2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Suomen sosiaaliturvalainsäädännössä ei ole säännöksiä perustulosta, eikä nyt ehdotettavan kaltaista kokeilua ole aiemmin toteutettu. Suomen nykyinen sosiaaliturvajärjestelmä koostuu lukuisista rinnakkain maksettavista etuuksista. Useista rinnakkaisista etuuksista ja niihin sovellettavasta tarveharkinnasta johtuen sosiaaliturvajärjestelmä voi aiheuttaa etuudensaajille sekä taloudellisia että byrokratiasta aiheutuvia kannustinloukkuja vastaanottaa etenkin osa- tai lyhytaikaista työtä.  

Määritelmällisesti perustulo on säännöllisin väliajoin, ilman ehtoja tai tarveharkintaa maksettava yksilöllinen etuus. Osassa perustulomalleista etuus maksetaan kaikille yhteiskunnan jäsenille, mutta usein se on rajattu käsittämään ainoastaan yhteiskunnan täysi-ikäiset jäsenet. Suomalaisessa keskustelussa perustulolla viitataan yleensä osittaisen perustulon malliin, jossa perustulo korvaisi suurimman osan tarveharkintaisista etuuksista, mutta säilyttäisi sellaiset etuudet, joiden korvaaminen joko heikentäisi ihmisten asemaa tai joiden korvaaminen ei muuten olisi tarkoituksenmukaista. 

2.2  Kansainvälinen kehitys sekä Euroopan unionin lainsäädäntö

2.3  Nykytilan arviointi

Lyhyet ja pienipalkkaiset työjaksot voivat tietyissä tilanteissa aiheuttaa sen, että sosiaaliturvaetuuksia saavan yksilön käytettävissä olevat tulot kasvavat vain vähän tai eivät lainkaan ansiotyön tekemisen seurauksena, kun ansaitut eurot ovat sekä veronalaista tuloa että vähentävät henkilölle maksettavia sosiaaliturvaetuuksia. Näillä niin kutsutuilla taloudellisilla kannustinloukuilla tarkoitetaan tilannetta, jolloin henkilön ei ole taloudellisesti kannattavaa työllistyä (työttömyysloukku) tai lisätä työntekoa (tuloloukku). Tarveharkintaan perustuva sosiaaliturvajärjestelmä edellyttää etuuksien saajilta selvitykset mahdollisista työtuloista ja tämä aiheuttaa viiveitä ja katkoksia etuuksien maksatukseen. Nämä niin kutsutut byrokratialoukut voivat omalta osaltaan estää ennen muuta osa- ja lyhytaikaisen työn vastaanottamisen. Myös itsensä työllistäminen sivutoimisesti ei ole kannustavaa, jos riskinä on sosiaaliturvan menettäminen statusvaihdoksen vuoksi. Riskin etuuksien maksatuksen katkeamisesta ei välttämättä tarvitse olla edes todellinen aiheuttaakseen psykologisen esteen työn teolle. Sosiaaliturvaetuuksien määräytymisperusteiden ymmärtämistä voi pitää etuuksien saajan näkökulmasta useissa tilanteissa monimutkaisena. Tästä syystä etuudensaaja ei aina pysty arvioimaan pienten palkkatulojen vaikutusta etuuksien saantiin. Edellä kuvattuja nykyisen sosiaaliturva-järjestelmän ongelmia ei voida pitää tarkoituksenmukaisena yksilön eikä yhteiskunnan kannalta. 

3.1  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on toteuttaa perustulokokeilu, jonka perusteella voidaan arvioida, voidaanko perustulon avulla uudistaa sosiaaliturvaa siten, että erityisesti työn tekemiseen liittyvät kannustinloukut vähenisivät. 

Perustulokokeilun tavoitteena on selvittää, minkälaisia vaikutuksia ilman tarveharkintaa maksettavalla perustulolla on lähtötilanteessa työttöminä olevien, työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saavien henkilöiden työmarkkinakäyttäytymiseen ja osallisuuteen. Koska perustulokokeilussa kiinnostus kohdistuu ensisijaisesti kannustinloukkujen purkamisen työmarkkinavaikutuksiin, on ensisijainen vastemuuttuja kokeilussa työllisyys, jonka perusteella perustulokokeilun suunnittelu on toteutettu. Toissijaisia arviointikohteita ovat perustulon vaikutus työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumiseen, työvoimahallinnon palveluihin osallistumiseen sekä perustulon aiheuttamat muutokset perustuloa saavien tuloissa. Kokeilun läpinäkyvyyden parantamiseksi ja tulosten vinoumien estämiseksi vastemuuttujien määrää on syytä rajata. Jos kokeiluun valittaisiin kymmenen toisistaan riippumatonta vastemuuttujaa, loppuraportissa olisi jo 40 prosentin todennäköisyydellä merkitseviä vaikutuksia, vaikka perustulo ei todellisuudessa vaikuttaisi yhteenkään vastemuuttujaan. Vastemuuttujien rajoittaminen ja kokeilun suunnittelun perustaminen työllisyysvaikutuksille ei kuitenkaan sulje pois sitä, että kokeilua voitaisi myöhemmissä tutkimuksissa saada tietoa myös esimerkiksi terveyteen, kouluttautumiseen tai subjektiiviseen hyvinvointiin liittyvissä kysymyksissä. 

Laajan perustulokokeilun välityksellä olisi mahdollista saada myös olennaisesti aiempaa luotettavampia arvioita, miten käytettävissä olevissa tuloissa ja veroissa tapahtuvat muutokset heijastuvat työllistymispäätöksiin ja työpanoksen lisäämispäätöksiin. Nämä ns. työn tarjontajoustot ovat keskeisessä asemassa valtionhallinnossa suoritettavissa sosiaaliturvan ja verojärjestelmän muutosten suunnittelussa ja vaikutusten ennakkoarvioinnissa. Aiempaa olennaisesti luotettavammat joustoestimaatit avaisivat uudenlaisia mahdollisuuksia tuleville sosiaaliturvan ja verojärjestelmän uudistuksille siinäkin tapauksessa, että varsinainen perustulo jäisi kokeiluasteelle. 

Jos kokeiluryhmä ja sen verrokkiryhmä vastaavat keskimäärin toisiaan, eri ryhmien työllisyysasteissa havaittavat muutokset tarjoavat luotettavan arvion työn tarjontajoustoista, jotka ilmaisevat perustulon vaikuttavuutta työmarkkinaosallisuuteen. Perustulokokeilun tuottamat työn tarjonnan joustoarviot mahdollistavat myös politiikkatoimenpiteiden etukäteisarvioinnissa hyödynnettävien mikrosimulointimallien kehittämisen. Tällä hetkellä valtionhallinnossa ja muualla hyödynnettävät mikrosimulointimallit tuottavat ainoastaan muuttumattomia (staattisia) laskelmia, joissa ei huomioida uudistusten käyttäytymisvaikutuksia (nk. dynaamisia vaikutuksia). 

Perustulokokeilu on myös osa hallituksen tavoitetta edistää kokeilukulttuuria poliittisessa päätöksenteossa. Kokeilukulttuurilla tarkoitetaan tutkittuun tietoon perustuvan poliittisen päätöksenteon lisäämistä yhteiskunnassa. 

3.2  Toteuttamisvaihtoehdot

Perustulokokeilun esiselvityksen toteuttanut tutkimusryhmä päätyi suosittelemaan raportissaan osittaista perustuloa kokeilun suunnittelun lähtökohdaksi. Muut esiselvityksessä mukana olleet vaihtoehdot karsiutuivat eri syistä pois. Täydellinen perustulo, joka korvaisi olemassa olevia ansiosidonnaisia etuuksia, ei ole yhteiskuntapoliittisesti tai taloudellisesti mahdollinen. Negatiivisen tuloveron ja siihen pohjautuvien mallien kokeilu edellyttäisi toimivaa tulorekisteriä, jota ei vielä ole käytössä. Osittaisen perustulon katsottiin olevan sekä mikro- että makrotaloudellisella, eli kotitalouksia ja kansantaloutta koskevilla perusteilla realistisin vaihtoehto kokeilla perustuloa. Lisäksi kokeilubudjetti asetti oman rajoitteensa.  

Tutkimusryhmän tarkastelemissa osittaisen perustulon malleissa perustulo korvaa nykyiset perus-turvaetuudet. Siksi työmarkkinatuen ja peruspäivärahan nettotaso on mielekkäin lähtökohta alimmalle kokeiltavalle mallille. Tällöin minimitaso asettuu noin 560 euroon. Nykyisen sosiaaliturvan heikentäminen pakollisessa kokeilussa olisi perustuslaillisesti ongelmallista, ja se myös lisäisi perusturvan varassa elävien ihmisten toimeentulo-ongelmia.  

Kokeilun pääasiallisena tavoitteena on vastata tieteellisesti luotettavasti kysymykseen, miten monen henkilön työllistymistä perustulo edisti. Tämän selvittäminen vaatii luotettavan käsityksen siitä, mitä perustuloa kokeilun aikana saaneille henkilöille olisi tapahtunut ilman perustulokokeilua. Yksilötasolla tämä on mahdoton toteuttaa, sillä ihmiselle ei voida samaan aikaan sekä maksaa että olla maksamatta perustuloa. Riittävän suurella kokeiluryhmällä ja kaikilta mahdollisilta tavoiltaan sitä vastaavalla verrokkiryhmällä saadaan kuitenkin selville perustulon keskimääräiset työllisyys- ja muut vaikutukset eri ryhmissä.  

Jos perustulokokeilu toteutettaisiin vapaaehtoisena, kokeiluun ilmoittautuisivat arviolta vain sellaiset henkilöt, jotka kokisivat jollakin tavalla hyötyvänsä kokeilusta. Osallistumishalukkuuden taustalla olevat tekijät saattavat liittyä esimerkiksi asenteisiin tai tietoon tulevasta työpaikasta. Ääritapauksessa kokeiluun ilmoittautuisivat kaikki sellaiset henkilöt, jotka tietäisivät aloittavansa työn kokeilun aikana. Verrokkiryhmään jäisi tällöin vain sellaisia henkilöitä, jotka eivät jostakin syystä ole onnistuneet työnhaussaan. Kokeilun lopputuloksena raportoitaisiin suuria työllisyysvaikutuksia, jotka eivät kuitenkaan olisi perustulon ansiota. Kaikki kokeiluun osallistuneet henkilöt olisivat työllistyneet aivan yhtä hyvin ilman kokeiluakin. Tämänkaltaiset valikoitumisongelmat kyetään välttämään tekemällä osallistumisesta pakollista kokeiluun valittaville henkilöille. 

Kokeilu tarkoittaa sitä, että perustuloa ei ryhdytä välittömästi maksamaan koko väestölle. Kokeilun toimeenpanijan on jollakin säännöllä valittava, kenelle perustuloa maksetaan kokeilun aikana ja kenelle ei. Tulosten uskottavuuden kannalta valintaprosessi on äärimmäisen tärkeä suorittaa siten, että perustuloa kokeilun aikana saavien ryhmä ja nykyjärjestelmässä jatkava ryhmä vastaavat kaikilta mahdollisilta tavoiltaan toisiaan. Jos perustuloa maksettaisiin ainoastaan helposti työllistyville henkilöille, tilanne vastaisi edellä kuvattua halukkaiden valikoitumisongelmaa. Kokeiluryhmä työllistyisi muita paremmin, mutta muista syistä kuin itse perustulosta johtuen. Jos perustuloa maksettaisiin vain vaikeasti työllistyville henkilöille, perustuloa saaneiden ryhmän työllisyysaste jäisi verrokkiryhmää alhaisemmaksi jopa siinäkin tapauksessa, että perustulo olisi todellisuudessa edistänyt sitä saaneiden työllistymistä.  

Uskottavin ja yksinkertaisin tapa varmistaa mahdollisimman täydellisesti toisiaan vastaavat kokeilu- ja verrokkiryhmät on valita perustuloa saavat henkilöt satunnaistamalla. Satunnaistaminen tarjoaa jokaiselle kohdejoukon henkilölle yhtäläisen mahdollisuuden päästä perustulon piiriin. Satunnaistamisen seurauksena kokeilu- ja verrokkiryhmien välillä ei myöskään ole systemaattisia eroja missään työllistymistä määrittävässä tekijässä mukaan lukien vaikeasti havaittavat asiat, kuten esimerkiksi asenteet, oma ja läheisen terveydentila tai kyvykkyys. Ainoa systemaattinen ero ryhmien välillä on se, että kokeiluryhmään valituille henkilöille maksetaan perustuloa ja verrokkiryhmä jatkaa nykyjärjestelmän mukaisissa puitteissa. Kokeiluryhmää täsmälleen vastaava verrokkiryhmä kertoo, mitä perustuloa saaneille olisi tapahtunut, jos he olisivatkin jatkaneet nykyjärjestelmässä. Kaikki kokeilun aikana havaittavat erot ryhmien keskimääräisissä työllisyysasteissa johtuvat tällöin perustulosta. 

Koeasetelma jakaa kaikki työllistymiseen vaikuttavat tekijät satunnaisesti ryhmien välillä. Kovin pienillä ryhmillä on kuitenkin mahdollista, että ryhmien välinen ero työllistymisasteissa johtuukin jostain muusta tekijästä kuin perustulosta. Kokeilu- ja verrokkiryhmät on muodostettava niin suuriksi, että yksittäisen henkilön kohdalla esiintyvät yllättävät tekijät, kuten esimerkiksi sairastuminen, eivät heijastu liiallisesti ryhmien keskiarvoihin. Toinen otoskoon valintaa ohjaava tekijä on oletetun työllisyysvaikutuksen suuruusluokka. Mitä pienemmäksi työllisyysvaikutus oletetaan, sitä suuremmaksi kokeilu- ja verrokkiryhmiä on kasvatettava. 

Satunnaistaminen suoritetaan henkilötasolla. Jotta otos olisi edustava ja tuottaisi yleistettäviä tuloksia, ensisijaisena lähtökohtana on valtakunnallinen otanta. Kokeiluun osallistuminen on pakollista, jotta kokeilusta saatavat tulokset eivät olisi vääristyneitä. Vapaaehtoisuuteen perustuvalla otannalla ei ole mahdollistaa tuottaa luotettavia tuloksia. Koska kokeilubudjetti on rajallinen, on kohdejoukon määrityksessä keskityttävä niihin ryhmiin, joiden kohdalla perustulolla voidaan olettaa olevan vaikutuksia käyttäytymiseen.  

3.3  Keskeiset ehdotukset

Tässä esityksessä ehdotetaan aloitettavaksi perustulokokeilu vuonna 2017. Perustulokokeilun ensisijainen tavoite liittyy työllisyyteen. Kohdejoukkoon eivät tällöin kuulu sellaiset ryhmät, joiden työllisyystilanteen parantamista perustulolla ei kannata tavoitella, kuten esimerkiksi vanhuuseläkkeellä olevat, tai joilla nykyisen toiminnan ensisijainen päämäärä ei liity työllisyyteen, kuten esimerkiksi opiskelijat, joiden kohdalla ensisijainen tavoite on tutkinnon suorittaminen. Näin ollen perustulokokeiluun otettaisiin Kelan työttömyysturvaetuuksia saavat tietyin rajauksin. 

Perustulokokeiluun otettaisiin Kelan työttömyysturvaetuuksia saavat tietyin rajauksin. Kelan maksamia etuusmenoja on mahdollista käyttää kokeilubudjetin laajentamiseksi ja otoskoon kasvattamiseksi kokeilun kannalta riittävän suureksi. Edellä kohdassa 3.2 selostetuin perustein kokeilu on valikoitumisvirheen välttämiseksi oltava pakollinen. Kohdejoukosta poimitaan satunnaistamalla 2 000 hengen kokeiluryhmä, jolle maksettaisiin perustuloa. Koska kyseessä olisi pakollinen kokeilu, alimman kokeiltavan perustulon taso tulisi asettaa työmarkkinatuen ja peruspäivärahan tasoa vastaavaksi, joten kokeiltavaksi perustulon tasoksi ehdotetaan 560 euroa. Perustulo olisi saajalleen verovapaata tuloa. Nykyisen sosiaaliturvan heikentäminen pakollisessa kokeilussa olisi perustuslaillisesti ongelmallista ja se myös lisäisi perusturvan varassa elävien ihmisten toimeentulo-ongelmia.  

Perustulon vaikutuksia arvioitaessa kokeiluryhmää verrattaisiin verrokkiryhmään, joka koostuu niistä kohdejoukkoon kuuluvista, jotka eivät saa perustuloa. Näin saataisiin tieteellisesti luotettavalla tavalla esiin perustulon vaikutukset yksilön työmarkkinakäyttäytymiseen. Kokeilun toimeenpanosta vastaisi Kansaneläkelaitos. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Perustulokokeilun kansantaloudelliset vaikutukset riippuvat siitä, työllistyvätkö perustulokokeiluun osallistuvat henkilöt aiempaa paremmin. Pienimuotoisessa kokeilussa vaikutukset eivät ole kuitenkaan kokonaistaloudellisesti merkittäviä, joten huomattavia kansantaloudellisia muutoksia ei ole odotettavissa. Kokeilun avulla hankittavien tutkimustulosten perusteella kyetään kuitenkin arvioimaan merkittävästi nykyistä tarkemmin mahdollisen perustulon valtakunnallisen käyttöönoton aiheuttamat kokonaistaloudelliset vaikutukset. 

Perustulokokeilussa työllisyysvaikutuksia voidaan olettaa syntyvän kahta kautta. Ensinnäkin perustulo kasvattaa henkilön työllistyessä hänen käteen jääviä tulojaan nykytilanteeseen verrattuna. Koska työttömyyden aikaisissa tuloissa ei tapahdu suuria muutoksia, kokeilu voimistaa työllistymisen rahallisia kannustimia (ks. kuvio 1). Toiseksi perustulo helpottaa lyhytaikaisten työsuhteiden vastaanottamista poistamalla sosiaaliturvan hakemiseen ja myöntämiseen liittyviä byrokratialoukkuja. 

Rahallisten kannustimien kohdalla perustulokokeilun laskennalliset työllisyysvaikutukset riippuvat olennaisesti siitä, miten paljon kokeilu muuttaa työllistymisen jälkeisiä käteen jääviä tuloja nykytilanteeseen verrattuna. Työttömästä työlliseksi siirtymisen kohdalla paras käytettävissä oleva arvio laskelman joustoestimaatiksi on 0.3. Tämän perusteella työllistymisen jälkeisissä käytettävissä olevissa tuloissa tapahtuva 10 prosentin kasvu lisää kokeiluryhmän työllisyyttä 3 prosentilla. Voimalaskelmien perusteella ehdotettu 2000 henkilön kokeiluryhmä mahdollistaisi perustulokokeilun työllisyysvaikutusten erottamisen kaikista muista työllistymiseen vaikuttavista tekijöistä, jos perustulo vaikuttaisi kokeiluryhmän työllisyysasteeseen 2—3 prosenttiyksiköllä. Kokeilun kohdejoukossa kahden prosenttiyksikön työllisyyden kasvu vastaa prosenteissa mitattuna lähes 10 prosentin työllisyyden kasvua. Jos perustulo toimisi siis pelkästään rahallisten kannustimien välityksellä, työllistymisen jälkeen käteen jäävien tulojen pitäisi kokeilussa kasvaa täten kasvaa lähemmäs 30 prosentilla, jotta kokeilun työllisyysvaikutukset saataisiin yksiselitteisesti selville 2000 henkilön kokeiluryhmällä. Mitä pienemmäksi henkilön työllistymistä seuraavien nettotulojen muutos jää, sitä suuremmiksi joudutaan olettamaan byrokratialoukkujen purkamisesta, ja muista rahallisiin kannustimiin liittymättömistä seikoista aiheutuvat työllisyysvaikutukset. 

Kuvio 1. Yksin asuvan työttömän käytettävissä oleva tulo työtulojen mukaan nykyjärjestelmässä (2016) ja perustulomallissa (sis. sovitellun työmarkkinatuen, yleisen asumistuen ja toimeentulotuen; vuokra 650 e/kk, asumistuen kuntaryhmä 2). (Lähde: Tilastokeskuksen SISU-mikrosimulointimalli / Kelan tutkimusryhmän laskelmat.) 

Perustulokokeilun rahoitus tulisi 20 miljoonan euron kokeilubudjetista, jonka lisäksi Kelan nykyisin maksamia etuuksia käytetään budjetin lisänä niiden henkilöiden kohdalla, jotka saavat Kelan perusturvaetuuksia kokeilun alkaessa. Tällä tavoin otoskokoa on mahdollista kasvattaa. Toisaalta kun hallinto- ja maksatusalustan rakentaminen rahoitetaan kokeilubudjetista, otoskokoa on pienenettävä suorassa suhteessa hallintokustannuksiin. 2000 hengen otoksella, joka kohdistuu Kelan työttömyysetuuksia saaneisiin, yhden vuoden kokeilun hinnaksi tulisi noin kolme miljoonaa ja kahden vuoden kokeilun hinnaksi tulisi noin seitsemän miljoonaa euroa.  

Koska osa kohderyhmään kuuluvista henkilöistä työllistyisi kokeilun aikana, perustulokokeilu väistämättä kasvattaisi kokeiluryhmän kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja verrokkiryhmään nähden. Vaikka perustulo ei kasvattaisi kokeiluryhmän työllisyyttä verrokkiryhmään nähden, kokeiluryhmän kotitalouksien käytettävissä olevat tulot kasvaisivat keskimäärin noin 130 euroa kuukaudessa. Arviolta noin 42,8 % kokeiluryhmän kotitalouksista käytettävissä olevat tulot eivät muuttuisi ollenkaan ja noin 56,6 % kotitalouksissa tulot kasvaisivat (ks. taulukko 1). Perustulon huomioiminen tulona yleisessä asumistuessa ja toimeentulotuessa pienentäisi asumistuen laskennallista määrää kokeiluryhmässä noin 7,6 % ja toimeentulotuen laskennallista määrää noin 37,7 %. 

Perustulokokeilusta Kansaneläkelaitokselle aiheutuvien toimeenpanokustannusten määrä 2 000 hengen otoksella olisi noin 1,4 miljoonaa euroa. 

4.2  Vaikutukset yksilöiden ja kotitalouksien asemaan

Esityksessä ehdotettavaan perustulokokeilun ensimmäiseen vaiheeseen osallistuvien yksilöiden ja kotitalouksien taloudelliseen asemaan kokeilu ei aiheuttaisi heikennyksiä. Jos kokeilussa mukana oleva yksilö ei työllisty, hänen asemassaan ei tapahtuisi muutosta nykytilanteeseen verrattuna. Kokeilussa mukana olevalle henkilölle taattaisiin aina vähintään se tulotaso, minkä hän saisi sosiaaliturvaetuuksien kautta ilman kokeilua. Sen sijaan, kokeiluun osallistuvien yksilöiden käytettävissä olevat tulot kasvaisivat merkittävästi, jos he työllistyvät perustulokokeilun aikana. Tämä johtuu siitä, että perustuloa maksettaisiin koko kokeilun ajan, eivätkä ansiotulot leikkaa sen määrää, kuten nykyisissä sosiaaliturvaetuuksissa. 

Vaikutukset yksilöiden taloudelliseen asemaan riippuvat luonnollisesti myös siitä, edistääkö perustulo yksilöiden työllistymistä ja toimiiko se kannustimena yritystoiminnalle. Näistä vaikutuksista saadaan tietoa ainoastaan kokeilulla. Perustulon on uskottu madaltavan yksilöiden kynnystä ottaa vastaa lyhytaikaisiakin työtarjouksia ja ryhtyä yrittäjäksi, sillä perustulo takaa ennustettavan minimitoimeentulon myös niissä tilanteissa, joissa yrittäjätulot eivät välttämättä sitä takaa. Ennen muuta itsensä työllistäjien asema nykyisessä sosiaaliturvalainsäädännössä koetaan usein epäselväksi ja haavoittuvaksi, mistä syystä perustulon kaltaisen takuutulon on nähty lisäävän itsensä työllistäjien toimintamahdollisuuksia. Se, lisääkö perustulo todellisuudessa työpanosta tai niiden henkilöiden määrää, jotka ovat halukkaita ottamaan yrittäjäriskin, on viime kädessä empiirinen kysymys. Koska perustulokokeilun ensisijainen vastemuuttuja on työllisyys, havainnoidaan kokeilussa myös vaikutuksia siihen, kuinka moni kokeiluun osallistuvista henkilöistä ryhtyy yrittäjäksi. 

Perustulolla saattaisi olla vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon, mutta niiden ennakoiminen on hankalaa. Perustulo voisi toimia kotihoidontuen tavoin ja kannustaa naisia jäämään nykyistä herkemmin kotiin. Tällä olisi mahdollisesti kielteisiä seurauksia kokeiluun osallistuvien naisten työmarkkina-asemaan pidemmällä aikavälillä. Toisaalla taas on esitetty, että perustulo voisi edesauttaa naisten työmarkkinoille osallistumista. Myös tämä on empiirinen kysymys, jota perustulokokeilulla selvitetään. 

4.3  Vaikutukset kuntien ja viranomaisten toimintaan

Kansaneläkelaitos toimeenpanisi perustulokokeilun poimimalla perustulokokeiluun valittavan kokeiluryhmän sekä maksamalla kokeiluryhmään kuuluville perustuloa. Tämä olisi uusi tehtävä Kansaeläkelaitokselle. Perustulon maksaminen voisi vaatia erityisiä järjestelyjä sekä mahdollisia muutoksia myös muiden etuuksien maksatusjärjestelmiin. Lisäksi perustulokokeilun toteuttaminen vaatisi laajasti koulutusta sekä muita henkilöstöresursseja. Myös kokeilun toteuttaminen muuten sekä tulosten seuraaminen ja arvioiminen olisi Kelalle uusi tehtävä. 

Perustulo vaikuttaa ennen muuta työvoimaviranomaisten työskentelyyn. Perustuloa maksetaan vastikkeetta ilman, että työtön henkilö olisi velvoitettu ilmoittautumaan työ- ja elinkeinotoimistoon tai hakemaan kokoaikatyötä. Jos työtön ilmoittautuu TE-toimistoon, hän on edelleen oikeutettu TE-toimiston tarjoamiin TE-palveluihin ja saamaan apua työllistymiseen. Perustulon saaja voi kuitenkin kieltäytyä tai erota työllistymistä edistävistä palveluista ja koulutuksesta ilman, että hänelle voidaan langettaa korvauksettomia määräaikoja, eli karensseja. Tämä tarkoittaa myös sitä, että perustuloa saava henkilö voi kieltäytyä tarjotusta työstä ilman nykyisiä sanktioita. Perustulon saaja ei ole myöskään velvoitettu laatimaan, tarkistamaan tai noudattamaan työllistymis- tai aktivointisuunnitelmaa, eikä hänen tarvitse olla TE-toimiston tavoitettavissa. Perustulon lisäksi ansiosidonnaista etuutta saavilla henkilöillä nämä velvoitteet ansiosidonnaisen etuuden osalta säilyvät siltä osin kuin kyse on ansiosidonnaisen työttömyysetuuden ehdoista. 

Perustulokokeiluun osallistuva henkilö voi päättää myös itsenäisesti, missä määrin hän opiskelee, tekee vapaaehtoistyötä, työskentelee osa-aikaisesti tai toimii yrittäjänä ilman, että hän menettää oikeutta etuuteen. 

Kuntaliiton tekemän selvityksen mukaan koeasetelmassa, jossa satunnaistaminen tehdään valtakunnallisesti, vaikutukset ovat vähäisiä yksittäisen kunnan itsehallinnon, rahoitusperiaatteen toteutumisen ja palvelujen järjestämisenkin kannalta. 

4.4  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Koska ehdotetussa laissa on kysymys perustulokokeilun, ei perustulojärjestelmän, toimeenpanosta kokonaisyhteiskunnallisten vaikutusten voidaan arvioida jäävän pieniksi suhteellisen pienestä otoskoosta johtuen. Merkittävimmät yhteiskunnalliset vaikutukset olisivatkin välillisiä ja näkyisivät siinä, mihin suuntaan keskustelu Suomen sosiaaliturvajärjestelmän tulevaisuudesta tulevina vuosina kehittyy. Johtuen poikkeuksellisen laajasta kansainvälisestä huomiosta perustulokokeilun toteuttaminen ja kokeilusta saatavat tulokset heijastuisivat ja ovat jo heijastuneet myös muissa maissa käytäviin keskusteluihin. 

Perustulokokeilu edustaisi uudenlaista poliittista kulttuuria, jossa tutkimustietoa pyritään hyödyntämään mahdollisimman kokonaisvaltaisesti uusien politiikkatoimenpiteiden suunnittelussa. Koska perustulokokeilua voidaan pitää eräänlaisena ennakkotapauksena laajamittaisesta kenttäkokeesta, sen onnistuminen tulisi väistämättä vaikuttamaan myös siihen, missä määrin kokeilukulttuuria voitaisiin jatkossa edistää. 

5.1  Perustulokokeilun esiselvitys

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan sisältyy perustulokokeilun toteuttaminen. Tavoitteena on uudistaa sosiaaliturvaa osallistavaksi ja työhön kannustavaksi. Jotta perustulokokeilu voidaan toteuttaa, tarvittiin selvitys toteuttamiskelpoisista malleista, perustulokokeilun perusteista ja toimeenpanosta. Valtioneuvoston kanslian (VNK) selvitys- ja tutkimustoiminta järjesti asiasta kilpailutuksen, jonka voitti professori Olli Kankaan johtama tutkimuskonsortio. Siihen kuuluu Kelan, Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen, Helsingin, Tampereen, Itä-Suomen ja Turun yliopistojen, Sitran, ajatushautomo Tänkin sekä Suomen yrittäjien edustus, ja lisäksi toimintaan osallistuu myös Kuntaliitto. Selvitystyön taustaksi konsortio on kuullut suomalaisia ja ulkomaalaisia asiantuntijoita, jotka ovat olleet kehittämässä perustulomallien arviointiin soveltuvia mikrosimulaatiomalleja, toteuttaneet verotusratkaisujen ja työllisyyden tukitoimien ja muiden politiikkatoimien vaikutusten arviointeja sekä arvioineet minimitoimeentulojärjestelmien toimivuutta, vaikutuksia ja perustulomalleista käytyä keskustelua. Professori Kaarlo Tuoria kuultiin perustuslain ja koeasetelmien sekä perustuslain ja perusturvan tasoon liittyvissä kysymyksissä. Vero-oikeudellisissa kysymyksissä on keskusteltu Aalto-yliopiston emeritusprofessori Heikki Niskakankaan kanssa. Kuntaverotukseen liittyvistä kysymyksistä on keskusteltu Kuntaliiton asiantuntijoiden kanssa. 

Esiselvitys on toteutettu eri ministeriöiden ja viranomaistahojen edustajista koostuvan asiantuntijaryhmän ohjauksessa. Esiselvitys ’Ideasta kokeiluun? — Esiselvitys perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista’ luovutettiin sosiaali- ja terveysministeri Hanna Mäntylälle 30.3.2016. Esiselvityksessä analysoitiin seuraavia kysymyksiä: 1) Mitkä ovat vaihtoehtoiset kokeiluun soveltuvat perustulomallit mahdollisimman yksityiskohtaisesti kuvattuina ja mikä olisi niissä perustulon euromääräinen taso?, 2) Miten eri malleissa voidaan sovittaa yhteen perustulon rinnalla ansiosidonnaisia etuuksia ja eri perusturvaetuuksia?, 3) Mitä verotuksellisia piirteitä eri malleihin sisältyy?, 4) Mitkä ovat eri perustulomallien vahvuudet ja heikkoudet, kun otetaan huomioon myös perustuslailliset ja EU-lainsäädännön eri näkökohdat?, 5) Mikä olisi perusteltu esitys perustulomallista, jonka toteutuskelpoisuutta vuonna 2016 käynnistettävässä jatkotutkimuksessa tulisi tarkemmin selvittää mahdollisen kokeilun aloittamiseksi? Loppuraporttinsa tutkimustyöryhmä luovuttaa 15.11.2016. 

5.2  Hallituksen esityksen valmistelu, lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa. Valmistelun pohjana on ollut edellä mainitun tutkimuskonsortion tekemä selvitystyö. 

Esityksestä pyydettiin laajasti lausuntoja ja niitä tuli määräaikaan mennessä 33. Kaikki lausunnot ovat saatavissa sosiaali- ja terveysministeriön verkkosivulla: HYPERLINK "http://stm.fi/hanke?selectedProjectId=21815" http://stm.fi/hanke?selectedProjectId=21815. 

Useassa lausunnossa kiiteltiin sitä, että perustuloa on lähdetty rohkeasti kokeilemaan erillisenä kokeiluhankkeena. Perustulokokeilun katsottiin edustavan uudentyyppistä ajattelua, jossa käytetään erityisesti hyväksi tutkimukseen perustuvaa tietoa päätöksenteon tueksi. Myös valtakunnallisesti satunnaistettua kenttäkoetta pidettiin kansainvälisestikin arvioiden hyvin edistyksellisenä linjauksena.  

Lähes jokaisessa lausunnossa lähtökohtaisesti kannatettiin perustulokokeilua kannatettavana vaihtoehtona perustulon käyttöönoton mahdollisten työllistymisedellytyksien paranemisen ja kannustin- ja byrokratialoukkujen purkamisen vaikutusten arvioimiseksi. Perustulon tavoitteita sinänsä kannatettiin laajasti ja todettiin, että tällä kokeilulla saataisiin tietoa taloudellisten kannusteiden vaikutuksesta nimenomaan työttömien työmarkkinakäyttäytymiseen.  

Useassa lausunnossa tuotiin myös esille, että tämä suppeana toteutettu osittainen perustulokokeilu voisi toimia ”esikokeiluna” mahdollisille henkilöryhmiltään ja otoskooltaan laajemmille jatkokokeiluhankkeille.  

Lausunnoissa toistuivat seuraavat kriittiset huomiot perustulokokeiluesityksestä: kokeilulle myönnetyn budjetin rajallisuus ja 2 000 henkilön otoskoon pienuus. Yleisesti riittävänä otoskokona pidettiin10 000 henkilöä. Lisäksi perustulokokeilun rajaaminen koskemaan ainoastaan tiettynä hetkenä Kelan maksamaa työttömyyspäivärahaa tai työmarkkinatukea saaviin henkilöihin pidettiin liian suppeana. Perustulon vaikutukset ihmisten käyttäytymiseen tulisivat usean lausunnonantajan mielestä todennäköisemmin selville työmarkkinoiden reunalla olevien ihmisryhmien, kuten opiskelijoiden, freelancereiden ja pätkätyöläisten kohdalla. 

Perustulokokeilusta saatavia tuloksia ei monen lausunnonantajan mukaan voitaisi pitää toteutuskelpoisena koko väestön osalta, tai ainakin perustulokokeilun tulosten tulkinnassa olisi oltava hyvin varovainen eikä tuloksista saisi tehdä liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä perustulon vaikutuksesta ihmisten työllistymisessä. Tällaisenaan koko väestön tasolle vietynä perustulon käyttöönotto maksaisi noin 10—15 miljardia euroa. 

Moni lausunnonantaja kiinnitti huomiota siihen, ettei perustuloa otettaisi verotuksessa huomioon. Useissa esitetyissä malleissa perustulon käyttöönotto tarkoittaisi progressiivisen veroasteikon kiristämistä siten, että veroton perustulo verotettaisiin tulojen noustessa takaisin. Lausunnonantajat kuitenkin huomauttivat, ettei tässä kokeilussa ehdoteta muutoksia tuloveroasteikkoon.  

Lisäksi lausunnoissa oli useita yksittäisiä huomioita kuten, että perustulokokeiluun valittujen asiallisesta ja selkokielisestä tiedottamisesta huolehtiminen, perheellisten työllisyyskannusteiden huomioiminen, perustulokokeiluun osallistuvien oikeusturva ja muut perustuslakikysymykset kuten kokeiluun osallistuvien alaikärajan rajaaminen 25 ikävuoteen. 

Lausuntojen johdosta esitykseen on tehty useita täsmennyksiä, jotka eivät muuta esitystä asiallisesti. Perustuloa koskevaan lakiesityksessä on täsmennetty Tietosuojavaltuutetun toimiston lausunnon johdosta tietojen luovuttamista ja perustulokokeilurekisteriä koskevia säännöksiä. Lakiesitykseen on lisätty ennakonperintälakia koskeva muutos, joka estää perustulon saajaa korottamasta saamansa etuuden ennakonpidätyksensä niin korkeaksi, ettei Kansaneläkelaitos saisi perittyä siitä maksamaansa perustuloa. 

Perustulokokeilun kohderyhmän valintaan ja kokoon sekä perustulon verovapauteen liittyvää kritiikkiä ei ole voitu ottaa esityksessä huomioon, koska vuoden 2017 alussa alkavaa kokeilua ei ole mahdollista toteuttaa laajempana, eikä verotusta koskevia muutoksia ole ollut mahdollista toteuttaa. Perustulokokeilun ensi vaihetta koskevat kommentit otetaan huomioon, kun valmistellaan perustulokokeilun toista laajempaa vaihetta.