1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

Terveydenhuoltolain (1326/2010) 22 §:n mukaan hyvinvointialue on velvollinen huolehtimaan siitä, että sen asukas tai terveyskeskuksen potilas saa terveydentilaansa koskevan todistuksen tai lausunnon silloin, kun todistuksen tai lausunnon tarve perustuu lakiin, taikka on asukkaan tai potilaan hoidon, toimeentulon, opiskelun tai muun vastaavan syyn kannalta välttämätöntä.  

Ajoterveysvaatimuksista ja ajoterveyteen liittyvistä lääkärinlausunnoista säädetään ajokorttilaissa (386/2011). Ajokorttia varten annettava lääkärinlausunto vahvistaa henkilön terveydentilan ja soveltuvuuden ajoneuvon kuljettamiseen. Ajoterveysvaatimukset perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY, jäljempänä EU:n ajokorttidirektiivi, liitteessä III säädettyihin vähimmäisvaatimuksiin. Terveydelliset vaatimukset koskevat sekä ajokortin myöntämistä että ajo-oikeuden uudistamista. Ajokorttidirektiivin tarkistaminen on paraikaa käynnissä EU:ssa.  

Ajokorttilain 10 §:n mukaan ajokorttihakemukseen on liitettävä enintään kuusi kuukautta aikaisemmin annettu lääkärinlausunto ja lisäksi erikoislääkärin lausunto, jos sellainen on esitetyn lääkärinlausunnon tai muutoin Liikenne- ja viestintäviraston tietoon tulleen syyn johdosta tarpeen hakemuksen käsittelemiseksi. Ajokorttilain 27 §:n mukaan ajokortin uudistamishakemukseen on liitettävä lääkärinlausunto, jos ryhmään 1 kuuluvan ajokortin uudistamista hakeva on täyttänyt 70 vuotta tai, jos ryhmään 2 kuuluvia luokkia sisältävän ajokortin uudistamista hakeva on täyttänyt 45 vuotta tai täyttää mainitun iän uudistettavan ajokortin voimassaolon aikana taikka, jos lääkärinlausunto on esitetyn lääkärinlausunnon tai muutoin lupaviranomaisen tietoon tulleen syyn johdosta tarpeen hakemuksen käsittelemiseksi. Poliisi voi määrätä ajo-oikeuden haltijan toimittamaan lääkärinlausunnon ajokorttilain 20 §:n perusteella ajoterveyden ja ajokunnon valvontaan liittyvien toimenpiteiden yhteydessä.  

Ajokorttilain 10 §:n 3 momentin ja 27 §:n 2 momentin perusteella ajoterveystarkastus tulee tehdä laajennettuna ajokorttilupaa haettaessa, jos ryhmän 1 ajokorttiluvan hakija on täyttänyt 70 vuotta ja ryhmän 2 ajokorttiluvan hakija 68 vuotta, ja ajokorttia uudistettaessa, jos ryhmän 1 ajokortin uudistamista hakeva on täyttänyt 70 vuotta ja ryhmän 2 ajokortin uudistamista hakeva on täyttänyt 68 vuotta tai täyttää 68 vuotta uudistettavan ajokortin voimassaolon aikana. Laajennetussa tarkastuksessa otetaan erityisesti huomioon ikääntymisen vaikutukset ajoterveyteen ja terveysvaatimusten täyttymiseen.  

Ajokorttilain 22 §:n mukaan ryhmään 1 kuuluva ajokortti annetaan 15 vuodeksi kerrallaan ja kuitenkin enintään määräajaksi, joka päättyy hakijan täyttäessä 70 vuotta. Tämän jälkeen ajokortti annetaan viideksi vuodeksi kerrallaan. Ajokortti annetaan viideksi vuodeksi myös silloin, jos ajokorttiluvan hakija on täyttänyt 65 vuotta tai jos ajokorttia uudistettaessa hän täyttää mainitun iän uudistettavan ajokortin voimassaolon aikana. Ryhmään 2 kuuluvia luokkia sisältävä ajokortti annetaan viideksi vuodeksi kerrallaan ja kuitenkin enintään määräajaksi, joka päättyy hakijan täyttäessä 70 vuotta. Tämän jälkeen ajokortti annetaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Ajokortti annetaan kuitenkin kahdeksi vuodeksi, jos ajokorttiluvan hakija on täyttänyt 68 vuotta tai jos ajokorttia uudistettaessa hän täyttää mainitun iän uudistettavan ajokortin voimassaolon aikana. Ryhmään 1 ja 2 kuuluva ajokortti on kuitenkin annettava lyhyemmäksi määräajaksi, jos lääkärinlausunnossa sitä edellytetään. 

Terveydenhuoltolain 51 a §:ssä säädetään hoitoon pääsyn enimmäisajoista perusterveydenhuollon avosairaanhoidossa. Terveydenhuoltolain 51 a §:n 3 momentin mukaan 14 vuorokauden hoitoon pääsyn enimmäisaika ei koske hoitotapahtumia, jotka tehdään yksinomaan terveydenhuollossa laadittavan todistuksen tai lausunnon saamiseksi. Nämä on kuitenkin järjestettävä potilaan terveydentila, työ-, opiskelu- ja toimintakyky, palveluiden tarve ja hänen sairautensa tai vammansa ennakoitavissa oleva kehitys huomioon ottaen kohtuullisessa ajassa, kuitenkin kolmen kuukauden kuluessa. Lain perustelujen mukaan lisäksi käyntiä koskeva enimmäisaika ei koske itse todistuksen laatimista ja potilaalle toimittamista (HE 74/2022 vp, s. 121). Koska lausuntoa voi joutua odottamaan pitkään, moni ajokorttilausunnon tarvitsija ei ole jäänyt odottamaan vastaanottoajan saamista, vaan on hankkinut lausunnon yksityiseltä palveluntuottajalta. Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys, jolla ehdotetaan muutettavaksi hoitoon pääsyn enimmäisaikoja (HE 134/2024 vp).  

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen (912/1992, jäljempänä asiakasmaksuasetus ) 23 §:n mukaan ajokorttilaissa säädetyn ajo-oikeuden saamiseksi tai säilyttämiseksi tarvittavasta lääkärintodistuksesta hyvinvointialue voi periä asiakkaalta enintään 68,10 euroa. Toukokuussa 2024 kaikki hyvinvointialueet perivät maksimimäärän lääkärintodistuksesta. Tämän lisäksi kaikki hyvinvointialueet perivät ajokorttitodistukseen liittyvästä lääkärikäynnistä 23 euroa. Helsingin kaupunki ei laskuta lääkärikäynnistä erikseen.  

Yksityiset palveluntuottajat tekevät ajokorttitarkastuksia ja antavat ajokorttilausuntoja paljon jo tällä hetkellä. Liikenne- ja viestintävirasto Traficom hyväksyy jo tällä hetkellä yksityisten palveluntuottajien antamat ajokorttilausunnot. Useimmat yksityiset palveluntuottajat tekevät ajokorttitarkastuksia ja antavat lääkärinlausuntoja ajoterveydestä. Lausuntokierroksella pyydettiin tietoa yksityisillä lääkäriasemilla laadittavien ajokorttilausuntojen kokonaismäärästä vuosittain. HALI ry:n lausunnon mukaan HALI ry:n neljä suurinta terveyspalveluiden toimialan jäsentä (Terveystalo, Mehiläinen, Pihlajalinna ja Aava) laativat vuonna 2023 näille HALI ry:n tekemän kyselyn perusteella yhteensä noin 75 000 ajokorttilausuntoa. Lausunnon mukaan toimijoiden yhteenlaskettu osuus terveyspalvelumarkkinasta on noin 85 %. Lääkäripalveluyritykset ry:n lausunnon mukaan yksityisellä sektorilla laadittujen ajokorttilausuntojen kokonaismäärä oli vuonna 2023 arviolta noin 90 000-100 000 kappaletta.  

Ajokorttilausunnon hinta asiakkaalle yksityisellä palveluntuottajalla vaihtelee suuresti. Halvimmillaan sen voi saada 60 eurolla tai jopa sen alle, minkä lisäksi tulee mahdollinen vastaanottomaksu. Kalleimmillaan (sisältäen vastaanottoajan, lausunnon sekä kanta- ja palvelumaksun) sen hinta voi olla yli 180 euroa. Laajennettu lääkärinlausunto ajoterveydestä voi halvimmillaan maksaa 80 euroa ja kalleimmillaan yli 260 euroa. Laajennettu ajoterveystarkastus pitää usein sisällään sekä hoitajan että lääkärin vastaanottokäynnit.  

Traficom myöntää vuosittain yli 300 000 ajokorttia. Kuitenkin näistä vain osaan tarvitaan lääkärinlausunto. Vuodesta 2018 lähtien ensimmäistä ajokorttia haettaessa lääkärinlausuntoa ei ole vaadittu, mikäli hakija voi antaa oman vakuutuksen ajoterveysedellytysten täyttymisestä (ryhmä 1 (AM/120, AM/121, T, A1, A2, A, B ja/tai BE-luokat)), tai henkilöllä on jo voimassa oleva kyseisen ryhmän (ryhmä 1 tai ryhmä 2 (C1, C1E, C, CE, D1, D1E, D ja/tai DE-luokat)) ajokortti, sekä eräissä muissa tilanteissa.  

Traficom on lähettänyt vuonna 2023 yhteensä 81 060 muistutuskirjettä lääkärinlausunnon toimittamisvelvoitteesta ajo-oikeuden haltijoille. Tämä lukumäärä ei sisällä ajokorttien uudistajia, joista myös osa tarvitsee lääkärinlausunnon. Vuoden 2023 aikana viraston järjestelmään on kirjattu noin 200 000 toimitettua lääkärinlausuntoa. Ei ole saatavissa tietoa siitä, mikä osuus on annettu julkisesta ja mikä yksityisestä terveydenhuollosta. Tätä pyrittiin kuitenkin kartoittamaan lausuntokierroksella. Valtaosa julkisessa terveydenhuollossa laadituista ajokorttilausunnoista on laadittu perusterveydenhuollossa.  

Julkisessa erikoissairaanhoidossa tehdään jonkin verran erikoisalakohtaisia ajoterveyden arvioita. Vuonna 2023 Traficom on lähettänyt muistutuksen noin 9 000 erikoisalan lääkärinlausunnon toimittamisvelvollisuudesta. Osa erikoisalan lääkärinlausunnoista saadaan perusterveydenhuollon kautta, kuten osa päihdelääkärin lausunnoista. Lisäksi neljän yliopistosairaalan yhteydessä toimii ajoterveyden poliklinikka (ajopoli), joka tarjoaa julkisella ja yksityisellä toimiville lääkäreille konsultaatioapua, kun ajoterveyden arviointi ei ole mahdollista Traficomin ajoterveysohjeiden perusteella tai edellyttää moniammatillisen ajoraadin kannanottoa. Ajopoliklinikat tyypillisesti arvioivat esimerkiksi kehitysvammaisen henkilön ajokykyä tai aivovamman saaneet ammattiautoilijan ajokykyä. Ajopoleilla tehtäviä lausuntoja on vuosittain muutamia satoja.  

EU:n ajokorttidirektiivi velvoittaa vaihtamaan kaikki vanhat ajokortit uuden ajokorttidirektiivin mukaisiksi ajokorteiksi 19.1.2033 mennessä. Viimeistään vuonna 2033 uudistettavia ajokortteja on noin 1 500 000. Tämän lisäksi myöhemmin hankittuja kortteja tulee vanhenemaan samana vuonna. Osa ajokorttiaan uudistavista tarvitsee lääkärinlausunnon ajoterveydestään ajokortin uudistamiseksi. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmä on ollut viime vuodet suuressa muutoksessa. Myös toimintaympäristössä on ollut palvelujärjestelmää erittäin paljon kuormittavia ilmiöitä. Hyvinvointialueet aloittivat 1.1.2023 sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuisina toimijoina. Sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen kanssa päällekkäin on järjestelmää kuormittanut merkittävästi vuonna 2020 alkanut covid-19-pandemia, joka johti huomattavan hoito-, palvelu- ja kuntoutusvelan kertymiseen.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön riittävyys ja saatavuus ovat heikentyneet voimakkaasti viime vuosina koko maassa. Vaje koskee lähes kaikkia ammattiryhmiä ja palveluita, mutta alueellista, ajallista ja ammattiryhmäkohtaista vaihtelua esiintyy. Muutaman viime vuoden aikana on kasvanut erityisesti vaje sairaanhoitajista ja lähihoitajista. Väestörakenne ja väestön sijoittuminen eri puolilla maata on muuttunut ja muuttuu jatkuvasti. Väestö ja samalla työvoima keskittyy kasvukeskuksiin. Kasvavasta palvelutarpeesta huolimatta sosiaali- ja terveydenhuollossa työskentelevien henkilöiden määrä ei tulevaisuudessa kasva tarvetta vastaavasti. Jopa kolmasosa sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöstä eläköityy seuraavan kymmenen vuoden aikana. Hyvinvointialueiden vuokratyövoiman käyttöä selvittäneen verkoston mukaan hyvinvointialueiden vuokratyövoiman käyttö on kasvanut kiihtyvällä tahdilla viimeisimpinä vuosina ja erityisesti vuoden 2023 aikana, kun hyvinvointialueet ovat aloittaneet toimintansa. Vuokratyövoimaan käytettyjen kustannusten kasvu on ollut nopeampaa kuin hyvinvointialueen omien henkilöstökulujen kasvu. Hyvinvointialueiden vuokratyövoiman käyttöä selvittävän verkoston raportti, sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2024:8. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165519/STM_2024_8_rap.pdf?sequence=1&isAllowed=y Julkista palvelujärjestelmää ja sen rahoittamista haastavat lisäksi enenevästi väestön ikääntymisestä ja muista syistä aiheutuva palvelutarpeiden kasvu. Julkisella palvelujärjestelmällä on koko Suomessa haasteita pystyä järjestämään kaikki palvelut lainsäädännön edellyttämällä tavalla.  

Lääkäreistä on vajetta koko Suomessa, ja erityisesti perusterveydenhuollon lääkärivaje on huomattava. Lääkäreiden osa-aikatyö on myös yleistynyt viime vuosina. Lähes 50 % lääkäreistä työskentelee päätoimessaan sairaalassa ja 25 % terveyskeskuksessa. Yksityisessä lääkärikeskuksessa tai -vastaanotolla työskentelee 16 % lääkäreistä ja 11 % on muussa toimipaikassa. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT tiedusteli hyvinvointialueilta niiden vakanssien täyttötilannetta kyselyllä yhden lokakuun 2023 päivän aikana (taulukko 1).  

Taulukko 1. Hyvinvointialueiden terveyskeskuslääkäreiden virkamäärä ja vaje 10/2023. 

Yliopistojen lääketieteellisten tiedekuntien sisäänottomääriä on lisätty vuodesta 2011. Valmistumisprosentti on perinteisesti ollut korkea, noin 95 %. Lisätyt sisäänotot alkavat näkyä valmistuneiden määrissä 2020-luvulla, jolloin uusia lääkäreitä valmistuu noin 700 vuosittain. , s. 17. STM 2022 Kotimaisten yliopistojen lisäksi ulkomaisissa yliopistoissa opiskelee lääketiedettä yli 1100 suomalaista, joista noin 60 % suunnitteli palaavansa Suomeen. , s. 8. STM 2023 

Kiireettömistä perusterveydenhuollon avosairaanhoidon hoitoonpääsykäynneistä lääkärille 71 prosenttia toteutui maaliskuussa 2024 kahdessa viikossa. Osassa hoitoonpääsyn käyntejä oli kolmen kuukauden enimmäisaika, esimerkiksi terveystarkastuskäynneissä ajokorttia varten. Näistä käynneistä 99 prosenttia toteutui enimmäisajassa. THL, tilastoraportti 28/2024, 4.6.2024 (korjattu 17.9.2024). Hoitoonpääsy perusterveydenhuollossa keväällä 2024: Hoitotakuun tiukentuminen nopeutti hoitoonpääsyä lääkärille. https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/149140/Tilastoraportti%2028%202024%20korjattu%2017.9.2024.pdf?sequence=14&isAllowed=y Ajokorttitarkastuksia koskeva kolmen kuukauden hoitoon pääsyn enimmäisaika perustuu terveydenhuoltolain 51 a §:n 3 ja 4 momenttiin.  

Perusterveydenhuollon lääkäreiden ajankäyttöselvitysten mukaan huomattava osa ajasta käytetään muuhun kuin välittömään potilastyöhön. Heponiemen ja muiden (2017) mukaan perusterveydenhuollon lääkärin potilastyöhön käyttämä aika näyttää vähenevän ja aika vaikuttaa kuluvan lisääntyvästi tietojärjestelmiin, lausuntojen kirjoittamiseen ja muuhun työhön. Tutkimuksen ajankäyttökyselyssä 135 lääkäriä terveysasemilta ja muusta perusterveydenhuollosta tallensi sähköisesti kaikki työtapahtumansa ja niiden keston yhden työpäivän aikana. Lääkärin keskimääräinen työaika oli 7 tuntia 10 minuuttia, josta vajaa kolme tuntia meni sellaiseen vastaanottotoimintaan, joka sisälsi vuorovaikutusta potilaiden kanssa. Heponiemi, T., Pekkarinen, L., Lämsä, R., Vehko, T. & Elovainio, M. (2017). Perusterveydenhuollon lääkärien ajankäyttö – itseraportoitu ajankäytön kirjaus yhtenä tutkimuspäivänä. Yleislääkäri 2/2017. Keväällä 2023 STM:n FCG:ltä tilaaman selvityksen mukaan vuonna 2022 perusterveydenhuollon avohoidossa yhteensä noin puolet työajasta oli välitöntä ja puolet välillistä potilastyötä, johon pääosin kuuluu myös kirjaaminen ja tilastointi sekä lausuntojen laatiminen. Lääkärien työajasta alle puolet ja hoitajien työajasta noin 60 % kuluu välittömään potilastyöhön. Lausuntojen laatimiseen käytetty aika on pois välittömästä potilastyöstä ja osaltaan pidentää hoitojonoja.  

Suomen julkinen talous on heikentynyt. Pääministeri Petteri Orpon hallitus on vuosien 2025-2028 julkisen talouden suunnitelmassa tehnyt päätökset, joilla parannetaan julkisen talouden kestävyyttä ja luodaan edellytykset velkaantumisen kasvun taittamiseen.  

3  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on vähentää hyvinvointialueiden lakisääteisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia tehtäviä ja edistää hoitoon pääsyä. Tavoitteena on asiakastyötä tekevien sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisten hallinnollisen työn taakan vähentäminen. Hallitusohjelman mukaisesti läpikäydään säädökset ja uudistetaan toimintatapoja ja asenteita siten, että muun ohella erilaisten todistusten ja lausuntojen laatimiseen, kirjaamiseen ja tilastointiin käytettävä työaika vähenee. Esityksellä pyritään siten osaltaan parantamaan hyvinvointialueiden edellytyksiä tuottaa lakisääteiset palvelut käytettävissä olevilla henkilöstöresursseilla. Hallituksen yhtenä tavoitteena on helpottaa hyvinvointialueiden lakisääteisten tehtävien toteuttamista ja vähentää sosiaali- ja terveydenhuollon lisähenkilöstön rekrytointipainetta. Esityksellä pyritään lisäksi osaltaan parantamaan julkisen talouden kestävyyttä ja luomaan edellytyksiä velkaantumisen kasvun taittamiseen. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksen valmistelussa vaihtoehtona arvioitiin myös erikoissairaanhoidossa tehtävien erikoisalakohtaisten ajoterveysarvioiden ja moniammatillisten ajopoliklinikoiden rajaamista pois julkisista palveluista. Mikäli myös erikoissairaanhoidossa tapahtuvat ajoterveysarviot rajattaisiin pois julkisesti tarjottavista palveluista, voisi sillä olla enemmän negatiivisia vaikutuksia muun muassa liikenne- ja ajoturvallisuuteen. Ajo-oikeuden haltija voi olla julkisen erikoissairaanhoidon seurannassa, ja henkilön sairauden tilalla ja hoidolla voi olla vaikutusta henkilön ajokykyyn. Tällöin on tärkeää, että lausunto annetaan erikoissairaanhoidosta, jossa lausuntoa kirjoittavalla lääkärillä on kattavin tieto lausunnon kirjoittamista varten. Tällä hetkellä ajopoliklinikat tarjoavat sekä julkiselle että yksityiselle palvelujärjestelmälle konsultaatioapua haastavissa ajoterveysarvioissa ja ajopoliklinikoiden osaamista hyödynnetään myös erikoissairaanhoidon sisällä. Ajopoliklinikoilla arvioidaan muun muassa kehitysvammaisten henkilöiden ajokykyä, eikä vastaavanlaista moniammatillista palvelua ole tällä hetkellä saatavissa yksityisiltä palveluntuottajilta.  

Vaihtoehtona olisi säätää ajokorttitarkastusten ja –lausuntojen tarjoaminen nimenomaisesti yksityisten palveluntarjoajien velvollisuudeksi. Tälläkin hetkellä ajokorttilausunnoista noin puolet laaditaan yksityisissä terveyspalveluissa. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että yksityisellä palvelutuotannolla kyetään riittävästi ja asianmukaisesti vastaamaan väestön tarpeisiin. Näin ollen sääntelyn laajentaminen yksityisiin kohdistuvien velvollisuuksien osalta, ottaen huomioon tällaisen sääntelyn merkitys perustuslailla suojatun elinkeino- ja ammatinharjoittamisen vapauden kannalta, ei olisi hyvinvointialueen tehtäviä koskevassa esityksessä välttämätöntä. 

Esitys olisi mahdollista yhdistää osaksi muuta hallitusohjelman mukaista lakisääteisten todistusten ja lausuntojen tarkastelua, jolla osaltaan pyritään parantamaan hyvinvointialueiden edellytyksiä tuottaa lakisääteiset palvelut käytettävissä olevilla henkilöstöresursseilla. Tämä olisi kuitenkin vaikuttanut esityksen valmistelemisen aikatauluun. Lakiehdotuksen tavoitteet on perusteltua pyrkiä saavuttamaan mahdollisimman nopeasti ottaen huomioon palvelujärjestelmän kuormittunut tilanne, henkilöstön riittävyyden haasteet ja julkisen talouden heikentynyt tilanne. 

Esityksen valmistelussa arvioitiin myös määrätyn iän perusteella tai ajokortin voimassaolon jatkamiseksi tarvittavien ajoterveyttä koskevien lääkärinlausuntojen esittämisvälin harventamista. Ryhmässä 1 lääkärinlausunto ajoterveydestä tulee esittää viiden vuoden välein ajo-oikeuden haltijan täytettyä 70 vuotta. Yli 70-vuotiaita B-luokan ajokortin haltijoita oli vuoden 2024 alussa noin 590 000. Ryhmässä 2 lääkärinlausunto ajoterveydestä tulee esittää viiden vuoden välein ajo-oikeuden haltijan täytettyä 45 vuotta ja kahden vuoden välein ajo-oikeuden haltijan täytettyä 70 vuotta. Ryhmän 2 ajo-oikeuksia on yhteensä noin 700 000 ja niistä 45 vuotta täyttäneillä on lähes 500 000.  

Ajokorttilain 21 §:ssä säädetään ajoterveydentilaa koskevista ilmoituksista. Lain 21 §:n mukaan lääkärin on ilmoitettava poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä ajoterveysvaatimuksia päihteiden käytön tai terveydentilan muun kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen takia. Pykälässä säädetään myös sairaanhoitajan ja terveydenhoitajan oikeudesta ilmoittaa poliisille, etteivät ajoterveysvaatimukset täyty jatkuvan päihteiden käytön takia. Käytettävissä olevan tutkimus- ja onnettomuustutkimustiedon valossa ilmoitusvelvollisuus yksin ei kuitenkaan näytä riittävältä ajoterveyspuutteiden huomioimiseksi ja liikenneturvallisuuden takaamiseksi. Onnettomuustietoinstituutin mukaan ajoterveyden puutteet ovat aiheuttajina tai taustariskinä yli puolessa vakavista, kuolemaan johtaneista liikenneonnettomuuksista. . https://www.lvk.fi/document/165189/3AF9076C392BA5567482E150BE05418AA257F6492DE652D1CFAE29BBB74F8C85 Vaikka viranomaisohjeissa terveydenhuollon ammattilaisia kehotetaan huomioimaan ajoterveys kaikissa potilaskontakteissa ja puuttumaan siihen tarvittaessa, ajoterveys otetaan puheeksi tai siihen puututaan vain harvoin. , Assessment of driving fitness among patients with alcohol-related visits to two hospitals in eastern Finland. Nordic Studies on alcohol and Drugs. 2019 Oct 1. Volume 36 issue: 5:460-469. Epub 2019 May 30. https://www.traficom.fi/sites/default/files/media/publication/Ikakuljettajien_kokemukset_liikenteest%C3%A4_2022_SW.pdf Myös poliisin valvontahavainnot liikenteestä tukevat tätä käsitystä. Laissa tarkoitettua ilmoitusvelvollisuutta on kuitenkin hyödynnetty vähemmän, kuin mitä sitä voisi hyödyntää, jolloin lakisääteisesti määräajoin esitettävien lääkärinlausuntojen tärkeys ajoterveyden valvonnassa korostuu.  

Ajoterveystarkastusten harventamisella olisi hyvin todennäköisesti kielteisiä liikenneturvallisuusvaikutuksia. Tilastojen mukaan ikääntyneet kuljettajat ovat yliedustettuina liikenneonnettomuuksissa ja ikääntymisen vaikutukset ajoterveyteen voivat olla äkillisiä. . https://tieto.traficom.fi/fi/tilastot/uusien-henkiloautonkuljettajien-liikenneturvallisuus Tarkastusten harventamista ei siten nähdä alustavan arvion perusteella tarkoituksenmukaisena eikä perusteltuna.  

6  Lausuntopalaute

Hallituksen esitysluonnos oli lausuntokierroksella ajalla 28.6.–9.8.2024. Yhteensä 72 tahoa antoi esitysluonnoksesta lausuntonsa. Lausunnoissa esitettiin sekä lakiehdotusta puoltavia että sitä vastustavia kannanottoja.  

Lausuntopyynnössä tiedusteltiin muun muassa näkemystä ajokorttilausuntojen rajaamisesta pois julkisesta perusterveydenhuollosta. Lausunnon antaneista 14 hyvinvointialueesta 12 otti kantaa esitettyyn kysymykseen. Vastanneista hyvinvointialueista kolme kannatti esitystä. Neljä hyvinvointialuetta ei kannattanut ajokorttilausuntojen kategorista rajaamista pois julkisen perusterveydenhuollon piiristä. Viisi hyvinvointialuetta kannatti varauksin ajokorttilausuntojen rajaamista pois julkisen perusterveydenhuollon piiristä. 

Osassa lausunnoista kannatettiin ajokorttilausuntojen rajaamista pois julkisesta perusterveydenhuollosta huomauttaen, että jo tähän mennessä merkittävä osa lausunnoista oli tehty yksityisessä terveydenhuollossa. Lisäksi kannatettiin julkisesti tarjottavien palveluiden kriittistä arviointia sekä vähenevien resurssien kohdentamista terveyttä ja hyvinvointia vaikuttavasti tuottaviin toimintoihin. Toisaalta ajokorttilausuntojen rajaamista pois julkisesta perusterveydenhuollosta myös vastustettiin siitä johtuen, että sillä voisi olla negatiivinen vaikutus hyvinvointialueen rahoitukseen sekä palvelun saatavuuteen alueilla, joilla yksityistä palvelutuotantoa ei ollut. Joissain lausunnoissa lähtökohtaisesti kannatettiin toimia, joilla terveydenhuollon resursseja voitaisiin kohdentaa todistusvelvoitteista potilastyöhön, mutta pelkkien ajokorttilausuntojen rajaamista pois julkisesta terveydenhuollosta pidettiin melko vähäisenä keinona tavoiteltuun päämäärään nähden.  

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies totesi, että esitysluonnokseen sisältyvää ehdotusta terveydenhuoltolain 22 §:n muuttamisesta oli tarkasteltava julkisen hallintotehtävän siirtona viranomaiselta yksityiselle, ja että luonnos perustui ratkaisevalla tavalla perustuslain 124 §:n säännöksen virheelliseen tulkintaan. Lisäksi apulaisoikeusasiamies piti puutteellisena sitä, ettei esityksen vaikutusta toimeentulomenojen kasvuun ollut arvioitu. Oikeusministeriön mukaan esitysluonnosta tuli jatkovalmistelussa muuttaa vastaamaan perustuslain 124 §:n vaatimuksia. 

Osassa lausunnoista katsottiin lakimuutoksella saatavien säästöjen olevan ylimitoitettuja. Esityksen taloudellisia vaikutuksia pidettiin epävarmoina, koska tutkittua tietoa julkisessa perusterveydenhuollossa laadittavien ajokorttilausuntojen kokonaismäärästä ei ollut olemassa, ja osa todistuksista tehtiin jo tällä hetkellä yksityissektorilla. Kela huomautti, että tällä hetkellä sairausvakuutuslaki ei mahdollistanut ajokorttitarkastusten ja -todistusten eikä niihin liittyvien matkojen korvaamista sairausvakuutuksesta, koska kyseessä ei ollut sairauden hoito. 

Useassa lausunnossa kritisoitiin esityksen vaikutuksia yhdenvertaisuuteen. Esityksen katsottiin toteutuessaan vaikuttavan heikentävästi haja-asutusalueilla asuvien mahdollisuuksiin saada ajokorttilausunto, sillä näillä alueilla yksityinen palveluntarjonta ei ollut yhtä kattavaa kuin kaupungeissa. Lisäksi mahdollisuus käyttää julkista liikennettä oli usein huonompi, ja liikkumiseen tarvittiin useammin autoa kuin kaupungeissa. Lausunnoissa myös huomautettiin vaikutuksista pienituloisiin ja ikäihmisiin, joilta vaadittiin usein laajempia ja siten kalliimpia lausuntoja. Vaarana katsottiin olevan ihmisten eriarvoistuminen, sillä kansalaisilla tuli olla tosiasiallisesti yhdenvertainen mahdollisuus hankkia lain edellyttämä ajokorttilausunto. 

Lakiehdotuksen vaikutusarviointia pidettiin osassa lausunnoista hyvin laadittuna, kun taas osassa lausunnoista se katsottiin puutteelliseksi. Esimerkiksi Lääkäriliiton mukaan esitys ei antanut vaikutuksista riittävää eikä oikeaa kuvaa, sen sijaan Kainuun hyvinvointialue totesi lakiehdotuksen vaikutusarvion olevan varsin hyvin laadittu. Kela totesi, ettei hallituksen esityksen luonnoksessa ollut arvioitu muutoksen vaikutuksia toisen- ja korkeakouluasteen opiskelijoiden opiskeluterveydenhuoltoon eikä työterveyshuoltoon. Svenska Finlands folktingin mukaan esitysluonnosta ei ollut valmisteltu riittävän perusteellisesti suhteessa sen merkittävään vaikutukseen ruotsinkielisen väestön kielellisiin oikeuksiin.  

Kuluttajaliitto ry:n mukaan esityksen vaikutuksia tuli arvioida myös yhdessä muiden kesällä 2024 lausuntokierroksella olleiden potilaiden asemaan voimakkaasti vaikuttavien lakiesitysten kanssa, joita olivat esimerkiksi luonnokset asiakasmaksujen korottamisesta sekä hoitotakuun pidentämisestä. Kuluttajaliitto totesi, että ajokorttilausuntojen rajaamista pois julkisen järjestämisvastuun piiristä voitiin pitää valtakunnan tasoisena sosiaali- ja terveydenhuollon priorisointipäätöksenä.  

Jatkovalmistelussa esitysluonnoksen perusteluja tarkennettiin ja täydennettiin lausuntopalautteen pohjalta. Taloudellisten vaikutusten arviointia tarkennettiin ottaen huomioon lausuntokierroksella saadut tiedot. Koska ajokorttitarkastuksiin ja –lausuntoihin ei saa Kela-korvausta, taloudellisten vaikutusten arviointia tarkennettiin myös tältä osin. Lisäksi jatkovalmistelussa sosiaalihuoltolain 50 §:n muuttamista koskeva lakiehdotus irrotettiin esityksestä, ja sen valmistelua jatketaan erillisenä tästä esityksestä.  

7  Säännöskohtaiset perustelut

22 §. Todistukset. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan hyvinvointialueilla, Helsingin kaupungilla ja HUS-yhtymällä ei jatkossa olisi enää lakisääteistä velvollisuutta huolehtia, että sen asukas tai terveyskeskuksen potilas saa ajokorttilaissa tarkoitetun lääkärinlausunnon julkisesta perusterveydenhuollosta. Hyvinvointialueilla, Helsingin kaupungilla ja HUS-yhtymällä ei jatkossa olisi lakisääteistä velvollisuutta järjestää perusterveydenhuollossa ajokorttitarkastuksia tai antaa ajokorttilausuntoja. Jatkossa tarkastuksen ja lääkärinlausunnon tarvitsevan henkilön tulisi hankkia se lähtökohtaisesti yksityisestä terveydenhuollosta. Rajaus ei kuitenkaan koskisi erikoissairaanhoitoa, jossa tehdään erikoisalakohtaisia ajoterveyden arvioita ja jossa toimii moniammatillisia ajoterveyspoliklinikoita. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon määritelmistä säädetään terveydenhuoltolain 3 §:ssä.  

Suomessa yksityisellä terveydenhuollon sektorilla on käytettävissään varsin laaja ja monimuotoinen palveluvalikoima lukuun ottamatta muun ohella vaativinta erikoissairaanhoitoa. Lisäksi ajo-oikeuden haltija voi olla julkisen erikoissairaanhoidon seurannassa, ja henkilön sairauden tilalla ja hoidolla voi olla vaikutusta henkilön ajokykyyn. Siksi on tärkeää säilyttää erikoissairaanhoidon mahdollisuus antaa asiakkailleen lääkärinlausuntoja heidän ajokorttiasiassaan. Tällöin voitaisiin varmistua siitä, että lausunnon kirjoittavalla lääkärillä on riittävä osaaminen ja saatavilla kaikki lausunnon kirjoittamiseksi vaadittava tieto. Moniammatilliset ajoterveyspoliklinikat toimivat erikoissairaanhoidon lähetepoliklinikoina neljässä yliopistosairaalassa. Ne palvelevat myös yksityistä terveydenhuoltoa ammattikuljettajien sekä vaativien ajoterveysarvioiden tekijöinä. Vastaavanlaista moniammatillista palvelua ei ole tällä hetkellä saatavissa yksityisiltä palveluntuottajilta. 

Vaikka perusterveydenhuollossa ei jatkossa järjestettäisi ajokorttitarkastuksia tai annettaisi ajokorttilausuntoja, olisi lääkärillä edelleen ajokorttilain 21 §:ssä säädetty velvollisuus ilmoittaa poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä säädettyjä terveysvaatimuksia jatkuvan päihteiden käytön tai terveydentilan muun kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen takia. Sairaanhoitajalla ja terveydenhoitajalla olisi jatkossakin oikeus ilmoittaa poliisille, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä säädettyjä terveysvaatimuksia jatkuvan päihteiden käytön takia. 

8  Lakia alemman asteinen sääntely

Asiakasmaksuasetuksen 23 §:n säännöstä ajokorttilaissa tarkoitetuista lääkärintodistuksista on tarkoitus muuttaa siten, että jatkossa säännös koskisi vain erikoissairaanhoidossa annettavia lääkärinlausuntoja.  

9  Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2025. 

10  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2025 talousarvioesitykseen ja täydentävään talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi niiden yhteydessä. Talousarvioesitykseen sisältyy viiden miljoonan euron vähennys hyvinvointialueiden rahoitukseen (mom. 28.89.31). Täydentävässä talousarvioesityksessä velvoitemuutoksen vaikutusta hyvinvointialueiden rahoitukseen tarkennettaisiin siten, että vähennys olisi 3,2 miljoonaa euroa vuonna 2025.  

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Lakimuutoksen myötä ajokorttitarkastusten tekeminen ja ajokorttilausuntojen antaminen perusterveydenhuollossa ei olisi enää hyvinvointialueiden lakisääteinen tehtävä. Ajokorttitarkastusten ja –lausuntojen tekeminen ei olisi myöskään yksityisten toimijoiden lakisääteinen velvollisuus, mutta käytännössä ajokorttitarkastuksia ja –lausuntoja saisi jatkossakin yksityisiltä palveluntuottajilta. Edellä jaksosta 2 ilmenevällä tavalla noin puolet ajokorttilausunnoista laaditaan yksityisessä terveydenhuollossa. Ne kiinnittyvät kiinteästi ajokorttilaissa säädettyihin sisältövaatimuksiin sekä julkisten hallintotehtävien, ajokorttiluvan ja liikenneopettajaluvan myöntämisen ja uudistamisen sekä ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnan, hoitamiseen. Kysymyksessä on tehtävä, joka tällä hetkellä kuuluu hyvinvointialueen lakisääteisiin tehtäviin. Lakisääteisen tehtävän poistamista hyvinvointialueiden velvollisuuksista on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunta ei ole aiemmin arvioinut vastaavaa ehdotusta suhteessa perustuslain 124 §:ään. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin arvioinut ajoneuvojen katsastustoiminnan järjestämistä, jolla voidaan katsoa olevan liittymäpintoja ehdotettavaan sääntelyyn.  

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.  

Perustuslain 124 §:n sanamuodolla on korostettu sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti. Julkisen hallintotehtävän käsite on julkisen vallan käyttöä laajempi käsite, joka viittaa verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä (HE 1/1998 vp, s. 179). Koska molempiin edellä mainittuihin käsitteisiin liittyy tulkinnanvaraisuutta, on joissain tilanteissa arvioitava tapauskohtaisesti, onko kyseessä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä.  

Perustuslakivaliokunta on pitänyt viranomaista avustavia tehtäviä julkisina hallintotehtävinä (ks. esim. PeVL 55/2010 vp, s. 2/I). Julkisesta hallintotehtävästä ei kuitenkaan ole ollut kyse sellaisessa puolueettomassa, tekniseen asiantuntemukseen perustuvassa testauksessa ja sertifioinnissa, joka ei vaikuttanut viranomaisen toimivaltaan päättää laitteiden ja rakenteiden määräaikaistarkastuksissa käytettävistä menetelmistä ja henkilöistä (PeVL 4/2012 vp, s. 2/II).  

Eduskunnan oikeusasiamies on todennut, että erilaiset viranomaisia avustavat ja viranomaismenettelyyn siten tavalla tai toisella liitännäiset tehtävät on usein arvioitu julkisiksi hallintotehtäviksi. Julkisen hallintotehtävän käsite on laaja ja se kattaa myös sellaista toimintaa, johon liittyy yleisen edun toteuttamista tai muutoin julkisten palvelujen järjestämiselle luonteenomaisia piirteitä. Merkillepantavaa on myös se, että julkisena hallintotehtävänä on pidetty paitsi sellaisia toimintoja tai toimintojen osa-alueita, joilla on vahvasti yksityisen elinkeinotoiminnan piirteitä, myös toimintaa, jota viranomainen ei ole joko koskaan hoitanut tai jossa ei ole kyse yksinomaan viranomaiselle kuuluvasta tehtävästä. Toisaalta lainsäädäntöä on voitu säätää nimenomaan toimintaedellytysten luomiseksi jollekin tärkeälle palvelulle, vaikka kyseinen palvelu itsessään ei ole julkinen hallintotehtävä. Tehtävän kytkeytyminen julkisen vallan perustuslaissa säädettyyn perusoikeuksien turvaamisvelvollisuuteen tai edistämisvelvollisuuteen antaa vahvan viitteen tehtävän luonteesta julkisena hallintotehtävänä (EOAK/7308/2021, 23.5.2022). 

Hallintolain esitöissä todetaan, että julkinen hallintotehtävä viittaa toimintaan, johon liittyy yleisen edun toteuttamista tai muutoin julkisten palvelujen järjestämiselle luonteenomaisia piirteitä. Keskeistä on myös, että tehtävä perustuu lailla tai lain nojalla annettuun julkiseen toimeksiantoon. Julkisiin hallintotehtäviin liittyy usein oikeus käyttää julkista valtaa eli hallintopäätösten tekemistä sekä asian ratkaisemista välittömästi palvelevia valmistelu- ja täytäntöönpanotoimia (HE 72/2002 vp, s. 48). 

Eduskunnan oikeusasiamies on katsonut, että lakisääteistä julkisten terveyspalvelujen järjestämisvelvollisuutta on pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä (EOA dnro 711/2/09, 4.3.2010).  

Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on perustuslain 124 §:n yhteydessä pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Tällaisia valtuuksia ei saisi antaa muille kuin viranomaisille (HE 1/1998 vp, s. 179/II).  

Julkisen vallan käytössä olennaisena on pidetty toimenpiteen yksipuolisuutta eli sopimukseen perustumatonta määräämistä ulkopuolisen oikeuspiiristä. Terveyspalvelujen toteuttaminen ja hoitotoimenpiteet katsotaan yleensä tosiasialliseksi hallintoiminnaksi, eikä terveydenhuollossa yleensä tehdä hallintopäätöksiä.  

Lähtökohtana on pidettävä sitä, että selvästi hoidolliset toimenpiteet eivät yleensä merkitse julkisen vallan käyttöä. Tilanne on kuitenkin toinen, kun kyse on sellaisista hoidon yhteydessä toteutettavista toimenpiteistä, joilla puututaan yksilön perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin. EOA dnro 711/2/09. 4.3.2010, s. 23. 

Ajokorttilain 3 §:n 14 kohdan määritelmän mukaan lääkärintodistuksella ja –lausunnolla tarkoitetaan ajokorttilain nojalla tehdyn ajoterveyden arvioinnin perusteella annettua lausuntoa terveysvaatimusten täyttymisestä. Ajokorttilausunto ei rajoitu lääkärin laatimaan kirjalliseen selvitykseen, jossa todetaan tutkimuksin varmistetut tosiasiat, vaan lausunto sisältää lisäksi lääketieteellisesti perustellun lääkäriasiantuntijan arvion tutkittavan tilanteesta ja kyvystä lausunnon mainitsemiin asioihin.  

Ajokorttia varten laadittava lääkärinlausunto vaikuttaa olennaisella tavalla ajokorttia hakevan asemaan, mutta lausuntoa antavalla lääkärillä ei ole toimivaltaa päättää lausunnollaan ajo-oikeudesta. Ajokorttia varten annettava lääkärinlausunto vahvistaa henkilön terveydentilan ja soveltuvuuden ajoneuvon kuljettamiseen. Kyse on lääketieteelliseen asiantuntemukseen perustuvasta objektiivisesta arvioinnista, eikä lausuntoa antava lääkäri välittömästi määrää lausuntoa hakevan oikeuspiiristä. Lääkärinlausunnon antamista ajokorttia varten ei siten lähtökohtaisesti ole katsottava merkittävän julkisen vallan tai julkisen vallan käytöksi. Liikenne- ja viestintävirasto Traficom hyväksyy jo tällä hetkellä yksityisten palveluntuottajien antamat ajokorttilausunnot, joita on noin puolet kaikista ajokorttilausunnoista.  

Ajokorttilausunto vaikuttaa ajoluvasta päättävän viranomaisen harkintavaltaan, sillä ajokorttilupaa ei myönnetä, mikäli henkilö ei täytä ajokorttiluvan terveysvaatimuksia. Ajokorttilain 22 §:ssä säädetään, että ajokortti on annettava pykälässä tarkoitettua lyhyemmäksi määräajaksi, jos lääkärinlausunnossa sitä edellytetään. Tehtävään liittyy yleisen edun toteuttaminen, liikenneturvallisuuden edistäminen. Yleisesti tällaisten todistusten ja lausuntojen antamisesta säädetään terveydenhuoltolaissa. Tällä hetkellä ajokorttitarkastusten järjestämistä ja ajokorttilausuntojen antamista on edellä mainituin perustein pidettävä hyvinvointialueiden julkisena hallintotehtävänä. Myös yksityisten palveluntuottajien laatiessa ajokorttilausuntoja toiminnalla on vähintään julkisen hallintotehtävän piirteitä siltä osin, kun lausuntojen sisältö ja merkitys perustuvat ajokorttilakiin ja sen viranomaiselle antamaan harkintavaltaan sekä selvittämisvelvollisuuteen.  

Julkisia hallintotehtäviä voidaan jaotella myös sen mukaan, katsotaanko niiden kuuluvan julkisten hallintotehtävien kategoriassa ydinalueelle vai reuna-alueeseen. Yksityiset palveluntuottajat tarjoavat jo nykytilassa suuren osan ajokorttiin liittyvistä lääkärinlausunnoista, eikä ajokorttilausuntojen ole katsottava kuuluvan hyvinvointialueen julkisen hallintotehtävän ydinalueelle.  

Vaikka tällä hetkellä kyseessä on hyvinvointialueen julkinen hallintotehtävä, esityksessä ehdotetaan, että tästä tehtävästä nimenomaan hyvinvointialueiden julkisena hallintotehtävänä luovutaan. Jo tällä hetkellä yksityiset palveluntuottajat tekevät laajamittaisesti ajokorttitarkastuksia ja antavat ajokorttilausuntoja, kattaen suuren osan viranomaisen käsittelemistä lausunnoista. Hyvinvointialueet voivat hankkia järjestämisvastuulleen kuuluvia palveluja yksityisiltä palveluntuottajilta, mutta yksityiset palveluntuottajat antavat ajokorttilausuntoja myös ilman, että kyseessä olisi hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevien palvelujen hankkiminen yksityiseltä palveluntuottajalta. Kyseisten todistusten ja lausuntojen sisältö ja käyttö perustuvat ajokorttilain sääntelyyn ja siinä asetettuihin vaatimuksiin. 

Esityksellä pyritään osaltaan vastaamaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän kuormittuneisuudesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöpulasta sekä heikentyneestä julkisesta taloudesta aiheutuneisiin haasteisiin ja siten turvaamaan perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetut riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut jokaiselle. Terveydenhuollon palvelujärjestelmän haastava tilanne edellyttää, että terveydenhuollon henkilöstön työaikaa voidaan kohdentaa välittömään potilastyöhön. Tosin, kun hyvinvointialueiden rahoitusta vähennettäisiin hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain 9 §:n mukaisesti vastaavasti, rahoituksen vähentämisen ei tulisi alueilla kohdistua terveydenhuollon henkilöstöön, jotta lakimuutoksen seurauksena henkilöstöltä vapautuvaa työaikaa voitaisiin kohdentaa välittömään potilastyöhön. Toisaalta rahoituksella ei välttämättä pystytä varmistamaan henkilöstön riittävyyttä, vaan lakisääteiset palvelut on järjestettävä käytettävissä olevilla henkilöstöresursseilla. Esityksellä pyritäänkin helpottamaan hyvinvointialueilla lisähenkilöstön rekrytointipainetta. Esitys on osa laajempaa kokonaisuutta, jossa tarkastellaan lakisääteisten todistusten ja lausuntojen laatimiseen käytettävän työajan vähentämisen mahdollisuuksia. Esityksellä on siten katsottava olevan perustuslain kannalta hyväksyttävä peruste vahvistaa julkisten sosiaali- ja terveyspalveluiden toimintaedellytyksiä tilanteessa, jossa yksityisellä palvelutuotannolla kyetään riittävästi ja asianmukaisesti vastaamaan väestön tarpeisiin. Tähän arviointiin kytkeytyvät yksityisen antamien todistusten ja lausuntojen laajuus, saatavuus ja merkitys sekä tälle yksityiselle toiminnalle lainsäädännön kautta asetettavat vaatimukset ja niiden valvonta. 

Ajoneuvojen katsastustoiminnasta annetussa laissa (957/2013) säädetään ajoneuvojen katsastustoimintaa ja sen edellyttämän jatkokoulutuksen antajaa koskevista vaatimuksista sekä katsastustoiminnan valvonnasta. Laki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 22/2013 vp) todennut, että hallituksen esityksessä säilytetään perusratkaisu, jossa ajoneuvojen katsastustoiminta on rajoitetusti avoinna kilpailulle, ja Ajoneuvohallintokeskus myöntää määräaikaisen toimiluvan katsastustoimintaan sellaiselle hakijalle, joka täyttää laissa säädetyt edellytykset. Lausunnossa todetaan, että ajoneuvon katsastuksen tarkoituksena on edistää liikenneturvallisuutta ja vähentää ajoneuvoista aiheutuvia ympäristöhaittoja. Määräaikaiskatsastuksessa katsastaja voi hyväksyä tai hylätä ajoneuvon sekä määrätä sen ajokieltoon. Perustuslakivaliokunta katsoi, että toiminnassa on kysymys perustuslaissa tarkoitetusta julkisesta hallintotehtävästä ja että ehdotettu sääntely on siten merkityksellistä perustuslain 124 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunnalla ei kuitenkaan ollut huomautettavaa ehdotetusta sääntelystä siltä osin kuin oli kysymys jo silloiseen sääntelyyn sisältyneistä toiminnan sääntelyn perusteista (PeVL 22/2013 vp, s. 2). 

Ajoneuvon katsastusvelvollisuudesta säädetään ajoneuvolaissa (82/2021). Lain 12 §:n 1 momentin mukaan ajoneuvon omistaja tai hänen sijastaan rekisteriin ilmoitettu haltija sekä ajoneuvon kuljettaja ovat vastuussa siitä, että liikenteeseen käytettävä ajoneuvo on liikennekelpoinen ja, jos sitä edellytetään, rekisteröity ja katsastettu. Laissa asetetaan siten myös yksityishenkilöiden ajoneuvoja koskevia katsastusvelvollisuuksia. Katsastustoiminnan järjestämistä ei kuitenkaan ole säädetty minkään tahon velvollisuudeksi. Ajoneuvojen katsastustoiminnasta annetussa laissa tosin säädetään muun ohella virkavastuusta ja muutoksenhausta. Katsastustoimintaan sovelletaan myös hallinnon yleislakeja niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla (PeVL 22/2013 vp, s. 3).  

Edellä jaksosta 2 ilmenevällä tavalla ajokortteihin liittyvien yksityisten todistusten ja lausuntojen saatavuus ja käyttö ajokortin hakumenettelyssä on erittäin laajamittaista, eikä ole perusteltua syytä arvioida, että esitetyn muutoksen johdosta yksityistä palvelutuotantoa ei olisi jatkossakin saatavilla. Tarkkaa tietoa lausuntojen nykyisestä saatavuudesta harvaan asutuilla seuduilla ei ole, mutta on perusteltua olettaa, että tilanne ei olennaisesti poikkea muiden terveyspalveluiden alueellisesta saatavuudesta. Pikemminkin voidaan siis arvioida, että lausuntoihin kohdistuvan kysynnän myötä niiden saatavuus voi laajentua sekä asiallisesti että alueellisesti. Sama koskee tarjolla olevien lausuntojen hinnanmuodostusta, joka nykyisin vaihtelee mutta asettuu keskimäärin lähelle julkisen toiminnan vastaavaa asiakasmaksutasoa. Lakiehdotukseen liittyy riski ajokorttilausuntojen hintatason noususta, mutta lakiehdotus voi myös lisätä hintakilpailua ajokorttilausuntojen tarjoamisessa, mikä voisi hyödyttää kuluttajia. Näin ollen sääntelyn laajentaminen yksityisiin kohdistuvien velvollisuuksien osalta, ottaen huomioon tällaisen sääntelyn merkitys perustuslailla suojatun elinkeino- ja ammatinharjoittamisen vapauden kannalta, ei olisi hyvinvointialueen tehtäviä koskevassa esityksessä välttämätöntä. Muutoksen vaikutuksia erityisesti lausuntojen ja todistusten alueelliseen ja tosiasialliseen saatavuuteen on kuitenkin asianmukaista seurata, erityisesti sen arvioimiseksi, onko lisäsääntelylle tarvetta, mikäli vaikutukset muodostavat tosiasiallista kynnystä perusoikeuksien hyödyntämisen edellyttämien ja ajo-oikeuden tukemien toimintamahdollisuuksien käytölle.  

Virkavastuusta säädetään perustuslain 118 §:ssä. Sen mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään. Virkavastuuseen liittyvät seuraamukset velvollisuuksien rikkomisesta voivat olla kurinpidollisia, rikosoikeudellisia ja vahingonkorvausvastuuta. Yksityisissä terveyspalveluissa lääkärit eivät toimi virkasuhteessa, johon kuuluu virkavastuu eli muita laajempi vastuu työssä tehdyistä virheistä. Toisaalta tälläkin hetkellä yksityiset palveluntuottajat laativat noin puolet ajokorttilausunnoista. Myös hyvinvointialueilla lääkärit voivat toimia virka- tai työsuhteessa. Terveydenhuoltolain 57 §:n mukaan henkilön, jonka tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttäminen, on oltava virkasuhteessa hyvinvointialueeseen. Hyvinvointialueet voivat myös hankkia palveluja yksityiseltä palveluntuottajalta.  

Myös yksityisiin terveyspalveluihin kohdistuu sekä ennakollinen että jälkikäteinen viranomaisvalvonta. Vuoden 2024 alussa voimaan tulleessa sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnasta annetussa laissa (741/2023, jäljempänä valvontalaki ) säädetään julkisten ja yksityisten palveluntuottajien toimintaedellytyksistä ja niiden varmistamisesta, toiminnan laadusta ja asianmukaisuudesta sekä ennakollisesta ja toiminnanaikaisesta valvonnasta. Valvontalain 5 §:n mukaan sosiaali- ja terveyspalveluja saa tuottaa vain palveluntuottaja, joka on Valviran ylläpitämässä valtakunnallisessa palveluntuottajien rekisterissä (Soteri) ja jonka palveluyksikkö on rekisterissä. Sosiaali- ja terveyspalveluntuottajan toiminnan aloittamisen tai muutoksen toteuttamisen edellytyksenä on, että palvelutoiminnan rekisteröinnistä tai sen muutoksesta on tehty päätös. Valvontalaissa edellytetään myös muun terveydenhuollon toimintaan liittyvän lainsäädännön noudattamista, ja toiminta on valvonnan piirissä, mikä osaltaan merkittävästi turvaa todistuksiin ja lausuntoihin liittyvän toiminnan sisällöllistä asianmukaisuutta ja varmistaa toimintaa koskevien oikeusturvamekanismien sekä vakuuttamismekanismien käytön. Tällaisen valvonnan ja oikeusturvan alaisiin vaatimuksiin kuuluvat myös yksityisiä palveluntuottajia koskevat potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain yleiset säännökset potilaan oikeuksista. Lisäksi toimintaan soveltuvat yleiset rikosoikeudelliset, vahingonkorvausoikeudelliset ja kuluttajansuojaoikeudelliset säännökset.  

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) tarkoituksena on edistää potilasturvallisuutta sekä terveydenhuollon palvelujen laatua muun ohella varmistamalla, että terveydenhuollon ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammattitoiminnan edellyttämät muut valmiudet sekä järjestämällä terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta. Laissa säädetään muun ohella oikeudesta toimia terveydenhuollon ammattihenkilönä sekä laillistetun ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamisesta ja poistamisesta. Laillistetun lääkärin virheelliseen toimintaan voidaan siten puuttua riippumatta siitä, työskenteleekö lääkäri yksityisessä vai julkisessa terveydenhuollossa. Lisäksi lain 23 §:n mukaan laillistetun lääkärin on, antaessaan lääkintölaillisia todistuksia ja lausuntoja sekä muita todistuksia, jotka on tarkoitettu esitettäväksi tuomioistuimelle tai muulle julkiselle viranomaiselle, vahvistettava ne sanoilla ""minkä kunniani ja omantuntoni kautta vakuutan"".  

Tämä sääntelykokonaisuus osaltaan turvaa perusoikeuksien toteutumisen sekä potilaan aseman oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten edellyttämällä tavalla myös yksityisissä palveluissa. 

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Säännös ei sido sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä nykyiseen lainsäädäntöön, vaan edellyttää riittävien palvelujen turvaamista jokaiselle, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Säännöksen mukaisena lähtökohtana on pidettävä sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, s. 71/II). Perustuslain 19 §:n 3 momentissa käytetyllä sääntelyvaraustyypillä on haluttu korostaa lainsäätäjän rajoitettua, perustuslain ilmaisemaa pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I). 

Ajokorttia varten annettava lääkärinlausunto vahvistaa henkilön terveydentilan ja soveltuvuuden ajoneuvon kuljettamiseen. Koska ajokorttia varten annettavalla lääkärinlausunnolla ei ole suoraa yhteyttä terveyden ylläpitoon, sairauksien hoitoon tai kuntoutukseen eikä ajokorttia varten annettavan lääkärinlausunnon antaminen liity potilaiden hoitoon, ajokorttitarkastusten ja –lausuntojen antamisen rajaamisen julkisen perusterveydenhuollon ulkopuolelle ei ole katsottava olevan ristiriidassa perustuslain 19 §:n 3 momentin kanssa, huomioiden etenkin momentissa lainsäätäjälle jätetty liikkumavara. Ottaen huomioon julkisen terveydenhuollon kuormittunut nykytilanne, edistäisi lakiehdotus osaltaan perustuslain 19.3 §:n mukaisten riittävien terveyspalveluiden järjestämistä, kun julkisen terveydenhuollon henkilöstöresurssit voidaan kohdistaa muuhun välittömään potilastyöhön. Hyvinvointialueella olisi edelleen mahdollisuus ottaa kyseisten tehtävien hoitaminen lakisääteisiä tehtäviä tukevaksi tehtäväkseen, ja tätä harkintavallan käyttöä suuntaa myös sanottu perustuslain sääntely.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen saatavuudessa on otettava huomioon myös muut perusoikeudet, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto. Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta, myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuusvaatimus kohdistuu myös lainsäätäjään. Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perusoikeusuudistuksen esitöissä kiellettynä henkilöön liittyvänä erotteluperusteena on lisäksi mainittu asuinpaikka (HE 309/1993 vp, s. 44). 

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (PeVL 18/2006 vp, s. 2, PeVL 1/2006 vp, s. 2, PeVL 8/2003 vp, s. 3, PeVL 65/2002 vp, s. 4). 

Yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 8 §:n mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännös vastaa sisällöllisesti perustuslain kieltoa asettaa henkilöt eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta (PeVL 10/2003 vp, s. 2). Säännös ei kuitenkaan edellytä, että jokaista on aina kohdeltava täsmälleen samalla tavalla. Elinkeinonharjoittaja voi palvella asiakkaitaan eri kielillä tämän olematta syrjintää. Syrjintäkiellosta ei toisaalta myöskään johdu velvollisuutta kohdella ihmisiä eri tavoin näiden henkilökohtaisten tarpeiden edellyttämällä tavalla, jollei kyse ole lain 15 §:ssä tarkoitetusta vammaisen henkilön tarvitsemasta kohtuullisesta mukautuksesta. Syrjintäkiellosta ei esimerkiksi johdu elinkeinoharjoittajalle velvollisuutta tarjota palveluita kaikilla asiakkaiden käyttämillä kielillä. Syrjinnästä sen sijaan voisi olla kyse, jos elinkeinonharjoittaja kieltäytyy ylipäätään palvelemasta käytettävissä olevillaan kielillä henkilöä tämän äidinkielen vuoksi. 

Perustuslain 17 §:ssä turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada viranomaispalveluja omalla kielellään. Säännöstä täsmennetään kielilaissa, jonka soveltamisala koskee yksityistä vain siltä osin, kuin se hoitaa julkista hallintotehtävää lailla tai lain nojalla. Yksityisellä palveluntuottajalla ei olisi lakisääteistä velvollisuutta järjestää ajokorttitarkastuksia suomen tai ruotsin kielellä. Toisaalta kielellisten oikeuksien toteutumista turvaa perustuslain yhdenvertaisuussäännös (6.2 §), jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan kielen perusteella. Myös potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 3 §:n 3 momentin mukaan potilaan äidinkieli, hänen yksilölliset tarpeensa ja kulttuurinsa on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon hänen hoidossaan ja kohtelussaan. Lakia sovelletaan myös yksityisiin palveluntuottajiin. Kyseessä oleva sääntelykokonaisuus on myös kokonaisuudessaan yksityistä terveydenhuollon toimintaa ja yksityisiä ammatinharjoittajia koskevan valvonnan sekä oikeusturvan piirissä.  

Kielellisten oikeuksien toteutumista edistää osaltaan julkinen tietopalvelu, josta säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnasta annetun lain 14 §:ssä. Julkisessa tietopalvelussa asiakkailla ja potilailla on mahdollisuus vertailla eri palveluntuottajia ja niiden tuottamia palveluja. Asiakkaat ja potilaat tai heidän omaisensa tai läheisensä voivat valita, ja heillä on myös kyseessä olevan tehtävän luonne huomioiden verrattain hyvät mahdollisuudet valita, palveluntuottajan, jossa tuotetaan palveluja myös asiakkaan tai potilaan äidinkielellä tai hänen käyttämällään kielellä.  

Lakiehdotus on merkityksellinen myös perustuslain 9 §:n 1 momentin osalta, jonka mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Viimeksi mainittu liikkumisvapauden osa-alue korostaa perinteisten vapausoikeuksien ja sosiaalisten oikeuksien välisiä yhteyksiä. Oikeus valita asuinpaikkansa saattaa nimittäin edellyttää julkiselta vallalta myös positiivisia toimenpiteitä, joiden kautta valinta tulee tosiasiallisesti mahdolliseksi (HE 309/1993 vp, s. 50-51.) Ehdotuksella on siten myös tätä kautta liityntä perustuslain 19 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukainen oikeus riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin ei ole subjektiivinen oikeus, vaan se on kirjoitettu julkisen vallan turvaamisvelvollisuuden muotoon. 

Asiakkaiden ja potilaiden yhdenvertaisuus tulee siten arvioitavaksi myös palvelujen alueellisten erojen kannalta. On mahdollista, että joillakin alueilla julkisesta terveydenhuollosta tarjottaisiin ajokorttiin liittyviä tarkastuksia ja lääkärinlausuntoja lainmuutoksen jälkeenkin. Yksityisen palvelutuotannon kattavuus ei myöskään ole yhtäläinen kaikilla alueilla. Lakiehdotus voisi heikentää palveluiden saatavuutta erityisesti haja-asutusalueilla, joilla yksityisiä palveluntuottajia on vähän tai pitkän välimatkan päässä. On kuitenkin huomattava, että perustuslain 6 §:ssä ei kielletä kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä – silloinkaan, kun erottelu perustuu syrjintäsäännöksessä nimenomaisesti mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustuslaissa säädetty yhdenvertaisuus koskee yksilöitä (ks. PeVL 9/2015 vp, s. 2). Yhdenvertaisuuden kannalta olennaista ei siten ole se, että yksityisiä palveluntarjoajia sijaitsee eri paikkakunnilla eri laajuudessa. Olennaista sen sijaan on se, onko väestölle ympäri Suomen riittävästi palveluja tarjolla.  

Hyvinvointialueiden lakisääteisten tehtävien keventämisellä ja henkilöstön hallinnollisen työn taakan vähentämisellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan, johon sisältyy riittävät terveyspalvelut ja myös yhdenvertaisuusvaatimus. Kun esitys osaltaan edistää julkisen terveydenhuollon henkilöstöresurssien kohdentamista välittömään potilastyöhön, vahvistaa se tosiasiallisesti yhdenvertaisuutta ja oikeutta sellaisten terveyspalvelujen tasoon, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä. Nyt esitetty työnjako julkisen ja yksityisen sektorin välillä on täten perusteltua, ja toteuttaa osaltaan perustuslain 19 §:n 3 momentin velvoitetta riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamisesta. Siten esitystä ei ole pidettävä perustuslain 6 §:n kannalta ongelmallisena.  

Ottaen kuitenkin huomioon edellä todetut seikat liittyen todistusten ja lausuntojen asialliseen ja alueelliseen saatavuuteen sekä laadunvalvontaan, on pidettävä asianmukaisena sitä, että muutoksen vaikutuksia seurataan tiiviisti osana ajo-oikeuksien myöntämisen menettelyä ja tarvittaessa arvioidaan lisäsääntelyn edellytyksiä. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Koska esitykseen sisältyy perustuslain 124 §:n tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja, hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.