2.2.1  Jätehuollon järjestämisvastuut

Jätelain 28 §:n pääsäännön mukaan jätteen haltijan on järjestettävä jätehuolto, jollei lain 4, 5 tai 6 luvussa toisin säädetä. Jätteen haltija on lähtökohtaisesti se, jonka toiminnassa jäte syntyy. Poikkeuksena pääsäännöstä kunnan on 32 §:n mukaan järjestettävä asumisessa sekä kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän yhdyskuntajätteen jätehuolto. Kunnan on lisäksi järjestettävä liikehuoneistossa syntyvän yhdyskuntajätteen jätehuolto, jos jäte kerätään kiinteistöllä yhdessä asumisessa syntyvän ja kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän jätteen kanssa. Jätehuollon piiriin kuuluvat jätehuollon määritelmän mukaan niin jätteen keräys, kuljetus, hyödyntäminen kuin loppukäsittelykin. Kunnalla on lisäksi velvollisuus järjestää jätehuolto 33 §:n nojalla toissijaisesti tilanteissa, joissa muuta palvelutarjontaa ei ole kohtuullisesti saatavilla (kunnan toissijainen jätehuoltopalvelu eli ns. TSV-palvelu). 

Vastuulleen kuuluvan jätteen kiinteistöittäisen kuljetuksen kunta voi jätelain mukaan järjestää joko kunnan keskitetysti kilpailuttamana kuljetuksena (kunnan järjestämä kuljetus) tai siten, että kukin kiinteistön haltija tilaa kuljetuksen itse yksityiseltä jätehuoltoyritykseltä kunnan määräämään vastaanottopaikkaan (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Jätelain muutoksella 714/2021 kunnan oikeutta kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän käyttöön rajattiin niin, että eri jätelajien erilliskeräystä koskevien siirtymäaikojen päätyttyä vuonna 2024 järjestelmä on käytettävissä vain sekalaisen yhdyskuntajätteen ja saostus- ja umpisäiliölietteen kuljetuksessa.  

Hankintayksiköiden, kuten jatkossa hyvinvointialueiden, on kilpailutettava vastuulleen kuuluvan jätteen kuljetukset hankintalain mukaisesti, jos kyse on tietyn kynnysarvon ylittävästä julkisesta hankinnasta. Kunta voi 42 §:n mukaan myöntää jätteen haltijan hakemuksesta poikkeuksen velvollisuuteen luovuttaa kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä jäte kunnan järjestämään jätehuoltoon, jos se on perusteltua kiinteistön jätehuollon järjestämiseksi ja johtaa etusijajärjestyksen kannalta yhtä hyvään lopputulokseen. Lisäksi edellytyksenä on, ettei jätehuollosta näin järjestettynä aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle eikä terveydelle. Tällaisia päätöksiä on Kuntaliitolta saadun tiedon mukaan tehty vain vähän.  

Kuntalain 9 §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Myös jätteen kuljetus- ja käsittelypalvelut kunta tai sen omistama jätelaitos hankkii joko järjestämällä ne itse tai kilpailuttamalla hankinnat hankintalain mukaisesti. Kilpailuttajana voi siten toimia myös kunnan sidosyksikkönä toimiva kunnallinen jätehuoltoyhtiö. 

2.2.2  Sote-uudistuksesta johtuvat muutokset jätehuollon järjestämiseen

Sote-uudistukseen liittyvällä voimaanpanolailla perustettiin uudet hyvinvointialueet. Hyvinvointialueet ovat julkisoikeudellisia yhteisöjä, ja niiden alueet perustuvat maakuntajakoon lukuun ottamatta Uudenmaan maakuntaa, jossa toimii neljä hyvinvointialuetta. Uudistuksen yhteydessä säädettiin laki hyvinvointialueesta (611/2021, jäljempänä hyvinvointialuelaki), jossa säädetään tarkemmin hyvinvointialueiden hallinnosta sekä laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (612/2021), laki pelastustoimen järjestämisestä (613/2021), laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä Uudellamaalla (615/2021), joissa säädetään tarkemmin hyvinvointialueiden tehtävistä sekä useita muita lakeja koskien muun muassa hyvinvointialueen rahoitusta, yleishallintoa ja henkilöstöä (HE 241/2020 vp). Hyvinvointialueet aloittivat toimintansa 1.7.2022. Hyvinvointialuelain 6 §:n mukaan hyvinvointialue järjestää sille laissa säädetyt tehtävät. Tehtävien hoito alkaa kuitenkin 1.1.2023. Hyvinvointialue voi hoitaa tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle hyvinvointialueelle. Lisäksi hyvinvointialueiden tehtävien järjestäminen voidaan tietyin edellytyksin koota yhdelle tai useammalle hyvinvointialueelle. Hyvinvointialue voi hankkia palveluita yksityiseltä palveluntuottajalta sopimukseen perustuen, jos niiden hankkiminen yksityiseltä palveluntuottajalta on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. 

Voimaanpanolaissa säädetään kiinteistöjen hallinta- ja omaisuusjärjestelyistä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävien järjestämisvastuun siirtymisestä kunnalta tai kuntayhtymältä hyvinvointialueelle.  

Uudellamaalla sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisvastuu poikkeaa muuta maata koskevasta ratkaisusta siten, että Helsingin kaupungille jää voimaanpanolain 3 §:n mukaan palveluiden järjestämisvastuu. Lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annetussa laissa ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetussa laissa HUS-yhtymälle säädetään vastuu tiettyjen terveydenhuollon palveluiden järjestämisestä. Uudellamaalla palvelujen järjestämisestä vastaa siten neljä hyvinvointialuetta ja terveydenhuollossa lisäksi HUS-yhtymä. HUS-yhtymä järjestää muun muassa tietyt erikoissairaanhoidon palvelut ja ensihoitopalvelua, minkä lisäksi se ylläpitää yliopistollista sairaalaa. Terveydenhuollon järjestämisvastuu jakautuu laissa ja järjestämissopimuksessa määriteltävällä tavalla alueen hyvinvointialueiden, Helsingin sekä HUS-yhtymän välillä. Jäljempänä perusteluissa hyvinvointialueella tarkoitetaan myös HUS-yhtymää. 

Voimaanpanolain 20, 22 ja 25 § sisältävät sääntelyä nykyisin kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen käytössä olevien tilojen ja niihin liittyvien sopimusten siirtymisestä hyvinvointialueille. Lain 20 §:n mukaan sairaanhoitopiirien kuntayhtymät ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 6 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityishuoltopiirit siirretään varoineen, velkoineen ja sitoumuksiin hyvinvointialueille 1.1.2023. Säännös sisältää myös mahdollisuuden sopia varojen, velkojen ja sitoumusten jakamisesta toisin, kun kyseessä on kuntayhtymä. 

Lain 22 §:n mukaan kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen käytössä olevat toimitilat siirtyvät hyvinvointialueen hallintaan vuokrasopimuksella kolmeksi vuodeksi eli vuoden 2025 loppuun asti, minkä lisäksi hyvinvointialue voi pidentää vuokra-aikaa yhdellä vuodella. 

Lain 25 § sisältää sääntelyä kuntaa sitovien sopimusten ja vastuiden siirtymisestä hyvinvointialueille. Kuntien sote- ja pelastustoimen järjestämiseen liittyvät sopimukset siirtyvät hyvinvointialueille, jos hyvinvointialue ja kunta eivät toisin sovi.  

Kunnan vuokratessa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen käytössä olevat toimitilat hyvinvointialueelle voimaanpanolain 22 §:n mukaisesti, siirtymäkauden ajan vuokra määräytyy siten kuin kunnan ja hyvinvointialueen välisen siirtymäkauden vuokrasopimuksen vuokran määräytymisestä vuosina 2023–2026 annetussa valtioneuvoston asetuksessa (272/2022) säädetään. Asetuksen 5 §:n mukaan kiinteistön ylläpitovuokra määräytyy laskennallisesti asetuksen liitteen mukaisesti ja ylläpitovuokraan kuuluvat myös jätehuoltokulut. Ylläpitovuokraan sisällytettävistä palveluista sekä ylläpitokustannusten määräytymisestä voidaan kuitenkin sopia osapuolten kesken toisin asetuksessa tarkemmin säädetyissä tilanteissa. 

Toimitiloja, joiden omistus tai hallinta tai joita koskevat sopimukset siirtyvät mainittujen pykälien nojalla kunnilta hyvinvointialueille, on Kuntaliitolta saadun tiedon mukaan arviolta yhteensä noin 9000. Sairaanhoito- ja erityishuoltopiirien omistamia rakennuksia on noin 820, kuntien omistamia sosiaali- ja terveydenhuollon rakennuksia on noin 4500 ja kuntien hallinnassa vuokrasopimuksella olevia rakennuksia on noin 2900. Lisäksi pelastuslaitoksilla on noin 700 rakennusta. 

Sote- ja pelastustoimen kiinteistöjen omistuksen ja hallinnan sekä näiden palveluiden järjestämisvastuun siirtymisellä kunnilta hyvinvointialueille on vaikutuksia jätehuollon järjestämisvastuisiin. Sote- ja pelastustoimen kiinteistöllä syntyvä jäte on pääosin yhdyskuntajätettä ja osin muuta jätettä, kuten vaarallista jätettä. Yhdyskuntajätettä ovat esimerkiksi terveydenhuollon tavanomaisissa potilashuoneissa, toimistoissa ja ruokaloissa syntyvät jätteet. Terveydenhuoltotoiminnalle erityiset jätteet, kuten viiltävät ja pistävät esineet, kudosjätteet, lääke- ja kemikaalijätteet ja tartuntavaaralliset jätteet eivät ole yhdyskuntajätettä. Jätteen ollessa yhdyskuntajätettä kunta huolehtii tällä hetkellä jätehuollon järjestämisestä kiinteistöillä, joilla järjestetään kunnan hallinto- ja palvelutoimintaa, kuten terveys- ja sosiaalipalveluita. On epäselvää, miltä osin sote- ja pelastustoimen kiinteistöillä ja niissä järjestettävissä palveluissa syntyvä yhdyskuntajäte olisi 1.1.2023 jälkeen jätelain 32 §:ssä tarkoitettua kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvää yhdyskuntajätettä. Jos kunnan velvollisuus ja oikeus järjestää niissä syntyvä yhdyskuntajätteen jätehuolto lakkaa, järjestämisvastuu siirtyy jätelain 28 §:n mukaan jätteen haltijalle eli lähtökohtaisesti hyvinvointialueelle, jonka toiminnassa jäte syntyy.  

Sote-uudistuksen vaikutukset jätehuoltoon kohdistuvat erilaisina eri toimijoihin riippuen muun muassa siitä, minkä tahon hallinnassa olevassa kiinteistössä sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen toimitila on ja millaista toimintaa kiinteistöllä järjestetään. Vastuiden siirtymiseen liittyy monimutkaisia tulkintakysymyksiä, jotka on ratkaistava ennen jätehuoltopalveluiden kilpailuttamista. Kiinteistön omistuksen siirtyessä kunnalta hyvinvointialueelle kunnalla ei pääsääntöisesti (poikkeuksista ks. jäljempänä) ole enää velvollisuutta järjestää kiinteistöllä yhdyskuntajätteen jätehuoltoa. Tilanne on selvästi tulkinnanvaraisempi niiden kiinteistöjen osalta, jotka voimaanpanolain 22 §:n mukaan siirtyvät vuokrasopimuksella hyvinvointialueen hallintaan ainakin 31.12.2025 saakka. Kunnalla on voimaanpanolain mukaan velvollisuus vuokrata nämä toimitilat hyvinvointialueelle 3 (+1) vuoden siirtymäajaksi ja vuokra-asetuksen mukaan siirtymäkaudelta kunnan perimä vuokra sisältää lähtökohtaisesti myös jätehuoltokulut. Toimitiloja on tuhansia, ja niiden omistus- ja hallintajärjestelyjen tapauskohtainen selvittäminen on työlästä ja voi johtaa virheellisiin tulkintoihin jätehuoltovastuista. Voimassa oleva lainsäädäntö ei siten anna tarpeeksi yksiselitteistä vastausta siihen, mikä taho on hyvinvointialueiden eri kiinteistöillä vastuussa yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä. 

Vastuun siirrolla olisi vaikutuksia myös sote- ja pelastustoimen kiinteistöllä kerätyn yhdyskuntajätteen käsittelyyn. Näille jätteille on kunnan järjestämä käsittelypaikka niin kauan kuin jätteet ovat kunnan järjestämisvastuulla. Yhdyskuntajätehuollon järjestämisvastuun siirtyessä hyvinvointialueelle tällä ei ole enää velvollisuutta eikä oikeutta viedä jätettä kunnan järjestämään käsittelypaikkaan ilman erillistä sopimusta. 

Vastuun siirtyessä kunnalta hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta, hyvinvointialueiden olisi kiireellisesti kilpailutettava jätehuoltopalvelut hankintalainsäädännön mukaisesti. Kilpailutukset olisi käytännössä pitänyt aloittaa jo kesällä 2022, jotta jätehuollon palvelut toimisivat vuoden 2023 alusta. Ennen palveluiden kilpailuttamista ja uusien sopimusten tekemistä hyvinvointialueen olisi kartoitettava sille siirtyvät toimitilat, niissä järjestettävät palvelut sekä se, miten kiinteistöjen jätehuolto on nykyisin järjestetty. Jätehuoltovastuiden siirtymiseen on sidosryhmien kuulemisen ja lausuntopalautteen perusteella varauduttu vain hyvin harvoilla hyvinvointialueilla. Useimmilla alueilla jätehuoltovastuun on oletettu säilyvän kunnalla.  

Vastuun siirtymiseen liittyvien epäselvyyksien vuoksi on vaarana, että jätehuoltojärjestelyihin tulee ennakoimattomia katkoksia ja että hyvinvointialueiden ja jätealan toimijat syyllistyvät tahtomattaan lainsäädännön vastaisiin toimiin. Vaikka monilla yksityisillä yrityksillä on valmius tarjota nopealla aikataululla jätehuoltopalveluja uusille asiakkaille, olisi eri hyvinvointialueiden toimitilojen yhdyskuntajätehuollon palvelujen kilpailuttaminen lyhyen ajan sisällä haastavaa hyvinvointialueille. Lisäksi kunnan jätelaitoksen olisi poistettava hyvinvointialueen toimitilat voimassa olevista jätehuoltoalan yritysten kanssa tehdyistä urakkasopimuksista. Kesken sopimuskauden pienenevästä kuljetusurakasta kuljetusyritykselle aiheutuvat haitat olisivat kuitenkin yleensä verrattain vähäisiä, sillä kiinteistöjen poistuminen urakoista jakautuisi eri alueille ja eri urakoihin, eivätkä vaikutukset keskittyisi liiaksi tietyille yrityksille. Merkittävistä urakkamenetyksistä yritykset voisivat saada korvauksia sopimussanktioina. Sopimusten irtisanomisesta voisi seurata kunnan jätelaitoksille sopimussanktioita ja vahingonkorvausvastuita. Jotta hyvinvointialueet voivat keskittyä sote-uudistukseen liittyvien ydintehtäviensä hoitamiseen toiminnan käynnistämisvaiheessa ja jätealan toimijat voivat varautua tuleviin muutoksiin, olisi vastuiden siirtämistä välttämätöntä siirtää muutamalla vuodella. 

Lisähaasteen jätehuollon järjestämiseen tuovat uudet jätelajien erilliskeräysvaatimukset. Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (978/2021, jäljempänä jäteasetus) 55 §:n mukaan kunnan on tullut järjestää kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän biojätteen erilliskeräys asetuksen 17 §:n mukaisesti viimeistään 1.7.2022 alkaen ja pakkausjätteiden erilliskeräys asetuksen 18 §:n mukaisesti 1.7.2023 alkaen. Yrityksissä ja muissa julkisissa palveluissa kuin kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän biojätteen ja pakkausjätteen erilliskeräys on tullut järjestää asetuksen 21 §:n mukaisesti 1.7.2022 alkaen. Eri siirtymäaikojen yhteensovittaminen sote-uudistuksesta johtuvaan yhdyskuntajätehuollon järjestämisvastuun siirtymään voi käytännössä johtaa epätarkoituksenmukaisen lyhytkestoisiin jätteen keräysjärjestelyihin sote- ja pelastustoiminnan kiinteistöillä. Esimerkiksi jos yhdyskuntajätehuollon järjestämisvastuu siirtyy sote- ja pelastustoimen kiinteistöllä pois kunnan järjestämisvastuulta jo 2023 alusta, olisi kunnan järjestettävä biojätteen erilliskeräys vain puolen vuoden ajan vuoden 2022 loppuun saakka, minkä jälkeen hyvinvointialueen olisi kilpailutettava biojätteen erilliskeräys uudestaan. 

4.2.1  Vaikutuksista yleisesti

Ulosmyyntirajan muuttamisen vaikutuksia on käsitelty edellä mainitussa KKV:n tutkimuksessa. Siinä arvioidaan, että muutoksen suorat vaikutukset jäisivät melko pieniksi. Epäsuorien vaikutusten arviointi todetaan vaikeaksi, mutta niiden arvioidaan olevan kuitenkin suoria vaikutuksia suurempia. Sidosyksiköiden ulosmyyntirajalla pyritään turvaamaan kilpailuneutraliteettia, eli tässä yhteydessä mahdollisimman tasapuolista kilpailuasetelmaa yksityisten jätehuoltoyritysten ja kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden välillä. Jätealaa koskevan erityissääntelyn ja yleisestä poikkeavan ulosmyyntirajan on tarkoitus osaltaan edistää kiertotaloutta. Tutkimuksen mukaan vaikuttaa selvältä, että ulosmyyntirajan sääntelyllä ei voida merkittävissä määrin vaikuttaa kummankaan tavoitteen saavuttamiseen. Kyseisen tutkimuksen ja toisen KKV:n tutkimuksen KKV julkaisi jätehuoltoa koskevan tutkimuksen yhteydessä toisen, yleisen sidosyksiköiden ulosmyyntirajan muutoksia koskevan tutkimuksen: Luukinen, Ari ym.: Sidosyksiköiden ulosmyynti -selvityksen loppuraportti. Kilpailu- ja kuluttajaviraston Tutkimusraportteja 2/2022: https://www.kkv.fi/uploads/sites/2/2022/03/2022-02-tutkimusraportteja-sidosyksikoiden-ulosmyynti-1.pdf perusteella ei voida sanoa, vaikuttaisiko sidosyksiköiden ulosmyyntirajan nostaminen keskimäärin kilpailuun myönteisesti vai haitallisesti. Vaikutusten arviointia hankaloittaa se, että markkinoilla ehtii tapahtua muutoksia ennen vuotta 2030. Toisaalta esitys antaa jätealan toimijoille mahdollisuuden sopeutua muutokseen hyvissä ajoin ja tarvittaessa muuttaa toimintaansa. 

Sote-uudistuksessa ei arvioitu vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoiminnan jätehuoltoon, ja tarve yhdyskuntajätehuollon järjestämisvelvollisuutta koskevaan siirtymäaikaan on käynyt ilmi vasta sote-uudistusta koskevan lainsäädännön antamisen jälkeen. Nyt ehdotettavan sote-uudistukseen liittyvän siirtymäsäännöksen vaikutuksia on arvioitu virkatyönä hyvinvointialueiden toimijoita sekä kunnallisia ja yksityisiä jätehuoltoalan toimijoita kuullen.  

4.2.2  Yritysvaikutukset

Vaikutukset kunnan sidosyksiköihin 

Sidosyksikkörajaa koskevan muutosehdotuksen vuoksi kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden ei tarvitsisi sidosyksikköasemansa säilyttääkseen pienentää markkinaehtoista ulosmyyntiään vuoteen 2030 mennessä viiteen prosenttiin tai sen alle, mikäli prosenttiosuus on ollut tätä korkeampi. Sidosyksiköiden ei myöskään tarvitsisi ryhtyä sopeuttamistoimiin, joita prosenttiosuuden lasku vuodesta 2030 lähtien olisi mahdollisesti vaatinut. 

Liikkumavara markkinaehtoisen ulosmyynnin määrässä todennäköisesti kasvattaisi sidosyksiköiden liikevaihtoa, koska niiden ei tarvitsisi lähivuosien aikana sopeuttaa toimintaansa 5 prosentin sidosyksikkörajaan. Lakimuutoksella olisi kuitenkin vaikutusta vain osaan jätehuoltoyhtiöistä. KKV:n tutkimuksen mukaan jätelaitosten yhteenlaskettu liikevaihto vuonna 2020 oli noin 464 miljoonaa euroa. Markkinaehtoisen toiminnan yhteenlaskettu liikevaihto oli noin 13 miljoonaa euroa, eli vain 2,8 prosenttia liikevaihdosta. Keskimäärin jätelaitokset ovat siis kaukana kymmenen prosentin rajasta. Seitsemän jätelaitoksen markkinaehtoinen liikevaihto ylitti viiden prosentin liikevaihtorajan vuonna 2020. Jätelaitosten liikevaihto kasvaisi KKV:n tutkimuksen mukaan vuoden 2021 jätelain muutoksen (714/2021) seurauksena noin kymmenen prosenttia. Ja mitä suurempi liikevaihto, sen suurempi euromääräinen osuus voisi olla markkinaehtoista toimintaa sidosyksikkörajan puitteissa. Ulosmyyntirajan säilyttäminen kymmenessä prosentissa tarjoaisi jätelaitoksille mahdollisuuden markkinaehtoisen toiminnan kasvattamiseen noin 26 miljoonan euron edestä. Suurin osa jätelaitoksista ei kuitenkaan todennäköisesti hyödyntäisi mahdollisuutta, sillä nykyisin vain noin joka viidennellä jätelaitoksella markkinaehtoinen toiminta ylittää viisi prosenttia liikevaihdosta. Nykyisellään niiden jätelaitosten liikevaihto, joiden toimintaan ei jätealan poikkeavalla ulosmyyntisääntelyllä näyttäisi olevan vaikutusta, on noin 240 miljoonaa euroa. 

Edellä olevissa arvioissa ei ole otettu huomioon sote-uudistuksen ja siihen liittyvän ehdotetun siirtymäajan vaikutusta kunnallisten jäteyhtiöiden liikevaihtoon. Yhdyskuntajätehuollon vastuun siirtyessä kunnalta hyvinvointialueille ehdotetun siirtymäajan jälkeen kuntien jätelaitosten liikevaihdosta poistuu karkeasti arvioiden 8–12 miljoonaa euroa. Osa liikevaihdosta voi palautua kunnan jätelaitoksille joko hyvinvointialueille tarjottavana TSV-palveluna tai markkinaehtoisena palveluna. Sote-uudistukseen liittyvän siirtymäsäännöksen vaikutuksia kunnan jätehuoltoyhtiöihin ja muihin jätelaitoksiin arvioidaan tarkemmin jaksossa 4.2.4.  

Ulosmyyntirajan suuruuden vaikutukset jätelaitosten markkinaehtoiseen toimintaan vuodesta 2030 eteenpäin ovat KKV:n tutkimuksen mukaan paikoin epävarmoja. Kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden liikevaihto vuodesta 2030 eteenpäin vaikuttaa siihen, millaiset ulosmyyntirajan vaikutukset tulevat olemaan. Liikevaihdon suuruuteen taas vaikuttavat jätemäärän kehitys, kierrätystavoitteissa onnistuminen, päätökset markkinaehtoisen toiminnan yhtiöittämisestä ja jätelain 33 §:ssä tarkoitetun kunnan toissijaisen vastuun palveluiden kehitys ja käytänteet. 

Suorien vaikutusten lisäksi ulosmyyntirajalla voi olla vaikutusta jätehuoltoyhtiöiden strategisiin valintoihin. Tällaisten epäsuorien vaikutusten suuruutta on kuitenkin vaikea arvioida, mutta ne ovat kuitenkin suoria vaikutuksia merkittävämpiä. Ulosmyyntirajan säilyttäminen nykyisellään voisi esimerkiksi hidastaa nykyisin yleistä suuntausta, jossa kunnan jätehuoltoyhtiön markkinaehtoinen toiminta eriytetään erilliseen tytäryhtiöön. Se voisi johtaa myös jo tehtyjen tytäryhtiöjärjestelyjen purkamiseen. KKV:n tutkimuksessa ei kuitenkaan arvioida, kuinka paljon tai millä todennäköisyydellä ulosmyyntirajan pitäminen kymmenessä prosentissa vähentäisi tällaista yhtiöittämistä. Markkinaehtoisen toiminnan tytäryhtiöön eriyttämisen taustalla on käsitys siitä, että tytäryhtiön toimintaa markkinoilla ei katsota emoyhtiön toiminnaksi markkinoilla eikä tytäryhtiön markkinaehtoisessa toiminnassa siten tarvitse noudattaa sidosyksikkörajaa. Tytäryhtiön asema hankintalainsäädännössä on kuitenkin tulkinnanvarainen, sillä hankintalainsäädännössä ja oikeuskäytännössä ei ole otettu kantaa asiaan.  

Kilpailuneutraliteetin kannalta ei arvioida olevan suurta merkitystä sillä, tapahtuuko kunnan jätehuoltoyhtiön markkinaehtoinen toiminta erillisessä tytäryhtiössä vai sidosyksikkörajan puitteissa jätehuoltoyhtiön omana toimintana. Molemmissa vaihtoehdoissa markkinaehtoisesta toiminnasta on pidettävä erillistä kirjanpitoa eikä ristiinsubventiota lakisääteisen toiminnan kanssa sallita.  

TSV-palveluiden merkitys vaikutusten suuruudelle 

Siihen, millaisia vaikutuksia ulosmyyntirajalla on, vaikuttaa myös kunnan toissijaiseen vastuuseen perustuvien jätehuoltopalvelujen (ns. TSV-palvelu) tilanne. Kunnan on jätelain 33 §:n mukaan järjestettävä myös muu jätehuolto kuin nimenomaisesti 32 §:ssä kunnan vastuulle säädetty jätehuolto. TSV-palvelun edellytyksenä on, että jätteen haltija pyytää palvelua muun palveluntarjonnan puutteen vuoksi ja jäte soveltuu kunnan jätehuoltojärjestelmään. KKV:n tutkimuksen mukaan osa TSV-palveluista ei kuitenkaan perustu aitoon markkinapuutteeseen. TSV-palveluna tarjottava jätehuolto kuuluisikin siltä osin kilpailluille markkinoille, kun kyse ei ole markkinapuutteesta. 

Sidosyksikkörajan vaikutukset riippuvat siitä, kuinka hyvin TSV-palvelut toimivat tarkoitetulla tavalla vuoden 2029 jälkeen. Jos TSV-palveluna tarjottavaa jätehuoltoa siirtyy kilpailluille markkinoille, siirtyisi liikevaihtoa yksityisille jätehuoltoyrityksille ja jätehuoltoyhtiöiden markkinaehtoiseen toimintaan, jossa ulosmyyntiraja tulee huomioida. Alhainen ulosmyyntiraja aiheuttaa KKV:n tutkimuksen mukaan paineita TSV-palvelujen tarjonnalle ja lisää niiden kysyntää. Siten ulosmyyntirajan nosto voi vähentää paineita TSV-palveluiden tarjonnalle ja siirtää palveluja markkinaehtoiseen toimintaan. Toisaalta KKV:n tutkimuksen mukaan ulosmyyntiraja menettää osan merkityksestään, jollei TSV-palveluiden edellytyksenä olevaa markkinapuutteen toteamista saada toteutettua asianmukaisesti. Ulosmyyntirajan 10 prosentissa pitämisen vaikutukset ovat siis monilta osin epävarmat, koska TSV-palveluiden toimivuuden kehityksellä on suuri merkitys ulosmyyntirajan vaikutuksiin. Yritysten jätettä voi päätyä TSV-palveluiden kautta kunnallisen jätehuollon käsiteltäväksi, vaikka siirryttäisiin tiukempaan ulosmyyntirajaan. 

Vaikutukset muihin jätealan yrityksiin 

Lakimuutos vaikuttaisi myös sidosyksiköiden potentiaalisiin kilpailijoihin, yksityisiin jätehuoltoyrityksiin, koska sidosyksiköiden mahdollisuudet toimia kilpailluilla markkinoilla säilyisivät nykyisellään myös 2030 jälkeen. Kunnallisen jätehuoltoyhtiön markkinaehtoisen liikevaihdon pysyessä euromääräisesti nykyisellään – tai jopa kasvaessa, jos yhtiön kokonaisliikevaihto kasvaa – jää voimassa olevan jätelain 145 a §:n perusteella ennakoitu yksityisten jäteyritysten liikevaihdon kasvu 2030 toteutumatta. Tieto ulosmyyntirajan säilymisestä ennallaan voi myös lopettaa kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden pyrkimykset markkinaehtoisen toimintansa supistamiseen ja rohkaista niitä lisäämään markkinaehtoista toimintaa lähelle 10 prosentin rajaa jo nyt.  

Yksityisen ja julkisen sektorin jätehuoltopalvelutarjonnassa ja jätehuoltopalveluja käyttävien yritysten koossa ja tarpeissa on paljon alueellisia eroja. Osa kunnallisista jätehuoltoyhtiöistä ilmoittaa KKV:n tutkimuksen mukaan, etteivät ne kilpaile yksityisten jätehuoltoyritysten kanssa. Niiden markkinaehtoinen toiminta koostuu suurelta osin sellaisista jätteistä, joille ei kyseiseltä alueelta löydy yksityistä palveluntarjoajaa. Esityksen vaikutukset kilpailuneutraliteettiin vaihtelevat siten todennäköisesti alueittain. 

Kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden liikkumavara voi vaikuttaa yksityisiin jätealan yrityksiin myös toista kautta. Jätteenkuljetusyritykset ja muut yksityiset jätehuoltoalan yritykset hankkivat KIVOn mukaan merkittävän osan liiketoiminnassaan tarvitsemista jätteenkäsittelypalveluista kuntien jätelaitoksilta. Kunnan palveluilla on merkitystä erityisesti pienille yksityisille jätehuoltoyrityksille, joilla ei ole omaa jätteen käsittelytoimintaa. Jos sidosyksikköraja pienenisi, hyödyntämis- ja käsittelypalvelut voisivat joillain alueilla keskittyä yksittäisille jätehuoltoyrityksille ja aiheuttaa määräävää markkina-asemaa lähenevän tilanteen. Tällöin kunnan jätehuoltoyhtiön TSV-palvelu ei tulisi välttämättä kyseeseen, jos muuta palveluntarjontaa on kohtuudella olemassa, mutta jätehuoltoyhtiö voisi tarjota ulosmyyntirajansa puitteissa palvelua markkinaehtoisesti. Esitys voisi siten turvata kilpailua ja pienten jätehuoltoyritysten asemaa. 

Sote-uudistukseen liittyvällä siirtymäsäännöksellä ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia yksityisiin jätehuoltoyrityksiin. Sote-uudistus vaikuttaisi vain hyvin pieneen osaan jätealan liiketoimintaa arvioitaessa sitä suhteessa yhdyskuntajätteen kokonaismäärään. Kuten jaksossa 4.2.4 todetaan, muutoksen seurauksena kunnan vastuulta yksityisille markkinoille siirtyisi vain noin 1,5 prosenttia yhdyskuntajätteen kokonaismäärästä (50 000 tonnia). Tämä lisäisi markkinaehtoisen liiketoiminnan volyymiä arviolta 8–12 miljoonalla eurolla. Muutoksen yritysvaikutuksia pienentää lisäksi se seikka, että myös kunnan järjestämä jätehuolto perustuu valtaosin yksityisten yritysten tuottamiin palveluihin: kunnat hankkivat käytännössä kaikki jätteen kuljetukset ja suuren osan käsittelypalveluista yksityisiltä yrityksiltä.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen jätteistä vain yhdyskuntajäte on kuntien järjestämisvastuulla ja siirtyy sote-uudistuksen seurauksena hyvinvointialueen vastuulle. Yksityiset yritykset huolehtivat jo nyt näissä toiminnoissa syntyvän muun kuin yhdyskuntajätteen jätehuollosta. Monilla yksityisillä yrityksillä on valmiudet tarjota tarvittaessa nopeastikin hyvinvointialueille myös yhdyskuntajätteen jätehuoltopalveluja ja näin järjestää jätehuolto kokonaisuutena kaikelle hyvinvointialueen toimitilassa syntyvälle jätteelle. Hyvinvointialueen on kuitenkin kilpailutettava palvelut hankintalainsäädännön mukaisesti, mikä vaatii verrattain paljon aikaa (ks. jakso 4.2.3). Hyvinvointialueiden ei ole käytännössä mahdollista toteuttaa yhdyskuntajätehuollon hankintoja kattavasti ja lainmukaisesti nyt jäljellä olevassa lyhyessä ajassa ennen sote-uudistuksen voimaantuloa.  

Ehdotettu siirtymäsäännös johtaisi todennäköisesti siihen, että suuri osa hyvinvointialueiden yhdyskuntajätehuollosta jatkuisi kunnan järjestämänä vuoden 2025 loppuun saakka. Osa hyvinvointialueista voisi kuitenkin ehdotetun poikkeussäännöksen turvin ryhtyä kilpailuttamaan yhdyskuntajätehuoltonsa jo tätä aiemmin, minkä seurauksena uusia hyvinvointialueen kilpailuttamia urakoita tulisi markkinoille vähitellen vuoden 2023 aikana ja sen jälkeen. Tämä voisi parantaa jätehuoltopalveluja tarjoavien, erityisesti pienempien yritysten mahdollisuuksia osallistua hyvinvointialueiden järjestämiin kilpailutuksiin eikä jäädyttäisi joillakin hyvinvointialueilla jo aloitettujen hankintojen valmistelua, joihin yksityiset jätehuoltoyrityksetkin ovat ehtineet jo varautua. 

Siirtymäaika vuoden 2025 loppuun saakka mahdollistaisi sen, että kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen alueella kunnan kilpailuttamia kuljetusurakoita voittaneet yritykset voisivat jatkaa toimintaa nykyiseen tapaan sopimuskauden loppuun eikä jo tehtyjä sopimuksia olisi tarpeen suuressa määrin purkaa. Vuoden 2026 alussa edelleen voimassa olevista urakoista hyvinvointialueiden toiminnoissa syntyvät yhdyskuntajätteet olisi kuitenkin poistettava. Sama koskisi tilanteita, joissa hyvinvointialue hyödyntäisi edellä tarkoitettua poikkeusmahdollisuutta ja järjestäisi jätehuollon kiinteistöillään ennen siirtymäajan päättymistä. Tämä voisi pienentää kuljetusurakan arvoa sovitusta. Jos muutos olisi merkittävä, kuljetusyritys voisi vaatia kunnalta korvauksia sopimussanktioina.  

Kiinteistön haltijan järjestämän kuljetuksen alueella kuljetusyritys voisi niin ikään jatkaa kuljetuspalvelun tarjoamista hyvinvointialueille vuoden 2025 loppuun saakka nykyiseen tapaan, ja jätteet toimitettaisiin kunnan määräämään vastaanottopaikkaan. Vuoden 2026 alusta hyvinvointialueen olisi kuitenkin irtisanottava voimassa oleva kuljetussopimus ja kilpailutettava jätehuoltopalvelu uudelleen, sillä kunnan järjestämä jätteen vastaanottopaikka ei enää olisi automaattisesti hyvinvointialueen käytettävissä ja myös jätteen käsittelypalvelut olisi kuljetuksen ohella sisällytettävä kilpailutettaviin urakoihin. 

Vaikutukset jätehuoltopalveluita käyttäviin yrityksiin 

Sidosyksikkörajan säilyminen kymmenessä prosentissa säilyttää kunnan jäteyhtiöiden mahdollisuuden tarjota jätehuoltopalveluita yrityksille ilman riskiä sidosyksikköaseman menettämisestä. Kunnan palvelun olemassaolo voi varsinkin syrjäseuduilla toimiville yrityksille olla tärkeää, koska yrityksen tarpeisiin soveltuvaa yksityistä jätehuoltopalvelua ei välttämättä ole. Siten kunnan liikkumavara markkinaehtoisten palvelujen tarjoamisessa hyödyttää niitä yrityksiä, joiden toiminta-alueella yksityisiä jätehuoltopalveluita ei ole. Nämä yritykset voivat saada kunnalta markkinaehtoista jätehuoltopalvelua sujuvammin käymättä läpi usein työlääksi koettua jätelain 33 §:n mukaista menettelyä kunnan toissijaisen vastuun palvelun (TSV) saamiseksi. Kymmenen prosentin ulosmyyntiraja myös antaa liikkumavaraa, jonka turvin jätehuoltoyhtiö voi paremmin myydä satunnaisesti tai väliaikaisesti vapaana olevaa hyödyntämis- ja käsittelykapasiteettiaan markkinaehtoisesti yrityksille.  

Toisaalta niillä alueilla, joilla on sekä kunnan jätehuoltoyhtiöiden että yksityisen yritysten tarjoamia markkinaehtoisia jätehuoltopalveluita, esitys voi ylläpitää kilpailutilannetta jätehuoltoalalla ja siten näitä palveluja käyttävien yritysten vaihtoehtoja. Kunnan harjoittama markkinaehtoinen toiminta sopivassa määrin voi toimia yksityisen toimijan kirittäjänä reilussa kilpailussa ja siten johtaa tehokkuuteen ja kustannussäästöihin asiakasyrityksille. Etenkin pienet yksityiset jätehuoltoyritykset hankkivat usein jätteenkäsittelypalveluita kunnan yhtiöiltä (ks. edellinen jakso).  

4.2.3  Vaikutukset hyvinvointialueille

Ehdotettu siirtymäaika selventäisi sote- ja pelastustoimen yhdyskuntajätehuollon järjestämisvastuisiin nykyisellään liittyviä merkittäviä epäselvyyksiä. Siirtymäsäännös parantaisi siten hyvinvointialueiden sekä kuntien ja kunnallisten jätelaitosten mahdollisuuksia varautua tuleviin muutoksiin ja sopeuttaa toimintansa niiden mukaisiksi. Koska jätelainsäädännön muutokset ja uusi sote-lainsäädäntö valmistuivat vasta vuoden 2021 aikana, ei toimijoilla ole käytännössä ollut mahdollisuutta perehtyä ja varautua riittävästi näistä aiheutuviin muutoksiin.  

Hyvinvointialueilla jätehuollon järjestämisvastuun säilyminen kunnalla varmistaisi sen, että hyvinvointialueet voivat keskittyä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimeen liittyvien ydintehtäviensä järjestämiseen. Siirtymäaika kohtuullistaisi hyvinvointialueiden hallinnollista taakkaa, kun kilpailutukset voitaisiin järjestää joustavasti kolmen vuoden kuluessa. Siirtymäaika antaisi hyvinvointialueille huomattavasti paremmat edellytykset valmistautua vastuun siirtymisestä johtuviin muutoksiin ja hoitaa tarvittavat kilpailutukset hyvissä ajoin. Asianmukaisten hankintojen suunnittelemiseksi hyvinvointialueiden on muun muassa selvitettävä eri toimipisteissä syntyvien jätteiden määrä ja jätehuoltotarpeet sekä kartoitettava jätehuollon markkinatilannetta alueella. Hyvinvointialueet, jotka ovat jo ryhtyneet järjestämisvastuun siirtymisen edellyttämiin toimiin, voisivat hyödyntää ehdotuksen mukaista mahdollisuutta järjestää jätehuolto kiinteistöillään ennen siirtymäkauden umpeutumista. Poikkeamismahdollisuutta voitaisiin tarvittaessa hyödyntää myös siirtymäaikana voimaan tulevien erilliskeräysvelvoitteiden toimeenpanossa.  

Hyvinvointialueilta saatujen kommenttien perusteella voidaan alustavasti arvioida, että ehdotuksen seurauksena useimmat hyvinvointialueet pysyisivät kunnallisten jätelaitosten asiakkaina jokseenkin siirtymäajan loppuun saakka. Näin ollen useimmilla kunnilla säilyisi velvollisuus järjestää yhdyskuntajätteen jätehuolto sote- ja pelastustoimen kiinteistöiltä vuoden 2025 loppuun saakka.  

Sote-uudistuksen seurauksena kunnan sote- ja pelastuspalveluissa syntyvien yhdyskuntajätteiden jätehuolto siirtyisi ehdotetun siirtymäajan jälkeen kunnalta hyvinvointialueen järjestettäväksi. Muun sote- ja pelastustoiminnassa syntyvän jätteen jätehuolto on jo nyt jätteen haltijan järjestämisvastuulla. Siirtymäajan jälkeen yhdyskuntajätteen jätehuollon siirtyminen jätteen haltijan järjestämisvastuulle mahdollistaa hyvinvointialueelle kaiken toiminnassa syntyvän jätteen jätehuollon järjestämisen yhtenä kokonaisuutena, mikä voi vähentää jätehuollon kokonaiskustannuksia. 

4.2.4  Vaikutukset kunnille

Sote-uudistukseen liittyvä siirtymäaika selkiyttää kunnan vastuita ja tehtäviä siirtymävaiheessa ja turvaa vastuiden hallitun siirtymän. Muutoksella ei olisi merkittävästi vaikutusta kunnan tehtävien määrään. Hyvinvointialueilla syntyvän yhdyskuntajätteen poistuminen kunnan vastuulta siirtymäajan jälkeen tai sen kuluessa aiheuttaisi kunnille jonkin verran lisätyötä, mutta ehdotuksen ansiosta siirtymä voidaan toteuttaa hallitusti. 

Kunnan kilpailuttamat kuljetusurakat ovat kestoltaan yleensä 3–5 vuotta. Ehdotettu siirtymäaika vuoden 2025 loppuun saakka mahdollistaisi sen, että suurinta osaa voimassa olevista kuljetusurakoista voitaisiin jatkaa sopimuskauden loppuun ilman tarvetta poistaa hyvinvointialueen yhdyskuntajätteitä kuljetusurakoista kesken kauden. Uusissa kilpailutuksissa tuleva muutos voitaisiin ottaa ennakoivasti huomioon. Hyvinvointialueiden jätteet olisi kuitenkin poistettava vuoden 2026 alussa edelleen voimassa olevista urakoista, samoin kuin niissä tapauksissa, joissa hyvinvointialue järjestäisi kaikkien yhdyskuntajätteiden tai tietyn jätelajin jätehuollon kiinteistöillään ennen siirtymäajan päättymistä. Irtisanomisista voisi seurata kunnan jätelaitokselle sopimussanktioita tai vahingonkorvausvaateita, jos urakkaan sisältyvä kerättävä jätemäärä vähenee enemmän kuin urakan sopimusehdoissa sallitaan (yleensä noin 10 %). Suurin osa urakkamenetyksistä jäänee kuitenkin vaihteluvälin sisään ja sanktio- tai korvausvaateita kunnalle aiheutunee vain harvoin.  

Ehdotettu siirtymäaika tarkoittaisi myös sitä, että sote-uudistuksesta aiheutuva vaikutus kunnan vastuulla olevan jätteen määrän vähenemiseen ja siihen liittyvän liikevaihdon vähenemiseen toteutuisi suurelta osin vasta siirtymäajan päätyttyä. Ilman siirtymäaikaa osa hyvinvointialueiden yhdyskuntajätteistä siirtyisi pois kunnan vastuulta tätä nopeammin, mutta osassa hyvinvointialueista vastuun siirtoa ei todennäköisesti ehdittäisi toteuttaa vuoden 2023 alkuun mennessä.  

Sote-uudistuksen vaikutuksia kunnan vastuulle kuuluvien jätteiden määrään ja kunnan jätelaitosten liikevaihtoon voidaan karkeasti arvioida jätelain muuttamisesta annetun lain (445/2018) esitöiden (HE 195/2017 vp) perusteella. Mainitulla lakimuutoksella kunnan vastuulta poistettiin yksityisissä sosiaali- ja terveyspalveluissa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte sekä julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu yhdyskuntajäte, lukuun ottamatta kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyviä tällaisia jätteitä. Esitöissä arvioitiin alustavasti myös tuolloin valmisteilla olleen sosiaali- ja terveydenhuollon muutoksen vaikutuksia. Esitöiden mukaan kunnan sosiaali- ja terveydenhuollossa syntyvien yhdyskuntajätteiden määrä olisi noin 1,5 prosenttia syntyvän yhdyskuntajätteen kokonaismäärästä. Yhdyskuntajätettä syntyi Suomessa 3,3 miljoonaa tonnia vuonna 2020. Olettaen, että yhdyskuntajätteen määrä on mainituissa toiminnoissa viime vuosina noussut samansuuntaisesti kuin yhdyskuntajätteen kokonaismäärä Suomessa ja sote-palveluiden osuus tästä on säilynyt ennallaan, kunnan järjestämisvastuulta poistuisi ehdotetun siirtymäajan jälkeen noin 50 000 tonnia yhdyskuntajätettä. Tämä vastaisi noin kahta prosenttia (8–12 milj. €) kunnan jätelaitosten yhteenlasketusta liikevaihdosta, jonka arvioidaan olevan nykyisin noin 500 miljoonaa euroa. Jätehuollon järjestämisvastuun siirtyessä hyvinvointialueille osa liikevaihdosta voi palautua ainakin alkuvaiheessa toissijaisena jätehuoltopalveluna tai markkinaehtoisena palveluna kunnille. 

Edellä mainittuihin arvioihin ei sisälly pelastustoimessa syntyvien jätteiden jätehuoltovastuun muutoksesta aiheutuvia vaikutuksia. Niiden arvioidaan olevan kuitenkin vähäiset verrattuna sosiaali- ja terveydenhuollon jätehuollosta aiheutuviin vaikutuksiin. Kunnalta hyvinvointialueelle siirtyvän jätemäärän arvioon sisältyy Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon jätteet, koska lainmuutoksen 445/2018 esitöissä (HE 195/2017 vp) oletus oli, että yhdyskuntajätteen jätehuolto maakuntauudistuksen seurauksena siirtyisi Helsingin kaupungilta maakunnan hoidettavaksi. Koska nämä jätteet sote-uudistuksen mukaan säilyvät Helsingin kaupungin vastuulla, hyvinvointialueelle todellisuudessa siirtyvän jätteen määrä lienee jonkin verran edellä esitettyä arviota pienempi. 

4.2.5  Ympäristövaikutukset

Ulosmyyntirajaa koskevalla muutoksella ei olisi välittömiä ympäristövaikutuksia. KKV:n tutkimuksen mukaan kiertotalouden edistämistavoitetta ja kierrätystavoitteita ei voida saavuttaa yksin ulosmyyntirajan suuruudella ja sen sääntelyllä. Kierrätystavoitteiden saavuttamiseksi keskeisempää olisikin eri ohjauskeinoin varmistaa, että kaikki kierrätyskelpoinen jäte ohjataan kierrätykseen ja että energiana hyödynnetään vain jäte, jota ei voida etusijajärjestyksen mukaisesti valmistella uudelleenkäyttöön tai kierrättää.  

Ulosmyyntirajaa koskevan lakimuutoksen ympäristövaikutukset riippuvat siitä, millaisia muutoksia jätehuoltoyhtiöt ja mahdollisesti myös yksityiset jätehuoltoyritykset tekevät toiminnassaan sen johdosta. Keskeistä on, millä tavoin jätehuoltoyhtiöt hyödyntävät niiden liikkumavaran sidosyksikkörajan puitteissa vuoden 2029 jälkeen ja jo tuota ajankohtaa lähestyttäessä.  

Ulosmyyntirajan säilyttäminen kymmenessä prosentissa voisi jossain määrin tehostaa käytettävissä olevan jätteenkäsittelykapasiteetin käyttöä verrattuna tilanteeseen, jossa raja laskisi viiteen prosenttiin. Tällä voi olla myönteisiä ympäristövaikutuksia esimerkiksi tilanteessa, jossa kierrätykseen sopimaton jäte menisi vientiin jätteenpolttokapasiteetin riittämättömyyden vuoksi. On tarkoituksenmukaista, että Suomeen tehdyt investoinnit korkeatasoiseen jätteenkäsittelykapasiteettiin käytetään asianmukaisesti hyväksi niiden Suomessa syntyvien jätteiden hyödyntämiseen energiana, joita ei voi kierrättää. Korkeampi ulosmyyntiraja mahdollistaa kunnallisen jätehuoltoyhtiön jätteen hyödyntämis- ja käsittelykapasiteetin tehokkaan käytön antaessaan liikkumavaraa, jonka turvin yhtiö voi paremmin myydä satunnaisesti tai väliaikaisesti vapaana olevaa hyödyntämis- ja käsittelykapasiteettiaan markkinaehtoisesti asiakkailleen. Kunnallisen jätehuoltoyhtiön on käytännössä pidettävä puskuria ulosmyyntirajansa suhteen, jotta rajan ylittäminen ei johtaisi sidosyksikköaseman menettämiseen. Ulosmyyntirajan ollessa 10 prosenttia puskuria on käytännössä helpompi pitää kuin rajan ollessa 5 prosenttia.  

Jätealan uusien ratkaisujen kehittämisessä on viime aikoina yleistynyt muun ohella toimintamalli, jossa kuntien omistama jäteyhtiö tarjoaa yksityisille yrityksille toiminta-alustan kokeilu- ja kehittämistoimintaa varten. Esimerkiksi Lounais-Suomen Jätehuollon ylläpitämässä Turun Topinpuiston kiertotalouskeskuksessa toimii tällä hetkellä kuusi jäte- ja ympäristöalan yritystä, mikä tarjoaa synergiaetuja. Kymmenessä prosentissa säilytettävä ulosmyyntiraja mahdollistaisi tällaisen yhteistyön jatkamisen uusien innovaatioiden ja ratkaisujen kehittäjänä, kun taas sen lasku viiteen prosenttiin voisi paikoin vaikeuttaa tai jopa estää tällaisen toiminnan.  

Sote-uudistukseen liittyvän siirtymäajan arvioidaan vaikuttavan myönteisesti ympäristöön. Koska siirtymäaika mahdollistaisi muutoksen hallitun toteuttamisen, ei jätehuoltoon tulisi odottamattomia katkoksia, joilla voisi olla kielteisiä vaikutuksia niin ympäristöön, yleiseen siisteyteen kuin ihmisten terveyteenkin. Siirtymäaika myös varmistaisi hyvinvointialueille nykyisin käytettävissä olevan jätteenkäsittelykapasiteetin saatavuuden, kun sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen kiinteistöillä kerättävä yhdyskuntajäte voitaisiin edelleen toimittaa kunnan järjestämään jätteenkäsittelyyn. Vastuun siirron jälkeen hyvinvointialueen on kilpailutettava myös käsittelypalvelut ja esimerkiksi jätteen energiana hyödyntämispalvelujen saatavuudessa voi paikoin olla puutteita ainakin lähivuosina, kun hyvinvointialueen jätteet eivät enää kuulu kunnan jätteenpolttokapasiteetin kiintiöihin. Toisaalta siirtymäajan jälkeen hyvinvointialueiden jätehuollon kilpailuttaminen yhtenä kokonaisuutena voi tehostaa jätehuoltoa. 

5.2.1  Yleistä

Seuraavassa tarkastellaan jätehuollon vastuita ja kilpailuneutraliteettia Ruotsissa ja Tanskassa ulosmyyntirajaa koskevan esityksen näkökulmasta. Sote-uudistukseen liittyvän siirtymäajan valmistelussa ei tarkasteltu muiden maiden lainsäädäntöä ja tilannetta, koska ehdotus liittyy niin kiinteästi kansalliseen sote-uudistukseen. 

5.2.2  Jätehuollon vastuut ja kilpailuneutraliteetti Ruotsissa

Ruotsissa kunnat vastaavat kunnan alueella syntyvän yhdyskuntajätteen kuljetuksesta ja käsittelystä, mikäli jäte ei kuulu tuottajavastuun alaisuuteen. Miljöbalk (1998:808) 15 kap. 20, 20 a ja 21 §. Yhdyskuntajätteeksi katsotaan myös muu kuin kotitalouksista peräisin oleva jäte, jos se lajiltaan ja koostumukseltaan vastaa kotitalouksista peräisin olevaa jätettä, lukuun ottamatta joitakin erikseen ympäristökaaren 15 luvun 3 §:ssa lueteltuja poikkeuksia, kuten rakennus- ja purkujätettä ja tuotannossa syntynyttä jätettä. Siten myös yrityksissä syntyvä yhdyskuntajäte kuuluu kunnalliselle jätehuollolle. Vastuuta puhtaanapidosta ei voida siirtää yksityiselle yhtiölle.  

Kunnat valitsevat itse, miten jätehuoltonsa järjestävät. Suurin osa Ruotsin kunnista on kilpailuttanut jätteenkeräyksen ulkopuolisille toimijoille, mutta useat kunnat hoitavat yhä keräyksen omana toimintanaan. Kunnan kokonaan tai osittain omistama yhtiön kautta jätehuoltonsa on järjestänyt 43 prosenttia kunnista, itse 38 prosenttia ja kuntayhtymän kautta 17 prosenttia. Svensk Avfallshantering 2021, s. 6: https://www.avfallsverige.se/media/wwbd2za0/svensk_avfallshantering_2021_web.pdf 

Ruotsin hallitus teetti vuonna 2021 kunnallisen jätemonopolin purkamista koskevan selvityksen, johon sisältyi lakiehdotus. Erityisesti yrityksille haluttaisiin mahdollistaa toiselta yksityiseltä yritykseltä ostettu jätehuoltopalvelu. Selvitys oli lausunnoilla loppuvuodesta 2021. Ehdotuksen vaikutuksiksi arvioitiin, että noin 7 000 yritystä ja noin 27 prosenttia jätteistä siirtyisi yksityisille palveluntarjoajille viiden vuoden sisällä muutoksista. Äga avfall – en del av den cirkulära ekonomin. Betänkande av Utredningen om verksamheters kommunala avfall. Statens offentliga utredningar 2021, SOU 2021:24: . https://www.regeringen.se/497958/contentassets/2334a6a9ff214662af25f1aceaa0e3e5/aga-avfall--en-del-av-den-cirkulara-ekonomin-sou-202124 

Jätemaksua (jäteveroa) maksavat niin kotitaloudet (kiinteistönomistajat) kuin yritykset. Jätemaksu kattaa yhdyskuntajätteen kuljetuksen, käsittelyn sekä kaatopaikkamaksut. Kunnat eivät saa tehdä voittoa jätemaksuilla, edes yrityksiltä perityillä. 

Ruotsissa kunnallisten jäteyhtiöiden toiminta ei KKV:n selvityksen mukaan sisällä samanlaista markkinaehtoista jätehuoltotoimintaa kuin Suomessa, joten erillistä sidosyksiköiden ulosmyyntirajaa koskeva pohdinta ei ole ollut tarpeen. Puuttumiskeinona kilpailuneutraliteettiongelmien syntyessä on kyseisen toiminnan kieltäminen. Kilpailulain 3 luvun 27 §:n mukaan kuntia voidaan kieltää harjoittamasta myyntitoiminnassaan menettelyä, jos se vääristää tai on omiaan vääristämään tehokkaan kilpailun edellytyksiä markkinoilla, tai estää tai on omiaan estämään tällaisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä. Kiellolle on kuitenkin joitain rajoituksia. Kiellon asettaa kilpailuviranomaisen esityksestä patentti- ja markkinaoikeus (Patent- och marknadsdomstolen) Konkurrenslag 8 kap. 1 § och 3 kap. 32 §..  

Julkisissa hankinnoissa on Ruotsissa käytössä yleinen 20 prosentin ulosmyyntiraja. Ruotsin hankintalain 3 luvussa ulosmyyntiraja on muotoiltu niin, että kyse on sisäisestä hankinnasta, jos toiminnasta yli 80 prosenttia on sisäistä. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling. Jätealalle ei ole asetettu erillistä ja yleisestä poikkeavaa ulosmyyntirajaa.  

5.2.3  Jätehuollon vastuut ja kilpailuneutraliteetti Tanskassa

Tanskassa jätehuoltovastuita koskevaa sääntelyä muutettiin kesällä 2022. Tanskassa kunnilla on tähän mennessä ollut lähtökohtaisesti vastuu jätehuollosta, mutta joiltain osin kunnat on rajattu pois vastuun piiristä. Tuoreilla lakimuutoksilla yksityisten roolia on vahvistettu. Jätehuollosta säädetään Tanskan ympäristönsuojelulaissa (Miljøbeskyttelsesloven) LBK nr 100 af 19/01/2022. ja täytäntöönpanomääräyksissä Bekendtgørelse om Affald BEK nr 2512 af 10/12/2021. ja Bekendtgørelse om affaldsregulativer, gebyrer og aktører BEK nr 938 af 20/06/2022.. 

Kunnilla on ollut vastuu kotitalousjätteen jätehuollosta. Jätehuoltoon kuuluu sekä keräys että käsittely. Yrityksillä taas on vastuu yhdyskuntajätteistään siltä osin kuin ne ovat kierrätettäviä. Yritykset voivat hoitaa jätehuollon itse tai siirtää vastuun valtuutetulle kolmannelle osapuolelle. Jätehuollon on voinut myös ostaa kunnalta, jos kyseessä on monikäyttörakennus, eli rakennus, jossa on esimerkiksi sekä toimistoja että asuintiloja. Kunta huolehtii useimmiten sekalaisen yhdyskuntajätteen kuljetuksesta ja käsittelystä, mutta paikalliset määräykset voivat vaihdella. Kuntien vastuulla on myös joidenkin laajennettuun tuottajavastuun piiriin kuuluvien jätelajien keräys. 

Vaikka periaatteena on ollut pitää kotitalouksien ja yritysten kierrätettävä jäte erillään, lailla säädettyjen poikkeusten vuoksi yritysten kierrätyskelpoista jätettä käsitellään myös kunnallisten palveluiden puitteissa. Kuitenkin yksityinen sektori käsittelee 95 prosenttia kierrätyskelpoisesta yritysjätteestä Forslag til Lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse og lov om Forsyningstilsynet. Lovforslag nr. L 153.. 

Kesäkuussa 2022 tehdyllä lakimuutoksella yksityisten toimijoiden roolia jätehuollossa vahvistettiin. Muutokset koskevat uudelleenkäytettävää ja kierrätettävää jätettä. Kunnat eivät saa jatkossa pääsääntöisesti ollenkaan osallistua toimintaan, joka liittyy kierrätyskelpoisen jätteen käsittelyyn, eivät siis myöskään kotitalousjätteen tai kunnan oman toiminnan jätteen. Muutos tarkoittaa, että kunnat eivät saa omistaa suoraan tai välillisesti laitoksia, jotka käsittelevät kierrätyskelpoista jätettä, eivätkä sijoittaa tällaisiin laitoksiin. Poikkeuksena on esimerkiksi se, että kunta voisi kompostoida puistojensa puutarhajätettä tai käsitellä polttolaitostensa kuonaa. Kunnat saavat myös ostaa rakennusjätettä rakennushankkeidensa materiaaliksi. Edell. 

Lisäksi säädettiin lain tasolla, etteivät kunnat pääsääntöisesti saa kerätä yritysten kierrätyskelpoista jätettä. Kotitalousjätteen ja omien jätteidensä keräystä kunnat voivat kuitenkin pääsääntöisesti jatkaa. Kunnat voivat myös tarjota kierrätyskelpoisen yritysjätteen keräystä, jos jäte määrältään ja laadultaan vastaa kotitalousjätettä, sekä yritysjätteen keräystä saarilta, joille ei ole pysyvää siltayhteyttä. Kielto ei myöskään koske kunnan kierrätyspisteitä. Edell. Lakimuutokset tulivat voimaan heinäkuussa 2022, mutta osaa säännöksistä koskee pitkä siirtymäaika ainakin vuoteen 2027 asti. 

Tanskan lähestymistapa julkiseen elinkeinotoimintaan on rajoittava. Lähtökohtaisesti ei tavoitella julkisen ja yksityisen välisiä tasapuolisia kilpailuolosuhteita, vaan ollaan sitä mieltä, että erityisesti kuntien ei tulisi harjoittaa elinkeinotoimintaa. Julkisten hankintojen sidosyksikköpoikkeuksista on säädetty Tanskan hankintalain 12 §−16 §:ssä Udbudsloven, LOV nr 1564 af 15/12/2015.. Tanskassa sidosyksiköiden yleinen ulosmyyntiraja on kaksikymmentä prosenttia. Jätealalla ei ole käytössä yleisestä ulosmyyntirajasta poikkeavaa sääntelyä.