselin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden keskimääräinen verotaso aleni vuoden 2011 veromuutosten yhteydessä (HE 147/2010), kun useille tankattavan polttoaineseoksen komponenteille määriteltiin niiden energiasisältöä ja hiilidioksidipäästöä vastaava verotaso sen sijaan, että kaikkia verotettaisiin korkeammalla fossiilisen dieselin litraperusteisella verotasolla ja parafiinisille tuotteille säädettiin veronalennus. Samassa yhteydessä dieselöljyn ja sitä korvaavien biopolttoaineiden verotukea pienennettiin 25,95 senttiin litralta korottamalla verotasoja 7,9 sentillä litralta, mikä kuitenkin kompensoitiin henkilöautojen osalta keskimäärin täysimääräisesti alentamalla käyttövoimaveroa. Nämä muutokset tulivat voimaan vuonna 2012.
Myös kuorma-autojen käyttövoimaveroa alennettiin 40 prosentilla, minkä lisäksi ala hyötyi muun elinkeinoelämän tapaan työnantajien kela-maksun poistamisesta, jota esityksellä suoraan kompensoitiin. Kela-maksusta luopumisen arvioitiin merkitsevän vuositasolla nettomääräisesti noin 830 miljoonan euron heikennystä valtion rahoitustasapainoon. Luopumisesta hyötyivät kaikki yritykset, mutta maksuun sisältyneen porrastuksen seurauksena toimialatasolla suurimmat hyötyjät olivat teollisuus, tukku- ja vähittäiskauppa, kuljetus, varastointi ja tietoliikenne sekä kiinteistö-, vuokraus-, tutkimus- ja liike-elämänpalvelut. Luopumispäätöksen yhteydessä tulomenetyksiä päätettiin korvata lisäämällä energiaverotuottoja nettomääräisesti vuositasolla 750 miljoonalla eurolla. Korotusten kohdentamisessa pyrittiin ottamaan huomioon kela-maksun poiston kohdistuminen eri päätoimialoille siinä määrin kuin se energiaverojärjestelmän summaarinen luonne huomioon ottaen oli mahdollista. Dieseliin ja käyttövoimaveroon kohdistuneet veromuutokset olivat osa tätä kokonaisuutta.
Liikennepolttoaineiden nimellisiä valmisteverotasoja on korotettu vuoden 2011 energiaverouudistuksen jälkeen vuosina 2012, 2014, 2015 ja 2017, minkä lisäksi verotasot nousivat 1.8.2020. Dieselöljyn korotus on bensiiniä suurempi, koska sen energiasisältö ja elinkaaren aikaiset hiilidioksidipäästöt litraa kohti ovat bensiiniä suuremmat ja siten myös litrakohtainen verotaso ennen siitä tehtävää 25,95 sentin alennusta on korkeampi. Tätä alennusta korvaava ja siten bensiinin ja dieselöljyn erilaista verokohtelua keskimääräisellä vuotuisella ajosuoritteella tasaava käyttövoimavero onkin huomioitava, kun dieselin verokohtelua ja sen kehitystä tarkastellaan.
Muiden polttonesteiden tavoin dieselöljyä myydään seoksina, joissa on fossiilisen osuuden lisäksi tai sijasta sitä lievemmin verotettuja bioperäisiä komponentteja. Lisäksi parafiinisten komponenttien veroa on alennettu. Kuvasta 1 nähdään, että johtuen kevyemmin verotettujen polttoaineiden osuuden kasvusta, dieselin keskimääräinen verotaso ei ole vuoden 2012 jälkeen nimellisestikään merkittävästi muuttunut lukuun ottamatta pientä kasvua vuoden 2020 elokuusta alkaen. Jos huomioidaan yleisen hintatason muutos, dieselin keskimääräinen verotaso on ollut veronkorotuksista huolimatta viime vuosina vuoden 2012 tasoa alempi. Kun näiden lisäksi huomioidaan, ettei käyttövoimaveron tasoon ole tehty mitään tarkistuksia vuoden 2012 jälkeen, voidaan todeta, että sekä dieselkäyttöisten henkilö- että kuorma-autojen verotus on kokonaisuutena myös tällä hetkellä reaalisesti kevyempää kuin vuonna 2012. Ero myöskään tätä aiempaan ei ole merkittävä, sillä vuonna 2012 tapahtunut litraperusteisen veron korotus kompensoitiin 7,9 sentin osalta henkilöautojen käyttäjille käyttövoimaveroa alentaen keskimäärin täysimääräisesti, kun taas kuorma-autoihin kohdistui käyttövoimaveron alennus sekä työnantajien kela-maksun poisto, jota muutoksessa korvattiin.
Kuva 1. Dieselin verotason kehitys. Lähde: VM, Tilastokeskus
On tärkeä huomata, että vaikka dieselin verotus ei ole keskimäärin kiristynyt, vaikuttaa polttoaineen hinnan kehitykseen myös raaka-aineiden hinnan kehitys ja seosten koostumus, joihin puolestaan vaikuttaa muiden syiden ohella sääntely, erityisesti jakeluvelvoite, sillä biopolttoaineiden raaka-aineiden hinnat ovat fossiilisia korkeampia. Kuvasta 2 nähdään, että elokuussa 2020 dieselin hinta polttoainepumpulla on edelleen reaalisesti alemmalla tasolla kuin se on pääasiassa ollut viimeisen 10 vuoden aikana.
Kuva 2. Dieselin reaalinen hintakehitys. Lähde: Tilastokeskus
2.3.3
Polttoaineiden kulutus ja verotuotot
Liikennepolttoaineiden kulutuksesta bensiinin osuus on energiasisällössä mitattuna noin kolmasosa ja dieselin noin kaksi kolmasosaa. Dieselin kulutuksesta noin puolet kulutetaan kuorma-autoissa, vajaa kolmannes henkilöautoissa, reilu kymmenesosa pakettiautoissa ja vajaa kymmenosa linja-autoissa. Viimeisen viiden vuoden aikana bensiinin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden kulutus on laskenut keskimäärin vajaan kaksi prosenttia vuodessa. Fossiilisen dieselöljyn ja sitä korvaavien biopolttoaineiden kokonaiskulutus on samassa ajassa puolestaan kasvanut keskimäärin puolitoista prosenttia vuodessa.
Vuonna 2019 liikennepolttoaineista kerättiin valmisteverotuottoja yhteensä 2,65 miljardia euroa, josta bensiinin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden osuus oli vajaa 1,3 miljardia euroa ja dieselin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden osuus vajaa 1,4 miljardia euroa. Polttoaineverotukseen liittyvän henkilöautojen käyttövoimaveron tuotto vuonna 2019 oli noin 0,32 miljardia euroa.