4.2.1  Taloudelliset vaikutukset

Asiakasmaksujen muutokset koskevat kuntien ja kuntayhtymien järjestämää varhaiskasvatusta. Asiakasmaksuja alennetaan vuositasolla noin 70 miljoonalla eurolla muuttamalla tulorajoja. Tulorajojen muutos kohdentaa muutoksen parhaiten keskituloisiin perheisiin. Pienituloiset perheet ovat jo nykyisellään maksuttomuuden piirissä. Työnteon kannustinten parantuessa työllisyyden arvioidaan parantuvan noin 1 900 henkilöllä vuoteen 2026 mennessä. Tämän johdosta myös varhaiskasvatuksen käyttötarve kasvaa, mutta samalla verotulot kasvavat ja sosiaaliturvamenot pienenevät. 

Maksujen muutosten työllisyysvaikutusten arviointi on toteutettu Tilastokeskuksen ylläpitämällä SISU-mikrosimulointimallilla. Aineistona mikrosimuloinnissa on käytetty Tilastokeskuksen rekisteriaineistoa, johon varhaiskasvatusta koskevat tiedot on imputoitu. Aineiston rajallisuuden vuoksi tulokset voivat olla osin epätarkkoja. Aineisto on kuitenkin tarkin saatavilla oleva. 

4.2.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esitys ei vaikuta kunnan varhaiskasvatuksen järjestämisvelvollisuuteen. Kunnan järjestämästä varhaiskasvatuksesta voitaisiin edelleen periä maksu palvelun käyttäjältä, ja laissa säädettäisiin varhaiskasvatuslaissa tarkoitetusta päiväkoti- ja perhepäivähoidosta määrättävästä maksusta. Tilapäisestä ja kerhomuotoisesta varhaiskasvatuksesta voitaisiin edelleen periä kunnan päättämä maksu. 

Maksujen muuttaminen aiheuttaa kunnissa hallinnollista työtä. Varhaiskasvatuksen asiakasmaksupäätökset tehdään kunnissa yleensä toimintavuoden alussa eli elokuun alussa. Asiakasmaksupäätökset tehdään yleensä toistaiseksi toimintavuodeksi kerrallaan. Koska muutokset asiakasmaksuihin tulisivat voimaan vuoden 2023 maaliskuun alusta lukien, voisivat kunnat tehdä uuden lain mukaiset maksujen tarkistukset käyttäen samoja perheiden tulotietoja, joita käytettiin elokuussa 2022 maksujen tarkistuksen yhteydessä. Tämä on omiaan vähentämään esityksen aiheuttamaa hallinnollista työtä. 

Yleensä maksupäätöksiä voidaan joutua tarkistamaan, jos esimerkiksi perheen maksukyky on olennaisesti muuttunut tai kun on ilmeistä, että maksua määrättäessä huomioon otettavat perheen olosuhteet ovat muuttuneet. Nyt asiakasmaksut jouduttaisiin tarkistamaan kaikkien perheiden osalta. Maksut on edellisen kerran tarkistettu 1.8.2022 lukien tuolloin voimaan tulleen indeksitarkistuksen vuoksi. 

Uusien maksupäätösten lisäksi tulorajojen muutoksesta on tiedotettava palvelun käyttäjille. Kunnat joutuvat myös uusimaan kuntien internetsivuilla olevat tiedotteensa varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista. Myös maksujärjestelmiä koskevat ohjelmistot tulee päivittää maksujen tulorajojen muutoksen vuoksi. Varhaiskasvatuksen tietovaranto Vardaan tulorajojen muuttuminen ei vaikuta. 

Esitys saattaa myös nostaa varhaiskasvatuksen osallistumisastetta ja lisätä varhaiskasvatuksessa olevien lasten määrää. Maksujen alenemisen arvioidaan lisäävän varhaiskasvatukseen osallistumista 2 900 lapsella vuoteen 2026 mennessä. Opetus- ja kulttuuriministeriön toteuttamassa viisivuotiaiden osa-aikaisen maksuttoman varhaiskasvatuksen kokeilussa havaittiin, että varhaiskasvatuksen maksuttomuus lisäsi lasten osallistumista varhaiskasvatukseen (Kuusiholma-Linnamäki, J., Siippainen, A. 2021). Varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten määrän lisääntyminen saattaa puolestaan edellyttää uuden henkilöstön rekrytointia sekä lisätilojen hankintaa. Näiden arvioiminen tarkemmin on hyvin haastavaa johtuen siitä, että esityksen työllisyysvaikutusten toteutuminen on epävarmaa. 

Kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen aleneminen saattaa johtaa siihen, että nyt yksityisessä varhaiskasvatuksessa olevia lapsia siirtyy kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen, koska yhä useampi lapsi olisi jatkossa maksuttomassa varhaiskasvatuksessa. Myös tämä työllistää kuntia ja varhaiskasvatuspalveluita tulee organisoida uudelleen ja henkilöstöä tulee rekrytoida lisää. 

4.2.3  Vaikutukset yritysten toimintaan

Esityksellä ehdotetaan muutettavaksi kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen maksuja, joten esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia yritysten toimintaan. Varhaiskasvatusta voidaan järjestää yksityisen palvelun tuottajan toimesta. Yksityisellä varhaiskasvatuksella tarkoitetaan varhaiskasvatusta, jonka yksityinen yhteisö tai säätiö taikka julkisyhteisön perustama liikeyritys tuottaa korvausta vastaan liike- tai ammattitoimintaa harjoittamalla. Esityksellä voi olla välillisiä vaikutuksia yksityisille varhaiskasvatuksen palveluntuottajille. 

Yksityiset varhaiskasvatuspalvelujen tuottajat pääsääntöisesti määrittelevät itse palvelusta perittävän asiakasmaksun. Joissakin kunnissa kunta saattaa kuitenkin palvelusetelin käyttöön liittyen säännellä hinnoittelua tai asettaa ehtoja palvelusetelin käytölle. Yksityistä varhaiskasvatusta tuetaan myös Kelan myöntämällä yksityisen hoidon tuella ja yksityisen hoidon tuen mahdollisella kunnallisella lisällä. Yhä useammassa kunnassa yksityisen hoidon tuen sijasta käytetään kunnan myöntämää palveluseteliä. 

Kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen alennus saattaa vaikuttaa yksityisen varhaiskasvatuksen kysyntään heikentävästi, jos yksityisen toiminnan maksut ovat merkittävässä määrin korkeammat kuin kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen maksut. Tämän vuoksi samanaikaisesti tämän esityksen kanssa valmistellaan myös yksityisen hoidon tuen hoitolisää koskeva 100 euron korotus. Korotus kohdentuu kuitenkin vain kaikkein pienituloisimpiin perheisiin, sillä hoitolisä on tulosidonnainen etuus. Suuri osa yksityisen hoidon tukea saavista varhaiskasvatuksen palveluntuottajista ei hyödy hoitolisän korotuksesta ja erotus kunnan varhaiskasvatuksen ja yksityisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen välillä voi suurentua ja siten heikentää yksityisten palveluntuottajien toiminnanedellytyksiä. 

Kunnilla on mahdollisuus omilla päätöksillään tukea yksityistä toimintaa. Asiakasmaksulain muutokset saattavat vaikuttaa kunnan myöntämien palveluseteleitten suuruuteen tai yksityisen hoidon tuen kunnallisen lisän määrään. Mikäli kunnat eivät korottaisi palvelusetelin arvoa tai yksityisen hoidon tuen kunnallisen lisän määrää, on mahdollista, että perheet voivat tämän vuoksi haluta vaihtaa kunnalliseen varhaiskasvatukseen. Kuitenkin, kuten jo taloudellisten vaikutusten kohdalla on todettu, yksityinen varhaiskasvatus on jo tälläkin hetkellä perheille kalliimpaa kuin kunnallinen varhaiskasvatus, joten perheet ovat valinneet yksityisen varhaiskasvatuksen osin muista syistä kuin pelkästään hinnan perusteella. Esitys ei siten välttämättä vaikuta yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen tuottajien toimintaan. 

4.2.4  Vaikutukset lapsiin ja perheisiin

Varhaiskasvatus edistää lasten myönteistä kehitystä ja oppimista ja se on myös todettu olevan hyvin kustannustehokas lapsiperheiden palvelu. Varhaiskasvatuksen asiakasmaksut vaikuttavat palvelun käyttöön ja maksuilla voidaan myös ohjata perheiden valintoja. Varhaiskasvatuspalveluiden edullisuus on keskeinen palveluiden saatavuuteen liittyvä tekijä. Etenkin pienituloisten perheiden lasten ja haavoittuvassa elämäntilanteessa elävien lasten osalta varhaiskasvatuksen maksut vaikuttavat varhaiskasvatuksen osallistumiseen ja korkeat maksut saattavat muodostua esteeksi varhaiskasvatukseen osallistumiselle. Osa-aikaisen maksuttoman varhaiskasvatuksen kokeilu osoitti, että maksuttomuus lisäsi lasten osallistumista varhaiskasvatukseen. Toisaalta kokeilu toi myös esiin sen, etteivät maksut olleet ainoa tekijä, kun perheet tekivät ratkaisujaan lastensa varhaiskasvatukseen osallistumisesta. Perheille oli tärkeää myös esimerkiksi varhaiskasvatuksen koettu laatu. (Kuusiholma-Linnamäki, J., Siippainen, A. 2021) 

Monissa maissa maksupolitiikalla pyritään edistämään lasten varhaiskasvatukseen osallistumista. Esimerkiksi enemmistö Euroopan maista tarjoaa lapsille vähintään yhden vuoden maksutonta varhaiskasvatusta ennen oppivelvollisuuden alkua ja noin puolessa Euroopan maista varhaiskasvatus on maksutonta kolme vuotta täyttäneille lapsille aina oppivelvollisuuden alkuun. 

Varhaiskasvatus nähdään myös yhä enenevässä määrin lapsen oikeutena, johon kaikilla lapsilla tulisi olla yhdenvertaiset mahdollisuudet osallistua. Maksut eivät saisi muodostua kynnykseksi lasten osallistumiselle. Varhaiskasvatukseen osallistuminen on vähäisempää Suomessa kuin monessa muussa maassa ja erityisesti pienituloisten perheiden tai vähän koulutettujen äitien lapset osallistuvat suhteellisesti vähiten varhaiskasvatukseen. Maksujen alenemisen arvioidaan lisäävän varhaiskasvatukseen osallistumista 2 900 lapsella vuoteen 2026 mennessä. 

Esityksen tavoitteena on parantaa lapsiperheiden ostovoimaa. Tulorajojen korotuksen vuoksi suurimmat maksualennukset kohdistuvat keskituloisiin perheisiin, koska pienituloiset perheet ovat jo nykyisin maksuttomassa varhaiskasvatuksessa. Maksut alenevat kaikilta niiltä perheiltä, jotka ovat maksaneet enimmäismaksun alittavaa maksua ja lähes kaikilta niiltä perheiltä, joiden tulotaso on ollut juuri enimmäismaksun mukainen. Nykyään yhdestä neljänteen tulokymmenyksiin kuuluvat perheet ovat olleet pääasiassa maksuttomassa varhaiskasvatuksessa. Tämän esityksen myötä viiden pienituloisimman tulokymmenyksen mediaanibruttotulot jäävät varhaiskasvatusmaksujen tulorajojen alle ja siten kyseisiin tulokymmenyksiin kuuluvat lapsiperheet eivät keskimäärin maksaisi tulorajamuutoksen johdosta varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja. 

Neljän tai useamman hengen perheet olisivat pääasiassa vapautettuja varhaiskasvatusmaksuista seitsemän pienimmän tulokymmenyksen osalta riippumatta siitä, montako lasta perheessä olisi varhaiskasvatuksen piirissä. 

Arviolta noin 30 000 kotitaloutta siirtyisi muutosten myötä maksuttomaan varhaiskasvatukseen. 

Nykyisten asiakasmaksujen mukaan perhe, johon kuuluu yksi lapsi ja yksi huoltaja, kuuluu enimmäismaksujen piiriin kotitalouksien mediaanituloilla mitattuna kolmessa suurimmassa tulokymmenyksessä. Muutoksen jälkeen yhden huoltajan ja yhden lapsen perhe kuuluu enimmäismaksujen piiriin pääasiassa kahdessa suurimmassa tulokymmenyksessä. Jos perheeseen kuuluu vähintään kolme henkilöä, kuuluu perhe pääasiassa enimmäismaksujen piiriin ainoastaan suurimmassa tulokymmenyksessä, kun asiaa tarkastellaan kotitalouksien mediaanitulojen perusteella. Myös yhdeksännen tulokymmenyksen suurituloisimmat kotitaloudet saattavat joissain tilanteissa kuulua enimmäismaksujen piiriin. Suurin osa perheistä, joilla on lapsia varhaiskasvatuksessa, ei kuulu ylimpään tulokymmenykseen. 

Perheiden asiakasmaksuissa tulorajojen muutokset näkyvät esimerkiksi siten, että perheessä, jossa on yksi huoltaja, jonka bruttotulot ovat 4 400 euroa kuukaudessa ja hänellä on yksi lapsi varhaiskasvatuksessa, maksut alenevat 159 eurosta 56 euroon. Jos hänellä on kaksi lasta varhaiskasvatuksessa lasten yhteiset maksut laskevat nykyisestä 69 eurosta nollaan. 

Vastaavasti kahden huoltajan perheessä, jonka bruttotulot ovat yhteensä 5 500 euroa kuukaudessa, ja perheellä on yksi lapsi varhaiskasvatuksessa, laskee maksu nykyisestä 288 eurosta 54 euroon eli 234 euroa. Jos perheellä olisi kaksi lasta varhaiskasvatuksessa nykyinen maksu olisi yhteensä 185 euroa, mutta uusien tulorajojen vuoksi varhaiskasvatus olisi maksutonta. Varhaiskasvatus olisi maksutonta tässä perhetyypissä myös, jos perheessä olisi kolme lasta varhaiskasvatuksessa. Nykyisin maksu olisi kolmen lapsen osalta yhteensä 124 euroa. 

Kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen alentaminen saattaa lisätä perheiden halukkuutta siirtää lapset yksityisestä varhaiskasvatuksesta kunnan palveluitten piiriin, mikäli julkisen ja yksityisen palvelun asiakasmaksun erotus suurenee. Samaan aikaan valmistelussa oleva yksityisen hoidon tuen hoitolisän korotus 100 eurolla ei välttämättä ole riittävä kompensaatio, koska hoitolisää myönnetään pienituloisimmille perheille. Toisaalta kuten yritysvaikutusten kohdalla on todettu perheet saattavat valita yksityisen varhaiskasvatuksen esimerkiksi sen pedagogisen painotuksen tai muun syyn perusteella eikä asiakasmaksu ole silloin ratkaiseva tekijä. 

4.2.5  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Varhaiskasvatus on keskeinen lasten ja perheiden palvelu, jolla edistetään lasten hyvinvointia ja oppimista sekä mahdollistetaan lasten vanhemmille perheen ja työn yhteensovittaminen. Laadukas varhaiskasvatus tukee lapsen kehitystä, oppimista ja hyvinvointia sekä ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksella on myös suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatus tukee maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumista. 

Korkealaatuiseen varhaiskasvatukseen osallistumisen edistäminen on sekä kansallisella että paikallisella tasolla taloudellinen ja sosiaalinen investointi tulevaisuuteen, jolla on vaikuttavuutta niin yksilöille, kuntayhteisöille ja koko yhteiskunnalle (esim. Karila 2016). Erityisesti heikommista sosioekonomisista taustoista tulevien lasten kohdalla varhaiskasvatuksen kustannusvaikuttavuus on laskettu korkeaksi. Epäsuotuisan kasvuympäristön vaikutusten lievittäminen jälkeenpäin ei ole yhtä kustannustehokasta kuin epäsuotuisan kehityksen estäminen. Tutkimukset kertovat myös, että varhaiskasvatus hyödyntää lasta enemmän kuin mikään muu myöhempi koulutus. Varhaiskasvatukseen panostaminen tasoittaa eri taustoista tulevien lasten mahdollisuuksia ja tuo tätä kautta yhteiskunnalle taloudellista hyötyä. Varhainen tuki huono-osaisten lasten ympäristölle vaikuttaa lasten tulevaisuuteen suotuisasti. (esim. Engle ym. 2011; Sipilä & Österbacka 2013) 

Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteessa 11 todetaan, että kaikilla lapsilla on oikeus kohtuuhintaiseen varhaiskasvatukseen ja laadukkaaseen hoitoon. Europan Unionin Neuvosto antoi keväällä 2019 suosituksensa laadukkaista varhaiskasvatusjärjestelmistä. Neuvoston suosituksissa muun muassa painotetaan laadukkaan varhaiskasvatuksen saatavuutta ja kohtuuhintaisuutta. Varhaiskasvatukseen osallistuminen hyödyttää kaikkia lapsia, mutta erityisesti niitä, jotka ovat muita heikommassa asemassa. Varhaiskasvatuksella edistetään lasten oppimista, edistetään koulutuksellista tasa-arvoa ja torjutaan eriarvoistumista. Laadukkaan varhaiskasvatuksen saatavuus, saavutettavuus ja kohtuuhintaisuus ovat myös avaintekijöitä naisten ja miesten osallistumisessa työmarkkinoille. Neuvosto suosittaa, että jäsenvaltiot toimivat sen varmistamiseksi, että varhaiskasvatuspalvelut ovat saavutettavia, kohtuuhintaisia ja osallistavia. Jäsenvaltioiden tulisi myös poistaa esteitä, joita perheet saattavat kohdata varhaiskasvatuspalvelujen saatavuuteen ja käyttöön liittyen. Esteinä saattavat olla nimenomaan varhaiskasvatuksen korkeat asiakasmaksut. 

Varhaiskasvatuslain mukaan jokaisella lapsella on ollut oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen vanhempien vanhempainrahakauden päätyttyä siihen saakka, kunnes lapsi on siirtynyt oppivelvollisena perusopetukseen. Jos lapsen vanhemmat tai muut huoltajat eivät lapsen hoidon järjestämiseksi valitse kunnan järjestämää varhaiskasvatuspaikkaa, on lapsen muulla tavalla tapahtuvan hoidon järjestämiseksi oikeus lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain mukaiseen tukeen. Riippuu perheen valinnoista, osallistuuko lapsi kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen. 

Esitys tukee erityisesti keskituloisten perheiden asemaa ja ostovoimaa. Pienituloiset perheet ovat jo aiempien muutosten myöstä maksuttoman varhaiskasvatuksen piirissä. Esitetyn tulorajojen muutoksen myötä yhä useampi lapsiperhe vapautuu varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista. Lisäksi asiakasmaksut pienenevät pääasiassa kaikkien muiden perheiden paitsi suurimpaan tulokymmenykseen kuuluvien perheiden osalta. Tulorajojen muutoksen arvioidaan kannustavan perheitä siirtymään vahvemmin kunnallisen varhaiskasvatuksen piiriin ja kotona olevia vanhempia työssäkäyntiin. 

Esityksellä pyritään vähentämään varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen kannustinloukkuvaikutuksia. Kannustinloukkuvaikutuksen pienentyessä työllisyyden arvioidaan kasvavan noin 1 900 hengellä vuoteen 2026 mennessä. Vanhempien siirtyminen työelämään kasvattaa varhaiskasvatuspalvelujen käyttöä, toisaalta työllisyyden kasvaessa verotulot kasvavat ja sosiaalimenot pienenevät. 

Esityksellä arvioidaan olevan jonkin verran vaikutuksia varhaiskasvatuksen henkilöstön asemaan. Lapsimäärän lisäys varhaiskasvatuksessa luo painetta lisätä varhaiskasvatuksen henkilöstöä ja henkilöstön kouluttamista, jotta turvataan kelpoisuusehdot täyttävä henkilöstö varhaiskasvatukseen myös jatkossa. 

4.2.6  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Hallituksen esitystä on tarkasteltava myös perustuslaissa säädettyjen perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta. Perustuslain 6 §:n mukaan ihmisiä on kohdeltava yhdenvertaisesti lain edessä. Ketään ei ilman hyväksyttävää perustetta saa asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Perustuslain 19 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. 

Kuten edellä on todettu, varhaiskasvatus on keskeinen lasten ja perheiden palvelu, jolla edistetään lasten hyvinvointia ja oppimista sekä mahdollistetaan lasten vanhemmille perheen ja työn yhteensovittaminen. Laadukas varhaiskasvatus tukee lapsen kehitystä, oppimista ja hyvinvointia sekä ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksella on myös suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatus niin ikään tukee maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumista. Varhaiskasvatuksella voidaan myös tasoittaa erilaisista sosioekonomisista taustoista tulevien lasten oppimisedellytyksiä. Lakiesitys edistäisi siten lasten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.