1.1  Tausta

Työttömyysturvan rahoitus

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998), jäljempänä rahoituslaki, mukaan työttömyysturvan rahoituksesta vastaavat valtio, työnantajat ja palkansaajat pakollisilla työttömyysvakuutusmaksuilla sekä työttömyyskassat jäsenmaksuilla. Palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksut tilitetään Työllisyysrahastoon, joka vastaa työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettavista osuuksista ja etuuksista. Työttömyyskassojen maksamista ansiosidonnaisista etuuksista, työttömyyspäivärahoista ja vuorottelukorvausten menoista, valtio kustantaa peruspäivärahaa vastaavan osuuden. Valtio ei osallistu lomautusajalta, sääesteen ajalta eikä lisäpäiviltä maksettujen etuuksien rahoitukseen. Työttömyyskassan osuus kustakin ansioon suhteutetusta päivärahasta on 5,5 prosenttia. Työllisyysrahasto vastaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan rahoituksesta siltä osin kuin valtio ja yksittäiset työttömyyskassat eivät ole siitä vastuussa. Korotetun ansio-osan Työllisyysrahasto rahoittaa kokonaan. Työllisyysrahasto maksaa työttömyyskassoille työttömyyskassalain (603/1984) 26 §:n mukaista hallintokuluosuutta.  

Työllisyysrahasto vastaa myös työntekijän eläkelain (395/2006) 182 §:ssä tarkoitetun vakuutusmaksun suorittamisesta Eläketurvakeskukselle ja valtion eläkerahastosta annetun lain (1297/2006) 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun maksun suorittamisesta valtion eläkerahastolle työttömyys- ja koulutusajalta sekä palkkaturvalain (866/1998) 31 §:n ja merimiesten palkkaturvalain (1108/2000) 29 §:n mukaisen määrän suorittamisesta. Lisäksi Työllisyysrahasto rahoittaa aikuiskoulutusetuuksista annetussa laissa (1276/2000) tarkoitetut aikuiskoulutustuet muiden kuin yrittäjien osalta ja ammattitutkintostipendit muiden kuin valtioon virka- tai työsuhteessa olevien henkilöiden osalta. Rahoituslain 23 §:n mukaan Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä työttömyysturvan peruspäivärahan rahoitukseen määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien palkansaajien osuutta työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää kuitenkin siten, että tilitettävä määrä on enintään peruspäivärahamenon verran. Lisäksi Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen vuosittain 50 300 000 euroa. 

Työttömyysvakuutusmaksut

Työllisyysrahaston menot rahoitetaan työttömyysvakuutusmaksuilla sekä niistä saatavilla sijoitustoiminnan tuotoilla ja tarvittaessa lainanotolla. Rahoituslain 2 §:n mukaan työnantajan on suoritettava työnantajan työttömyysvakuutusmaksu ja työntekijän palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu. Työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että rahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien työttömyysetuuksien rahoituksesta ja muista lakisääteisistä menoistaan. 

Rahoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ja lain 15 §:ssä tarkoitettu työntekijä on velvollinen maksamaan työttömyysvakuutusmaksun työntekijän Suomessa tekemästä työstä. Maksuvelvollisuus on myös soveltuvin osin valtion liikelaitoksella. 

Rahoituslain 18 §:n 1 momentin mukaan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2021 on 1,40 prosenttia palkasta. Lain mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksu on porrastettu työnantajan maksaman palkkasumman mukaan siten, että vuonna 2021 se on 0,50 prosenttia palkasta palkkasumman 2 169 000 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,90 prosenttia palkasta.  

Työnantajien ja palkansaajien osuus etuuksien rahoituksesta on laissa määritelty siten, että työttömyysvakuutusmaksujen muutokset jakautuvat tasan työnantajan keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kesken. Työnantajien ja palkansaajien osuus etuuksien rahoituksesta on lisäksi määritelty niin, että palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu ja työnantajan keskimääräinen työttömyysvakuutusmaksu ovat yhtä suuret.  

Rahoituslain 18 §:n 5 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksu porrastetaan siten, että siihen osaan palkkasummasta, joka ei ylitä 2 169 000 euroa, kohdistuva maksu on neljäsosa ilmaistuna täysinä prosenttiyksikön sadasosina lähimpään viiteen sadasosaan pyöristettynä siihen palkkasumman osaan kohdistuvasta maksusta, joka ylittää 2 169 000 euroa. 

Yrityksen osaomistajan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2021 on 0,65 prosenttia palkasta ja yrityksen osaomistajasta maksettava työnantajan työttömyysvakuutusmaksu on 0,50 prosenttia palkasta. Yrityksen osaomistajan työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että ne vastaavat niiden etuuksien rahoitusta, joihin osaomistajat ovat oikeutettuja. Osaomistajien työttömyysvakuutusmaksuja määrättäessä ei siten oteta huomioon sitä rahoitusosuutta, jonka Työllisyysrahasto maksaa työttömyyskassoille etuuksien rahoitukseen, eikä myöskään eläkkeiden rahoitukseen Valtiokonttorille maksettavaa määrää. Sen sijaan yksityisten alojen eläkejärjestelmään tilitettävä niin kutsuttu ETK-maksu sisältyy maksun perusteeseen, ja muodostaa siitä suurimman osan. 

Valtion liikelaitoksen työttömyysvakuutusmaksu on vuonna 2021 0,50 prosenttia palkasta palkkasumman 2 169 000 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,15 prosenttia. 

Yliopistoille on vuoden 2012 alusta voimaan tulleella lainmuutoksella (1332/2011) säädetty oma työttömyysvakuutusmaksunsa. Sitä koskevan hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 18 §:n muuttamisesta (HE 87/2011 vp) mukaan yliopiston työttömyysvakuutusmaksua on esitetty yleistä työttömyysvakuutusmaksua alhaisemmaksi, koska yliopistolain voimaanpanosta annetun lain (559/2009) 11 §:n mukaan ennen vuotta 1980 syntyneet työntekijät jäävät valtion eläketurvan piiriin eikä heidän osaltaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksua käytetä työttömyysajalta kertyvän eläkkeen rahoitukseen. Yliopiston työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2021 on 0,50 prosenttia palkasta palkkasumman 2 169 000 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,38 prosenttia palkasta.  

Rahoituslain 18 §:n 6 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun maksuprosentit vahvistetaan kalenterivuodeksi kerrallaan. Työllisyysrahaston tulee tehdä seuraavan vuoden maksuja koskeva esitys sosiaali- ja terveysministeriölle elokuun loppuun mennessä. 

Omavastuumaksu

Työttömyysturvan omavastuumaksun on velvollinen maksamaan työnantaja, joka on työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) mukaan velvollinen vakuuttamaan työntekijänsä, sekä valtion kirjanpitoyksikkö ja liikelaitos, jonka irtisanomisvuotta edeltäneen vuoden työttömyysvakuutusmaksun perusteena ollut palkkasumma tai sitä vastaava valtion kirjanpitoyksikön tai liikelaitoksen palkkasumma on vähintään 2 169 000 miljoonaa euroa. 

Maksuvelvollisuus syntyy, jos työsuhteen irtisanomisesta tai työntekijän lomauttamisesta johtuva työttömyys jatkuu niin, että henkilölle syntyy oikeus työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisiin lisäpäiviin tai jos henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuvan 61 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus työttömyyspäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 64 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 63 vuotta täytettyään ja työttömyyspäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka. 

Työnantaja ei ole velvollinen maksamaan omavastuumaksua, jos työsuhde on päättynyt ennen kuin henkilö on täyttänyt 56 vuotta, työsuhde on kestänyt alle kolme vuotta, työsuhde on irtisanottu työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 2 §:n perusteella tai purettu työsopimuslain 8 luvun 1 §:n perusteella työntekijästä johtuvasta muusta kuin terveydellisestä syystä, työntekijä on työsuhteen päättymisen jälkeen täyttänyt uudelleen työttömyysturvalain mukaisen työssäoloehdon muun kuin alun perin irtisanoneen työnantajan palveluksessa tai työntekijä on omasta aloitteestaan ja ilman työnantajan myötävaikutusta irtisanoutunut. 

Omavastuumaksun perusteena on se etuusmenoa vastaava määrä, joka irtisanotulle tai lomautetulle työntekijälle tulisi ansiopäivärahan suuruisena maksettavaksi siitä lukien, kun hänen oikeutensa lisäpäiviin alkaa, siihen saakka, kunnes hän täyttää 64 vuotta, kuitenkin vähintään yhden vuoden etuusmenoa vastaava määrä. 

Jos päivärahaoikeus on alkanut 61 vuoden iän täyttämisen jälkeen, omavastuumaksun perusteena on se ansiopäivärahan suuruista etuusmenoa vastaava määrä, jolta ajalta irtisanotulle työntekijälle on maksettu työttömyysetuutta työsuhteen päättymisestä siihen saakka, kunnes hän täyttää 64 vuotta. 

Täysimääräinen omavastuumaksu on 90 prosenttia omavastuumaksun perusteena olevasta etuusmenosta. Täysimääräinen omavastuumaksu peritään, jos yrityksen palkkasumma on vähintään 34 704 000 euroa. Jos palkkasumma on tätä pienempi, omavastuumaksu alenee lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei peritä, jos palkkasumma on enintään 2 169 000 euroa. 

Omavastuumaksu peritään lisäpäiväoikeuden alkaessa tai irtisanotun työntekijän täytettyä 64 vuotta. 

2.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan vahvistettavaksi vuoden 2022 työttömyysvakuutusmaksujen määrät. Työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitetaan työttömyysturvamenoja ja maksut on vahvistettava siten, että Työllisyysrahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien maksuosuuksien siirroista.  

Palkansaajien työttömyysvakuutusmaksua ja työnantajien keskimääräistä työttömyysvakuutusmaksua ehdotetaan korotettavaksi yhteensä 0,20 prosenttiyksikköä. Tällöin palkansaajan maksu olisi 1,50 prosenttia ja työnantajan maksu 0,50 prosenttia palkasta palkkasumman 2 197 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 2,05 prosenttia. Ehdotetuilla työttömyysvakuutusmaksuilla Työllisyysrahasto arvioi oman talousennusteensa perusteella tuloksensa olevan noin 29 miljoonaa euroa alijäämäinen vuonna 2022. Rahaston suhdannepuskurin määrä olisi silloin noin 467 miljoonaa euroa vuoden 2022 lopussa. Suhdannepuskurin enimmäiskoko olisi noin 2 307 miljoonaa euroa.  

Vastaava suhteellinen muutos ehdotetaan tehtäväksi myös yrityksen osaomistajien, valtion liikelaitosten ja yliopistojen työttömyysvakuutusmaksujen määriin. Yliopistojen työttömyysvakuutusmaksu olisi 0,50 prosenttia palkasta palkkasumman 2 197 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,49 prosenttia palkasta. Yrityksen osaomistajan palkansaajan maksu olisi 0,74 prosenttiyksikköä ja työnantajan maksu 0,50 prosenttia palkasta. Valtion liikelaitoksen maksu olisi 0,50 prosenttia palkasta palkkasumaan 2 197 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,18 prosenttia. 

Esityksessä ehdotetaan korotettavaksi omavastuumaksussa sovellettavat palkkasummarajat työttömyysvakuutusmaksun palkkasummarajaa vastaavasti vuoden 2021 palkkakertoimella. Täysimääräinen omavastuumaksu perittäisiin, jos yrityksen palkkasumma olisi vähintään 350 160 000 euroa. Jos palkkasumma olisi tätä pienempi, omavastuumaksu alenisi lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei perittäisi, jos palkkasumma olisi enintään 2 197 500 euroa.  

Lakiin ehdotetaan myös lisättäväksi säännös työsopimuslain 12 luvun 3 §:n mukaisten rahamäärien tilityksestä Työllisyysrahastosta valtiolle.  

2.2  Pääasialliset vaikutukset

Työttömyysvakuutusmaksut

Työllisyysrahaston arvion mukaan, joka on tehty valtiovarainministeriön talousennusteilla, Työllisyysrahaston ylijäämän arvioidaan olevan 13 miljoonaa euroa vuonna 2022. Tänä vuonna tuloksen arvioidaan olevan noin 919 miljoonaa euroa alijäämäinen. Kun suhdannepuskurissa arvioidaan olevan varoja vuoden 2021 lopussa 494 miljoonaa euroa, arvioidaan puskurissa olevan vuoden 2022 lopussa varoja 507 miljoona euroa valtiovarainministeriön ennusteen mukaan.  

Alla olevassa taulukossa on valtiovarainministeriön ja Työllisyysrahaston talousennusteilla tehdyt arviot Työllisyysrahaston tuloksesta ja suhdannepuskurin koosta vuodelle 2022. Lisäksi taulukossa on riskiskenaario, joka on tehty 9,0 %:n työttömyysasteella. 

Taulukko 1. Arvio vuoden 2022 Työllisyysrahaston tuloksesta ja suhdannepuskurin koosta eri talousennusteilla. 

Työllisyysrahasto arvioi työnantajan maksuja kertyvän 1 299 miljoonaa euroa (1 180 miljoonaa euroa vuonna 2021) ja palkansaajan maksuja noin 1 372 miljoonaa euroa (1 243 miljoonaa euroa vuonna 2021). Palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun korotus 0,10 prosenttiyksiköllä nostaa maksutuottoa arviolta 91 miljoonalla eurolla ja työnantajan keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun korotus 0,10 prosenttiyksiköllä nostaa maksutuottoa noin 87 miljoonalla eurolla.  

Työttömyysvakuutusmaksu on sekä työnantajan että palkansaajan verotuksessa vähennettävä meno. Tässä esityksessä ehdotettujen muutosten arvioidaan vähentävän ansiotuloveroja yhteensä noin 36 miljoonalla eurolla josta valtion osuus on 12 miljoonaa euroa, kuntien osuus on 22 miljoonaa euroa, seurakuntien osuus on 1 miljoonaa euroa ja Kansaneläkelaitoksen osuus on 1 miljoonaa euroa. Lisäksi ehdotettujen muutosten arvioidaan vähentävän yhteisöverotuloja yhteensä 15 miljoonalla eurolla josta valtion osuus on 10 miljoonaa euroa ja kuntien osuus on 5 miljoonaa euroa. 

Palkansaajamaksun tuotosta tilitetään Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahojen rahoitukseen osa, joka vastaa kassaan kuulumattomien osuutta palkansaajamaksun tuotosta. Ehdotetulla maksulla peruspäivärahojen rahoitukseen tilitetään vuonna 2022 arviolta 267 miljoonaa euroa. 

Alla olevasta taulukosta voidaan nähdä työttömyysvakuutusmaksujen tason muutokset vuosina 2016—2021. Lisäksi taulukkoon on lisätty Työllisyysrahaston suhdannepuskurin koon muutokset vuosina 2015—2020. 

Taulukko 2. Työttömyysvakuutusmaksujen tason ja suhdannepuskurin koon muutokset. 

* Työnantajan keskimääräinen maksu perustuu tilastojen pohjalta tehtyyn laskennalliseen arvioon ja voi poiketa hieman palkansaajien maksusta. Keskimääräisen maksun toteuma voi myös poiketa hieman arviosta, sillä eri maksuluokkiin kuuluvien työnantajien palkkasummien suhteet vaihtelevat hieman vuositasolla. 

** Valtiovarainministeriön talousennusteen mukainen arvio.