2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Väliaikaiset poikkeukset työttömyysturvalakiin
Työttömyysetuuden sovittelu
Sovittelusäännökset ovat verrattain monimutkaiset, ja erityisesti tähän vaikuttaa erityissäännökset, joita sovelletaan eräisiin lomautettuihin ja toisaalta tilanteisiin, joissa työttömyysetuutta maksetaan jaksolta, joka on muun mittainen kuin neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi. Näihin tilanteisiin sisältyy runsaasti työvaiheita ja sellaista käsittelytyötä, joka on tehtävä käsin. Tämän kaltaiset säännökset sopivat huonosti tilanteeseen, jossa työttömyysturvaa koskevien hakemusten määrä kasvaa merkittävästi hyvin lyhyessä ajassa.
Edellä mainituista syistä työttömyysetuuden sovittelua sujuvoitettiin 11.5.2020 voimaan tulleella lailla väliaikaisista poikkeuksista työttömyysturvalakiin covid-19-epidemian vuoksi siten, että niin kutsutusta erityisestä sovittelujaksosta ja siihen liittyvästä laskennallisesta palkasta luovuttiin väliaikaisesti. Sovittelujakso ja etuuden hakujakso ovat poikkeuksellisesti aina neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi, vaikka jaksoon sisältyisikin päiviä, joilta etuusoikeutta ei ole. Kaikki kyseisen neljän peräkkäisen kalenteriviikon tai kuukauden aikana maksetut palkkapäivien mukaiset palkat ja palkan perusteena oleva työaika huomioidaan etuuden sovittelussa, vaikka palkka olisi maksettu sellaisena päivänä, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen.
Yritystoimintaa tai omaa työtä harjoittava henkilö voi olla sovittelun piirissä, jos yritystoiminta tai oma työ on niin pienimuotoista, että se on sivutoimista. Lisäksi henkilöllä voi olla oikeus soviteltuun ansiopäivärahaan, jos yritystoiminta tai oma työ kestää enintään kaksi viikkoa tai neljän kuukauden ajalta työttömänä aloitetun yritystoiminnan tai oman työn alkamisesta lukien. Jos yritystoiminnan sovittelujakson tulot eivät ole luotettavasti osoitettavissa, ne voidaan arvioida verotustietojen perusteella. Työttömyysturvalain 11 lukuun on myös lisätty väliaikaisesti voimassa oleva, yrittäjien toimeentulon tukemiseksi säädetty 4 c §, joka koskee yrittäjän oikeutta työmarkkinatukeen silloin, jos yritystoiminnasta saatava ansio on covid-19-tartuntatautiepidemian vuoksi vähentynyt. Säännös ei edellytä yritystoiminnan lopettamista.
Kun työttömyyskassa tai Kansaneläkelaitos arvoivat yritystoiminnan tuloja niiden olennaisesti muututtua viimeisen vahvistetun verotuksen tietoihin nähden, ne joutuvat arvioimaan yritystoiminnan tuloja verotuksen sääntöjen mukaisesti. Tämä johtuu siitä, että valtioneuvoston asetuksella on yritystulojen osalta säädetty, että sovittelussa huomioon otettavaa on tulojen ansiotulo-osuus, kun sen sijaan pääomatulo-osuutta ei oteta sovittelussa huomioon.
Kun työmarkkinatukea soviteltuna hakevien yrittäjien määrän odotettiin lisääntyvän työttömyysturvalakiin väliaikaisesti lisätyn 11 luvun 4 c §:n vuoksi, ja kun voitiin olettaa, että käynnissä oleva yritystoimintaan vaikuttava covid-19-tartuntatautiepidemia vaikuttaa myös sivutoimista yritystoimintaa harjoittavien työttömyysetuuden saajien tuloihin, verotuksen sääntöjen noudattamisen muuttuvan yritystoiminnan tulon arvioinnissa arvioitiin olevan raskas prosessi sekä työttömyyskassoille että Kansaneläkelaitokselle. Tästä syystä yritystoiminnan tulon sovittelua muutettiin väliaikaisesti siten, että sovittelu tehdään yrittäjän ilmoittaman yritystoiminnan soviteltavaa tuloa koskevan oman ilmoituksen perusteella, jos työttömyysetuuden sovittelussa ei yritystoiminnan ansiotulon määrän muutoksen vuoksi voitaisi käyttää verotuksessa vahvistettua tuloa (laki 315/2020). Poikkeus tulojen selvittämisessä koskee sekä väliaikaisesti työttömyysturvalakiin lisätyssä 11 luvun 4 c §:ssä tarkoitettuja työmarkkinatukea saavia yrittäjiä että niitä työttömyysetuuden saajia, jotka on katsottu tai katsotaan työttömyysturvalain 2 luvun perusteella sivutoimisiksi yrittäjiksi tai 4 luvun 1 §:ssä tarkoitetuiksi sivutoimisiksi yrittäjiksi.
Koronavirusepidemian aiheuttamissa poikkeusoloissa arvioitiin, että osittain työllistymisen kannustimena nykyinen suojaosa ei välttämättä ole riittävä turvaamaan osittain työllistyvän taloutta työllistymiseen kannustavalla ja taloutta turvaavalla tavalla erityisesti, jos lisätyön saamisen mahdollisuudet ovat rajalliset työmarkkinoilla edelleen vaikuttavien poikkeusolojen vuoksi. Tässä tarkoituksessa suoja-osaa korotettiin väliaikaisesti tavanomaisesta 300 (kuukauden sovittelujakso) ja 279 eurosta (neljän kalenteriviikon sovittelujakso) 500 ja 465 euroon (laki 429/2020).
Työttömyysetuuden maksaminen ilman päätöstä eli ns. ennakkomaksumenettely
Koronavirusepidemian aiheuttamissa poikkeusoloissa säädettiin väliaikaisesti poikkeuksesta työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:n, jossa säädetään työttömyysetuuden maksamisesta ilman päätöstä (laki 315/2020). Työttömyysetuuden maksajan arvioidessa, että hakemusta ei voida käsitellä 1 a §:n 1 momentin mukaisesti ilman aiheetonta viivytystä eikä päätöstä antaa 1 a §:n 2 momentin ja 3 momentin mukaisesti, se voi omasta aloitteestaan alkaa maksaa työttömyysetuutta ennakkona hakemuksen perusteella tekemättä päätöstä. Ennakkoa voi olla maksettuna yhteensä enintään kuudelta kuukaudelta tavanomaisen kahden kuukauden sijasta. Muutos tehtiin, koska ennakkoon maksamisen nykyistä laajamittaisemman ja tehokkaamman hyödyntämisen ajateltiin helpottavan toimeentuloturvan järjestämistä työttömyysturvajärjestelmästä hakemusmäärien lisäännyttyä voimakkaasti.
Liikkuvuusavustus
Poiketen siitä, mitä työttömyysturvalain 8 luvun 1 §:n 2 momentissa säädetään, liikkuvuusavustusta voidaan väliaikaisesti myöntää kokoaikatyöhön, jos päivittäisen työhön liittyvän matkan kesto työn alkaessa ylittää keskimäärin kaksi tuntia tai henkilö muuttaa vastaavalta etäisyydeltä työn takia (laki 429/2020). Muutosten tarkoituksena oli lisätä työllistymisen kannusteita huoltovarmuuden kannalta kriittisissä tehtävissä, mutta myös laajemmin tukea työn vastaanottamista ja tuen saajien taloudellista tilannetta covid-19-epidemian vaikutusten vallitessa.
2.2
Nykytilan arviointi
Vasta lyhyen aikaa voimassa olleiden väliaikaisten työttömyysturvalain poikkeusten vaikutuksia ei ole ehditty arvioimaan. Hakemuskäsittelyn sujuvoittamiseen tarkoitetuilla säännöksille voidaan kuitenkin arvioida yhä olevan käyttöä, sillä työttömien työnhakijoiden määrä on edelleen poikkeuksellisen korkealla tasolla.
Työttömyysetuuden maksajat ovat sopeuttaneet toimintaansa kasvaneisiin hakemusmääriin ja neuvontatilanteisiin muun muassa palkkaamalla lisää henkilöstöä etuuskäsittelyyn. Kriisin aikana palkattu henkilöstö on koulutettu toimimaan poikkeuslainsäädännön mukaisesti. Samalla vanha henkilöstö on opetellut uusia toimintatapoja. Poikkeussäännösten lakkaaminen lokakuun lopussa edellyttäisi toimeenpano-organisaatioiden henkilöstön kouluttamista. Muut työttömyysturvalainsäädännön poikkeukset, kuten työttömyyspäivärahan enimmäismaksuajan jäädyttäminen ja yrittäjien oikeus työmarkkinatukeen, ovat voimassa vuoden 2020 loppuun saakka. Työttömyysturvan toimeenpanon kannalta olisi selkeää, että kaikki väliaikaiset poikkeussäännökset päättyisivät samaan aikaan vuoden lopussa.
8
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustuslain 19 §:n 2 momentin perusteella lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella. Säännös edellyttää, että lainsäätäjä takaa jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista (HE 309/1993 vp, s. 70, mm. PeVL 55/2016 vp, s. 3 ja PeVL 48/2006 vp, s. 2). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (HE 309/1993 vp, s. 70/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 6/2009 vp, s. 8/I). Työttömyysturvassa on kysymys perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetusta perusturvaetuudesta, ja työttömyysturvalailla toteutetaan perustuslaissa jokaiselle taattua oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden perusteella (ks. esim. PeVL 25/2013 vp.)
Perustuslain 19 § ei sellaisenaan turvaa etuuksien säilymistä nimenomaan nykytasolla tai edellytä niiden korottamista yleisen kustannustason mukaisesti (ks. esim. PeVL 55/2015 vp, s. 3—4, PeVL 11/2015 vp, s. 2—3). Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaisena on pidetty, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim. PeVL 58/2016 vp, s. 2, PeVL 34/1996 vp, s. 2—3).
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 § 1 momentti ilmaisee vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta ja tosiasiallisesta tasa-arvosta. Säännös sisältää mielivallan kiellon ja se sisältää vaatimuksen samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tilanteissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia.
Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään, eikä lailla voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia, että asetettaessa velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 28/2009 vp, s. 2/II, PeVL 38/2006 vp, s. 2/I, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 59/2002 vp, s. 2/II).
Perustuslain 6 §:n 2 momentti sisältää syrjintäkiellon, jonka perusteella ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Luettelo ei kuitenkaan ole tyhjentävä, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema ja varallisuus (ks. HE 309/1993 vp, s. 43—44, ks. myös esim. PeVL 53/2016 vp ja PeVL 31/2014 vp, s. 3/I).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt mahdollisena, ettei kaikkien toimeentuloa ole välttämätöntä turvata samalla tavoin edes silloin, kun kyse on työttömiin kohdistuvista erottelevista tekijöistä (PeVL 43/2001 vp, s. 3, PeVL 32/2000 vp, s. 2, PeVL 32/1997 vp, s. 3—4, PeVL 17/1996 vp, s. 2—3, PeVL 17/1995 vp, s. 2). Erottelujen tulee kuitenkin olla hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän kannalta (PeVL 27/2009 vp, s. 2, PeVL 42/2004 vp, s. 2, PeVL 46/2002 vp, s. 5—7). Esimerkiksi tietyn henkilöryhmän suosimista työttömyysturvan suhteen on voitu pitää mahdollisena, mikäli se ei muodostu mielivaltaiseksi tai kohtuuttomaksi (PeVL 64/2010 vp, s. 2).
Esityksessä ehdotetaan väliaikaisen poikkeuksen jatkamista laskennallisesti muunnetun työtulon sekä erityisen sovittelujakson käyttämisessä työttömyysetuuden sovittelussa. Esityksen mukaan, jos soviteltava tulo on maksettu tavanomaista lyhyemmän sovittelujakson aikana, se huomioitaisiin maksetun suuruisena ilman laskennallista muuttamista.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perusoikeuksien käytännön toteutumisen kannalta ei ole riittävää, että julkinen valta pidättäytyy itse puuttumasta perusoikeuksiin. Usein perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä, esimerkiksi yksilön perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle (HE 309/1993 vp, s. 74—75).
Ehdotettujen muutosten tavoitteena on väliaikaisesti helpottaa työttömyysetuuden saamisedellytyksiä, jotta etuushakemuksen käsittelyn edellyttämää työmäärää voitaisiin eräissä tilanteissa keventää ja käsittelyä jouduttaa. Osalla hakijoista päivärahan määrä voi ehdotettujen muutosten vuoksi olla nykysäännöksin laskettua korkeampi, osalla päivärahan taso voi olla matalampi. Erityistä sovittelujaksoa koskevien nykysäännösten mukaan sovittelussa ei oteta huomioon niitä tuloja, jotka on maksettu esteen voimassaoloaikana. Ehdotuksen mukaisesti näiden henkilöiden tulot väliaikaisesti soviteltaisiin työttömyysetuuden kanssa, jolloin työttömyysetuuden määrä olisi nykysäännösten mukaisesti laskettua matalampi. Työttömyysetuuden hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta ehdotus tarkoittaisi sitä, että kaikkien hakijoiden tulot soviteltaisiin väliaikaisesti samojen säännösten mukaisesti.
Esityksessä ehdotetaan, että työttömyysetuuden sovittelussa sovellettavan niin kutsutun suojaosan väliaikaista korotusta jatketaan, mikä parantaa työttömyysturvan ja ansiotulon muodostaman kokonaisuuden määrää. Jatko koskee kaikkia soviteltua työttömyysetuutta hakevia riippumatta siitä, milloin osittainen työ on alkanut, millä alalla etuudenhakija työllistyy tai onko kyseessä palkkatyö vaiko yritystoiminta.
Työttömyysetuuden sovittelua koskevia poikkeuksia ehdotetaan sovellettavaksi siten, että muutosten tullessa voimaan, säännöksiä sovellettaisiin hakujaksolla, joka alkaa voimaantulon jälkeen. Voimassaolon tai soveltamisen päättyessä poikkeuksia sovellettaisiin vielä jaksolla, joka on alkanut voimassaolon tai soveltamisen aikana. Tältä osin työttömyysturvan hakijan etuuden määrään vaikuttaa se, miten etuuden hakujaksot ajoittuvat poikkeuksien soveltamiseen nähden. Kyse on näiden poikkeusten mahdollisimman sujuvasta soveltamisesta niin, että voimassa olevaan lakiin tehtävät väliaikaiset poikkeukset eivät hidastaisi etuushakemusten käsittelyä muutosvaiheessa.
Muutosten tavoitteena on turvata työttömyysetuuden hakijan oikeutta sosiaaliturvaan työttömyyden ajalta tilanteessa, jossa toimeenpanijoiden hakemuskäsittely on ruuhkautunut, ja tästä aiheutuisi viivästyksiä työttömyysetuuksien maksamisessa. Ehdotetut poikkeukset olisivat myös voimassa väliaikaisesti ja verrattain lyhyen ajan. Ehdotettavien muutosten ei täten voida katsoa muodostuvan perustuslain 6 §:n 2 momentin tai 19 §:n 2 momentin kannalta ongelmallisiksi.
Esityksessä ehdotetaan poikkeusta työttömyysturvalain säännökseen, joka mahdollistaa työttömyysetuuden maksamisen hakemuksen perusteella ennakkoon ilman päätöstä. Poikkeus koskee aikaa, jolta etuutta on voitu maksaa ennakkoon. Tämän ajan pidennystä kahdesta kuukaudesta kuuteen kuukauteen ehdotetaan jatkettavaksi. Ehdotuksen tarkoituksena on nopeuttaa kriisin aikana toimeentuloturvan saamista työttömyysturvajärjestelmästä sitä hakeville. Säännöksen mukaan työttömyysetuuden myöntäjän arvioidessa, että hakemuksen käsittelyaika tulee pitkittymään, se voisi omasta aloitteestaan alkaa maksaa työttömyysetuutta ilman päätöstä ennakkona. Kuten tavallisestikin, ennakon maksaminen edellyttäisi eräiden edellytysten toteutumista. Soveltaminen edellyttäisi työttömyysetuuteen oikeutetun tekemää hakemusta ja hänelle asiassa annettua myönteistä työvoimapoliittista lausuntoa. Lisäksi ansiopäivärahan hakijan kohdalla merkitystä olisi sillä, että työssäoloehto on voinut täyttyä työttömyyskassan jäsenyysaikana. Tällä turvattaisiin sitä, että työttömyyskassan maksamaa ennakkoa saisivat ihmiset, joilla ansiopäivärahaoikeus on voinut täyttyä. Työttömyysetuuden myöntäjä voisi sen jälkeen alkaa maksaa työttömyysetuutta ennakkona, mikä voisi tässä tilanteessa tapahtua myös työttömyysetuuden toimeenpanijan maksatusjärjestelmästä automaattisesti. Työttömyysetuuden myöntäjä antaisi hakijalle myöhemmin etuutta koskevan päätöksen, jossa myönnettävästä työttömyysetuudesta maksettu ennakko vähennetään.
Liikkuvuusavustuksen väliaikaista poikkeusta ehdotetaan myös jatkettavaksi. Poiketen siitä, mitä työttömyysturvalain 8 luvun 1 §:n 2 momentissa säädetään, liikkuvuusavustusta voitaisiin myöntää kokoaikatyöhön, jos päivittäisen työhön liittyvän matkan kesto työn alkaessa ylittää keskimäärin kaksi tuntia tai henkilö muuttaa vastaavalta etäisyydeltä työn takia. Muutos parantaa kokoaikatyöhön työllistyvien taloudellista tilannetta. Muutos koskee kaikkia työttömyysetuutta saavia, jotka näin työllistyvät palkkatyöhön. Muutos ei koske yritystoiminnan aloittamista.
Työttömyysetuuden toimeenpanijoihin sovelletaan yleisesti niitä hallinnollisia säännöksiä, joita sovelletaan asioiden käsittelyyn julkishallinnossakin, kuten hallintolakia (434/2003), julkisuuslakia (621/1999) ja tietosuojaa koskevaa lainsäädäntöä siinä säädetyllä tavalla. Esityksen valmistelussa on arvioitu ehdotuksen olevan yhteensopiva luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) ja sen 22 artiklan 1 kohdan kanssa sekä kansallisen tietosuojalain (1050/2018) kanssa. Ennakkoon maksamista mahdollistavassa säännöksessä ei ole kyse yleisen tietosuoja-asetuksen tarkoittamasta automaattisesta yksilötason päätöksenteosta. Sen sijaan siinä on kyse perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetun työttömyyden perusteella maksettava turvan riittävän oikea-aikaisesta saamisesta. Ehdotetun säännöksen soveltaminen edellyttäisi hakijan työttömyysetuuden toimeenpanijalle tekemää työttömyysetuushakemusta, hakijalle asiassa annettua myönteistä työvoimapoliittista lausuntoa ja ansiopäivärahan hakijan kohdalla sitä, että hänen työssäoloehtonsa on voinut täyttyä työttömyyskassan jäsenyysaikana. Lisäksi säännöksen soveltaminen edellyttäisi työttömyysetuuden toimeenpanijan arviota hakemuksen mahdollisesta käsittelytilanteesta ja arviota siitä, olisiko asiassa perustetta aloittaa työttömyysetuuden maksaminen ennakkona hakijan toimeentulon turvaamiseksi. Työttömyysetuuden toimeenpanijan on mahdollista hyödyntää myös automatisointia ennakkoon maksamisen edellytyksien arvioinnissa. Työttömyysetuuden myöntäjän on pyrittävä käsittelemään asia viivytyksettä ja annettava asiassa työttömyysturvalain 11 luvun 3 §:n mukaisesti työttömyysetuutta koskeva päätös. Vasta tämä päätös on yksilötason päätös työttömyysturvaoikeudesta. Tähän päätökseen on mahdollista hakea muutosta valittamalla työttömyysturvalain 12 luvun 1 §:n mukaisesti.
Hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.