1.1  Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmassa ”Vahva ja välittävä Suomi, 20.6.2023” on useita kirjauksia kansalaistamisen ehtojen muuttamiseksi (10; Turvallinen ja kriisinkestävä oikeusvaltio; 10.3; Maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikka, s. 202–203). Hallitusohjelman mukaan Suomen kansalaisuus ei ole automaatio, vaan sen edellytys on onnistunut kotoutuminen. Ohjelman mukaan kansalaisuuslaki (359/2003) uudistetaan tiukentamalla kansalaistamisen edellytyksiä. 

Kansalaisuuslakia koskevat hallitusohjelmakirjaukset toteutetaan vaiheittain kolmessa erillisessä sisäministeriön hankkeessa (SM034:00/2023, SM055:00/2023 ja SM056:00/2023). Ensimmäisessä vaiheessa toteutetaan hallitusohjelman asumisaikaedellytystä koskevat muutokset kansalaisuuslakiin. Hallitusohjelman mukaan asumisaika pidennetään kahdeksaan vuoteen, ja siihen hyväksytään vain oleskeluluvalla tapahtunut oleskelu. Myös asumisaikaan hyväksyttävien ulkomaanpäivien määrää vähennetään. Lisäksi poistetaan kansainvälistä suojelua saavien asumisaikaa koskeva poikkeus sekä selvitetään kansalaisuudettomia koskevien poikkeusten poistaminen. 

1.2  Valmistelu

Päätös hankkeen asettamisesta kansalaisuuslain muuttamiseksi tehtiin 16.10.2023. Hanke asetettiin ajalle 16.10.2023–30.6.2024. Hankkeen esivalmistelu aloitettiin kuitenkin jo ennen hankkeen virallista perustamista. Hanke valmisteltiin sisäministeriössä virkatyönä. Hankkeen aikana kuultiin ulkoministeriötä ja Maahanmuuttovirastoa.  

Esitysluonnos lähetettiin lausuntokierrokselle ajalla 9.2.2024–4.3.2024. Perusteena normaalia lyhyemmälle lausuntoajalle oli pyrkimys saattaa esitys eduskunnalle niin, että se voitaisiin käsitellä kevätistuntokaudella 2024. Näin saataisiin toteutettua hallitusohjelman kirjaukset ja saatettua lainmuutokset mahdollisimman pikaisesti voimaan. Sisäministeriö pidensi 26.2.2024 lausuntoaikaa 11.3.2024 asti, jolloin lausuntoaikaa pidennettiin viikolla. 

Lausuntoa pyydettiin seuraavilta tahoilta: oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, ulkoministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, Ihmisoikeuskeskus, yhdenvertaisuusvaltuutettu, lapsiasiavaltuutettu, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, suojelupoliisi, Opetushallitus, korkein hallinto-oikeus, Helsingin, Turun, Itä-Suomen, Hämeenlinnan, Vaasan ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeudet, Suomen Asianajajaliitto, Amnesty International Suomen osasto, UNHCR Northern Europe, Ihmisoikeusliitto, Etnisten suhteiden neuvottelukunta, Suomi-Seura ry, Pakolaisneuvonta ry, Ulkoministeriön puolisoyhdistys Ulpu ry ja Vammaisten maahanmuuttajien tukikeskus Hilma. 

Esityksestä saatiin yhteensä 37 lausuntoa. Lausunnon antoivat oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, ulkoministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, yhdenvertaisuusvaltuutettu, lapsiasiavaltuutettu, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, suojelupoliisi, Opetushallitus, Kirkkohallitus, Turun hallinto-oikeus, Suomen Asianajajaliitto, UNHCR Northern Europe, Ihmisoikeusliitto, Etnisten suhteiden neuvottelukunta, Suomi-Seura ry, Pakolaisneuvonta ry, Suomen Pakolaisapu, Ulkoministeriön puolisoyhdistys Ulpu ry, Monimuotoiset perheet -verkosto, Familia ry, Keskuskauppakamari, Teknologiateollisuus ry, Tekniikan Akateemiset, Suomen Ekonomit, International Working Women of Finland Ry, Aalto-yliopisto, Helsingin yliopisto, Mobile Futures -tutkimuskonsortio, AlphaSense Oy, Suomen startup-yhteisö ja Foreign Specialists in Finland. Lisäksi esitysluonnoksesta saatiin palautetta joiltakin yksityishenkilöiltä. Korkein hallinto-oikeus ilmoitti, ettei se anna asiassa lausuntoa. Helsingin hallinto-oikeus ilmoitti, että sillä ei ollut lausuttavaa asiassa.  

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esitysluonnoksesta lausunnon 9.4.2024. 

Lausuntopalautetta käsitellään tarkemmin luvussa 6. 

Esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä sisäministeriön verkkosivuilla osoitteessa https://intermin.fi/hankkeet/hankesivu?tunnus=SM034:00/2023 .  

2.1  Yleistä

Kansalaisuuslain 1 §:n mukaan laissa säädetään niistä edellytyksistä, joiden nojalla henkilö saa, säilyttää tai menettää Suomen kansalaisuuden sekä menettelystä tällaista asiaa käsiteltäessä. Kansalaisuuslain tarkoituksena on säännellä Suomen kansalaisuuden saaminen ja menettäminen ottaen huomioon sekä yksityishenkilön että valtion etu, estää ja vähentää kansalaisuudettomuutta sekä toteuttaa ja edistää hyvän hallinnon ja oikeusturvan periaatteita kansalaisuuteen liittyvien asioiden käsittelyssä ja päätöksenteossa. 

Suomen kansalaisuuden voi saada syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sekä hakemuksesta tai ilmoituksesta. Kansalaistamisen eli hakemuksesta myönnettävän kansalaisuuden edellytyksistä säädetään kansalaisuuslain 3 luvussa ja kansalaisuuden saamisesta ilmoituksesta lain 4 luvussa. Ilmoitusmenettely on hakemusmenettelyä kevyempi ja nopeampi, ja siihen liittyy hakemusmenettelyä vähemmän edellytyksiä sekä harkinnanvaraisuutta päätöksenteossa. Suomen kansalaisuuden saaminen ilmoituksesta perustuu periaatteeseen, jonka mukaan kansalaisuuden saamisen edellytykset täyttävällä henkilöllä on oikeus Suomen kansalaisuuteen. Ilmoituksen tekemiseen oikeutetut on laissa määritetty mahdollisimman tarkasti ottaen huomioon paitsi tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat ja valtion edun myös yksilön perustelluiksi katsotut oikeudet (HE 235/2002 vp, s. 20). Ilmoitusmenettely koskee esimerkiksi henkilöitä, joilla voidaan katsoa jo ennestään olevan kiinteät siteet Suomeen. Ilmoitusmenettelyllä Suomen kansalaisuuden voi saada muun muassa entinen Suomen kansalainen.  

Tässä esityksessä ehdotetut asumisaikaan liittyvät muutokset koskevat lain 3 luvussa säädettyä hakemusmenettelyä. Ilmoitusmenettelyä koskevan 4 luvun säännöksiin ei esitetä muutoksia. 

Kansalaisuuslain useiden säännösten taustalla on kansainvälisiä velvoitteita. Eurooppalaisen kansalaisuutta koskevan yleissopimuksen (SopS 93 ja 94/2008, kansalaisuusyleissopimus ) 6 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään mahdollisuudesta kansalaistaa henkilöt, jotka asuvat laillisesti sen alueella. Sopimusvaltio ei säädä kansalaistamisen edellytykseksi yli kymmenen vuoden oleskelua valtion alueella ennen hakemuksen jättämistä. Sopimusta selittävän asiakirjan (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, s. 9) mukaan kymmenen vuoden maksimipituus asumisajalle vastaa yleistä standardia, sillä useimmat Euroopan maat edellyttävät viidestä kymmeneen vuotta kestävää asumisaikaa. Asumisajan lisäksi sopimusvaltio voi edellyttää kansalaistamista varten esimerkiksi kotoutumista.  

Kansalaistamisen eli hakemuksesta myönnettävän kansalaisuuden yleisistä edellytyksistä säädetään kansalaisuuslain 13 §:ssä. Yhtenä kansalaistamisen yleisenä edellytyksenä on asumisaikaedellytys. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika) tai seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika). Kansalaisuuslaissa säädetään asumisajan alkamisesta (14 §), asumisaikaan hyväksyttävästä oleskelusta (15 §) ja yhtäjaksoisen asumisajan katkeamisesta (16 §). Laissa on pääsääntö asumisajan pituudesta ja poikkeukset siitä joidenkin hakijaryhmien osalta. Alla käsitellään mainittuja lain säännöksiä tarkemmin.  

2.2  Asumisajan pituus

Kuten edellä on todettu, kansalaisuuden saaminen hakemuksen perusteella edellyttää kansalaisuuslain 13 §:n mukaan nykyisin joko viiden vuoden yhtäjaksoista tai seitsemän vuoden kerättyä asumisaikaa. Kerätyn asumisajan tarkoituksena on kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 40) mukaan se, että hakija voi kerätä suurimman osan vaadittavasta asumisajasta eri ajanjaksoista. Näin on pyritty ottamaan huomioon työtehtäviin ja opiskeluun liittyvän ulkomailla oleskelun lisääntyminen. Pidempää asumisaikaa on perusteltu sillä, että Suomessa asutut jaksot voisivat ajoittua usean vuosikymmenen ajalle. 

Kansalaisuusyleissopimuksen mukaan jäsenvaltio voi edellyttää korkeintaan kymmenen vuoden oleskelua valtion alueella ennen hakemuksen jättämistä. Jaksossa 5.2 kuvataan tarkemmin esitykseen valittujen verrokkimaiden kansalaistamiseen vaadittavaa asumisaikaa. Vertailutiedon perusteella vaadittava asumisaika vaihtelee verrokkimaissa viiden ja kymmenen vuoden välillä. Pohjoismaisella tasolla Suomi ja Ruotsi edellyttävät lyhyintä asumisaikaa, kun taas muissa Pohjoismaissa edellytetään verrattain pidempää asumista. Myös Ruotsi valmistelee yleisen asumisajan pidentämistä. Yleisenä pohjoismaisena linjana voidaan siten pitää yli viiden vuoden asumisaikaedellytystä, joten tältä osin Suomen yleinen asumisaikaedellytys ei täysin vastaa yleistä pohjoismaalaista linjaa. Muihinkin verrokkimaihin nähden yleinen asumisaika on lyhyimmästä päästä.  

Asumisajan tarkoituksena on antaa henkilöille valmiuksia suomalaisessa yhteiskunnassa elämiseen, ja sen myötä henkilöllä on mahdollisuus aloittaa kotoutuminen uuteen kotimaahan hyvissä ajoin ennen kansalaisuuden hakemista. Asumisajan kuluessa maahanmuuttaja voi muun muassa kartuttaa kielitaitoaan ja suomalaisen yhteiskunnan sääntöjen ja arvojen tuntemustaan. Näiden tietojen ja taitojen karttuessa myös mahdollisuudet muun muassa työllistymiseen ja muuhun itsenäiseen elämään suomalaisessa yhteiskunnassa helpottuvat ja nopeutuvat. Kansalaistamisen myötä ulkomaalainen pääsee suomalaisen yhteiskunnan täysivaltaiseksi jäseneksi kansalaisuuden mukanaan tuomine oikeuksineen ja velvollisuuksineen.  

Viittä vuotta voidaan pitää melko lyhyenä aikana suomalaiseen yhteiskuntaan totuttautumisessa kansalaistamisen kannalta erityisesti tarkasteltaessa tätä hallitusohjelman tavoitteiden ja siinä määriteltyjen suuntaviivojen näkökulmasta. Asumisajan pidentäminen kuvastaisi hallituksen näkemystä kotouttamis- ja kansalaistamispolitiikasta, jossa onnistunut kotoutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan johtaa kansalaisuuden saamiseen. Asumisajan pidentämisessä olisi siten kyse myös jossain määrin erilaisesta lähestymistavasta verrattuna nykyisen kansalaisuuslain sääntelyyn, joka muun muassa asumisajan pituuden osalta ilmentää ennemminkin näkemystä siitä, että onnistunutta kotoutumista tukee kansalaisuuden saaminen.  

Yhtenä osatekijänä maahanmuuttajien onnistuneessa kotoutumisessa voidaan pitää työllisyyttä tai yrittäjyyttä sekä yleisemmin omasta toimeentulosta huolehtimista. Hallitusohjelman kansalaisuutta koskevat kirjaukset painottavat onnistunutta kotoutumista ja näkymää tulevaisuudesta suomalaisessa yhteiskunnassa. Yhtenä tätä kuvastavana tavoitteena voidaan pitää hallitusohjelman kirjausta toimeentuloedellytystä koskien, joka toteutetaan kansalaisuuslakia koskevassa tulevassa hankkeessa.  

Työ- ja elinkeinoministeriö julkaisi 4.3.2024 selvityksen, jossa esitettiin uutta tietoa Suomeen eri syistä muuttaneiden pärjäämisestä työmarkkinoilla (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2024:9). Selvityksen mukaan eri perusteilla Suomeen saapuneiden työllisyysaste ja keskitulot vaihtelevat aluksi voimakkaasti ennen asuttujen vuosien myötä tapahtuvaa erojen kaventumista, ja erityisesti tietyillä perusteilla saapuneiden työllisyys on ensimmäisinä Suomessa asuttuina vuosina tyypillisesti matala. Esimerkiksi tiettyjen oleskelulupatyyppien kohdalla työllisyydessä ja tuloissa on huomattavissa merkittäviäkin eroja, kun vertaillaan tilannetta nykyisen viiden vuoden asumisaikavaatimuksen kohdalla kahdeksan tai kymmenen vuoden maassa asumisen jälkeiseen tilanteeseen (s. 21, kuvio 2). Selvityksessä ei ole otettu kantaa mahdollisen kansalaisuuden saamisen merkitykseen.  

Siten sikäli kuin onnistunutta kotoutumista tarkastellaan työllisyyden ja oman toimeentulon hankkimisen näkökulmasta, voitaisiin kansalaistamista varten edellyttää nykyistä viittä vuotta pidempää asumisaikaa. Suojelupoliisin näkemyksen mukaan taas asumisajan pidentäminen voisi osaltaan mahdollistaa sen, että henkilöstä olisi todennäköisemmin tiedossa sellaisia kansallisen turvallisuuden kannalta merkityksellisiä tietoja, joiden kertyminen saattaa kestää kauemmin.  

Tutkimustiedon mukaan kansalaisuuden saamisella ja kotoutumisella on havaittu olevan yhteyttä (esim. Gathmann & Garbers 2023: Citizenship and integration. Labour Economics, 82:2023). Esimerkiksi kielitaitoedellytyksen täyttävät hakijat voisivat siksi jatkossakin saada kansalaisuuden lyhyemmän asumisajan jälkeen, jolloin kansalaisuudella olevaa kotoutumista edistävää vaikutusta yhdistettäisiin entistäkin vahvemmin ajatukseen siitä, että kansalaisuuden myöntämisellä voitaisiin myös palkita vaadittavan kielitaidon nopeasta hankkimisesta. Tällä tavoin asumisaikaan tehtävillä muutoksilla voitaisiin pyrkiä yhdistämään kotoutumista edistäviä ja kotoutumisesta palkitsevia osatekijöitä.  

Sanottuun nähden, ja ottaen huomioon kansainvälisten velvoitteiden liikkumavara ja hallitusohjelmassa asetetut tavoitteet, yleistä asumisaikaa voisi nykyisestä viidestä vuodesta nostaa. Vaikka kansalaistamiseen vaadittavaa asumisaikaa pidennettäisiin, voitaisiin kielitaidon hankkimiseen liittyvää kannustinta samalla korostaa siten, että kielitaitoedellytyksen täyttämällä voisi saada nykyistä suuremman poikkeuksen yleisestä asumisaikaedellytyksestä. Nykyisin ero yleiseen asumisaikaan on yksi vuosi, mutta asumisajasta voitaisiin poiketa varhain kielitaidon hankkineen henkilön osalta myös useammalla vuodella.  

Kerätty asumisaika on mahdollistanut asumisajan keräämisen erillisiltä ja toisistaan hyvinkin pitkän ajan päässä olevilta ajanjaksoilta. Käytännössä henkilö on myös voinut viettää hyvinkin eri pituisia aikoja kerrallaan Suomessa, jolloin yhtäjaksoisen oleskelun aika on saattanut jäädä verrattain lyhyeksi. Jopa useille eri vuosikymmenille jakautuvaa asumisaikaa ja oleskelua Suomessa ei voida pitää perusteltuna asumisajan tarkoituksen näkökulmasta. Kerätystä asumisajasta luopuminen tarkoittaisi, että henkilön tulisi jatkossa tosiasiallisesti oleskella Suomessa yhtäjaksoisemman ajan, jonka voidaan olettaa tukevan tarkoituksenmukaisemmalla tavalla onnistunutta kotoutumista. Lisäksi on huomioitava, että henkilön olisi joka tapauksessa mahdollista oleskella tietty aika Suomen ulkopuolella tässä esityksessä ehdotettavalla tavalla.  

Voimassa olevia säännöksiä, jotka koskevat jaottelua yhtäjaksoisen ja kerätyn asumisajan kesken, on pidetty lisäksi Maahanmuuttovirastossa vaikeaselkoisina. Haasteet liittyvät erityisesti siihen, että hyväksyttäviä ulkomaanmatkoja ja kahden eri asumisajan soveltamista koskevat säännökset ovat jonkin verran tulkinnanvaraisia ja mahdollistavat erilaisia arvioita siitä, täyttääkö hakija vaadittavan asumisajan vai ei. Kun jatkossa olisi vain yksi ja siten yksiselitteisempi asumisajan laskentatapa, soveltaisivat hakemusten käsittelijät sitä todennäköisemmin yhdenmukaisesti, ja myös riski väärin perustein tehdyille kansalaistamisille pienenisi. Monimutkaisia säännöksiä voidaan pitää ongelmallisena myös hakijoiden näkökulmasta, koska asumisajan täyttymisen ennakointi ja arviointi on haasteellista.  

2.3  Asumisajan alkaminen ja asumisaikaan hyväksyttävä oleskelu

Kansalaisuuslain 14 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan asumisaika alkaa Suomeen muuttopäivästä tai Suomeen paluusta, jos hakijalla on tai hänelle on sitä ennen myönnetty lupa tai oikeus muuttaa pysyväisluonteisesti Suomeen. Asumisaika lasketaan 2 kohdan mukaan ensimmäisen jatkuvan oleskeluluvan myöntämispäivästä, jos hakijalla ei ole Suomeen tullessaan maahan muuttoon oikeuttavaa lupaa. Jos ulkomaalaiselle on annettu turvapaikka Suomessa tai myönnetty oleskelulupa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella, asumisaika alkaa 3 kohdan mukaan turvapaikka- tai oleskelulupahakemuksen tekemispäivästä. Pohjoismaan kansalaisella aika lasketaan 4 kohdan mukaan Suomeen muuttopäivästä tai muuttoilmoituksen rekisteröinnistä riippuen siitä, kumpi näistä on myöhäisempi. 

Turvapaikanhakijoiden osalta asumisaikaan hyväksytään turvapaikkamenettelyyn kulunut aika, jos turvapaikkamenettely johtaa hakijan kannalta myönteiseen lopputulokseen. Poikkeuksen osalta on huomioitava, että turvapaikkamenettelyn ollessa vielä kesken, lopullista varmuutta maahan jäämisestä ei ole. Turvapaikkamenettelyyn mahdollisine valitusvaiheineen saattaa joissain tilanteissa kulua hyvinkin pitkä aika, joka voi kattaa valtaosan turvapaikanhakijataustaisilta vaadittavasta neljän vuoden asumisajasta. Toisaalta hallitusohjelman tavoitteena on tehostaa turvapaikkamenettelyä. 

Turvapaikanhakijat ovat menettelyn ajan sellaisten vastaanottopalveluiden piirissä, joista säädetään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011). Vastaanottokeskuksessa vietetyn ajan on tarkoitus olla tilapäistä ja kestoltaan lyhyttä. Tarkoitus on, että henkilöt siirtyvät mahdollisimman pian joko kuntaan tai palaavat takaisin lähtömaahansa. He eivät siten ole vielä sellaisten kotoutumista edistävien toimenpiteiden kohteena, joista säädetään kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa (1386/2010). Vastaanottopalveluihin kuuluu myös työ- ja opintotoimintaa, mutta turvapaikanhakijoiden ei silti välttämättä ole turvapaikkaprosessin kuluessa vielä mahdollista kartuttaa sellaisia tietoja ja taitoja, joita kansalaistamista varten edellytetään.  

Vaikka turvapaikkahakemuksen käsittelyn aikainen oleskelu sinänsä on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettua laillista oleskelua ja turvapaikkahakemus saattaa johtaa hakijan kannalta myönteiseen päätökseen, voitaisiin kuitenkin myös kansainvälistä suojelua saavan kohdalla asumisajan laskeminen aloittaa vasta oleskeluluvan myöntämispäivästä. Tämä olisi nykyistä yhdenmukaisempaa myös verrattaessa muihin tilanteisiin, joista asumisajan laskeminen aloitetaan, sillä muissa tilanteissa laskeminen alkaa siitä, kun on varmasti tiedossa henkilön asettuminen Suomeen esimerkiksi oleskeluluvan myöntämisen myötä. 

Kansalaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan, jos hakija on ennen jatkuvan oleskeluluvan myöntämistä oleskellut Suomessa tilapäisellä oleskeluluvalla, puolet tilapäisellä oleskeluluvalla oleskellusta ajasta otetaan 14 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä huomioon yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Edellytyksenä on, että hakija on oleskellut Suomessa jatkuvalla oleskeluluvalla vähintään vuoden välittömästi ennen hakemuksen ratkaisemista. Kansalaisuuslain yleisenä lähtökohtana on se, että kansalaisuuden saavan henkilön maassa oleskelun on oltava luonteeltaan jatkuvaa (HE 80/2010 vp, s. 29). 

Lisäksi tietyissä poikkeuksellisissa tilanteissa myös ilman lupaa oleskeltu aika tai osa siitä voidaan hyväksyä asumisaikaan. Kansalaisuuslain 15 §:n 2 momentin mukaan hakijan iän, terveydentilan tai muun näihin verrattavan syyn perusteella myös ilman lupaa oleskeltu aika tai osa siitä hyväksytään asumisaikaan, jos sitä on hakijan kannalta pidettävä kohtuullisena. Lain esitöiden (HE 80/2010 vp, s. 31) mukaan säännöksen tarkoituksena on kohtuullistaa asumisaikaa silloin, kun hakijan toimintakyvyn katsotaan rajoittuneen säännöksessä luetelluista syistä.  

Nämä 15 §:n 2 momentin säännökset muodostavat poikkeuksen kansalaisuuslain yleiseen lähtökohtaan, jonka mukaisesti ilman lupaa oleskeltua aikaa ei lasketa mukaan asumisaikaan. Poikkeusta on käytännössä sovellettu erittäin harvoin esimerkiksi kehitysvammaisiin aikuisiin ja muistisairaisiin vanhuksiin. Sen sijaan sitä ei ole sovellettu esimerkiksi tilanteessa, jossa lupakatko johtuu yksinomaan hakijan unohduksesta ilman, että käsillä on laissa mainittuja kohtuusperusteita. Nykyisessäkin laissa olevaa lähtökohtaa voitaisiin kuitenkin vahvistaa siten, että ilman lupaa oleskeltua aikaa ei missään tilanteissa laskettaisi mukaan asumisaikaan, mikä voisi olla perusteltua myös lain rakenteen selkeyden ja lain soveltamisen yhdenmukaisuuden näkökulmasta.  

2.4  Asumisaikaan hyväksyttävät ulkomaanpäivät

Kansalaisuuslain 16 §:ssä säädetään yhtäjaksoisen asumisajan katkeamisesta. Se sisältää säännökset siitä, miten eripituiset matkat Suomen ulkopuolelle vaikuttavat asumisajan laskemiseen ja milloin sovelletaan yhtäjaksoisen asumisajan sijaan kerättyä asumisaikaa. Kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 42–43) mukaan säännöksen tarkoituksena on selventää Suomen ulkopuolella oleskelun merkitystä yhtäjaksoisen asumisajan kannalta. Edelleen, esitöiden mukaan asumisajan katkeaminen ei palauta hakijaa nollatilanteeseen asumisajan kertymisessä, vaan siitä seuraa ainoastaan siirtyminen yhtäjaksoisesta kerättyyn asumisaikaan.  

Kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan muut kuin lyhyet poissaolot katkaisevat yhtäjaksoisen asumisajan. Yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa lisäksi, jos poissaoloja on niin säännöllisesti ja niin paljon, että hakijan voidaan katsoa oleskelleen tai oleskelevan enimmäkseen Suomen ulkopuolella. Jos poissaolo on johtunut painavasta henkilökohtaisesta syystä, ei yhtäjaksoinen asumisaika kuitenkaan katkea. Lain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 43) mukaan Suomesta muutto ja pitkät poissaolot katkaisevat yhtäjaksoisen asumisajan. Yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa myös silloin, kun hakija oleskelee suurimman osan ajasta ulkomailla. Tällöin myös lyhyiden, sinänsä yhtäjaksoiseen asumisaikaan hyväksyttävien poissaolojen yhteisvaikutus voi esitöiden mukaan olla sellainen, että yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa. 

Kansalaisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan lyhyet poissaolot otetaan mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Tällaisia ovat 1) enintään yhden kuukauden poissaolot, 2) enintään kuusi yli kuukauden, mutta enintään kahden kuukauden poissaoloa ja 3) enintään kaksi yli kahden, mutta enintään kuuden kuukauden poissaoloa. Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 43) mukaan tällaisia poissaoloja voitaisiin pitää luonteeltaan tilapäisinä, ja niitä ei vähennettäisi kertyneestä asumisajasta. Lyhyistä poissaoloista huolimatta henkilön varsinaisen asunnon ja kodin katsotaan koko ajan olevan Suomessa, vaikka hän silloin tällöin oleskelee lyhyen aikaa kerrallaan ulkomailla, esimerkiksi lomamatkoillaan.  

Lyhyet poissaolot on laissa jaoteltu eri ryhmiin poissaolojen pituuden ja lukumäärän perusteella. Oleskeluvaltiolla tai ulkomailla oleskelun tarkoituksella ei ole vaikutusta lyhyiden poissaolojen kannalta. Lain esitöiden (HE 235/2022 vp, s. 43) mukaan hakija saa käyttää hyväkseen enimmäismäärän eri ryhmien mukaisista, sallituista poissaoloista. Pykälän 1 kohdan mukaiset alle yhden kuukauden poissaolot ovat yleensä loma- ja työmatkoja tai muussa tarkoituksessa tehtyjä täysin tilapäisluontoisiksi aiottuja ja sellaisina toteutettuja matkoja. Enintään kaksi kuukautta kestäviä poissaoloja sallitaan enintään kuusi.  

Esitöiden mukaan tällaisten poissaolojen hyväksymisen tarkoituksena on antaa hakijalle mahdollisuus esimerkiksi viettää vuosittain vuosilomansa kokonaisuudessaan entisessä kotimaassaan ilman, että tällaiset suhteellisen pitkät ja myös säännölliset poissaolot vaikuttaisivat yhtäjaksoisen asumisajan kertymiseen. Esitöiden mukaan kuuden kuukauden poissaoloa ei sinänsä voida pitää lyhyenä poissaolona, mutta myös näin pitkän poissaolon hyväksyminen on perusteltua tapauksissa, joissa esimerkiksi työ tai opiskelu taikka yksityisasioiden hoitaminen entisessä kotimaassa edellyttää melko pitkää, mutta kuitenkin selvästi tilapäistä ulkomailla oleskelua.  

Jos yhtäjaksoisen asumisajan katsotaan katkenneen, Suomessa oleskelu otetaan 16 §:n 3 momentin mukaan huomioon kerättyä asumisaikaa laskettaessa. Lain esitöiden (HE 80/2010 vp, s. 31) mukaan säännöksen tarkoituksena on selventää yhtäjaksoisen ja kerätyn asumisajan suhdetta, ja tuoda esiin mahdollisuutta soveltaa kerättyä asumisaikaa tilanteissa, joissa hakijan pitkästä Suomessa oleskelusta huolimatta yhtäjaksoinen asumisaika ei täyty. Jos hakijan kohdalla sallitut poissaolot ylittyvät esimerkiksi opiskeluiden tai työtehtävien vuoksi, tulisi asumisaikaa laskettaessa soveltaa kerättyä asumisaikaa, sillä 1 momentin mukaisen painavan henkilökohtaisen syyn soveltaminen edellyttää lähtökohtaisesti yllättävyyttä.  

Kansalaisuuslain 16 §:n 4 momentin mukaan yli kuusi kuukautta, mutta enintään vuoden kestäneitä tilapäisiä poissaoloja ei oteta mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Ne eivät kuitenkaan katkaise asumisaikaa. Asumisaikaa laskettaessa yli vuoden kestäviin poissaoloihin sovelletaan kerättyä asumisaikaa. Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 43–44) mukaan yli puoli vuotta, mutta alle vuoden kestäneiden poissaolojen katsotaan olevan niin pitkiä, että hakija ei ole oikeutettu laskemaan niitä mukaan yhtäjaksoiseen asumisaikaan. 

Edellä mainitun perusteella voidaan todeta, että voimassa oleva kansalaisuuslain ulkomaanpäiviä koskeva sääntely sisältää kolmenlaisia säännöksiä. Hakijalla saa ensinnäkin olla tietyn pituisia ulkomaanmatkoja yhtäjaksoisena asumisaikana yhteensä yli kaksi vuotta. Kansalaisuuslaki mahdollistaa yhtäjaksoisena asumisaikana kuusi kahden kuukauden ja kaksi kuuden kuukauden poissaoloa Suomesta. Sen lisäksi kansalaisuutta hakevalla henkilöllä voi olla enintään kuukauden pituisia ulkomaanmatkoja, kunhan hän oleskelee kuitenkin enimmäkseen Suomessa. 

Toiseksi säädellään siitä, että tietyn pituisia ulkomaanmatkoja ei lasketa mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Tällaisia matkoja ovat yli kuuden kuukauden mutta enintään vuoden pituiset ulkomaanmatkat. 

Lisäksi ulkomaanpäivistä voi seurata se, että yhtäjaksoisen asumisajan sijaan sovelletaan kerättyä asumisaikaa koskevia säännöksiä. Jos poissaolo on yli vuoden pituinen, sovelletaan kerättyä asumisaikaa, joka on kaksi vuotta pidempi kuin yhtäjaksoinen asumisaika. Lisäksi kerättyä asumisaikaa sovelletaan, jos sallitut poissaolot ovat ylittyneet tai henkilö on ollut ulkomailla niin säännöllisesti ja niin paljon, että hänen voidaan katsoa oleskelleen enimmäkseen ulkomailla. Laissa määriteltyjen sallittujen poissaolojen ylitys ei siten tee tyhjäksi jo kerättyä asumisaikaa tai aloita sen laskemista alusta, mutta kansalaistamiseen vaadittava asumisaika pitenee, kun siirrytään soveltamaan kerättyä asumisaikaa.  

Myös ulkomaalaislaissa on säännöksiä siitä, miten matkat Suomen ulkopuolelle vaikuttavat sen arviointiin, täyttyykö vaadittava Suomessa oleskelun aika. Tällaisia säännöksiä on esimerkiksi pysyvää oleskelulupaa koskevassa 56 §:ssä. Pysyvä oleskelulupa myönnetään tietyin edellytyksin ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan. Oleskelua pidetään yhtäjaksoisena, jos ulkomaalainen on oleskellut Suomessa vähintään puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta. Huomiota kiinnitetään myös poissaolojen syihin. Yhtäjaksoista oleskelua eivät katkaise poissaolot, jotka johtuvat tavanomaisista loma- tai muista matkoista tai työskentelystä ulkomailla olevassa työkohteessa suomalaisen työnantajan lähettämänä. 

Nykyiset kansalaisuuslain säännökset sallivat hakijan oleskelevan Suomen ulkopuolella jopa puolet vaaditusta asumisajasta, mitä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Suomessa asumista voidaan pitää merkittävänä osoituksena siitä, että henkilö haluaa tulla yhteiskunnan täysivaltaiseksi jäseneksi. Tähän nähden ei ole perusteltua, että henkilö voi oleskella niin suuren osan tästä ajasta tosiasiallisesti ulkomailla ennen kansalaisuuden saamista. Kansalaisuuslain sääntely mahdollistaa saman verran poissaoloja, mitä pysyvän luvan osalta sallitaan. Ulkomaalaissääntelyn kokonaisuuden näkökulmasta voidaan pitää perusteltuna, että kansalaisuuden saamiseksi vaaditaan suhteessa enemmän Suomessa oleskelua kuin pysyvän luvan saamiseksi.  

Kansalaisuuslaissa ei ole säännöksiä siitä, miten sallitut ulkomaanpäivät voivat ajanjaksollisesti jakautua suhteessa vaadittuun asumisaikaan. Laissa ei rajoiteta esimerkiksi sitä, kuinka kauan kansalaistamista edeltävänä vuonna voi oleskella ulkomailla. Tämä tarkoittaa, että henkilö voi viettää ulkomailla suuren osan kansalaistamista edeltävästä vuodesta eikä siten välttämättä tosiallisesti asu pääsääntöisesti Suomessa. Kansalaistamisen tullessa henkilön kohdalla ajankohtaiseksi voitaisiin kuitenkin edellyttää sitä, että hän on todellisuudessa myös kiinnostunut elämään ja oleskelemaan Suomessa. Myös voimassa olevan lain 13 §:n 1 momentissa lähtökohtana on se, että kansalaistamisen edellytykset täyttyvät hakemusta ratkaistaessa. Vaatimusta Suomessa asumisesta voitaisiin siten korostaa säätämällä esimerkiksi siitä, miten paljon ulkomailla oleskelua asumisaikaan hyväksyttäisiin kansalaistamista edeltävän vuoden aikana.  

Sääntelyssä ei ole myöskään mitenkään rajoitettu sitä, kuinka pitkään hakija voi yhtäjaksoisesti oleskella ulkomailla, vaan edellä esitetyn mukaisesti liiallisista ulkomaanpäivistä seuraa ainoastaan asumisajan laskentatavan muutos. Tämä tarkoittaa, että hakija voi oleskella yhtäjaksoisesti useitakin vuosia, jopa vuosikymmeniä, ulkomailla, ja palata sitten Suomeen kerryttämään kerättyä asumisaikaa. Tätä ei välttämättä voida pitää perusteltuna, koska monien vuosien poissaolon voidaan katsoa osoittavan, että henkilön tosiasiallinen oleskelu Suomessa on katkennut. Voisi olla perusteltua, että hyvin pitkän poissaolon jälkeen asumisajan laskeminen aloitettaisiin uudelleen.  

Kansalaisuuslain sallitut poissaolot poikkeavat myös suhteellisen merkittävästi muiden Pohjoismaiden sääntelystä. Muissa Pohjoismaissa sallitaan kansalaisuuteen vaadittavana asumisaikana ulkomailla oloa yhdestä kolmeen kuukautta yksittäisen vuoden aikana. Esimerkiksi Tanskassa, jossa yleinen asumisaika on yhdeksän vuotta, oleskelun katsotaan yleensä keskeytyvän, jos hakija on ulkomailla yhtäjaksoisesti yli neljän viikon ajan. Ruotsissa taas, jossa kansalaistamista varten vaaditaan nykyisin yleensä viiden vuoden asumisaikaa, ulkomaanmatkoja saa olla yhden vuoden aikana yhteensä enintään kuusi viikkoa. Tätä pidempi aika ulkomailla yleensä vähennetään asumisajasta. Toisaalta muissa Pohjoismaissa asumisajasta voidaan poiketa esimerkiksi joko hakijan oman tai hänen puolisonsa ulkomailla olevan työn perusteella. 

Kansalaisuuslain säännöksiä, jotka koskevat sallittuja poissaoloja, on pidetty Maahanmuuttovirastossa vaikeaselkoisina. Haasteet liittyvät ennen kaikkea ulkomaanpäivien laskentatapaan ja siihen, milloin siirrytään soveltamaan yhtäjaksoisen asumisajan sijasta kerättyä asumisaikaa. Ulkomaanpäiviä koskeva sääntely ja jaottelu asumisajan eri laskentatapoihin ovat kiinteässä yhdessä toisiinsa, jolloin sääntelyn selkiyttäminen kokonaisvaltaisesti olisi perusteltua. Ulkomaanpäivät ovat toisaalta hyvin keskeisessä asemassa, kun yleisesti arvioidaan sitä, täyttyykö asumisaika. Soveltajan näkökulman ohella sallittujen ulkomaanpäivien merkitys on olennainen hakijoiden näkökulmasta. Monimutkaisia säännöksiä voidaan pitää ongelmallisena myös hakijoiden kannalta, koska asumisajan täyttymisen ennakointi ja arviointi on haasteellista.  

Edellä esitetyn perusteella kansalaisuuslain ulkomaanpäiviä koskevaa sääntelyä olisi tarpeen muuttaa tavalla, joka tukee hallitusohjelman tavoitteiden toteutumista. Samalla sääntelyä tulisi yksinkertaistaa siten, että se olisi nykyistä selkeämpää sekä soveltavan viranomaisen että hakijan kannalta. Aiemmin esitetyn mukaisesti tätä tavoitetta ja sääntelyn selkeyttä tukisi luopuminen kerätystä asumisajasta. Olisi kuitenkin tarkoituksenmukaista, että jatkossakin hakijoilla olisi mahdollisuus oleskella tietty, kuitenkin nykyistä lyhyempi, aika ulkomailla sikäli kuin kunkin yksilöllinen tilanne tätä vaatisi.  

2.5  Poikkeukset asumisaikaedellytyksestä

Edellä on käsitelty asumisaikaa, joka on hakemuksesta myönnettävän kansalaisuuden edellytyksenä. Siitä poikkeamisesta säädetään useissa kansalaisuuslain pykälissä. Asumisajasta voidaan poiketa tiettyjen henkilöryhmien kohdalla sekä eräissä muissa tilanteissa. Kansalaisuuslain mukaisesta asumisaikaedellytyksestä voidaan eräissä tilanteissa poiketa siten, että kansalaisuus myönnetään neljän vuoden yhtäjaksoisen tai kuuden vuoden kerätyn asumisajan perusteella (18 a §, 20 §, 22 §, 23 § 2 mom. ja 24 § 3 mom.). Joissakin tilanteissa asumisaikaedellytyksestä voidaan poiketa siten, että kansalaisuuden saamista varten riittää kahden vuoden yhtäjaksoinen asumisaika (18 § ja 21 §). 

Usean poikkeuksen taustalla on kansainväliset sopimukset, joihin Suomi on sitoutunut ja joissa edellytetään helpotettavan tiettyjen ryhmien kansalaisuuden saamista.  

Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 34 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaistamistaan. Erityisesti on sopimusvaltioiden pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia.  

Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskeva yleissopimus (SopS 80/1968) sisältää määräyksen, jonka mukaan sopimusvaltioiden on helpotettava valtiottomien eli kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaistamista. Sopimuksen 32 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava valtiottomien henkilöiden sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaiseksi pääsyään. Erityisesti sopimusvaltion on pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia. 

Myös eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 4 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio helpottaa valtionsisäisessä lainsäädännössään eräiden henkilöiden kansalaisuuden saamista. Näitä ovat a) sopimusvaltion kansalaisten puolisot, b) sopimusvaltion kansalaisten lapset 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan poikkeus huomioon ottaen, c) lapset, joiden vanhemmista toinen saa tai on saanut sopimusvaltion kansalaisuuden, d) sopimusvaltion kansalaisten adoptoimat lapset, e) henkilöt, jotka ovat syntyneet sopimusvaltion alueella ja asuvat siellä laillisesti, f) henkilöt, jotka ovat asuneet laillisesti sopimusvaltion alueella tietyn ajan, joka on alkanut ennen kuin henkilö on täyttänyt 18 vuotta ja jonka pituus määritetään asianomaisen sopimusvaltion sisäisessä lainsäädännössä sekä g) kansalaisuudettomat henkilöt ja pakolaisaseman saaneet henkilöt, jotka asuvat laillisesti sopimusvaltion alueella. 

Kansalaisuusyleissopimusta selittävän asiakirjan (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, s. 9) mukaan 6 artiklan 4 kappaleessa mainittujen ryhmien kansalaisuuden saamista voidaan helpottaa eri tavoin, esimerkiksi lyhyemmällä asumisajalla, matalammalla kielitaitovaatimuksella, helpommalla menettelyllä ja alemmilla käsittelymaksuilla. Lisäksi valtiot voivat syrjinnän kiellon estämättä kohdella joidenkin valtioiden kansalaisia suotuisammin ja esimerkiksi myöntää näille kansalaisuuden lyhyemmän asumisajan perusteella. 

Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välisen vuonna 2010 tehdyn pohjoismaisen kansalaisuussopimuksen (SopS 68 ja 69/2012, pohjoismainen kansalaisuussopimus ) tavoitteena on 1 artiklan mukaan helpottaa Pohjoismaan kansalaisen mahdollisuutta saada tai saada takaisin toisen Pohjoismaan kansalaisuus. Sopimus ylläpitää jo vuosikymmenien ajan noudatettuja periaatteita, joiden mukaan Pohjoismaiden läheisten suhteiden vuoksi myös kansalaisuusasioissa tehdään yhteistyötä ja helpotetaan kansalaisuuden saamista. Sopimus tehtiin ensimmäisen kerran vuonna 1950 ja Suomi liittyi siihen vuonna 1969. Sopimus on uudistettu useita kertoja (HE 81/2002 vp, s. 2 ja HE 70/2011 vp, s. 3).  

Kansalaisuuslain 18 a §:ssä säädetään asumisaikaedellytyksestä poikkeamisesta, kun hakija täyttää kielitaitoedellytyksen ennen yleisen asumisaikaedellytyksen täyttymistä. Jos henkilö täyttää kielitaitoedellytyksen, vaadittava asumisaika on pykälän mukaan viimeksi kuluneet neljä vuotta keskeytyksettä tai yhteensä kuusi vuotta 15 vuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä. Lisäksi hänellä on oltava lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät siteet Suomeen. Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 34) mukaan asumisajasta voidaan poiketa, jos henkilö on saavuttanut laissa edellytetyn kielitaidon ennen asumisajan täyttymistä ja muut kansalaisuuden myöntämisen edellytykset täyttyvät. Säännöksen tarkoituksena on kannustaa aktiiviseen suomen tai ruotsin kielen opiskeluun ja antaa mahdollisuus saada kansalaisuus pääsääntöistä asumisaikaa nopeammin kannustimena onnistuneesta opiskelusta. 

Kansalaisuuslain 20 §:n mukaan kansalaisuus voidaan myöntää vuoden tavallista lyhyemmän asumisajan perusteella kansainvälistä suojelua saavalle tai kansalaisuudettomalle henkilölle. Tämän lisäksi pykälässä säädetään, että tällaisen henkilön kansalaisuushakemus käsitellään kiireellisenä. Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 47) mukaan säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa positiivinen erityiskohtelu muiden hakijoiden kansalaisuusasemaan verrattuna heikommassa asemassa oleville. 

Kansalaisuuslain 22 § koskee Suomen kansalaisten puolisoita, joille kansalaisuus voidaan myöntää vuoden tavallista lyhyemmän asumisajan perusteella. Vaadittavan asumisajan lisäksi edellytetään, että puolisot asuvat ja ovat asuneet yhdessä vähintään kolme vuotta tai kuolleen Suomen kansalaisen puoliso on asunut yhdessä puolisonsa kanssa vähintään kolme vuotta ennen tämän kuolemaa. Lain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 49) mukaan yhteiselämän suomalaisen puolison kanssa voidaan katsoa nopeuttavan hakijan valmiutta itsenäiseen toimintaan suomalaisessa yhteiskunnassa. Vaatimus puolisoiden yhdessä asumisesta liittyy toisaalta suhteen tosiasiallisen voimassa olon selvittämiseen ja toisaalta poikkeussäännöksen perusteena olevaan käsitykseen yhteiselämästä suomalaisen kanssa yhteiskuntaan syvemmän sisälle pääsyn edistäjänä. 

Lapset saavat kansalaisuuden hakemuksen perusteella useimmiten kanssahakijoina. Kansalaisuus myönnetään kanssahakijalle 43 §:n mukaisesti ainoastaan yhdessä hakijan kanssa. Käytännössä kanssahakijana oleva lapsi ei siten saa kansalaisuutta, jos hänen huoltajansa ei täytä kansalaistamisen edellytyksiä ja kansalaisuushakemukseen tehdään siksi kielteinen päätös. Säännöksen perustelujen (HE 235/2002 vp, s. 62) mukaan kanssahakijan asema hakemuksessa ja ilmoituksessa perustuu vajaavaltaisuuteen ja huollettavan riippuvuussuhteeseen huoltajasta. Jos hakijalle ei myönnettäisi hakemuksen perusteella Suomen kansalaisuutta, ei perustelujen mukaan olisi tarkoituksenmukaista kansalaistaa kanssahakijaa. 

Lapsi voidaan 24 §:n mukaisesti kansalaistaa myös yksin hänen puolestaan tehdyn hakemuksen perusteella. Edellytyksenä on se, että hakemuksen tekijä on Suomen kansalainen ja lapsi asuu hakemuksen tekijän luona tai että kansalaistamiselle muutoin on lapsen etuun liittyvä painava syy. Pykälän perustelujen (HE 80/2010 vp, s. 38) mukaan käytännössä voi esiintyä tilanteita, joissa kansalaisuuden saaminen on lapsen edun mukaista, vaikka lapsi ei asu hakemuksen tekijän luona. Jos lapsi on siirretty lastensuojelullisista syistä viranomaisaloitteisesti asumaan erilleen huoltajista, ei huoltajan tekemää hakemusta ja huoltajan kanssa asumista voida edellyttää kansalaisuuden myöntämiseksi. 

Alle 15-vuotiaalta kanssahakijalta edellytetään 23 §:n 1 momentin mukaan ainoastaan sitä, että hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on hakemusta ratkaistaessa Suomessa. Jos kanssahakija on täyttänyt 15 vuotta, vaadittava asumisaika on pykälän 2 momentin mukaan neljä vuotta keskeytyksettä tai yhteensä kuusi vuotta seitsemän ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä. Asumisaikavaatimukset ovat 24 §:n 2 ja 3 momentin mukaan samanlaiset kuin kanssahakijoilla, jos huoltaja tai edunvalvoja on tehnyt hakemuksen lapsen kansalaistamiseksi.  

Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 50–51) mukaan päätöksentekohetkellä 15 vuotta täyttäneeseen kanssahakijaan sovelletaan kansalaistamisen yleisten edellytysten mukaiseen verrattuna alempaa asumisaikaa. Yhtäjaksoista asumisaikaa vaaditaan neljä vuotta ja kerättyä asumisaikaa yhteensä kuusi vuotta. Asumisaikaa voi kerätä seitsemän ikävuoden täyttämisen jälkeen. Myös 15 vuotta täyttäneen lapsen kansalaistamisen yhtenä edellytyksenä on neljän vuoden yhtäjaksoinen asumisaika tai vaihtoehtoisesti yhteensä kuuden vuoden asumisaika.  

Edellä kerrotun lisäksi asumisaikaedellytyksestä voidaan joissakin tilanteissa poiketa siten, että kansalaisuuden saamista varten riittää kahden vuoden yhtäjaksoinen asumisaika. Tällä tavoin voidaan kansalaisuuslain 21 §:n mukaan poiketa ensinnäkin Pohjoismaan kansalaisen osalta. Poikkeuksen taustalla on pohjoismaisen kansalaisuussopimuksen 1 artikla, jonka mukaan sopimuksen tavoitteena on helpottaa Pohjoismaan kansalaisen mahdollisuutta saada tai saada takaisin toisen Pohjoismaan kansalaisuus.  

Kansalaisuuslain 18 §:n mukaan asumisaikaedellytyksestä voidaan poiketa kahden vuoden asumisajan jälkeen myös siinä tapauksessa, että ulkomaalaisella on lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät siteet Suomeen. Tällöin poikkeamisen edellytyksenä on lisäksi se, että 1) hakijan Suomessa olevan, vakinaisen ja päätoimisen työn hoitaminen on kohtuuttoman vaikeaa ilman Suomen kansalaisuutta, 2) hakijaa on ilman omaa syytään virheellisesti pidetty Suomen kansalaisena vähintään 10 vuotta suomalaisen viranomaisen sellaisen erehdyksen takia, josta on johtunut Suomen kansalaisen oikeuksiin tai velvollisuuksiin liittyvä merkittävä seuraus taikka 3) muutoin on olemassa erittäin painava syy asumisaikaedellytyksestä poikkeamiselle.  

Lain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 45–46) mukaan 18 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksessä tarkoitetaan lähinnä tapauksia, joissa hakijan nykyinen toimeentulo vaarantuu, ellei hän saa Suomen kansalaisuutta. Momentin 2 kohdan osalta taas todetaan, että esimerkkinä merkittävästä seurauksesta voi tulla kyseeseen asevelvollisuuden suorittaminen. Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 33) mukaan viranomainen voi 18 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla käyttää harkintavaltaa yksittäisissä tapauksissa, jotka hakijan tilanteesta ja taustasta riippuen voivat vaihdella paljonkin. Erittäin painavana syynä voi olla esimerkiksi se, että kansalaistamisella on hakijalle erittäin suuri merkitys työnteon tai muun vastaavan syyn perusteella, ja edellytettävästä asumisajasta puuttuu vain vähän. Erittäin painavaa syytä voidaan soveltaa myös henkilöihin, joiden puolisot ovat määrättäessä velvollisia siirtymään toiseen tehtävään ja toiseen virkapaikkaan ulkoasiainhallinnon organisaatiossa. Kyseistä säännöstä sovelletaan Maahanmuuttovirastolta saadun tiedon mukaan hyvin harvoissa tapauksissa.  

Kansalaisuuslain 18 §:n mukaista poikkeusta voitaisiin rajata tarkemmin koskemaan ulkoasiainhallinnon työntekijöiden puolisoita, joihin lainkohdan mahdollistamaa lyhyempää asumisaikaa on tyypillisesti sovellettu. Tällä tavoin huomioitaisiin myös jatkossa se, että ulkoasiainhallinnon työntekijöiden tehtäviin kuuluu Suomen edustaminen ulkomailla ja heidän puolisoidensa voi siten olla vaikea täyttää kansalaistamisen yleisenä edellytyksenä olevaa asumisaikaa. Kyseessä oleva kansalaisuutta hakevien ryhmä on kooltaan erittäin pieni, ja siihen kuuluvat henkilöt ovat yleensä täyttäneet kaikki muut kansalaistamisen edellytykset, mukaan lukien kielitaitovaatimuksen. Tällaisten henkilöiden tarkasta määrästä ei ole saatavilla tilastotietoja, mutta Maahanmuuttovirastolta saadun arvion mukaan kyse on vuositasolla vain joistakin yksittäisistä hakijoista.  

Ulkoasiainhallinnon työntekijöiden kiertoon kuuluu noin kahdesta kahdeksaan vuotta kestävä työskentely ulkomailla ja sen jälkeen noin kahden vuoden Suomessa työskentelyn jakso. Erityisesti korkean uhkatason kriisimaissa korostuu diplomaattipassin merkitys koko perheen turvallisuuden takaajana. Diplomaattipassi myönnetään vain Suomen kansalaisille. Tästä näkökulmasta valtion etu ja asioiden hoitaminen puoltaisivat tämän erittäin rajatun ryhmän asumisajasta poikkeamista siten, että kahden vuoden Suomessa asuminen riittäisi myös jatkossa. Poikkeuksen soveltamisala voitaisiin rajata Suomen ulkomaan edustuksessa palvelevien henkilöiden puolisoihin esimerkiksi samaan tapaan kuin uuden kotikuntalain luonnoksen 3 §:n 3 momentissa (VN/23399/2021). Myös pohjoismainen ja muu kansainvälinen vertailu tukisivat osaltaan tällaista poikkeusta.  

Koska asumisaikaedellytys on vain yksi kansalaistamisen edellytyksistä, hakija voi saada kansalaisuuden välittömästi vähimmäisasumisajan täytyttyä ainoastaan siinä tapauksessa, että hän täyttää myös muut kansalaistamisen edellytykset tai niistä voidaan poiketa jollakin kansalaisuuslaissa mainitulla perusteella. Esimerkiksi vuonna 2022 noin 10 % kansalaisuushakemuksiin tehdyistä päätöksistä oli kielteisiä.  

Kansalaisuuslain 6 §:ssä olevien, selvitettyä henkilöllisyyttä koskevien säännösten soveltaminen voi johtaa siihen, että kansalaisuuden saaminen on joissakin tilanteissa mahdollista vasta kymmenen vuoden Suomessa asumisen jälkeen. Näin on ennen kaikkea siinä tapauksessa, että hakija on aiemmin esiintynyt useammilla kuin yksillä henkilötiedoilla, jolloin kansalaisuuden myöntäminen edellyttää käytössä olevan henkilöllisyyden vakiintumista kymmenen vuoden ajan. Jos turvapaikanhakijana tullut henkilö on esimerkiksi hakenut turvapaikkaa myös jostakin muusta maasta käyttäen tuolloin kokonaan eri nimeä kuin Suomessa, ei kansalaisuuden saaminen todennäköisesti ole mahdollista ilman kymmenen vuoden määräajan kulumista. Kansalaisuuden saaminen edellyttää myös tyydyttävää suomen tai ruotsin kielen taitoa, jota ilman päätös kansalaisuushakemukseen voi olla kielteinen.  

Selvittämättä jäänyt henkilöllisyys ja puutteellinen kielitaito kuuluvat yleisimpiin syihin, joiden vuoksi kansalaisuutta ei ole myönnetty sitä hakeneelle henkilölle. Jos kansalaisuutta hakeva henkilö ei siis täytä jotakin muuta kansalaistamisen edellytystä eikä mitään poikkeamisperusteita ole käsillä, hän ei käytännössä voi hyödyntää esimerkiksi Suomen kansalaisen puolisolle, kansainvälistä suojelua saavalle tai kansalaisuudettomalle henkilölle säädettyä, yleistä lyhyempää asumisaikaa. 

Myös kansalaisuushakemuksen käsittelyaika saattaa vaikuttaa siten, että hakija kansalaistetaan vasta selvästi vähimmäisasumisajan täyttymistä myöhemmin. Maahanmuuttovirastolta saatujen tietojen mukaan kaikkien kansalaisuushakemusten keskimääräinen käsittelyaika on marraskuussa 2023 ollut 487 vuorokautta. Pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kansalaisuushakemusten keskimääräinen käsittelyaika on ollut 788 vuorokautta. Toissijaista suojelua saaneiden henkilöiden kansalaisuushakemukset on puolestaan käsitelty keskimäärin 784 vuorokaudessa. Kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaisuushakemuksilla keskimääräinen käsittelyaika on ollut 747 vuorokautta.  

Kansainvälistä suojelua saavien ja kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaisuushakemuksille säädetty kiireellinen käsittely ei siten ole näiden tietojen valossa toteutunut käytännössä. Vaikka kansainvälistä suojelua saava tai kansalaisuudeton henkilö voitaisiin siis kansalaistaa yleistä lyhyemmän asumisajan jälkeen, käytännössä myös pitkät käsittelyajat vaikuttavat kansalaisuuden saamisen ajankohtaan. Suomen kansalaisten puolisoiden kansalaisuushakemukset on sen sijaan käsitelty keskimäärin 142 vuorokaudessa. Heidän kansalaisuushakemustensa käsittelyaika on siten ollut verraten lyhyt. 

2.6  Muuta

Kansalaisuuslain 2 §:ssä on määritelty erikseen tahtomattaan ja tahdostaan kansalaisuudeton henkilö. Tahtomattaan kansalaisuudettomalla tarkoitetaan 3 kohdan mukaan henkilöä, jolla ei ole minkään valtion kansalaisuutta ja joka on kansalaisuudeton ilman omaa tai huoltajansa tahtoa. Tahdostaan kansalaisuudettomalla tarkoitetaan puolestaan 4 kohdan mukaan henkilöä, jolla ei ole minkään valtion kansalaisuutta ja joka on jäänyt kansalaisuudettomaksi omasta tai huoltajansa tahdosta.  

Suomi on sitoutunut valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen ja kansalaisuudettomuuden vähentämistä koskevaan yleissopimukseen (SopS 96 ja 97/2008). Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan mukaan valtioton henkilö tarkoittaa henkilöä, jota mikään valtio ei lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. Englanninkielisessä sopimustekstissä oleva sana ”stateless” on käännetty valtiottomaksi, mutta suomeksi vakiintunut ilmaisu on nykyisin kansalaisuudeton, jota on käytetty myös voimassa olevassa kansalaisuuslaissa ja kansalaisuudettomuuden vähentämistä koskevassa yleissopimuksessa.  

Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen määritelmä ei sisällä jakoa tahtomattaan ja tahdostaan kansalaisuudettomiin henkilöihin. Jaottelulla ei niin ikään ole ollut merkitystä Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännössä. Ero ei näy esimerkiksi ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmässä, eikä henkilön kansalaisuusasemaa määritettäessä eritellä sitä, onko kyseessä tahtomattaan vai tahdostaan kansalaisuudeton henkilö.  

Edellä mainituista syistä olisi perusteltua ja tarkoituksenmukaista, että kansalaisuuslaissa olisi ainoastaan yksi kansalaisuudettoman henkilön määritelmä. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että kansalaisuuslain hakemusmenettelyyn liittyvää asumisaikaedellytystä koskevaa sääntelyä muutettaisiin hallitusohjelman edellyttämällä tavalla. Tältä osin muutoksia ehdotetaan asumisajan pituutta, asumisaikaan hyväksyttävää oleskelua, ulkomaanpäivien vaikutusta ja asumisajasta poikkeamista koskevaan sääntelyyn. Kansalaistamisen yleisenä edellytyksenä olevaa asumisaikaa pidennettäisiin nykyisestä viidestä vuodesta kahdeksaan vuoteen. Samalla luovuttaisiin jaottelusta yhtäjaksoisen asumisajan ja kerätyn asumisajan välillä, koska tämä selkiyttäisi ja yksinkertaistaisi asumisaikaan liittyviä säännöksiä. Asumisaikaa ei voisi enää kerätä eri ajanjaksoilta samalla tavalla kuin nykyisin siten, että ulkomailla oleskeltujen jaksojen pituudelle ei olisi mitään rajoitusta. Asumisaikaan hyväksyttäisiin kuitenkin edelleen tietty määrä oleskelua Suomen ulkopuolella tässä esityksessä esitetyllä tavalla.  

Asumisaikaa nostettaisiin lähtökohtaisesti kaikkien kansalaisuutta hakevien kohdalla hallitusohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi. Tämä tarkoittaisi ensinnäkin, että laista poistettaisiin kansainvälistä suojelua saavan lyhyempää asumisaikaa koskeva poikkeus. Siten myös kansainvälistä suojelua saavalta edellytettäisiin jatkossa lähtökohtaisesti kahdeksan vuoden asumisaikaa, ellei muita perusteita asumisajasta poikkeamiselle olisi käsillä. Tämän lisäksi asumisaikavaatimusta nostettaisiin yhdellä vuodella muiden sellaisten hakijoiden kohdalla, joilta edellytetään yleistä asumisaikavaatimusta lyhyempää asumisaikaa. Kansalaisuudettomalta, Suomen kansalaisen puolisolta, 15 vuotta täyttäneeltä lapselta ja kielitaitoedellytyksen täyttävältä edellytettäisiin jatkossa viiden vuoden asumisaikaa nykyisen neljän vuoden sijaan. Kielitaidon hankkimiseen liittyvä kannustin kasvaisi nykyiseen verrattuna.  

Erittäin painavien syiden vuoksi asumisajasta voitaisiin nykyisen kahden vuoden sijaan poiketa kolmen vuoden Suomessa asumisen jälkeen. Lisäksi lakiin lisättäisiin erillinen poikkeusperuste Suomen edustuston työntekijän puolisolle, jolta edellytettäisiin kahden vuoden asumisaikaa. Soveltamiskäytännön mukaan Suomen edustuston työntekijän puolisolle on myönnetty kansalaisuus nykyisinkin kahden vuoden Suomessa asumisen jälkeen, mutta nyt ehdotetaan säädettävän tästä nykyistä selkeämmin. Pohjoismaan kansalaiselta taas edellytettäisiin jatkossakin kahden vuoden Suomessa asumista.  

Taulukko 1. Keskeiset ehdotukset. 

Hakijan, joka on kansainvälistä suojelua saava tai kansalaisuudeton, kansalaisuuden saamisen helpottamiseksi lakiin lisättäisiin säännös hakemuksen käsittelyn enimmäiskestosta. Ehdotuksen mukaan kansalaisuushakemus tulisi käsitellä kiireellisenä ja päätös olisi tehtävä viimeistään vuoden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Tietyissä tilanteissa päätös voitaisiin tehdä tätä myöhemmin, jos hakemuksen ratkaisemiseen liittyisi erityisen monimutkaisia ja haastavia seikkoja.  

Jatkossa asumisaikaan hyväksyttäisiin vain oleskeluluvalla tapahtunut oleskelu. Tämä toteutettaisiin ensinnäkin kumoamalla asumisajan alkamista koskevasta sääntelystä kohta, jonka mukaan asumisaika alkaa turvapaikka- tai oleskelulupahakemuksen tekemispäivästä, jos ulkomaalaiselle on tehdyn hakemuksen perusteella annettu turvapaikka Suomessa tai myönnetty oleskelulupa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella. Tämä tarkoittaisi, että turvapaikka-asian käsittelyyn kulunutta aikaa ei enää laskettaisi mukaan asumisaikaan ja Suomesta kansainvälistä suojelua saaneiden asumisajan laskeminen alkaisi jatkossa siitä, kun oleskelulupa on myönnetty. Asumisajan alkamiseen ei ehdotettaisi muutoin muutoksia. 

Lisäksi asumisaikaan hyväksyttävää oleskelua koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että jatkossa ilman lupaa oleskeltua aikaa tai osaa siitä ei enää missään tilanteissa otettaisi huomioon asumisaikaa laskettaessa riippumatta siitä, mistä syystä ilman lupaa on oleskeltu. Hakijan ikä, terveydentila tai muu näihin verrattava syy ei olisi enää peruste hyväksyä ilman lupaa oleskeltua aikaa mukaan asumisaikaan. Käytännössä esimerkiksi oleskelulupien väliin jäävää aikaa ei laskettaisi asumisaikaan, ja lupakatkoksen väliin jäävä aika lykkäisi saman verran asumisaikaedellytyksen täyttymistä. Näin vahvistettaisiin kansalaisuuslain yleistä lähtökohtaa, jonka mukaisesti ilman lupaa oleskeltua aikaa ei lasketa mukaan asumisaikaan.  

Asumisaikaan hyväksyttävien ulkomaanpäivien määrää vähennettäisiin. Samalla sääntelyä muutettaisiin kokonaisvaltaisesti, jotta se olisi selkeämpää ja ennakoitavampaa sekä lain soveltajan että hakijan näkökulmasta. Koko asumisaikana poissaoloja saisi olla yhteensä yhden vuoden verran. Kansalaistamista edeltävän vuoden aikana poissaoloja saisi kuitenkin olla enintään kolme kuukautta. Tällä tavoin korostettaisiin sitä, että hakijan on hakemusta ratkaistaessa asuttava tosiasiallisesti Suomessa.  

Sallittujen ulkomaanpäivien ylitys ei johtaisi enää asumisajan laskentatavan muutokseen, koska tässä esityksessä ehdotetaan kerätystä asumisajasta luopumista. Esityksessä ehdotettujen sallittujen ulkomaanpäivien yli meneviä ulkomaanpäiviä ei otettaisi mukaan asumisaikaa laskettaessa. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että runsaat ulkomaanpäivät viivästyttäisivät asumisajan täyttymistä ja siten kansalaisuuden saamista. Lisäksi yli viiden vuoden yhtäjaksoisesta poissaolosta seuraisi asumisajan laskeminen alusta, koska näin pitkän poissaolon voitaisiin katsoa tarkoittavan sitä, että henkilön tosiasiallinen oleskelu Suomessa on katkennut. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

6.1  Lausuntokierros

Kansalaisuutta varten vaadittavan asumisajan pidentäminen sai osakseen runsaasti lausuntopalautetta, jossa esitettiin myös huomattavaa arvostelua ehdotettujen muutosten sisältöä ja perusteluja kohtaan. Lausuntopalautteessa pidettiin myönteisenä, että kielitaitoedellytyksen täyttävä voisi jatkossakin saada kansalaisuuden viiden vuoden Suomessa asumisen jälkeen. Osassa lausuntoja katsottiin kuitenkin, että muutosten vaikutukset eivät yleisesti vastaa kotoutumiseen liitettyihin tavoitteisiin ja voivat olla jopa päinvastaisia. Joissakin viranomaisten lausunnoissa pidettiin myönteisenä sitä, että muutoksilla mahdollistettaisiin turvallisuusnäkökohtien huomioiminen entistä paremmin.  

Lausunnoissa kannatettiin säännösten yksinkertaistamista siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin ja että ulkomaanmatkojen laskentatapaa yksinkertaistettaisiin. Osa lausunnonantajista arvioi, että asumisajan pidentämisellä voi kuitenkin olla kielteistä vaikutusta Suomeen muuttamiseen ja jäämiseen sekä työvoiman saatavuuteen. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös Suomen kilpailukykyyn ja vetovoimaan kansainvälisten osaajien kannalta. Joissakin lausunnoissa esitettiin, että työhön ja opiskeluun liittyviä ulkomaanpäiviä pitäisi pystyä sisällyttämään asumisaikaan myös yli vuoden ajalta.  

Lausunnonantajat kiinnittävät huomiota siihen, että muutokset erityisesti kansainvälistä suojelua saavien asumisaikaan olisivat tuntuvia ja heikentäisivät tähän ryhmään kuuluvien asemaa merkittävästi. Lakisääteistä enimmäiskäsittelyaikaa kansalaisuudettomien ja kansainvälistä suojelua saavien kansalaisuushakemuksille pidettiin sinänsä myönteisenä, mutta esitettiin myös kysymyksiä toimen vaikutuksesta, sen tosiasiallisesta toteutumisesta sekä sen riittävyydestä kansainvälisten velvoitteiden kannalta.  

Usea lausunnonantaja piti tärkeänä, että esityksessä arvioitaisiin myös eri hankkeissa esitettävien muutosten yhteisvaikutuksia. Lausunnoissa toivottiin lisäksi täydennystä erityisesti niiden vaikutusten arviointiin, jotka kohdistuvat lapsiin ja haavoittuvimmassa asemassa oleviin hakijoihin. Myös perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia toivottiin täydennettävän. Osassa lausuntoja arvosteltiin lyhyttä lausuntoaikaa.  

Hallituksen esityksen perusteluja täydennettiin lausuntopalautteen perusteella erityisesti vaikutusten arvioinnin ja säätämisjärjestysperustelujen osalta. Myös esimerkiksi nykytilan kuvausta ja arviointia tarkennettiin. Lisäksi täydennettiin kuvausta tulevista kansalaisuuslakiin liittyvistä hankkeista. Lakiehdotukseen ei tehty muutoksia. 

6.2  Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esitysluonnoksesta lausunnon 9.4.2024. Arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksessa on kuvattu keskeiset ehdotukset selkeästi. Nykytilassa esiintyneitä ongelmia ja haasteita tulisi vielä kirkastaa. Esitysluonnoksesta ei selviä, mitä ongelmia tai haasteita kotoutumiseen tai turvallisuuteen liittyen on nykytilan sääntelystä johtuen esiintynyt. Nykytilan keskeisten ongelmien kuvaaminen auttaisi arvioimaan, miten ehdotukset vaikuttaisivat havaittuihin ongelmiin esityksen tavoitteita edistävällä tavalla. Myös vaikutuksia kotoutumiseen ja kansalliseen turvallisuuteen tulisi kuvata tarkemmin. Esitysluonnoksesta ei lisäksi saa käsitystä yhteisvaikutuksista muiden kansalaistamiseen ja ulkomaalaissääntelyyn liittyvien muutoksien osalta. Kansalaistamisen edellytyksiin liittyvät muutokset todennäköisesti vaikuttavat samoihin ihmisiin, Maahanmuuttovirastoon ja kansainvälistä työvoimaa hyödyntäviin yrityksiin, joten vaikutuksia tulisi käsitellä myös yhdessä. Esitysluonnoksessa tulisi tarkentaa vaikutuksia yrityksille.  

Arviointineuvoston lausunnon johdosta täydennettiin esityksen nykytilaa ja vaikutuksia koskevia osioita erityisesti kotoutumisen ja turvallisuuden osalta. Myös arvioita yksilöihin ja yrityksiin kohdistuvista välillisistä vaikutuksista sekä kansalaisuuslakiin suunniteltujen muiden muutosten yhteisvaikutuksista täydennettiin. Esitykseen lisättiin taulukoita havainnollistamaan keskeisiä ehdotuksia sekä kansalaistamista hakeneiden ja kansalaistettujen henkilöiden lukumääriä.  

11.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Hallitusohjelman kansalaisuutta koskevia kirjauksia toteutetaan vaiheittain. Tässä esityksessä ehdotetaan muutoksia kansalaistamisen edellytyksenä olevaa asumisaikaa koskeviin säännöksiin. Kansalaistamisen edellytyksiin tullaan ehdottamaan muutoksia myös kahdessa muussa hallituksen esityksessä, jotka on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2024 ja kevätistuntokaudella 2025.  

Toisessa vaiheessa toteutetaan muun muassa toimeentuloa, nuhteettomuutta ja henkilöllisyyden selvittämistä koskevat hallitusohjelmakirjaukset. Lisäksi toiseen vaiheeseen kuuluu kansalaisuuden menettämistä ja peruuttamista koskevat kirjaukset. Eri ratkaisuvaihtoehtoja hallitusohjelmakirjausten toteuttamiseksi selvitetään parhaillaan sisäministeriössä. Siten tässä vaiheessa ei ole vielä yksityiskohtaisempaa tietoa siitä, mihin kaikkiin kansalaisuuslain säännöksiin tullaan ehdottamaan muutoksia, ja miten näitä säännöksiä tullaan sisällöllisesti ehdottamaan muutettaviksi. Hallitusohjelman tavoite on kuitenkin yleisesti tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä, joten kansalaisuutta koskevia hallitusohjelmakirjauksia tarkastellaan tästä lähtökohdasta. Esimerkiksi nuhteettomuus- ja toimeentuloedellytys kuuluvat kansalaistamisen yleisiin edellytyksiin, joista säädetään lain 13 §:ssä, joten muutoksia tultaneen ehdottamaan ainakin mainittuja edellytyksiä koskevaan sääntelyyn. 

Kolmas vaihe tulee sisältämään kansalaisuuskokeen käyttöönottoa koskevia ehdotuksia. Tätä varten sisäministeriön johdolla selvitetään ensin muun muassa sitä, millainen kansalaisuuskoe otetaan käyttöön ja mikä taho hallinnoi kokeen suorittamista. Kansalaisuuskoetta koskevaa selvitystä varten on perustettu poikkihallinnollinen työryhmä. Selvityksen on tarkoitus valmistua kesällä 2024. Tässä vaiheessa kokeen sisällöstä ja järjestämisestä ei ole vielä tarkempaa tietoa. Hallitusohjelman mukaisena lähtökohtana joka tapauksessa on, että kansalaistamisen edellytykseksi tullaan asettamaan kansalaisuuskokeen hyväksytty suorittaminen. Suomessa ei vielä ole käytössä kansalaisuuskoetta, joten käytännössä kyse on uudesta kansalaistamisen edellytyksestä, joka henkilön tulee täyttää Suomen kansalaisuuden saadakseen. 

Edellä kuvatun mukaisesti samaan asiakokonaisuuteen liittyviä uudistuksia toteutetaan vaiheittain erillisillä hallituksen esityksillä. Kyseessä on laaja useiden hallitusohjelmakirjausten muodostama kokonaisuus, jonka tavoitteena on korostaa onnistunutta kotoutumista. Tätä tavoitetta toteutetaan hallitusohjelman mukaisesti kiristämällä kansalaistamisen edellytyksiä. Nyt ehdotettujen asumisaikaa koskevien muutosten lisäksi myös muihin kansalaistamisen yleisiin edellytyksiin kohdistuu muutostavoitteita. Tulevien muutosten vaikutuksia ei ole tässä vaiheessa vielä mahdollista tarkemmin arvioida, mutta kuten myös esityksen luvussa 4.2 on todettu, eri muutosten vaikutukset tulevat oletettavasti kumuloitumaan. Huomioiden suunnitteilla olevat muutokset on todennäköistä, että vaikutukset esimerkiksi eri ihmisryhmiin tulevat olemaan kokonaisuutena merkittävämmät, mitä tässä esityksessä ainoastaan asumisaikaan kohdistuvien muutosten osalta on arvioitavissa. Siten tulevissa hallituksen esityksissä pyritään arvioimaan uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti eri vaikutuslajien osalta. Yhteisvaikutuksia on tarkoitus arvioida myös erityisesti valtiosäännön ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta.  

12.1  Kansalaisuutta koskevat perustuslain säännökset

Perustuslain 5 §:n mukaan Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Kansalaisuus voidaan myöntää laissa säädetyin edellytyksin myös ilmoituksen tai hakemuksen perusteella. Suomen kansalaisuudesta voidaan vapauttaa vain laissa säädetyillä perusteilla ja sillä edellytyksellä, että henkilöllä on tai hän saa toisen valtion kansalaisuuden. 

Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan Suomen kansalaisuuden valtiosääntöoikeudellinen merkitys on supistunut sen vuoksi, että vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa perustuslain perusoikeussäännökset ulotettiin koskemaan pääsääntöisesti kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia (HE 1/1998 vp, s. 77/I). Kansalaisuus muodostaa kuitenkin edelleen merkittävän siteen yksilön ja valtion välille ja on siten jokaisen yksilön kannalta sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti tärkeä instituutio (PeVM 8/2010 vp, s. 2/I). 

Perustuslain esitöissä (HE 1/1998 vp, s 77/I) on todettu, että suoraan Suomen kansalaisuuteen on kytketty äänioikeus valtiollisissa vaaleissa ja kansanäänestyksissä (14 § 1 mom.), vaalikelpoisuus eduskuntavaaleissa (27 § 1 mom.) ja tasavallan presidentin vaalissa (54 § 1 mom.) sekä valtioneuvoston jäsenyys (60 § 1 mom.). Lailla voidaan säätää, että määrättyihin julkisiin virkoihin tai tehtäviin voidaan nimittää vain Suomen kansalainen (125 § 1 mom.). Maanpuolustusvelvollisuus koskee 127 §:n mukaan Suomen kansalaisia. Perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaan Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan.  

Perustuslain 14 §:n 1 momentin mukaan jokaisella Suomen kansalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää valtiollisissa vaaleissa ja kansanäänestyksessä. Perustuslain 27 §:n 1 momentin mukaan eduskuntavaaleissa on vaalikelpoinen jokainen äänioikeutettu, joka ei ole vajaavaltainen. Perustuslain 54 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti valitaan välittömällä vaalilla syntyperäisistä Suomen kansalaisista kuuden vuoden toimikaudeksi. Perustuslain 60 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostoon kuuluvien ministerien on oltava rehellisiksi ja taitaviksi tunnettuja Suomen kansalaisia.  

Suomen kansalaisuuden saaminen hakemuksen perusteella tuo siten useita äänioikeuksia ja kelpoisuuksia. Ainoastaan presidentin vaaleissa vaalikelpoisia ovat yksinomaan syntyperäiset Suomen kansalaiset. Perustuslain 127 §:n mukainen maanpuolustusvelvollisuus ja perustuslain 9 §:n 3 momentin mukainen suoja maasta karkottamiselta koskevat kaikkia Suomen kansalaisia.  

Kansalaisuuslakia koskevassa mietinnössään (PeVM 8/2002 vp, s. 4/II) perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että kansalaisuuden saamisen sääntelyä koskee perustuslain 5 §:n johdosta lailla säätämisen vaatimus. Valiokunta katsoi, että sääntelyn liiallinen harkinnanvaraisuus ei ole tämän kanssa sopusoinnussa. Päätöksenteko kansalaisuuden saamisesta ei valiokunnan mukaan siksi voi perustua viime kädessä tarkoituksenmukaisuusharkintaan vaan on kaikin osin lain säännöksiin sidottua. Tässä esityksessä ei ehdoteta kansalaisuuslakiin sellaisia muutoksia, joilla lisättäisiin kansalaistamiseen liittyvää harkintaa nykyiseen verrattuna.  

12.2  Yhdenvertaisuutta koskevat perustuslain säännökset

Perustuslakiuudistuksen esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 77/II) mukaan kansalaisuuden myöntämisen edellytykset jäävät lainsäätäjän ratkaistaviksi. Perustelujen mukaan selvää kuitenkin on, ettei kansalaisuuden myöntämiselle saa asettaa sellaisia ehtoja, jotka ovat ristiriidassa perus- ja ihmisoikeuksien kanssa tai jotka ovat muutoin mielivaltaisia. Siten kansalaisuuden myöntämiselle ei saisi asettaa esimerkiksi sellaisia edellytyksiä, joita olisi pidettävä 6 §:n 2 momentin kieltämänä syrjintänä.  

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lapsia on 3 momentin mukaan kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.  

Perustuslain 6 §:n 1 momentissa olevaan yleiseen yhdenvertaisuuslausekkeeseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Lausekkeella ei edellytetä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi (mm. PeVL 68/2022 vp, s. 3, PeVL 11/2012 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 3, PeVM 11/2009 vp, s. 2). Ne on myös pystyttävä perustelemaan perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (HE 309/1993 vp, s. 44, PeVL 54/2022 vp, s. 3, PeVL 23/2012 vp, s. 2, PeVL 1/2006 vp, s. 2, PeVL 15/2001 vp, s. 3). Perustuslain yhdenvertaisuussäännöksillä ei estetä tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia (HE 309/1993 vp, s. 44, PeVL 4/2016 vp, s. 3, PeVL 56/2010 vp, s. 4, PeVL 38/2006 vp, s. 2, s. 2, PeVL 10/2003 vp, s. 3).  

Kansalaisuuslaissa olevat poikkeukset kansalaistamiseen vaadittavasta asumisajasta perustuvat osittain kansainvälisten sopimusten vaatimuksiin. Niitä on pidetty myös muilta osin hyväksyttävinä (PeVM 8/2002 vp, PeVM 8/2010 vp). Tässä esityksessä ei ehdoteta yleiseen asumisaikaedellytykseen kokonaan uusia poikkeuksia.  

Suomen edustuston työntekijän puoliso on aikaisemmin mainittu 18 §:n perusteluissa esimerkkinä sellaisesta hakijasta, jolle kansalaisuus voitaisiin myöntää kahden vuoden Suomessa asumisen jälkeen (HE 80/2010 vp, s. 33). Pykälää on myös vakiintuneesti sovellettu tällaisessa tilanteessa. Tästä poikkeusperusteesta ehdotetaan jatkossa säädettäväksi uudessa 22 a §:ssä. Kyse olisi Suomea työkseen ulkomailla edustavien virkahenkilöiden puolisoiden positiivisesta erityiskohtelusta, joka on tarpeen siksi, että näiden on Suomen edustukseen liittyvien ulkomaanjaksojen vuoksi vaikea täyttää yleistä asumisaikaedellytystä. Uuden pykälän sisältämät säännökset eivät merkitsisi muutosta nykyiseen oikeustilaan, mutta vakiintunut soveltamistilanne ilmaistaisiin lain sanamuodossa nykyistä tarkemmin ja täsmällisemmin.  

Tässä esityksessä ehdotetaan hallitusohjelman mukaisesti sitä, että kansainvälistä suojelua saavien asumisaikaa koskeva poikkeus poistettaisiin. Lisäksi useisiin muihin poikkeusperusteisiin liittyvää asumisaikaa pidennettäisiin vuodella. Valtiot voivat valita erilaisten keinojen joukosta, miten joidenkin ryhmien kansalaisuuden saamista helpotetaan. Yleistä lyhyempi asumisaika on yksi näistä vaihtoehdoista. Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kansalaisuuden saamista helpotettaisiin jatkossakin siten, että heidän kansalaisuushakemuksensa käsiteltäisiin kiireellisinä. Kiireellistä käsittelyä tehostamaan ehdotetaan myös uutta lakisääteistä enimmäiskäsittelyaikaa.  

Vaikka kansainvälisen suojelun saaminen ei enää olisi sellaisenaan peruste asumisajasta poikkeamiselle, myös kansainvälistä suojelua saavan hakijan asumisajasta voitaisiin jatkossakin poiketa erilaisilla muilla kansalaisuuslain mukaisilla perusteilla. Jos hakija täyttäisi kielitaitoedellytyksen ennen yleisen asumisaikaedellytyksen täyttämistä, hänellä olisi mahdollisuus kansalaisuuden saamiseen viiden vuoden asumisajan perusteella. Samalla tavoin esimerkiksi Suomen kansalaisen puolisolle ehdotettava viiden vuoden asumisaika voisi koskea myös kansainvälistä suojelua saavaa hakijaa.  

Edellä jaksossa 2.5 on todettu, että pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kansalaisuushakemusten keskimääräinen käsittelyaika on ollut 788 vuorokautta. Tällaisten henkilöiden kansalaisuushakemuksilla olisi jatkossa vuoden enimmäiskäsittelyaika. Tällä tavoin lyhennettäisiin osaltaan ennen kansalaisuuden saamista kuluvaa aikaa, mikä lieventäisi käytännössä jonkin verran kansainvälistä suojelua saaviin hakijoihin kohdistuvien muiden muutosten vaikutusta. Enimmäiskäsittelyaika koskisi myös sellaisia kansainvälistä suojelua saavia hakijoita, joiden asumisajasta voitaisiin poiketa jollakin muulla kansalaisuuslain mukaisella perusteella, kuten kielitaitoedellytyksen täyttymisen vuoksi.  

Ehdotettavia muutoksia voitaisiin siten pitää yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon näkökulmasta mahdollisina, vaikka kansalaistamisen edellytyksenä olevaa asumisaikaa koskevat poikkeukset supistuisivat nykyiseen verrattuna. Lakiin jäisi edelleenkin useita perusteita asumisajasta poikkeamiselle, ja asumisaika olisi tällaisissa tilanteissa useamman vuoden yleisenä edellytyksenä olevaa lyhyempi. Tällä tavoin voitaisiin katsoa, että ehdotetut muutokset eivät muodostuisi kohtuuttomiksi.  

Lasten kuulemiseen ei tässä esityksessä ehdoteta muutoksia, joten heidän mahdollisuutensa vaikuttaa omaan kansalaistamiseensa säilyisi ennallaan. Ehdotettujen muutosten merkitystä lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta tarkastellaan lisää alla jaksossa 12.4.  

12.3  Oikeusturvaa ja perusoikeuksien turvaamista koskevat perustuslain säännökset

Tässä esityksessä ehdotetaan kansalaistamiseen vaadittavan asumisajan pidentämistä ja sitä, että asumisaikaedellytyksestä ei jatkossa voitaisi enää poiketa nimenomaisesti sillä perusteella, että hakija on kansainvälistä suojelua saava henkilö. Kuten edellä on todettu, asumisajan pidentämistä pyrittäisiin kuitenkin tasapainottamaan osittain tehostamalla kiireellistä käsittelyä, joka on säädetty kansalaisuudettomien ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kansalaisuushakemuksille. 

Perustuslain 21 § sisältää perussäännöksen jokaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi ja ratkaistuksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Hyvän hallinnon käsite saa sisältönsä 21 §:n kokonaisuudesta (HE 309/1993 vp, s. 74). Pykälän 1 momentissa säädetään, että jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Pykälän 2 momentti sisältää perustuslaillisen toimeksiannon säätää lailla oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeista, joihin asian viivytyksetön käsittely kuuluu. Perustuslaissa asetettu käsittelyn joutuisuusvaatimus on toistettu hallintolain (434/2003) 23 §:ssä, jonka mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.  

Perustuslain 22 §:ssä säädetään julkisen vallan yleisestä velvollisuudesta perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseen. Perusoikeuksien käytännön toteutumisen kannalta ei ole riittävää, että julkinen valta pidättäytyy itse puuttumasta perusoikeuksiin. Perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää usein julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä esimerkiksi perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle. Turvaamisvelvollisuuden toteutumisen keinoihin kuuluu myös perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön aikaansaaminen (HE 309/1993 vp, s. 75). Perustuslakivaliokunta on korostanut hallituksen esitysten valmistelun kehittämistä niin, että säätämisjärjestysperusteluissa tarkasteltaisiin ehdotuksia myös perustuslain 22 §:n mukaisen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen eikä ainoastaan mahdollisten perus- ja ihmisoikeusristiriitojen kannalta (PeVL 52/2014 vp, s. 3). 

Perustuslain 21 §:stä tai hallintolaista ei seuraa asian käsittelylle kiinteää määräaikaa. Ylimmät laillisuusvalvojat ovat ottaneet kantaa päätöksissään Maahanmuuttoviraston käsittelyaikoihin sekä kansalaisuusasioissa että oleskelulupa- ja turvapaikka-asioissa (esim. OKV/530/70/2020, EOAK/4068/2016, EOAK/1141/2021). Näissä ratkaisuissa käsittelyaikoja on arvioitu myös perustuslain ja hallintolain viivytyksettömän käsittelyn vaatimuksen näkökulmasta. Myös perustuslakivaliokunta on ottanut voimassa olevaa ulkomaalaislakia säädettäessä kantaa käsittelyaikoihin, ja todennut, että perustuslain 21 §:n näkökulmasta on tärkeä löytää asioiden käsittelyaikoja lyhentäviä ratkaisuja (PeVL 4/2004 vp, s. 15).  

Kansalaisuushakemuksille ei ole säädetty laissa enimmäiskäsittelyaikaa, mutta kuten esityksessä on aiemmin tuotu esiin, kaikkien hakemusten keskimääräinen käsittelyaika on verrattain pitkä. Tämän lisäksi kiireellinen käsittely ei ole aina käytännössä toteutunut niiden henkilöryhmien kohdalla, joiden hakemukset on laissa säädetty käsiteltävän kiireellisesti. Siten nykyisten käsittelyaikojen ei välttämättä voida kaikissa tapauksissa katsoa täysin täyttävän perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaista vaatimusta viivytyksettömästä käsittelystä.  

Tämän esityksen ehdotuksilla voidaan lainsäädännön keinoin osaltaan vahvistaa asian käsittelyn joutuisuutta sekä tukea viivytyksetöntä hallintoasian käsittelyä. Kansainvälistä suojelua saavien ja kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaisuushakemusten käsittelylle ehdotettavan yhden vuoden enimmäiskäsittelyajan voidaan katsoa toteuttavan perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaista vaatimusta viivytyksettömästä käsittelystä voimassa olevaa kansalaisuuslain sääntelyä tehokkaammin. Siten esityksellä edistetään perusoikeuksien toteutumista perustuslain 22 §:ssä tarkoitetulla tavalla perustuslain 21 §:n näkökulmasta. Esitykseen ei sisälly sellaisia ehdotuksia, joita olisi syytä tarkastella muutoin perustuslain 21 §:n kannalta. Enimmäisajan rajaamista kansainvälistä suojelua saavien ja kansalaisuudettomien hakijoiden asioihin voidaan pitää tarpeellisena positiivisena erityiskohteluna näille ryhmille, joiden kansalaisuuden saamista on kansainvälisten sopimusten mukaan helpotettava.  

12.4  Kansainväliset sopimukset ja unionin oikeus

Oikeus kansalaisuuteen on tunnustettu yleismaailmallisen ihmisoikeuksien julistuksen (1948) 15 artiklassa. Se sisältyy kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 7 ja 8/1976), kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 37/1970) ja vammaisten henkilöiden oikeuksista tehtyyn yleissopimukseen (SopS 26 ja 27/2016). Oikeus kansalaisuuteen kuuluu myös eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 4 artiklassa mainittuihin periaatteisiin. Kansalaisuusyleissopimusta selittävän asiakirjan (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, s. 7) mukaan jokaisen oikeus kansalaisuuteen merkitsee valtioiden kannalta keskeisesti sitä, että näillä on velvollisuus välttää kansalaisuudettomuutta eli estää kansalaisuudettomaksi jäämistä. 

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 24 artiklan 3 kappaleen mukaan jokaisella lapsella on oikeus saada kansalaisuus. Lapsen oikeus kansalaisuuteen on mainittu erikseen myös lapsen oikeuksista tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 59 ja 60/1991). Kyseisessä sopimuksessa tarkoitetaan lapsella 1 artiklan mukaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Alla tarkastellaan tarkemmin sopimuksen eri määräyksiä, jotka liittyvät lapsen kansalaisuuden saamiseen. 

Lapsen oikeuksista tehdyn sopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimusvaltiot kunnioittavat ja takaavat sopimuksessa tunnustetut oikeudet kaikille niiden lainkäyttövallan alaisille lapsille ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen, etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai muuhun seikkaan perustuvaa erottelua. Sopimusvaltiot ryhtyvät 2 kappaleen mukaan kaikkiin tarpeellisiin toimiin varmistaakseen, että lasta suojellaan kaikenlaiselta syrjinnältä ja rangaistukselta, jotka perustuvat hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden perheenjäsentensä asemaan, toimintaan, mielipiteisiin tai vakaumuksiin. 

Lapsen oikeuksista tehdyn sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen oikeuksien komitea on käsitellyt lapsen edun ensisijaisuutta yleiskommentissaan nro 14 vuodelta 2013 (CRC/C/GC/14). Komitea on yleiskommenttinsa 30 kohdassa korostanut, että hallintoviranomaiset tekevät kaikilla hallinnon tasoilla hyvin laaja-alaisia päätöksiä, joihin kuuluvat muun muassa kansalaisuuden myöntämistä koskevat päätökset. Hallintoviranomaisten on tekemissään yksittäisissä päätöksissä arvioitava lapsen etua, jonka on ohjattava päätöksiä.  

Lapsen oikeuksista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen mukaan lapsi on rekisteröitävä heti syntymänsä jälkeen, ja hänellä on syntymästään lähtien oikeus nimeen ja kansalaisuuteen sekä mikäli mahdollista, oikeus tuntea vanhempansa ja olla heidän hoidettavanaan. Sopimusvaltiot takaavat näiden oikeuksien toteutumisen kansallisen lainsäädäntönsä ja asiaankuuluvissa kansainvälisissä asiakirjoissa määriteltyjen velvoitteidensa mukaisesti etenkin silloin, kun lapsi muuten olisi kansalaisuudeton. Sopimusvaltiot sitoutuvat 8 artiklan 1 kappaleen mukaan kunnioittamaan lapsen oikeutta säilyttää henkilöllisyytensä, myös kansalaisuutensa, nimensä ja sukulaissuhteensa niin kuin lainsäädännössä niistä määrätään ilman, että niihin puututaan laittomasti.  

Lapsen oikeuksista tehdyn sopimuksen 12 artiklan mukaan sopimusvaltiot takaavat lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Tämän toteuttamiseksi lapselle on annettava erityisesti mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti.  

Lapsen oikeuksien komitea on käsitellyt lapsen oikeutta tulla kuulluksi yleiskommentissaan nro 12 vuodelta 2009 (CRC/C/GC/12). Sopimusvaltioiden pitäisi yleiskommentin 20 kohdan mukaan olettaa, että lapsi kykenee ilmaisemaan näkemyksiään, sekä tunnustaa, että hänellä on oikeus ilmaista niitä. Se, että lapsen oikeus ilmaista näkemyksiään toteutuu, edellyttää 25 kohdan mukaan sitä, että lapsen kuulemisesta vastaavat henkilöt sekä lapsen vanhemmat tai huoltaja kertovat lapselle keskeisistä asioista, eri vaihtoehdoista, mahdollisesti tehtävistä päätöksistä ja niiden seurauksista. Tämä tiedonsaantioikeus on hyvin merkittävä, sillä se on perusedellytys sille, että lapsi tekee selkeitä päätöksiä.  

Tässä esityksessä ehdotetaan muutoksia kansalaistamisen edellytyksenä olevaan asumisaikaan. Muutokset koskevat ainoastaan kansalaisuuden saamista kansalaisuuslain 3 luvun mukaisessa hakemusmenettelyssä. Niillä ei sen sijaan ole vaikutusta kansalaisuuden saamiseen kansalaisuusilmoituksen perusteella (kansalaisuuslaki 4 luku). Esityksessä ei niin ikään ehdoteta muutoksia siihen, millä perusteilla lapsi saa Suomen kansalaisuuden esimerkiksi syntyessään suoraan lain nojalla (kansalaisuuslaki 2 luku).  

Ehdotettavilla muutoksilla on lasten kannalta merkitystä erityisesti siltä osin, että 15 vuotta täyttäneeltä lapselta vaadittavaa asumisaikaa nostettaisiin neljästä viiteen vuoteen. Alle 15 vuotta täyttäneen lapsen osalta edellytyksenä olisi jatkossakin se, että hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on Suomessa silloin, kun kansalaisuushakemus ratkaistaan. Koska lapsi saa kansalaisuuden hakemuksen perusteella useimmiten yhdessä huoltajansa kanssa, myös huoltajan asumisajan täyttymisellä on merkitystä lapsen kansalaisuuden saamiselle.  

Kansalaistamisen yhteydessä lapsen etuna voidaan pitää sitä, että hän saisi asuinmaansa kansalaisuuden, koska hän ei silloin ole maassa ulkomaalainen eikä esimerkiksi tarvitse oleskelulupaa. Myös perheen yhteistä kansalaisuutta voidaan pitää lapsen etuna. Lapsella on oikeus myös kansalaisuuden säilyttämiseen, ja alkuperäinen kansalaisuus on osa lapsen identiteettiä. Lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta on olennaista, että lasta on kansalaisuuslain 5 §:n mukaisesti kuultava häntä koskevasta hakemuksesta. Lasta kuullaan kansalaisuutta koskevasta hakemuksesta sekä silloin, kun hänelle haetaan kansalaisuutta kanssahakijana yhdessä huoltajansa kanssa, että silloin, kun hakemus on tehty yksinomaan lapsen puolesta. Lapsen kuulemista koskeviin säännöksiin ei tässä esityksessä ehdoteta muutoksia.  

Lapset voidaan kansalaisuuslain 43 §:n mukaisesti kansalaistaa yhdessä huoltajansa kanssa, mihin ei ehdoteta tässä esityksessä muutoksia. Kansalaisuuslaki mahdollistaa siten jatkossakin sen, että koko perhe voidaan kansalaistaa samanaikaisesti. Perheiden kansalaisuuden saamista on helpotettu myös siten, että kanssahakijoiden hakemuksilla ei ole erillisiä käsittelymaksuja, vaan kanssahakijoina olevien lasten hakemukset käsitellään huoltajansa hakemuksen käsittelymaksulla (sisäministeriön asetus Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta vuonna 2024 4 § 1 mom. 8 kohta).  

Lapsi voidaan lisäksi jatkossakin kansalaistaa yksin kansalaisuuslain 24 §:n mukaisilla edellytyksillä, joihin ei ehdoteta muita muutoksia kuin 15 vuotta täyttäneeltä lapselta vaadittavan asumisajan pidentämistä neljästä viiteen vuoteen. Hakemuksen voi jatkossakin tehdä lapsen puolesta hänen huoltajansa tai edunvalvojansa.  

Myös kansalaisuudeton tai kansainvälistä suojelua saava lapsi voidaan jatkossakin kansalaistaa sekä kanssahakijana että kansalaisuuslain 24 §:n mukaisesti pelkästään hänen puolestaan tehdyn hakemuksen perusteella. Jatkossa 15 vuotta täyttäneen lapsen olisi täytettävä neljän vuoden sijaan viiden vuoden asumisaika, mikä koskisi myös kansalaisuudettomia ja kansainvälistä suojelua saavia 15 vuotta täyttäneitä lapsia. Kansalaisuuden saaminen kanssahakijana edellyttäisi jatkossakin sitä, että myös hakijana olevalle huoltajalle voidaan samalla myöntää kansalaisuus. Kansalaisuudettomalta hakijalta vaadittava asumisaika ehdotetaan nostettavaksi neljästä viiteen vuoteen, samoin esimerkiksi kielitaitoedellytyksen täyttävältä hakijalta vaadittava asumisaika.  

Niin kansalaisuudettoman kuin myös kansainvälistä suojelua saavan lapsen olisi näillä edellytyksillä mahdollista saada kansalaisuus viiden vuoden Suomessa asumisen jälkeen, vaikka asumisajasta ei jatkossa voitaisikaan enää poiketa nimenomaan kansainvälisen suojelun perusteella. Alle 15-vuotiaan lapsen Suomessa asumiselta ei edellytettäisi jatkossakaan tiettyä vuosimäärää.  

Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010;  Euroopan ihmisoikeussopimus ) lisäpöytäkirjoineen ei sisällä sellaista määräystä, joka koskisi oikeutta kansalaisuuteen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on todennut, että kansalaisuuden mielivaltaista epäämistä voidaan arvioida sopimuksen 8 artiklan mukaisen yksityiselämän suojan kannalta (mm. Karassev v. Suomi, 31414/96, 12.1.1999). EIT on arvioinut kansalaisuuden saamista lisäksi sopimuksen 14 artiklan mukaisen syrjinnän kiellon kannalta (mm. Genovese v. Malta, 53124/09, 11.10.2011). Kansalaisuutta varten edellytettävästä asumisajasta EIT on todennut, että tietyn asumisajan tai avioliiton keston edellyttäminen on yleistä kansalaisuuden myöntämistä koskevassa lainsäädännössä (Savoia and Bounegru v. Italia, 8407/05, 16.2.2006). EIT on arvioinut useissa tapauksissa myös kansalaisuuden menettämistä (mm. Ramadan v. Malta, 76136/12, 21.6.2016; K2 v. Yhdistynyt kuningaskunta, 42387/13, 9.3.2017).  

Myös Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) on käsitellyt ratkaisuissaan kansalaisuuden menettämistä (mm. Rottmann v. Freistaat Bayern, tuomio 2.3.2010 C-135/08; Tjebbes ja muut v. Alankomaat, tuomio 12.3.2019 C-221/17). Kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevat säännöt kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, mutta unionin kansalaisuuden ja siihen liittyvien oikeuksien menettäminen kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Kansalaisuuden menettämistä koskevassa arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota niihin seurauksiin, joita unionin kansalaisen oikeuksien menettämisestä aiheutuu henkilölle itselleen ja mahdollisesti hänen perheenjäsenilleen. EUT:n mukaan unionin oikeus ei estä jäsenvaltioita säätämästä tietyin edellytyksin kansalaisuuden menettämisestä. Tapauksissa on kuitenkin arvioitava sitä, onko jäsenvaltion kansalaisuuden ja unionin kansalaisen aseman menettäminen suhteellisuusperiaatteen mukaista.  

Tässä esityksessä ei ehdoteta muutoksia kansalaisuuden menettämistä koskeviin säännöksiin. Suomen kansalaisuutta ei voi jatkossakaan menettää siten, että henkilöstä tulisi sen seurauksena kansalaisuudeton. Kansalaisuuslain tavoitteita määrittää keskeisesti lain tarkoitus estää ja vähentää kansalaisuudettomuutta. Tämä periaate ohjaa viranomaisten toimintaa ja harkintavallan käyttöä. Kansalaisuuslaissa on erikseen säädetty, että lain säännöksiä kansalaisuuden menettämisestä ja kansalaisuudesta vapautumisesta ei saa soveltaa, jos henkilöstä niiden soveltamisen seurauksena tulisi kansalaisuudeton. Tässä esityksessä ei ehdoteta muutoksia mainittuun sääntelyyn. 

Henkilö ei tässä esityksessä ehdotettavien muutosten perusteella voisi menettää Suomen ja sen myötä unionin kansalaisuutta nykyistä useammissa tilanteissa. Unionin oikeus ei estäisi kansalaistamiseen vaadittavan asumisajan nostamista tässä esityksessä ehdotetun mukaisesti. Ehdotettavat muutokset eivät kohdistuisi Suomen kansalaisiin, jotka ovat samalla unionin kansalaisia.  

Tämän esityksen jaksossa 4.2.3 on käsitelty unionin kansalaisuutta ja siihen liittyviä oikeuksia. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 artiklan perusteella unionin kansalaisia ovat kaikki he henkilöt, joilla on jonkin unionin jäsenvaltion kansalaisuus. EUT:n mukaan artikla on esteenä kansallisille toimenpiteille, joiden vaikutuksesta unionin kansalaiset eivät tosiasiassa voi käyttää oikeuksia, jotka heillä on unionin kansalaisen asemansa perusteella (Ruiz Zambrano v. Office national de l’emploi, tuomio 8.11.2011 C34/09).  

Tässä esityksessä ehdotetaan muutoksia siihen, miten pitkän ajan kuluttua Suomessa asuva henkilö voi saada hakemuksen perusteella Suomen kansalaisuuden ja, jos hän on kolmannen maan kansalainen, sen myötä myös unionin kansalaisuuden. Ehdotetut muutokset eivät sen sijaan vaikuta unionin kansalaisten mahdollisuuksiin käyttää Suomessa unionin kansalaisen oikeuksiaan. Tässä esityksessä ehdotetut muutokset eivät kohdistu esimerkiksi unionin kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen.  

Kansalaistamista koskevia määräyksiä sisältyy eurooppalaiseen kansalaisuusyleissopimukseen, pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen, valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen ja pohjoismaiseen kansalaisuussopimukseen. Muutokset kansalaistamista varten vaadittavaan asumisaikaan toteutettaisiin näiden sopimusmääräysten rajoissa, mitä käsitellään tarkemmin alla.  

12.5  Kansalaistamisen edellytykset ja helpottaminen

Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään mahdollisuudesta kansalaistaa henkilöt, jotka asuvat laillisesti sen alueella. Sopimusvaltio ei säädä kansalaistamisen edellytykseksi yli kymmenen vuoden oleskelua valtion alueella ennen hakemuksen jättämistä. Tässä esityksessä ehdotetaan hallitusohjelman mukaisesti asumisajan pidentämistä kahdeksaan vuoteen. Kansalaistamisen yleisenä edellytyksenä olisi jatkossa kahdeksan vuoden asumisaika. Eurooppalainen kansalaisuusyleissopimus mahdollistaa tällaisen asumisaikaedellytyksen, joka ei ylitä kymmentä vuotta.  

Voimassa oleva kansalaisuuslaki sisältää joitakin sellaisia poikkeuksia asumisaikaan, joiden taustalla on kansainvälisten sopimusten määräyksiä. Kansalaistamista on helpotettu tällä tavoin kansainvälistä suojelua saaville, kansalaisuudettomille eli valtiottomille henkilöille, Suomen kansalaisten puolisoille sekä kanssahakijoina oleville lapsille ja eräille muille lapsille.  

Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 34 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaistamistaan. Erityisesti on sopimusvaltioiden pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia.  

Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 32 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava valtiottomien henkilöiden sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaiseksi pääsyään. Erityisesti on sopimusvaltion pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia.  

Näissä sopimuksissa edellytetään siten sekä pakolaisten että valtiottomien eli kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaistamisen helpottamista. Kummankin sopimuksen sanamuodossa on erikseen korostettu sitä, että sopimusvaltioiden on pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä (”They shall in particular make every effort to expedite naturalization proceedings”). Hakemusten kiireellistä käsittelyä voidaan siten pitää keskeisenä keinona helpottaa näihin ryhmiin kuuluvien hakijoiden kansalaisuuden saamista. Jotta tässä esityksessä ehdotettua lakisääteistä käsittelyaikaa voitaisiin pitää kansainvälisten sopimusten mukaisena kansalaistamisen helpottamisena, tulee kiireellisen käsittelyn myös tosiasiallisesti toteutua. Kuten esityksessä on aiemmin jaksossa 10 kuvattu, lakisääteisen käsittelyajan toteutumista tullaan seuraamaan. 

Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 4 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio helpottaa valtionsisäisessä lainsäädännössään seuraavien henkilöiden kansalaisuuden saamista: a) sopimusvaltion kansalaisten puolisot, b) sopimusvaltion kansalaisten lapset, c) lapset, joiden vanhemmista toinen saa tai on saanut sopimusvaltion kansalaisuuden, d) sopimusvaltion kansalaisten adoptoimat lapset, e) henkilöt, jotka ovat syntyneet sopimusvaltion alueella ja asuvat siellä laillisesti, f) henkilöt, jotka ovat asuneet laillisesti sopimusvaltion alueella tietyn ajan, joka on alkanut ennen kuin henkilö on täyttänyt 18 vuotta ja jonka pituus määritetään asianomaisen sopimusvaltion sisäisessä lainsäädännössä, g) kansalaisuudettomat henkilöt ja pakolaisaseman saaneet henkilöt, jotka asuvat laillisesti sopimusvaltion alueella. Kansalaisuusyleissopimusta selittävän asiakirjan (s. 9) mukaan näiden ryhmien kansalaisuuden saamista voidaan helpottaa eri tavoin, esimerkiksi lyhyemmällä asumisajalla, matalammalla kielitaitovaatimuksella, helpommalla menettelyllä ja alemmilla käsittelymaksuilla.  

Tässä esityksessä ehdotetaan hallitusohjelman mukaisesti sitä, että kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden asumisaikaa koskeva poikkeus poistettaisiin. Tähän ryhmään kuuluvien henkilöiden kansalaisuuden saamista helpotettaisiin kuitenkin myös jatkossa siten, että heidän kansalaisuushakemuksensa olisi lain mukaan käsiteltävä kiireellisenä ja tietyssä määräajassa. Lapsilta edellytettäisiin kansalaistamista varten jatkossa viiden vuoden asumisaikaa, jos he ovat täyttäneet 15 vuotta ennen hakemuksen ratkaisemista, samoin kansalaisuudettomilta ja Suomen kansalaisten puolisoilta. Näiden ryhmien kansalaisuuden saamista helpotettaisiin tällä tavoin jatkossakin lyhyemmällä asumisajalla. Tässä esityksessä huomioitaisiin siten kansainvälisten sopimusten määräykset pakolaisten, kansalaisuudettomien henkilöiden, sopimusvaltion kansalaisten puolisoiden ja lasten kansalaisuuden saamisen helpottamisesta.  

Kansalaisuusyleissopimuksen 5 artikla sisältää syrjinnän kiellon, jonka mukaan sopimusvaltion kansalaisuutta koskeviin määräyksiin ei saa sisältyä eroja tai käytäntöjä, jotka merkitsevät sukupuoleen, uskontoon, alkuperään, ihonväriin tai kansalliseen tai etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää. Kutakin sopimusvaltiota ohjaa sen kansalaisten syrjinnän kiellon periaate riippumatta siitä, ovatko nämä valtion kansalaisia syntymän perusteella, vai ovatko he saaneet valtion kansalaisuuden myöhemmin. Kansalaisuusyleissopimusta selittävän asiakirjan (Explanatory Report, s. 8) mukaan valtiot voivat syrjinnän kiellon estämättä kohdella joidenkin valtioiden kansalaisia suotuisammin ja esimerkiksi myöntää näille kansalaisuuden lyhyemmän asumisajan perusteella.  

Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus edellyttää puolestaan sitä, että kansalaistamista koskevalla lainsäädännöllä ei syrjitä mitään erityistä kansalaisuutta. Sopimuksen 1 artiklan 3 kappaleen mukaan sen määräysten ei ole tulkittava vaikuttavan sopimusvaltioiden kansalaisuutta tai kansalaistamista koskevaan lainsäädäntöön edellyttäen, että tällaiset säännökset eivät aiheuta syrjintää mitään erityistä kansalaisuutta kohtaan.  

Pohjoismaisella kansalaisuussopimuksella pyritään sopimuksen 1 artiklan mukaisesti helpottamaan Pohjoismaan kansalaisen mahdollisuutta saada tai saada takaisin toisen Pohjoismaan kansalaisuus. Tässä esityksessä ei ehdoteta muutoksia Pohjoismaan kansalaiselta kansalaistamista varten edellytettävään kahden vuoden asumisaikaan. Pohjoismaiden kansalaisilta edellytettävä asumisaika säilyisi siten jatkossakin yleistä lyhyempänä. Eri kansainvälisten sopimusten kansalaisuutta koskevien määräysten valossa tällainen suotuisampi kohtelu muiden Pohjoismaiden kansalaisille ei muodostaisi kiellettyä syrjintää.  

Perustuslakivaliokunta on todennut, että pohjoismaisen yhteistyön pitkä perinne, Pohjoismaiden yhteiskunnallinen ja kulttuurinen samankaltaisuus sekä muutoinkin ilmenevä Pohjoismaiden yhteenkuuluvuus puoltavat tämän kaltaista eri asemaan asettamista ja että näistä seikoista muodostuu erilaistavalle sääntelylle sellainen hyväksyttävä peruste kuin perustuslaissa tarkoitetaan (PeVL 30/2002 vp). Lisäksi perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei Pohjoismaiden kansalaisten suotuisampi asema näyttäisi olevan ristiriidassa myöskään kansalaisuudesta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen syrjinnän kieltoa koskevan 5 artiklan kanssa ja että sopimuksen perustelumuistiossa todetun perusteella valtiot voivat tämänkaltaisissa tapauksissa kohdella suotuisammin tiettyjen toisten valtioiden kansalaisia (PeVM 2/2012 vp). 

12.6  Muuta huomioitavaa

Tässä esityksessä ehdotetaan kansalaisuuslaissa olevan kansalaisuudettoman henkilön määritelmän muuttamista siten, että jaottelusta tahtomattaan ja tahdostaan kansalaisuudettomiin luovuttaisiin. Ehdotettu muutos olisi yhdenmukainen valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen kanssa. Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan valtiottomalla henkilöllä tarkoitetaan sellaista henkilöä, jota mikään valtio ei lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. Tällaista henkilöä kutsutaan suomeksi nykyään yleisesti kansalaisuudettomaksi. Sopimuksessa oleva määritelmä ei sisällä jakoa tahdostaan ja tahtomattaan kansalaisuudettomiin henkilöihin. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.