PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman tavoitteiden mukaan kolmansien maiden kansalaisten tutkijoiden, Suomessa opiskelevien ja korkeakoulututkinnon suorittaneiden sekä heidän perheidensä maahan jäämistä helpotetaan uudistamalla lupakäytäntöjä, sujuvoittamalla oleskelulupaprosesseja sekä vahvistamalla korkeakoulujen ja työelämän vuorovaikutusta.
Hallituksen keväällä 2020 hyväksymä kansallinen tutkimuksen, kehittämisen ja innovaatioiden tiekartta muodostaa toimenpidekokonaisuuden TKI-toimintaympäristön kehittämiseksi. Tiekartta luo suuntaviivat kestävään kasvuun ja hyvinvointiin sekä T&K-toiminnan määrän ja kunnianhimon tason nostoon. Tavoitteena on nostaa T&K-menojen BKT-osuus 4 %:iin bruttokansantuotteesta vuoteen 2030 mennessä. TKI-toiminnan määrän ja laadun nostamisen lisäksi tiekartan toimenpiteillä vahvistetaan osaamiskeskittymiä ja ekosysteemejä, lisätään T&K-toimijoiden yhteistyötä ja monipuolistetaan julkisen sektorin roolia innovaatiotoiminnan vauhdittajana ja hyödyntäjänä. Tiekartan toimenpiteillä nostetaan osaamistasoa, parannetaan suomalaisen TKI-ympäristön kansainvälistä vetovoimaa ja kannustetaan yrityksiä TKI-investointien lisäämiseen Suomessa.
Osaava henkilöstö on menestyvän T&K- ja innovaatiotoiminnan ratkaiseva tekijä. Suomen koulutusjärjestelmä on kattava ja monin tavoin laadukas. Lähes kaikki suorittavat perusopetuksen ja oppimistulokset ovat kansainvälisesti vertaillen edelleen hyvällä tasolla. Korkea-asteen aloituspaikkoja on noin puolitoistakertainen määrä suhteessa vuosi-ikäryhmään ja koulutuksen kysyntä on suurta. Järjestelmä ei kuitenkaan kaikilta osin toimi yhteiskunnan tai yksilöiden kannalta odotetulla tavalla ja tuota toivottuja tuloksia. Perusopetuksen oppimistulokset ovat heikentyneet ja koulutuksellinen tasa-arvo ei ole edennyt. Suomen nuorista aikuisista (25–34-vuotiaat) huomattavasti harvempi suorittaa korkeakoulututkinnon kuin verrokkimaissa.
Korkeakoulutuksen ja tutkimuksen visio 2030 -linjauksessa asetettiin tavoitteeksi, että vähintään puolet nuorista ikäluokista suorittaa korkea-asteen tutkinnon vuosikymmenen loppuun mennessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö 2017; myös pääministeri Marinin hallitusohjelma Tavoitteen toteuttaminen on keskeinen edellytys osaajien riittävyydelle T&K-toiminnassa ja tarkoittaa, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen perusrahoitus on merkittävä osa kokonaistavoitteessa onnistumista. Osaavan työvoiman saatavuus on merkittävä kasvun este. Suomella on OECD-maista suurin pula korkeakoulutetuista työntekijöistä. Saavuttaakseen 75 %:n työllisyysasteen Suomi tarvitsee yli 100 000 uutta työntekijää vuoteen 2025 mennessä. OECD 2021: Skills for Jobs Database Suomeen sijoittuvien ulkomaalaisten opiskelijoiden ja TKI-ammattilaisten määrä ei tällä hetkellä vastaa tavoitteisiin. Tällä hetkellä noin puolet Suomessa korkeakoulututkinnon suorittaneista kansainvälisistä opiskelijoista työllistyy Suomeen. Yliopistot, ammattikorkeakoulut, tutkimuslaitokset ja alueelliset toimijat toimillaan integroivat kansainväliset osaajat suomalaiseen yhteiskuntaan ja työelämään yhteistyössä elinkeinoelämän ja julkisen sektorin työnantajien kanssa. Suomessa korkeakoulututkinnon suorittaneiden kansainvälisten opiskelijoiden Suomeen jäämistä edistäviin tekijöihin on jatkossa tarpeen edelleen kiinnittää huomiota.
Työ- ja elinkeinoministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön koordinoima Talent Boost -toimenpideohjelma on poikkihallinnollinen erityisasiantuntijoiden, työntekijöiden, opiskelijoiden ja tutkijoiden maahanmuuton ohjelma, jonka painopisteinä ovat yritysten kasvun ja kansainvälistymisen sekä TKI-toiminnan kärki- ja kasvualojen kannalta olennaiset osaajat samoin kuin työvoimapulasta kärsivät alat. Ohjelman tavoitteena on nostaa Suomen houkuttelevuus osaajille ja heidän perheilleen uudelle tasolle. Ohjelma tukee hallituksen 75 %:n työllissyysastetavoitetta.
1.2
Valmistelu
Esitykseen sisältyvät ehdotukset on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriön johdolla. Valmisteluun ovat osallistuneet työ- ja elinkeinoministeriö, sisäministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, ulkoministeriö, Opetushallitus, Maahanmuuttovirasto, Suomen yliopistojen rehtorineuvosto UNIFI ry, Professoriliitto ry ja Tieteentekijöiden liitto ry.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://tem.fi/hanke?tunnus=TEM048:00/2022.
2
Nykytila ja sen arviointi
Tutkija- ja opiskelijalain soveltamisesta
Laissa kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella (719/2018, jäljempänä tutkija- ja opiskelijalaki) säädetään direktiiviin (EU) 2016/8011 (jäljempänä tutkija- ja opiskelijadirektiivi) sisältyvistä oleskeluluvista ja kansallisista oleskeluluvista. Laki on alun perin tullut voimaan 1.9.2018 ja sitä on muutettu 15.4.2022 voimaan tulleilla lakimuutoksilla.
Voimassa olevan tutkija- ja opiskelijalain 4 §:n 6 a kohdan sanamuoto rajaa määritelmän ulkopuolelle sellaiset oppilaitokset, jotka ovat muun kuin opetus- ja kulttuuriministeriön toimialaan kuuluvan viranomaisen valvomia tai rahoittamia. Tällaisia oppilaitoksia ovat esimerkiksi rikosseuraamusalan, pelastusalan ja ilmailualan koulutusta antavat oppilaitokset. Lain soveltamisen kannalta olisi tarkoituksenmukaista, että opiskelijan oleskelulupa voitaisiin myöntää myös näissä oppilaitoksissa suoritettavaan opiskeluun lain 7 a §:ssä säädetyin edellytyksin.
Maahanmuuttoviraston tilastojen (tilastot.migri.fi) mukaan vuonna 2019 on myönnetty ensimmäisiä lupia tutkimuksen perusteella 1 032 kpl, vuonna 2020 myönnetty 776 kpl, vuonna 2021 myönnetty 964 kpl ja tammi-toukokuun aikana 2022 myönnetty 327 kpl. Lakimuutosten 15.4.2022 voimaantulon myötä säädettyjä kansallisia tutkijan oleskelulupia on myönnetty huhti-toukokuun aikana 10 kpl.
Tutkija- ja opiskelijalain 6 §:n tarkoittamalle tutkija- ja opiskelijadirektiivin tarkoittamalle tutkijalle myönnetään jatkuva oleskelulupa ja se myönnetään ensimmäisellä hakemiselle enintään kahdeksi vuodeksi. Jatko-oleskelulupa myönnetään enintään neljäksi vuodeksi. Lain 6 a §:ssä tarkoitettu kansallinen tutkijan oleskelulupa myönnetään jatkuvana enintään kahdeksi vuodeksi, jos sopimus on voimassa vähintään kaksi vuotta, ja muussa tapauksessa tilapäisenä sopimuksen voimassaoloajaksi. Jatko-oleskelulupa myönnetään jatkuvana enintään neljäksi vuodeksi, jos edellinen oleskelulupa on myönnetty jatkuvana, ja muussa tapauksessa tilapäisenä sopimuksen voimassaoloajaksi. Kolmannen maan kansalaiselle, jolle on myönnetty tilapäinen oleskelulupa 6 a §:n perusteella, myönnetään kahden vuoden yhtäjaksoisen maassa oleskelun jälkeen jatkuva oleskelulupa, jos olosuhteet, joiden perusteella edellinen määräaikainen oleskelulupa myönnettiin, ovat edelleen voimassa.
Käytännössä, kun oleskelulupa sidotaan kulloiseenkin työsuhteeseen tai rahoituskauteen, oleskeluluvat ovat tyypillisesti noin vuoden kestoisia. Tutkijan tulee siis vuosittain hakea uutta työtä tai rahoitusta sekä uutta oleskelulupaa. Tämä on monelle tutkijalle hyvin stressaava ja epävarmuutta aiheuttava prosessi. Lupien uusiminen tarkoittaa myös, että hakemusmaksu tulee useasti suoritettavaksi, etenkin myös, jos tutkijan perheenjäsenet hakevat jatko-oleskelulupia samalla tavalla. Myös tohtorintutkintoa eli jatkotutkintoa Suomessa suorittavat saavat tutkijan oleskeluluvan. Tutkimuksen valmistuttua tutkijat voivat hakea oleskelulupaa työnhakua ja yrittäjyyttä varten. Tutkimussektorilla työsuhteet ovat usein määräaikaisia tai tutkimustyötä tehdään apurahoin, jolloin työuralla on tyypillisesti eri mittaisia katkoksia niin suomalaisilla kuin kansainvälisilläkin osaajilla. Jälkimmäisten osalta Suomeen kotoutuminen voi tulla mahdottomaksi, jos tutkija ei voi järjestää Suomessa oleskelua työn ollessa väliaikaisesti katkolla.
Suomen Akatemian tutkimusrahoitus
Viime vuosina muiden kuin suomalaisten hakijoiden osuus erityisesti akatemiatutkijan ja tutkijatohtorin tehtävän hauissa on kasvanut merkittävästi. Tutkijatohtorin tehtävänhaussa ulkomaisten hakijoiden osuus on yli kaksinkertaistunut 17 %:sta vuonna 2011 47 %:iin vuonna 2020. Rahoituksen saajissa kasvu on hieman loivempaa ja kasvoi 13%:sta vuonna 2011 42%:iin vuonna 2020. Akatemiatutkijan rahoitusmuodon kansainvälisyys kasvoi huomattavasti vuodesta 2016 lähtien siten, että hakijoiden osuus kasvoi 23 %:sta 35 %:iin ja rahoituksen saajien osuus 14 %:sta 37 %:iin.
Näiden lukujen valossa voidaan todeta, että Suomen tukijakunta on kansainvälistynyt merkittävästi. Yliopistojen henkilöstötiedot vahvistavat tämän trendin. Vuosina 2013–2016 kansainvälisen henkilöstön osuus (tutkijan uraportaat III-IV) on kasvanut 10 %:sta 12 %:iin. Kasvu on merkittävintä Aalto-yliopistossa. Aalto yliopisto on panostanut kansainvälistymiseen myös rahallisesti vuodesta 2010 eteenpäin ja kasvu perustuukin suurelta osin yliopiston omiin toimiin.
Muun kuin Suomen kansalaisten prosenttiosuus yliopistojen henkilöstöstä vuonna 2021 (lähde: Vipunen).
Lähtömaittain tarkasteltuna Suomeen saapuu väitöskirjatutkijoita eniten Kiinasta, Intiasta, Iranista, Venäjältä ja Pakistanista. Vuodesta 2010 vuoteen 2019 erityisesti intialaisten väitöskirjatutkijoiden määrä on kasvanut huomattavasti ja tasaisesti. Myös iranilaisten ja kiinalaisten tutkijoiden määrä on kasvanut jatkuvasti. Kiinalaiset väitöskirjatutkijat ovat merkittävin ryhmä lähes kaikilla koulutusaloilla. Ainoastaan humanistisilla aloilla kolmen kärki muodostuu eurooppalaisista opiskelijoista.
Ulkomaalaiset väitöskirjatutkijat vuonna 2019, 20 merkittävintä lähtömaata (lähde: Vipunen).
Tieteenala | 1. | 2. | 3. |
Kasvatustiede | Kiina | Ruotsi | Pakistan/Venäjä/Viro/USA |
Taide ja kulttuuri | UK | Kiina | Turkki |
Humanistinen ala | Ruotsi | Venäjä | Italia |
Yhteiskuntatieteet | Kiina | Venäjä | Saksa |
Kauppa, hallinto ja oikeustiede | Kiina | Venäjä | Pakistan |
Luonnontieteet | Kiina | Iran | Venäjä |
Tietojenkäsittely | Kiina | Iran | Pakistan |
Tekniikka | Iran | Kiina | Venäjä |
Maatalous-metsätieteet | Kiina | Bangladesh/Espanja/Iran | Nepal/Venäjä |
Lääketiede | Kiina | Viro | Venäjä |
Terveystiede | Iran | Italia/Nepal | Kiina/Ruotsi/Venäjä |
Ulkomaiset väitöskirjatutkijat koulutusaloittain vuonna 2019. Koulutusalan kolme merkittävintä väitöskirjatutkijoiden lähtömaata.
Vuonna 2020 yli 3 000 väitöskirjatutkijaa oli EU/ETA-alueen ulkopuolelta, kun vastaava luku vuonna 2010 oli 1 400. Määrä on siis yli kaksinkertaistunut kymmenessä vuodessa (lähde: Vipunen).
Tohtorin tutkintoa suorittavien oikeussuhteet
Opetushallinnon tilastopalvelu Vipunen.fi:n mukaan tohtoriopintoja on tehty seuraavissa oikeudellisissa suhteissa:
| Vastaajamäärä (tohtorit), kaikki äidinkielet | Vastausjakauma (tohtorit), kaikki äidinkielet | Vastaajamäärä (tohtorit), muut äidinkielet kuin suomi, saame tai ruotsi | Vastausjakauma (tohtorit), muut äidinkielet kuin suomi, saame tai ruotsi |
IV TOHTORIOPINTOJEN RAHOITUS | 840 | | 196 | |
20. Kuinka rahoitit tohtoriopintosi? | 834 | | 194 | |
1. Väitöskirjatyöhön liittyvä työsuhde yliopistolla (esim. tohtorikoulutettava, väitöskirjatutkija, projektitutkija tms.) | 529 | 63 % | 139 | 72 % |
2. Muu työsuhde yliopistolla | 120 | 14 % | 17 | 9 % |
3. Työsuhde tutkimuslaitoksessa | 82 | 10 % | 18 | 9 % |
4. Tutkimus- ja/tai opetustehtävissä ammattikorkeakoulussa | 28 | 3 % | 1-4 | |
5. Henkilökohtainen apuraha | 497 | 60 % | 94 | 48 % |
6. Ansiotyössä yliopiston ulkopuolella | 201 | 24 % | 32 | 16 % |
7. Opintotuki | 51 | 6 % | 11 | 6 % |
8. Muu rahoituslähde | 100 | 12 % | 24 | 12 % |
21. Mikä edellä mainituista rahoituslähteistä oli tärkein? | 824 | | 188 | |
1. Väitöskirjatyöhön liittyvä työsuhde yliopistolla (esim. tohtorikoulutettava, väitöskirjatutkija, projektitutkija tms.) | 400 | 49 % | 113 | 60 % |
2. Muu työsuhde yliopistolla | 32 | 4 % | 1-4 | |
3. Työsuhde tutkimuslaitoksessa | 53 | 6 % | 14 | 7 % |
4. Tutkimus- ja/tai opetustehtävissä ammattikorkeakoulussa | 7 | 1 % | 1-4 | |
5. Henkilökohtainen apuraha | 174 | 21 % | 30 | 16 % |
6. Ansiotyössä yliopiston ulkopuolella | 104 | 13 % | 14 | 7 % |
7. Opintotuki | 7 | 1 % | 13 | 7 % |
8. Muu rahoituslähde | 47 | 6 % | | |
22. Suorititko tohtorin tutkinnon ensisijaisesti | 838 | | 195 | |
1. Kokopäiväisesti | 557 | 66 % | 161 | 83 % |
2. Osa-aikaisesti | 128 | 15 % | 16 | 8 % |
3 Vapaa-ajalla muun päätyön ohella | 153 | 18 % | 18 | 9 % |
Yhteensä | 840 | | 196 | |
Kysymyksen 20 vastaukset eivät summaudu sataan, koska sama henkilö on voinut yhdessä vaiheessa rahoittaa väitöstutkimustaan työsuhteessa ja toisessa vaiheessa apurahalla. Vastaajista 49 %:lle tärkein rahoitusmuoto on ollut väitöskirjaan liittyvä työsuhde ja 21 %:lle henkilökohtainen apuraha. Enemmistölle muita kuin kotimaisia kieliä puhuvista tärkein rahoitusmuoto on ollut väitöskirjaan liittyvä työsuhde (60 %:lle tärkein). Tohtorintutkinnon suorittaminen on ollut kokopäiväistä 66 %:lle kansalliskieliä puhuvista ja 83 %:lle muita kieliä puhuvista.
Ensimmäisellä uraportaalla olevat tutkijat ovat tyypillisesti lyhyissä työsuhteissa. Ensimmäisellä uraportaalla tarkoitetaan tohtorin tutkintoa suorittavia tutkijoita.
Jakaumat erimittaisten työsuhteiden osalta ovat saman tyyppiset suomalaisten, muiden eurooppalaisten ja kolmansien maiden tutkijoiden kohdalla. Kolmansien maiden kansalaisten tutkijoiden työsuhde oli vuonna 2020 tarkasteltuna enintään vuoden mittainen 40 %:lla (n = 599) ja enintään kahden vuoden mittainen 68 %:lla (n = 1 022). Tohtorin tutkinnon suorittaminen kestää tyypillisesti vähintään neljä vuotta, usein pidempään. Kun oleskeluluvan voimassaolon kesto on sidottu rahoituskauden eli työsuhteen tai apurahakauden pituuteen, oleskeluluvan voimassaoloaika on tyypillisesti ollut huomattavasti lyhyempiä kuin aika, joka tohtorin tutkinnon suorittamiseen kuluu. Tämä on ollut omiaan aiheuttamaan tohtorin tutkintoa suorittaville ylimääräistä huolta ja kuluja. Kuluja kertyy erityisesti, jos tutkijalla on Suomessa perhe, joka myös tarvitsee oleskeluluvat. Hakutavasta riippuen 3-henkinen perhe maksaa jatkolupien hakemisesta kulloinkin 480–1 290 euroa.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on tehdä tutkijalle myönnettävästä oleskeluluvasta kansainvälisesti houkuttelevampi. Lisäksi tavoitteena on helpottaa tutkijan edellytyksiä suorittaa tutkimusta, kun oleskelulupa myönnettäisiin nykyistä pidemmälle voimassaoloajalle, ja ottaa sääntelyssä huomioon myös jatkotutkintoa suorittavien tutkijoiden asema.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Tutkijalle myönnettävien oleskelulupien voimassaoloaikaa pidennettäisiin. Tämä koskisi EU- ja kansalliseen sääntelyyn perustuvia tutkijan oleskelulupia. Lisäksi säädettäisiin uudesta jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskeluluvasta.
Keskeinen ehdotus jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskeluluvan myöntämisen kannalta olisi lisäksi, että tutkijalta vaadittaisiin hakemuksen yhteydessä selvitys turvatusta toimeentulosta ainoastaan ensimmäisen vuoden osalta, kun oleskelulupa myönnettäisiin viideksi vuodeksi. Tutkijalla tulisi kuitenkin olla turvattu toimeentulo oleskeluluvan koko voimassaolon ajan. Toimeentuloedellytyksen täyttämistä oleskeluluvan voimassaolon aikana valvottaisiin.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
4.2.1
Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset
Esityksen tarkoituksena on edistää hallittua maahanmuuttoa perusoikeuksia kunnioittaen sekä ottaen huomioon Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset.
Esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla toteutetaan yhdenvertaista kohtelua, yksityiselämän, henkilötietojen ja perhe-elämän suojaa ja oikeutta työhön. Sääntelyn ja säännöskohtaisten perustelujen esitetään olevan tarkkarajaista ja täsmällistä, jolloin mahdollisimman hyvin vaikutetaan lain soveltamisalaan kuuluvien kolmannen maan kansalaisten tutkijoiden oikeuksien toteutumiseen.
4.2.2
Yhteiskunnalliset vaikutukset
Esitys perustuu pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmaan Osallistava ja osaava Suomi. Sen mukaan Suomi tarvitsee aktiivista työperäistä maahanmuuttoa. Hallituksen tavoitteena on lisätä osaajien työperäistä maahanmuuttoa. Työperäisen maahanmuuton painopisteeksi asetetaan työvoimapulasta kärsivät alat sekä TKI-toiminnan kärki- ja kasvualojen kannalta olennaiset erityisosaajat, opiskelijat ja tutkijat.
Ilman maahanmuuttoa Suomen työikäinen väestö vähenee kymmenillä tuhansilla vuodessa. Osaajapula on muodostumassa kasvun esteeksi. Tutkimuksen mukaan maahanmuuton julkistaloudelliset vaikutukset riippuvat pitkälti maahanmuuttajien pitkällä aikavälillä realisoituneesta työllisyyskehityksestä. Työ- ja opiskeluperäiset maahanmuuttajat todennäköisesti parantavat julkisen talouden tasapainoa kuin heikentävät sitä. Esimerkiksi Mauri Kotamäki, Maahanmuutto – uhka vai mahdollisuus Väestöliiton väestöpoliittisessa raportissa 2020 .Kestävän väestönkehityksen Suomi (vaestoliitto.fi)
Esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla osaltaan vastataan asetettuihin tavoitteisiin siten, että osaajien, nimenomaisesti tutkijoiden, maahantulosääntelyä muutetaan tavalla, että se vahvistaa maahanmuuton veto- ja pitovoimaa luomalla sille paremmat edellytykset. Ehdotukset eivät kuitenkaan suoraan vaikuta siihen, kuinka moni tutkija tulee maahan ja jää tänne. Veto- ja pitovoimaan vaikuttavat monet tekijät, eikä oleskelulupajärjestelmä ole siinä yksin ratkaiseva, mutta kuitenkin tärkeä tekijä.
Yhteiskunnan on muullakin tavoin oltava niin houkutteleva, että esimerkiksi huippuosaaja valitsee nimenomaan Suomen eikä kilpailijamaata. Suomi tulisi erottumaan kansainvälisesti myönteisesti ja oleskeluluvan pitkän voimassaoloajan voisi ajatella toimivan vetovoimatekijänä, kun kolmannen maan kansalainen harkitsee hakeutumista tekemään tutkimusta Suomeen, edellyttäen että myös korkeakoulu tai muu tutkimusorganisaatio ja Suomi ovat riittävän houkuttelevia kohteita hakea. Muutoksella myös vahvistetaan tutkijan sitoutumista ja jäämistä Suomeen. Pidempi oleskeluluvan voimassaoloaika todennäköisemmin motivoisi tutkijoita pysyvämpään oleskeluun ja integroitumiseen Suomessa, kun mahdollisuus pitkäkestoiseen oleskeluun olisi tiedossa jo Suomeen saavuttaessa.
4.2.3
Taloudelliset vaikutukset
Muutoksella on jonkin verran taloudellisia vaikutuksia, jotka syntyvät pääasiassa ohjelmistokehittelytarpeesta Maahanmuuttoviraston ylläpitämään ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmään (UMA). Rekisteriin on luotava uusi oleskelulupa ja tutkijoiden oleskelulupien voimassaoloihin on tehtävä muutokset. Tämä on tärkeää tilastoinnin ja hakemusten käsittelytyön selkeyden vuoksi. Myös hakulomakkeet vaativat kehittämistä. Muutokset tulevat vaatimaan henkilöstöresurssia koulutuksen muodossa ja soveltamisohjeet ja viestintämateriaali tulee päivittää vastaamaan uusia lupatyyppejä.
Käytännössä Maahanmuuttovirasto saisi vähemmän hakemusmaksutuloja tutkijan jatko-oleskelulupaa koskevista hakemuksista lain tultua voimaan. Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta annetun sisäministeriön asetuksen (1175/2021) mukaan tutkijoiden hakemuksen hinta on omakustannusarvoa vastaava. Uuden määräaikaisen oleskelulupahakemuksen hinta (jatkolupa) on 430 euroa ja sähköisen hakemuksen 160 euroa (vertailun vuoksi, ensimmäisen hakemuksen hinta on 480 euroa ja sähköisen hakemuksen 380 euroa). Vuonna 2021 tehtiin noin 1 800 jatko-oleskelulupahakemusta tutkimustyön perusteella. Vuosina 2022 ja 2023 hakemusten määrät nousevat hieman; arvion mukaan noin 1 900 kappaleeseen/vuosi. Jos kaikki 1 900 hakemusta jäisivät pois, olisi maksutulojen menetys noin 304 000 euroa vuodessa, mikä htv-määrällä mitattuna tarkoittaa noin 5,5 htv:ta. Kuitenkaan kaikki jatkolupahakemukset eivät jäisi pois, mutta niiden määrä vähenee jatkossa.
Maahanmuuttoviraston mukaan lakimuutoksesta aiheutuvien UMA:n ja Enter Finlandin muutosten kustannusarvio toteuttamisen yksityiskohdista riippuen on 60 000–110 000 euroa. Minimitoteutus ilman uuden käsittelyperusteen luomista UMA:an jatkotutkintoa suorittaville tutkijoille tarkoittaa siten vähintään 60 000 euron kustannusta. Suurempi kustannusarvio tulee siitä, että jatkotutkintoa suorittavalle tutkijalle luotaisiin oma käsittelyperuste, kuten aiemman lainmuutoksen yhteydessä direktiivin mukaiselle ja kansalliselle tutkijalle on tehty. Muutokset on välttämätöntä toteuttaa vähintään minimilaajuudessa. Alustavan arvion mukaan järjestelmämuutokset on mahdollista toteuttaa kesäkuuhun 2023 mennessä. Järjestelmäkehitys toteutetaan työ- ja elinkeinoministeriön tai Maahanmuuttoviraston olemassa olevalla rahoituksella taikka niiden yhdistelmällä.
Hyvinvointialueiden ja kuntien osalta esityksellä ei ole suoria vaikutuksia. Tutkijoille jo tälläkin hetkellä myönnetään oleskelulupa pääosin jatkuvana ja perheen on myös mahdollista saada oleskelulupa jatkuvana. Esityksessä ei myöskään esitetä hyvinvointialueille eikä kunnille uusia tehtäviä.
Esityksen mukaan tutkijan oleskelulupien voimassaoloa pidennettäisiin ja säädettäisiin uudesta, jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskeluluvasta. Ottaen huomioon, että tutkijalle pääasiasiassa jo myönnetään oleskelulupa jatkuvana, esityksen muutokset eivät juurikaan tuo muutoksia sosiaaliturvaan, toimeentulotukeen ja terveydenhuoltoon.
Kolmannen maan kansalaisten tutkijoiden oikeus sosiaaliturvaetuuteen arvioidaan asumisperusteisesta sosiaaliturvasta rajat ylittävissä tilanteissa annetun lain (16/2019) työskentelyä tai asumista koskevien edellytysten sekä etuuden saamista koskevien edellytysten perusteella. Kansaneläkelaitos (Kela) arvioi etuuden saamisen muiden edellytysten lisäksi, asuuko tutkija vakinaisesti Suomessa. Jos tutkija työskentelee, voi oikeus sosiaaliturvaetuuteen tulla kyseeseen työskentelyn perusteella.
Kolmannen maan kansalaisen tutkijan kohdalla vakinaista asumista Suomessa arvioidaan kotikuntalain (201/1994) 4 §:n mukaisten kriteerien perusteella. Kela tekee itsenäisen kokonaisharkinnan tutkijan olosuhteista sekä niiden merkityksestä asumisen vakinaisuuden kannalta. Oleskeluluvan laji voidaan ottaa huomioon osana kokonaisharkintaa.
Toimeentulotuen avulla turvataan vähintään perustuslain 19 §:n tarkoittama välttämätön toimeentulo. Toimeentulotuki on viimesijainen sosiaalihuoltoon kuuluva harkinnanvarainen tukimuoto. Toimeentulotukilain (1412/1997) mukaan jokaisella on oikeus saada toimeentulotukea, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, yrittäjätoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tai muulla tavalla. Kaikki muut varat ja etuudet ovat toimeentulotukeen nähden ensisijaisia. Toimeentulotuki myönnetään etukäteen pääsääntöisesti kuukaudeksi kerrallaan ja jokaisessa tuen hakemistilanteessa arvioidaan erikseen, onko henkilöllä oikeus tukeen. Toimeentulotuki jakautuu Kelan myöntämään perustoimeentulotukeen ja kuntien myöntämään täydentävään ja ehkäisevään toimeentulotukeen. Toimeentulotukea voidaan myöntää Suomessa muuten kuin tilapäisesti oleskelevalle. Myös tilapäisesti maassa oleskelevalle on turvattava välttämätön toimeentulo ja huolenpito, jos henkilö on tuen tarpeessa eikä muita tukimuotoja ole.
Perustoimeentulotukioikeus määrittyy oleskelun luonteen ja tuen tarpeen perusteella. Perustoimeentulotukea voi saada Suomessa oleskeleva henkilö tai perhe, jonka tulot ja varat eivät riitä välttämättömiin jokapäiväisiin menoihin. Kela arvioi oleskelun luonteen tapauskohtaisen kokonaisarvion perusteella. Oleskelun luonnetta arvioitaessa huomioidaan esimerkiksi maahantulotarkoitus ja oleskelun pituus sekä tosiasialliset edellytykset maassaoloon jatkossa, asuminen, perhesiteet sekä mahdollinen opiskelu tai työskentely. Jos oleskelu katsotaan luonteeltaan tilapäiseksi, voidaan vähintään välttämättömänä taloudellisena tukena myöntää lyhytaikaisesti kerrallaan tukea elintarvikkeisiin ja välttämättömiin reseptilääkkeisiin maksusitoumuksin. Jos oleskelu on muuta kuin tilapäistä, voidaan tukioikeutta määritettäessä huomioida menoja laajemmin (perusosa ja muut perusmenot). Muina perusmenoina voidaan tukioikeutta määritettäessä huomioida muun muassa asumiskuluja, terveydenhuollon kuluja, lasten varhaiskasvatuksesta ja tiettyjä tapaamisesta aiheutuvia menoja sekä henkilötodistuksen, oleskeluasiakirjan ja matkustus-asiakirjan hankintamenoja. Mainittujen menojen tulee olla tarpeellisia sekä perusteen että määrän osalta.
Myönteisen jatko-oleskelulupapäätöksen esteenä on ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentin mukaan muu kuin tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen. Toimeentulotukeen turvautuminen on todennäköisempää, mitä pidemmästä oleskelusta on kyse.
Esitysluonnoksessa ei ehdoteta muutoksia tutkijoiden terveydenhuoltoa koskeviin oikeuksiin. EU-direktiiviin perustuva ns. tutkija- ja opiskelijalaki tuli voimaan 1.9.2018. Samassa yhteydessä muutettiin kansanterveys- ja erikoissairaanhoitolakeja siten, että Suomessa oleskelevilla tutkijoilla on oikeus julkisiin terveyspalveluihin yhdenvertaisesti kunnan asukkaiden kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että tutkijoilla on oikeus saada tarvitsemaansa hoitoa julkisessa terveydenhuollossa kuntalaisen asiakasmaksun hinnalla. Tutkijoille voidaan myöntää Kelasta todistus oikeudesta hoitoetuuksiin Suomessa, jonka perusteella he saavat hoidon asiakasmaksun hinnalla. Jos tutkija saa kotikunnan Suomessa, hän saa oikeudet sairaanhoitoon ilman Kelan myöntämää todistusta.
4.2.4
Muut yhteiskunnalliset vaikutukset
Koulutus- ja työperäisen maahanmuuton tiekartan mukaan osaajapula on kiihtyvä ja globaali. Selvitettäessä osaajien kysyntää ja saatavuutta keskeisillä toimialoilla 20 maassa eri puolilla maailmaa tultiin johtopäätökseen, että globaali osaajapula (talent deficit) on jopa 85 miljoonaa henkeä vuonna 2030. Niillä aloilla, joiden osaajatarpeeseen koulutusjärjestelmällä ei pystytä riittävässä määrin vastaamaan, työnantajat kohtaavat voimakasta kilpailua kansainvälisessä rekrytoinnissa. Toimialat eroavat Suomessa toisistaan sen suhteen, miten niiden tarvitseman työvoiman koulutustarve kehittyy. Eniten työpaikkoja vuosina vuoteen 2035 mennessä avautuu terveyspalveluissa, koulutuksessa, maa- ja vesirakentamisessa, kiinteistöalalla, sosiaalipalveluissa sekä metallituotteiden, koneiden ja kulkuneuvojen valmistuksessa. Asiantuntija ja johtotehtävien osuuden työvoimasta ennakoidaan kasvavan lähes kaikilla toimialoilla. Esimerkiksi tekniikan alan koulutustarve kasvaa tulevaisuudessa lähes 40 prosenttia ja tämän tarpeen kasvu painottuu vahvasti korkeakoulutettuihin. OPH (2020): https://www.oph.fi/fi/tilastot-ja-julkaisut/julkaisut/koulutus-ja-tyovoiman-kysynta-2035 Vuoteen 2035 mennessä sosiaali- ja terveysalalle arvioidaan tarvittavan noin 200 000 uutta työntekijää. Osaajapulassa on alueellisia eroja, mutta osaajatarpeita on kaikkialla Suomessa, myös suurimpien kaupunkiseutujen ulkopuolella.
Tutkijan ja tutkimuksen tekemisen kannalta esityksellä on myönteinen vaikutus. Tutkijalle esitys merkitsee, että myönnettävä oleskelulupa on voimassa pidemmän ajan kuin tällä hetkellä, jolloin muutos vähentää maassa oleskeluun liittyviä epävarmuuksia. Tutkija saa paremmat edellytykset tehdä tutkimusta. Esityksen myötä jatkotutkintoa suorittavat tutkijat saavat oman oleskeluluvan ja siten selkeämmän aseman lupajärjestelmässä. Jatkotutkinnon suorittaminen tulee kolmannen maan kansalaiselle houkuttelevammaksi oleskeluluvan myöntämiseen liittyvien edellytysten myötä.
Esityksellä ei olisi vaikutusta tutkijan perheenjäsenten oleskelulupaan. Jatkotutkintoa suorittavan tutkijan perheenjäsenelle ei myönnettäisi oleskelulupaa samalle viiden vuoden ajalle, vaan oleskelulupa myönnettäisiin, kuten muidenkin tutkijoiden perheenjäsenille edelleen ulkomaalaislain 53 §:n 1 ja 2 momentin ja 55 §:n 1–3 momentin perusteella, jolloin ensimmäinen oleskelulupa myönnetään pääsääntöisesti vuodeksi ja jatko-oleskelulupa enintään neljäksi vuodeksi. Perheenjäsenillä olisi jatkuvan oleskeluluvan myötä oikeus työmarkkinatukeen, kuten tälläkin hetkellä. Ottaen huomioon, että perheenjäsenten osalta toimeentuloedellytys tulee esittää ja täyttää koko oleskeluluvan voimassaolon ajalta, vaikutukset työmarkkinatuen osalta eivät olisi merkittäviä. Kuntien palveluiden ja työllisyyspalveluiden lisätarvetta voi syntyä vähäisesti. Perheenjäsenille myönnettävillä jatkuvilla oleskeluluvilla olisi vähäinen vaikutus sosiaaliturvaan. Asumista arvioidaan kokonaisuutena ja oleskeluluvan lajilla ei ole siihen suurta vaikutusta. Mikäli perheenjäsen työllistyy, voi hänelle työn kautta syntyä oikeus sosiaaliturvaetuuksiin, kun työskentely on riittävää ja jos etuuden saamisen edellytykset täyttyvät.
Esityksen muutosehdotukset ovat sukupuolineutraaleja. Hakijoiden hakeutumiseen Suomeen tekemään tutkimusta on kiinni muista tekijöistä kuin tämän esityksen muutosehdotuksista. Näitä muita tekijöitä ovat esimerkiksi työpaikkojen tarjontaan, asenteisiin, hakijoiden varallisuusasemaan ja eri kulttuurista tulevien hakijoiden ja myös näiden perheenjäsenten mahdollisuuksiin ylipäänsä hakeutua ulkomaille liittyvät tekijät. Esitykseen ei siten liity minkäänlaisia sukupuoleen tai sukupuolivähemmistöihin liittyviä tekijöitä, vaan ehdotukset ovat perustuslain edellyttämällä tavalla yhdenvertaisia ja tasa-arvoisia.
4.2.5
Viranomaisvaikutukset
Maahanmuuttoviraston osalta esitys merkitsee, että laissa jo säädettävät tutkijan oleskeluluvat voidaan myöntää pidemmälle voimassaoloajalle ja että käyttöön tulee uusi oleskelulupa, jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskelulupa. Ensin mainittujen tutkijan oleskelulupien myöntämisen edellytyksissä ei tapahtuisi muutosta, jolloin hakijan esittäessä vaaditut selvitykset, oleskelulupa voitaisiin myöntää neljäksi vuodeksi, ja muussa tapauksessa lyhyemmälle ajalle. Jatkotutkintoa suorittavan tutkijan osalta luvan myöntämistä koskeva menettely olisi samanlaista kuin opiskelijoiden kohdalla eli toimeentuloa koskeva selvitys vaadittaisiin ainoastaan ensimmäisen vuoden ajalta. Viranomaisille oleskelulupa on haastava, koska niiden täytyy varmistua siitä, että tutkijan, kuten opiskelijankin, toimeentulo on koko Suomessa oloajalla turvattu. Jälkivalvontamekanismin kehittäminen korostuu sekä asiakkaiden oikeanlainen tiedottaminen mahdollisista jälkivalvontatoimista.
Oleskelulupiin liittyvä valvonta on pääasiassa oleskeluluvan hakemisen vaiheessa tapahtuvaa oleskeluluvan myöntämisen edellytysten täyttämisen ennakkovalvontaa. Oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset koko oleskeluluvan keston ajalle täyttyvät. Esitys toisi muutoksen tutkijan oleskelulupiin liittyen, etenkin uuteen jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskelulupaan liittyen, koska ensimmäisen oleskelulupahakemuksen perusteella oleskelulupa myönnettäisiin suoraan viideksi vuodeksi ja toimeentuloedellytys tulisi täyttää vain ensimmäisen vuoden osalta. Näin osa toimeentulosta jäisi oleskeluluvan hakemisen yhteydessä selvittämättä. Sen sijaan sen täyttämisen valvonta toisi Maahanmuuttovirastolle jälkivalvontatehtävän, jota samankaltaisella tavalla sovelletaan opiskelijoiden kohdalla.
Esityksen sisältävät oleskeluluvat kuuluvat yksin Maahanmuuttoviraston toimivaltaan. Esityksen muutoksille on siten vaikutusta pääasiassa sen toimintaan. Jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskelulupaa koskeva säännösehdotus tuo Maahanmuuttovirastolle samankaltaisen uudenlaisen valvontatehtävän kuin opiskelijan oleskelulupaan liittyy. Kuten HE 232/2021 vp:ssä on todettu, ainakin aluksi lain voimaan tullessa manuaalisen jälkivalvonnan merkitys korostuu. Vuoden kahden kuluttua valvonnassa voidaan hyödyntää automaatiota ja eri rekistereistä, esimerkiksi tulorekisteristä saatavia tietoja sekä hakemusvaiheessa syntyneitä herätteitä.
Esityksen ehdotukset vaikuttavat monella muulla tavalla myös Maahanmuuttoviraston asiakasneuvontaan, viestintään, koulutustarpeisiin ja ohjeistuksiin. Maahanmuuttovirasto on tunnistanut joukon kehityskohteita:
1) internet-sivut: muutokset hakemussivuille, mahdolliset asiakaspolun visualisoinnit ja mahdolliset muutokset sivujen toiminnallisuuksiin (esimerkiksi hakemusopas),
2) asiakastiedotteet ja muut viestinnän sisällöt kohderyhmästä riippuen, kun laki tulee voimaan,
3) hakemuslomakkeiden, niin sähköisten kuin paperisten lomakkeiden laatiminen ja muuttaminen,
4) käännökset verkkosivuille, lomakkeisiin, viestintäsisältöihin, täydennyspyyntö- ja päätöspohjiin sekä EnterFinlandin hakemuksiin,
5) koulutus ja ohjeet hakemuksia käsitteleville virkailijoille ja asiakasneuvojille ja
6) sidosryhmäviestintä tarpeen mukaan (esimerkiksi webinaari ja uutiskirjeet).
Esityksen muutoksilla ei ole vaikutusta Maahanmuuttoviraston ja Suomen edustustojen tai ulkoisten palveluntarjoajien väliseen suhteeseen. Ensimmäistä oleskelulupaa tulee lähtökohtaisesti hakea ulkomailla ennen Suomeen saapumista. Hakemukset ulkomailla ottaa vastaan Suomen edustusto ja noin kymmenessä maassa ulkoinen palveluntarjoaja, jolle tehtävä on annettu. Tutkijan ja tämän perheenjäsenten hakiessa ensimmäistä oleskelulupaa sähköisesti, jolloin hakijoiden tunnistaminen ja biometristen tietojen kerääminen ovat edustuston tai ulkoisen palveluntarjoajan tehtäviä.
Esityksellä ei olisi suuria vaikutuksia Digi- ja väestötietoviraston toimintaan, koska tutkijoille jo tälläkin hetkellä myönnetään oleskeluluvat pääosin jatkuvana. Niissä tilanteissa, joista säädetään tutkija- ja opiskelijalain 6 a §:ssä, oleskelulupa voidaan myöntää tilapäisenä, jolloin viraston sovellettavaksi kotikuntaa rekisteröitäessä tulisi kotikuntalain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa ja 2 momentissa säädetyt edellytykset. Tutkijalle myönnettävä nykyistä pidempikestoisempi oleskelulupa lisäksi vähentäisi todennäköisyyttä sille, että voimassa olevaan oleskelulupaan perustuva oikeus kotikuntaan Suomessa lakkaisi.
4.2.6
Vaikutukset tiedonhallintaan
Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 8 §:n 2 momentin mukaan toimialasta vastaavan ministeriön on laadittava lain 5 §:n 3 momentin mukainen arviointi, kun valmisteltavat säännökset vaikuttavat tietoaineistoihin ja tietojärjestelmiin. Lisäksi ministeriön on arvioitava suunniteltujen säännösten vaikutukset asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon.
Esityksellä on vaikutuksia UMA-järjestelmään ja EnterFinlandiin. Pääasialliset vaikutukset ovat uusi oleskelulupaperuste ja siihen liittyvät edellytykset sekä voimassa oleviin oleskelulupiin tehtävät, niiden voimassaoloaikaa koskevat muutokset.
Maahanmuuttovirasto huolehtii tiedonhallintamallin päivittämisestä osana kehitystyötään. Esityksellä ei ole 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja oleellisia muutosvaikutuksia Maahanmuuttoviraston tietoaineistoihin ja tietojärjestelmiin, koska käytössä on olemassa olevat tietojärjestelmät ja koska tietoaineisto on pääpiirteissään saman sisältöistä kuin se tällä hetkellä on sovellettaessa tutkija- ja opiskelijalakia ja ulkomaalaislakia. Esityksellä ei ole vaikutuksia asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon, koska esittävät oleskeluluvat ja niihin liittyvät edellytykset tulevat samalla tavalla asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevan sääntelyn kohteeksi kuin tapahtuu muidenkin oleskelulupa-asioiden kohdalla.
Esityksellä on vaikutuksia jälkivalvonnan kehittämisessä jatkotutkintoa suorittavan tutkijan osalta. Jatkotutkintoa suorittavan tutkijan toimeentuloedellytystä koskeva sääntely olisi samanlaista opiskelijaa koskevan sääntelyn kanssa. Toimeentulon osalta esitettäisiin selvitys ainoastaan ensimmäisen vuoden osalta, mutta niin tutkijalla kuin opiskelijalla tulee toimeentulo olla turvattu koko oleskeluluvan voimassaolon ajan. Jälkivalvonnan edellyttämä järjestelmäkehitys rakennetaan opiskelijoiden osalta vuosien 2023 ja 2024 aikana ja siinä voidaan ottaa huomioon tutkijatkin, jotta siinä voidaan hyödyntää automaatiota manuaalikäsittelyn ohella ja ottaa huomioon ulkomaalaislain 5 luvun muuttamista koskevan lainsäädäntöhankkeen edellyttämä, tätä esitystä laajamittaisempi UMA-järjestelmäkehitys.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Esityksellä tehtäisiin mahdolliseksi myöntää jatkotutkintoa suorittavalle tutkijalle oleskelulupa viideksi vuodeksi, kun selvitys turvatusta toimeentulosta vaadittaisiin vain vuodelta. Sääntely ja sääntelyn taustalla olevat syyt ovat samanlaisia opiskelijoita koskevan sääntelyn kanssa. Kuten edellä kohdassa 2 tuodaan esille, jatkotutkintoa suorittavien tutkijoiden rahoitus on yleensä lyhytkestoista ja perustuu yleensä erilaisiin lähteisiin, jolloin edellytyksiä oleskeluluvan myöntämiselle viideksi vuodeksi ei pääsääntöisesti ole. Jotta oleskelulupa voitaisiin myöntää viideksi vuodeksi, esitetään, että jatkotutkintoa suorittavan tutkijan tulisi esittää toimeentuloselvitys hakemuksessaan vain ensimmäisen vuoden ajalta. Laissa säädettäisiin sen lisäksi, että hakijan toimeentulon on oltava turvattu koko oleskeluvan voimassaolon ajan, mutta ensimmäisen vuoden jälkeiseltä ajalta ei selvitystä tarvitsisi esittää. Näin ollen hakija voisi todentaa hakemuksessaan ennen maahantuloa, että hänellä on käytössä 12 000 euroa ensimmäiseen vuoden elinkustannuksiin, jolloin hänelle myönnetään oleskelulupa viideksi vuodeksi. Toimeentuloedellytyksen täyttämistä seurattaisiin, kuten opiskelijoidenkin kohdalla, pistotarkistuksin sekä vihjetietojen ja muulla tavoin saatujen tietojen perusteella. Maahanmuuttovirastolla on oikeus saada yksittäistapauksissa tieto Kelalta siitä, onko tietty hakija hakenut toimeentulotukea, mutta Kelalla ei ole oikeutta eikä velvoitetta oma-aloitteisesti luovuttaa tietoja Maahanmuuttovirastolle. Toimeentuloedellytyksen täyttämistä oleskeluluvan voimassaolon aikana ehdotetaan seurattavan lain voimaantulon jälkeen samassa yhteydessä kuin seurantaa tehtäisiin opiskelijoiden kohdalla, kuten hallituksen esityksessä HE 232/2021 vp on todettu ja kuten eduskunnan vastauksessa EV 35/2022 vp on lausuttu.
5.2
Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
Euroopan Unioni
Euroopan Unioni vahvistaa osana eurooppalaista tutkimusaluetta houkuttelevia tutkijanuria, osaajakiertoa ja liikkuvuutta myös Euroopan ulkopuolelta tuleville tutkijoille. Horisontti Eurooppa -ohjelmassa väyliä on kaksi. Kilpailuttamiseen perustuvalla Euroopan tutkimusneuvoston (ERC) rahoituksella tuetaan tutkijalähtöisesti tieteen eturintamassa tehtävää tutkimusta kaikilla tieteenaloilla tieteellisen asiantuntemuksen pohjalta. Marie Skłodowska Curie -toimet luovat puolestaan osaamista ja taitoja tutkijoille liikkuvuus- ja koulutustoimien kautta.
Neuvoston päätelmissä Deepening the European Research Area: Providing researchers with attractive and sustainable careers and working conditions and making brain circulation a reality - https://www.consilium.europa.eu/media/49980/st09138-en21.pdf tunnistetaan tutkijoiden rooli tutkimus- ja innovaatiojärjestelmien keskiössä korkealaatuisen tiedontuotannon, tiedonlevittämisen ja innovaation varmistamiseksi. Päätelmissä kiinnitetään huomiota erityisesti nuoren tutkijasukupolven liikkuvuusmahdollisuuksiin, reiluun rekrytointiin ja houkuttelevaan tutkimusjärjestelmään ja sen hyviin työskentelyehtoihin Euroopan houkuttelevuuden takaajana. Erityisesti poikkeuksellisina (COVID-19) aikoina, tutkijoiden houkutteluun ja pysymiseen Euroopassa tulee kiinnittää huomiota.
Tutkijoiden oleskeluluvan voimassaoloajasta säädetään tutkija- ja opiskelijadirektiivin 18 artiklan 1 kohdassa. Sen mukaan tutkijoille on myönnettävä lupa, joka on voimassa vähintään vuoden tai vastaanottosopimuksen keston ajan, mikäli se on lyhyempi. Liikkuvuustoimenpiteitä sisältävien unionin tai monenvälisten ohjelmien piiriin kuuluville tutkijoille on myönnettävä lupa, jonka kesto on vähintään kaksi vuotta tai yhtä pitkä kuin vastaanottosopimuksen kesto, jos se on lyhyempi. Euroopan muuttoliikeverkoston ad hoc –kyselyssä on selvitetty tutkijoiden veto- ja pitovoimaan liittyviä tekijöitä. AD HOC QUERY ON 2021.64 Atracting and retaining international researchers; vastausten koonnos 22.9.2022; https://home-affairs.ec.europa.eu/networks/european-migration-network-emn/emn-publications/emn-ad-hoc-queries_en Kyselystä ilmenee, että useat jäsenvaltiot toteavat myöntävänsä tutkijalle esimerkiksi EU:n sinisen kortin, koska kyseessä on korkeaa osaamista vaativa tehtävä, ja tekevänsä eroa yksityisen ja julkisen tutkimuslaitoksen osalta. Oleskelulupia myönnetään joissakin valtioissa enintään viideksi vuodeksi, jos edellytykset, mukaan lukien toimeentulovaatimus, täyttyvät koko siltä ajalta, jolle oleskelulupa myönnetään. Oleskelulupia myönnetään myös tilapäisinä lupina.
Iso-Britannia
Isossa-Britanniassa uusi maahanmuuton regiimi tarkoittaa käytännössä, ettei vapaata liikkuvuutta ole. Nettomaahanmuutto muista kuin EU-maista on lisääntynyt ja saavutti kaikkien aikojen huippulukemat vuonna 2019. Nettomaahanmuutto EU-maista taas väheni kolmella neljäsosalla vuoden 2016 huippulukemista. Vuonna 2020 EU-kansalaisten nettomaahanmuutto oli negatiivinen, koska moni EU-kansalainen muutti pois Britanniasta.
Iso-Britannia on tehnyt myös uusia aloitteita osaavan työvoiman houkuttelemiseksi. Toukokuun 2022 lopussa käyttöön tuleva huippuyliopistoista valmistuneiden High Potential Individuals –reitti mahdollistaa maahantulon ilman työsopimusta. High Potential Individual -viisumireitti https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1060729/E02724891_-__HC_1118__-_EXPLANATORY_MEMORANDUM__PRINT_.pdf niin sanotuista huippuyliopistoista viiden vuoden aikana valmistuneille on selkeä viesti siitä, millaista maahanmuuttoa Iso-Britannia haluaa. Huippuosaajan tutkinnon myöntäneen yliopiston tulee olla tutkinnon suoritusvuonna 50 parhaan yliopiston joukossa vähintään kahdella seuraavista ranking-listauksista: 1) Times Higher Education World University Rankings, 2) Quacquarelli Symonds QS ja 3) The Academic Ranking of World Universities ARWU. Uutta reittiä pitkin alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaneiden on mahdollista saada kahden vuoden oleskelulupa ja tohtorin tutkinnon suorittaneiden kolmen vuoden oleskelulupa ilman ns. sponsoria. Lupa oikeuttaa myös tiettyjen ehtojen täyttyessä viisumin perheille samalle ajanjaksolle.
Yhdysvallat
Tutkimuksen The impact of international scientists, engineers, and students on U.S. research outputs and global competitiveness –artikkeli, Sarah M. Rovito*, Divyansh Kaushik, and Surya D. Aggarwal (Edited by Julie Stahlhut and Yana Petri, Article | Aug. 30, 2021) mukaan Yhdysvallat on ollut kauan kansainvälisten tutkijoiden ensisijainen kohdemaa ja ulkomaalaiset tutkijat ovat käytännössä suoraan vaikuttaneet Yhdysvaltojen tieteelliseen johtajuuteen. Useat maat, kuten Kiina, Kanada, Iso-Britannia ja Australia, ovat toimeenpanneet ohjelmia, joilla houkutellaan maahan tieteellistä osaamista ja tutkijoita. Kilpailuasetelma ja antimaahanmuuttoretoriikka sekä viisumilainsäädäntö ohjaavat osaajia hakeutumaan muuallekin kuin Yhdysvaltoihin.
Kansainväliset tutkijat ovat vaikuttaneet ja edistäneet Yhdysvaltojen terveyssektoria, taloutta ja kansallista turvallisuutta koko 1900-luvun, esimerkkeinä Albert Einsteinin ja Enrico Fermin. Maahan muuttaneet tutkijat olivat korvaamattomia avaruuskilpailussa 1960-luvulla ja nykypäivänä Covid19-rokotuskehityksessä. Vuoden 2000 jälkeen 37 % Nobelin palkinnoista kemiassa, lääketieteessä ja fysiikassa on osoitettu maahanmuuttajille. Maahanmuuttajat perustavat uusia yrityksiä kaksinkertaisen määrän kantayhdysvaltalaisiin verrattuna. Rovito, Kaushik ja Agarwal (2021)
Tutkimuksen, jonka tulokset perustuvat vertailuihin ulkomailla syntyneiden esiintyvyyteen tiede- ja insinööriyhteisössä ja väestössä, tulokset paljastavat, että tutkijat olivat suhteettoman suurelta osin ulkomailla syntyneitä, trendi, joka on kasvanut ajan myötä. The impact of foreign-born scientists and engineers on American nanoscience research –tutkimuksessa (2014), , Science and Public Policy, Volume 42, Issue 1, February 2015, Pages 107–120, James P. Walsh Tutkimuksessa tarkasteltiin erityisesti korkean vaikuttavuuden julkaisuja 1999-2009.
Yhdysvaltojen hallinnossa on pohdittu venäläisten tutkijoiden maahantulokäytäntöjen muuttamista tietyillä aloilla. Ehdotuksen mukaan vaatimus olemassa olevasta työnantajasta poistuisi ja Yhdysvallat voisi houkutella STEM-alojen tutkijoita maahan. Bloomberg, tallennettu 12.5.2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-04-29/biden-seeks-to-rob-putin-of-his-top-scientists-with-visa-lure
Kiina
Vuonna 2008 perustettu 1 000 talenttia -ohjelma on Kiinan keskushallinnon ohjelma, joka tunnistaa ja rekrytoi johtavia tutkijoita, innovaattoreita ja yrittäjiä. Ohjelma on houkutellut jo tuhansia tutkijoita erityisesti Yhdysvalloista, Isosta-Britanniasta, Saksasta, Singaporesta, Kanadasta, Japanista, Ranskasta ja Australiasta Kiinaan perustamisensa jälkeen.
Kanada
Kanada toimeenpani vuonna 2015 Express Entry -maahanmuutto-ohjelman korkeasti koulutetuille. Express Entry -ohjelmasta on muodostunut houkutteleva työllistymisreitti muun muassa yhdysvaltalaisille tutkijoille ja insinööreille. Rovito, Kaushik, Aggarwa, 2021 Kanada koki huomattavan tutkijavirran Yhdysvalloista 2017, erityisesti ei-Yhdysvaltojen kansalaisten piiristä. Kyseisenä vuotena hakemuksia tuli yli 20 000, joista 80 % sai kutsun pysyvään oleskelulupaan puolen vuoden sisällä hakemuksestaan.
Kanadan väestönkasvusta 80 % tulee maahanmuutosta ja tukee siten Kanadan demografiaa ja kasvua. OECD listasi vuonna 2019 Kanadan houkuttelevimpana maana yrittäjille. Kanadalaiset hyötyvät toisen polven kanadalaisista, 41 %:lla toisen polven kanadalaisella on korkeakoulututkinto verrattuna 24 %:iin kanadalaisvanhempien lapsista.
Israel
Chicago Tribune kirjoitti vuonna 1997 Storer H. Rowley and Tribune Staff Writer, Mar 03, 1997 venäläisistä maahanmuuttajista, että 1990-luvulla entisestä Neuvostoliitosta Israeliin muuttaneet osaajat muuttivat Israelin yhteiskuntaa, erityisesti korkean teknologian avulla. Maahanmuuttajat kaksinkertaistivat insinöörien ja tutkijoiden määrän nostaen sen suuremmaksi kuin Yhdysvalloissa tai Saksassa suhteessa väestön kokoon. Tribunen mukaan Juutalaisvirasto (Jewish Agency) arvioi, että 1990-luvulla kokonaissiirtolaismäärä entisestä Neuvostoliitosta oli miljoona henkilöä. Suuri määrä oli vaikea työllistää, mutta maahanmuuttajat toivat mukanaan osaamisensa, kokemuksensa ja ideansa juuri oikea-aikaisesti taloudellisen kasvun aikaan.https://www.chicagotribune.com/news/ct-xpm-1997-03-03-9703030073-story.html
Israelin maahantulo- ja lupaprosesseja ei voida suoraan verrata Suomeen juutalaisväestön etuoikeuksien vuoksi, eikä myöskään kulttuuristen ja uskonnollisten traditioiden vuoksi. Kuitenkin Neuvostoliiton hajottua, noin 750 000 Venäjän juutalaista muutti Israeliin. Nämä olivat kansainvälisesti verkottuneita, korkeasti koulutettuja ja näiden jälkeläiset ovat erittäin vahvasti edustettuna Israelin hightech-sektorilla. Ongelmana on edelleen integraation vähyys israelilaiseen yhteiskuntaan. Galili, 2020, https://www.brookings.edu/research/the-other-tribe-israels-russian-speaking-community-and-how-it-is-changing-the-country/
6
Lausuntopalaute
Esityksestä järjestettiin lausuntokierros 10.8.-20.9.2022. Lausuntopyyntö lähetettiin 45 taholle, jotka on lueteltu lausuntopalvelu.fi:ssä. Lausunnot ovat luettavissa lausuntopalvelussa ja hankeikkunassa VN/17314/2022.
Kaikki lausuntopalautteen antajat kannattivat esitysluonnoksen tavoitteita ja ehdotuksia. Vastustavia kantoja ei esitetty.
Tutkijan oleskeluluvan voimassaoloajan pituus on lausuntojen palautteen johdosta pidennetty neljästä vuodesta viiteen vuoteen. Voimassaoloajan pituus olisi näin sama kaikissa tutkijan oleskeluluvissa. Lisäksi jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskeluluvan säännöskohtaisia perusteluja on täsmennetty.
Esityksen vaikutusarviointeja Maahanmuuttoviraston osalta ja Kelan etuisuuksiin liittyen on täsmennetty.
Esitykseen on tehty lisäys ulkomaalaislain 56 a §:n osalta, jossa säädetään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan myöntämisestä. Säännöksen 4 momenttia esitetään täsmennettäväksi opiskelijoiden osalta, koska 15.4.2022 voimaan tulleiden lakimuutosten johdosta kansallinen sääntely ei enää vastannut neuvoston direktiivin (2033/109/EY) soveltamisalaa. Samalla momentista poistetaan sääntely humanitaarisen suojelun osalta, koska laista on kumottu sitä koskeva sääntely jo vuonna 2016.
Lausuntopalautteessa esitettiin, että tutkijoiden perheenjäsenten oleskelulupien voimassaoloaika tulisi pidentää samalla kun tutkijoiden lupien voimassaoloaikaa pidennetään. Esityksessä ei kuitenkaan esitetä muutosta tutkijan perheenjäsenten oleskelulupiin. Yhdenvertaisuus suhteessa etenkin muulla perusteella oleskelulupaa hakeviin ja heidän perheenjäseniin, esimerkiksi työntekijän ja Suomen kansalaisen perheenjäseniin, sekä sääntelyyn liittyvät muut seikat, esimerkiksi toimeentuloon ja sen arviointiin liittyvät seikat, tilastot ja vaikutusarvioinnit merkitsevät säätämisen kannalta laaja-alaista ja perusteellista valmistelua, mitä ei tässä esityksessä ole mahdollista tehdä. Voimassa olevan ulkomaalaislain 53 ja 55 §:n mukaan tutkijan perheenjäsenelle voidaan myöntää ensimmäinen oleskelulupa vuodeksi ja jatkolupa neljäksi vuodeksi.
Esitykseen on lisätty lausuntopalautteessa nousseen huomion johdosta ehdotus muuttaa pitkäaikaisen viisumin myöntämistä koskevaa ulkomaalaislain 17 c §:ää. Tämä johtuu siitä, että tällä esityksellä siihen on esitettävä lisättäväksi jatkotutkintoa suorittava tutkija, jotta tällaisella tutkijalla olisi mahdollisuus saada tämä ns. D-viisumi, kuten muidenkin tutkijoiden on se mahdollista saada nopeutettua maahantuloa varten.
Lausuntojen perusteella myös esityksessä käytettyä terminologiaa on pyritty selventämään.
7
Säännöskohtaiset perustelut
7.1
Laki kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella
4 §. Määritelmät. Pykälän 6 a kohdan oppilaitoksen määritelmä muutettaisiin. Lain 4 §:ään on lisätty 15.4.2022 voimaan tulleella muutoksella uusi 6 a kohta, jossa säädetään oppilaitoksen määritelmästä. Sen mukaan oppilaitoksella tarkoitetaan Suomessa sijaitsevaa oppilaitosta, jolla on oikeus järjestää lukiolain (714/2018) tai ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) mukaista tutkintoon johtavaa tai muuta koulutusta. Kyseisten koulutusten järjestäminen edellyttää opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämää koulutuksen järjestämislupaa. Lain 7 a §:n 2 momentin mukaan kolmannen maan kansalaiselle myönnetään kansallinen oleskelulupa opiskelua varten, jos hänet on hyväksytty opiskelijaksi Suomessa sijaitsevaan muuhun oppilaitokseen kuin korkeakouluun, jos opiskelu johtaa tutkintoon tai ammattiin. Muihin kuin tutkintoon johtaviin opintoihin oleskelulupa voidaan myöntää, jos oleskeluluvan myöntämiselle on perusteltu syy. Laissa olevaa oppilaitoksen määritelmää ehdotetaankin muutettavaksi siten, että se kattaisi myös muun ministeriön kuin opetus- ja kulttuuriministeriön toimialaan kuuluvan viranomaisen valvomat tai rahoittamat oppilaitokset. Lisäksi siihen ehdotetaan lisättäväksi Ahvenanmaata koskeva sääntely. Ahvenanmaalla lukiokoulutuksesta säädetään lukiokoulutuksesta annetussa maakuntalaissa.
6 §.Tutkija- ja opiskelijadirektiivissä tarkoitetun oleskeluluvan myöntäminen tutkijalle. Pykälän 3 momentti muutettaisiin. Säännöksen tarkoittamalle tutkijalle myönnettäisiin oleskelulupa jatkuvana viideksi vuodeksi tai enintään sopimuksen voimassaoloajaksi, jos sopimus on voimassa alle viisi vuotta. Jatko-oleskelulupa myönnettäisiin voimassa olevan sääntelyn mukaan jatkossakin enintään neljäksi vuodeksi kerrallaan.
6 a §.Kansallisen oleskeluluvan myöntäminen tutkijalle. Pykälän 3 momentti muutettaisiin siten, että oleskeluluvan voimassaoloaikaan pidennettäisiin. Säännöksen tarkoittamalle tutkijalle voitaisiin myöntää oleskelulupa enintään viideksi vuodeksi. Säännös jäisi muilta osin ennalleen.
6 b §.Oleskeluluvan myöntäminen jatkotutkintoa suorittavalle tutkijalle. Säännös olisi uusi ja siinä säädettäisiin oleskeluluvan myöntämisestä tutkijalle, joka tekee jatkotutkintoa korkeakoulussa, ja oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että tutkijalle, joka tekee jatkotutkintoa korkeakoulussa, myönnetään oleskelulupa jatkotutkinnon suorittamista varten. Korkeakoulussa suoritettavia jatkotutkintoja ovat tällä hetkellä yliopistolain (558/2009) 7 §:ssä ja Maanpuolustuskorkeakoulusta annetun lain (1121/2008) 6 §:ssä tarkoitetut jatkotutkinnot. Lisäksi siinä säädettäisiin, että tutkijan tulee tehdä tutkimusorganisaation, joka tässä tapauksessa tarkoittaisi korkeakoulua, 5 §:n tarkoitettu sopimus.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toimeentuloedellytyksestä. Tutkijan tulisi esittää hakemuksessaan selvitys hänen turvatusta toimeentulostaan ensimmäiseksi vuodeksi, vaikka jatkotutkinnon suorittaminen kestäisi pidemmän ajan. Jos tutkija hakisi oleskelulupaa vuotta lyhyemmälle ajalle, hänen tulisi esittää selvitys toimeentulosta siltä ajalta. Jos jatkotutkinnon tekeminen tapahtuisi yksinomaan työsuhteessa, tulisi toimeentulon olla turvattu siitä saatavalla palkkatulolla. Muussa tapauksessa toimeentulo tulisi olla turvattu ulkomaalaislain 39 §:n mukaisesti. Lisäksi momentissa säädettäisiin toimeentuloedellytyksestä koko siltä ajalta, jolle oleskelulupa jatkotutkinnon tekemisen perusteella myönnetään. Vaikka tutkija esittäisi selvityksen turvatusta toimeentulostaan ainoastaan ensimmäisen vuoden osalta, on hänellä kuitenkin velvollisuus huolehtia turvatusta toimeentulostaan koko sen ajan, jolle hän hakee oleskelulupaa ja jolle ajalle se myönnetään. Jos jatkotutkintoa suorittava tutkija hakisi jatko-oleskelulupaa, edellä olevaa sovellettaisiin myös sitä varten tehdyn hakemuksen kohdalla. Maahanmuuttovirasto valvoo toimeentuloedellytyksen täyttämistä. Se valvoo ennen oleskeluluvan myöntämistä, että tutkija on esittänyt selvityksen toimeentulostaan ensimmäiselle vuodelle tai, jos tutkija on hakenut oleskelulupaa lyhyemmälle ajalle, että toimeentulo on turvattu sen ajan. Maahanmuuttovirasto valvoo toimeentuloedellytyksen täyttämistä myös jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen kohdalla. Sääntely vastaa, mitä ulkomaalaislain 39 §:ssä säädetään turvatun toimeentulon osalta oleskelulupaa myönnettäessä. Maahanmuuttovirasto voisi myös jo oleskelulupaharkinnan yhteydessä merkitä seurantaan, jos hakijalla on vaikeuksia esittää selvitystä toimeentulostaan alun alkaen, mutta oleskelulupaa ei voitaisi siltikään jättää myöntämättä.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin oleskeluluvan lajista ja voimassaolon kestosta. Oleskeluluvan lajin osalta säädettäisiin, että oleskelulupa myönnetään jatkuvana (A). Oleskelulupa myönnettäisiin viideksi vuodeksi, koska se on lähtökohtaisesti jatkotutkinnon suorittamiseksi riittävä aika. Jos oleskelulupaa haettaisiin nimenomaisesti lyhyemmäksi ajaksi, lupa myönnettäisiin haetulle lyhyemmälle ajalle. Tutkija olisi tehnyt korkeakoulun kanssa 5 §:ssä tarkoitetun sopimuksen tutkimuksen suorittamisesta. Ensimmäinen oleskelulupa myönnettäisiin sopimuksen perusteella viideksi vuodeksi siitä huolimatta, että sopimuksessa olisi tässä vaiheessa tieto viittä vuotta lyhytkestoisemmasta tutkimushankkeesta ja siihen liittyvästä rahoituksesta.
Jos tutkija ei saisi jatkotutkintoa valmiiksi ensimmäisen oleskeluluvan voimassaolon aikana, tutkija voisi hakea jatko-oleskelulupaa tutkinnon loppuun suorittamiseksi. Jatkolupaa haettaessa hakemuksen pohjana olisi ajantasaistettu 5 §:ssä tarkoitettu sopimus. Korkeakoulun olisi annettava sopimuksessa realistinen arvio tutkimuksen suorittamisen jäljellä olevasta kestosta, jotta tutkinto tulisi siinä ajassa suoritetuksi. Arvion tulisi perustua tutkimusta valvovan professorin lausuntoon. Oleskelulupa voitaisiin myöntää korkeakoulun arvioimaksi ajaksi ja enintään neljäksi vuodeksi kerrallaan.
11 §.Hakemuksen hylkäysperusteet. Pykälän 1 momentin 1 kohta muutettaisiin siten, että siihen lisättäisiin viittaus uuteen 6 b §:ään. Hakemus olisi hylättävä, jos hakija ei täytä 6 b §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä.
12 §.Oleskeluluvan peruuttaminen tai uusimatta jättäminen. Pykälän 1 momentin johdantokappale muutettaisiin siten, että siihen lisättäisiin viittaus uuteen 6 b §:ään. Hakemus olisi peruutettava tai jätettävä uusimatta, jos hakija ei täytä 6 b §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä.
14 §.Työnteko-oikeus ja oikeus harjoittaa elinkeinoa. Pykälän 1 momentin 1 kohta muutettaisiin siten, että siihen lisättäisiin viittaus uuteen 6 b §:ään. Jatkotutkintoa suorittavalla tutkijalla olisi rajoittamaton työnteko-oikeus.
7.2
Ulkomaalaislaki
17 c §. Pitkäaikaisen viisumin myöntäminen. Pykälä ja sen otsikko ehdotetaan muutettavaksi, koska tällä esityksellä ehdotetaan säädettävän uudesta jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskeluluvasta, joka olisi huomioitava pitkäaikaisen viisumin myöntämisessä. Muutos tehtäisiin koko pykälän muutoksena.
56 §.Pysyvän oleskeluluvan myöntäminen. Pykälän 5 momentti muutettaisiin siten, että siinä säädettäisiin täsmällisemmin säännöksen koskevan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annetun lain (719/2018) 7 ja 7 a §:n opiskelun perusteella myönnettäviä oleskelulupia. Tämä muutos säädettäisiin, jottei säännöstä sovellettaisi uuteen 6 b §:n perusteella myönnettävään jatkotutkintoa suorittavaan kolmannen maan kansalaiseen.
56 a §.Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan myöntäminen. Säännöksen 4 momentti muutettaisiin. Momentissa säädettäisiin, että opiskelijalle ei myönnetä säännöksen tarkoittamaa oleskelulupaa. Tämä johtuisi siitä, että neuvoston direktiivin (2003/109/EY) pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta kolmansien maiden kansalaisiin, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa opiskelua varten. Muutoksen tekeminen olisi tarpeen sen vuoksi, että 15.4.2022 voimaan tulleiden lakimuutoksen (sk 277/2022, HE 232/2021 vp) johdosta korkeakoulututkintoa suorittavan opiskelijan oleskeluluvan laji muutettiin tilapäisestä (B) jatkuvaksi (A). Muutoksen johdosta opiskelijalle, jonka oleskeluluvan laji on jatkuva, olisi ulkomaalaislain 56 a §:n sanamuoto huomioon ottaen myönnettävä siinä säädetty oleskelulupa, mikä olisi vastoin direktiivin soveltamisalaa. Lisäyksellä tarkoitettaisiin, että kolmannen maan kansalainen ei voi saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa opiskelijana, vaikka hän olisi oleskellut opiskelijan oleskeluluvalla vaaditun viisi vuotta.
Uudessa 4 momentissa säädettäisiin lisäksi, että oleskelusta opiskelijan oleskeluluvalla otettaisiin kuitenkin huomioon osa ajasta harkittaessa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan myöntämistä. Mainitun direktiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukana laskettaessa 1 kohdassa tarkoitettua viiden vuoden ajanjaksoa 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, huomioon voidaan ottaa vain puolet niistä ajanjaksoista, joina kyseinen kansalainen on oleskellut jäsenvaltion alueella opiskelua varten myönnetyllä oleskeluluvalla. Näin ollen kolmannen maan kansalaiselle laskettaisiin hyödyksi puolet opiskeluun käytetystä ajasta sen jälkeen, kun hänelle on opiskelun jälkeen myönnetty jatkuva oleskelulupa muulla kuin opiskelun perusteella ja hän hakee pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa ja hän täyttää sen myöntämisen edellytykset.
Momentin muutos olisi myös se, että siinä ei enää säädettäisi, että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa ei myönnetä humanitaarista suojelua saavalle. Humanitaarinen suojelu, josta säädettiin aiemmin lain 88 a §:ssä, on kumottu 16.5.2016 voimaan tulleella lailla 332/2016 (HE 2/2016 vp), mutta 56 a §:n 4 momentti on jäänyt siinä huomioimatta.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.7.2023, joka on UMA-järjestelmän kehittämisen aikataulu ja resursointi huomioon ottaen aikaisin mahdollinen voimaantulon ajankohta.
9
Toimeenpano ja seuranta
Esityksessä ehdotetaan, että tieteellistä jatkotutkintoa suorittavan tutkijan tulee esittää oleskelulupaa hakiessaan selvitys turvatusta toimeentulosta vain ensimmäisen vuoden ajalta, vaikka oleskelulupa myönnetään pidemmälle ajalle. Tutkijan toimeentuloon ensimmäisen vuoden jälkeen kohdistettaisiin valvontaa. Valvontaa tapahtuisi esimerkiksi pistotarkistuksin ja rekistereistä saatavien tietojen perusteella. Toimeentuloedellytyksen täyttämistä ja siihen mahdollisesti liittyviä ilmiöitä ehdotetaan seurattavan lain voimaantulon jälkeen samassa yhteydessä kuin opiskelijan kohdalla selvitetään, kuten hallituksen esityksessä HE 232/2021 vp on opiskelijan osalta esitetty. Työ- ja elinkeinoministeriö ja opetus- ja kulttuuriministeriö päättävät, selvitetäänkö asiaa virkatyönä tai esimerkiksi ulkopuoliselta taholta tilattavalla tutkimuksella ja mihin toimenpiteisiin selvityksen jälkeen on mahdollisesti ryhdyttävä.
10
Esityksen riippuvuus muista esityksistä
Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys (HE 99/2022 vp), jossa ehdotetaan ulkomaalaislain 17 c §:n muuttamista siten, että oleskeluluvan saaneelle tutkijalle voitaisiin jatkossa myöntää pitkäaikainen viisumi (ns. D-viisumi) maahantulon nopeuttamiseksi. Jatkotutkintoa suorittavalle tutkijalle myönnettävää oleskelulupaa (luonnoksen 6 b §) ei ole voitu huomioida pitkäaikaista viisumia koskevaa hallituksen esitystä laadittaessa, minkä vuoksi se huomioidaan tässä esityksessä siten, että pitkäaikaisen viisumin myöntäminen olisi mahdollista jatkotutkintoa suorittavalle tutkijalle, jolle on myönnetty ehdotettava 6 b §:n oleskelulupa. Lisäksi pysyvän oleskeluluvan myöntämistä koskevaan ulkomaalaislain 56 §:än ehdotetaan edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 99/2022 vp) teknistä muutosta ja sääntely on tältä osin yhteen sovitettava eduskuntakäsittelyn aikana.
Myös eduskunnalle 25.8.2022 annetussa hallituksen esityksessä (HE 114/2022 vp) ehdotetaan ulkomaalaislain 17 c §:n muuttamista.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan lailla. Säännöksen esitöiden mukaan sen lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisella ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan (HE 309/1993 vp, PeVL 23/1998 vp). Perustuslaista ei siksi johdu suoranaisesti erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle. Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan kuitenkin johtaa syrjinnän ja mielivallan kiellot samoin kuin vaatimus maahan pääsyssä ja maassa oleskelussa sovellettavien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että oikeusturva toteutuu (PeVL 16/2000 vp). Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan ulkomaalaisen oikeuksia ei saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä ja 6 §:n mukaan päätöksenteossa on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslain yhdenvertaisuussääntely ja syrjintäkielto eivät kiellä kaikenlaista erottelua ihmisten välillä. Olennaista on, voidaanko kulloinenkin sääntely henkilöiden asettamisesta eri asemaan perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (esim. PeVL 46/2006 vp, PeVL 18/2010 vp, PeVL 44/2010 vp ja PeVL 64/2010 vp). Hyväksyttävän perusteen olemassaolo tekee eri asemaan asettamisen sallituksi perustuslain näkökulmasta niin välittömän kuin välillisen syrjinnän kieltoon nähden (PeVL 10/2003 vp). Eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on keskeisenä hyväksyttävänä perusteena pidetty erottelun tavoitteen liittymistä jonkun toisen perusoikeuden toteutumiseen. Hyväksyttävinä perusteina on pidetty myös muita merkittäviä julkisia tai yhteiskunnallisia intressejä. Erilaisen kohtelun arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota paitsi tietyn tavoitteen saavuttamiseksi ehdotetun keinon hyväksyttävyyteen myös sääntelyn oikeasuhtaisuuteen. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on tässä yhteydessä korostanut hyväksyttävän syyn asiallista ja kiinteää yhteyttä säädettävän lain tarkoitukseen (PeVL 44/2010 vp).
Esitykseen sisältyvän ehdotuksen mukaan jatkotutkintoa suorittavan tutkijan tulee oleskelulupaa hakiessaan esittää selvitys turvatusta toimeentulosta ainoastaan ensimmäisen vuoden osalta, vaikka oleskelulupa myönnetään vuotta pidemmäksi ajaksi. Ehdotus on poikkeus pääsäännöstä, josta säädetään ulkomaalaislain (301/2004) 39 §:ssä. Pääsäännön mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, ja toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäistapauksessa poiketa tietyin edellytyksin. Ehdotus on kuitenkin yhteneväinen opiskelijalle myönnettävän oleskeluluvan kanssa.
Ulkomaalaislain 39 § on pääasialliselta sisällöltään samanlainen kuin se on ollut siitä lukien, kun voimassa oleva ulkomaalaislaki on tullut voimaan 1.5.2004. Perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa ulkomaalaislakia koskevista hallituksen esityksistä (PeVL 4/2004 vp, HE 28/2003 vp ja sen täydentävä esitys HE 151/2003 vp). Perustuslakivaliokunta on tyytynyt lyhyesti toteamaan sääntelyn tältä osin ja vain täydentämään sitä lapsen etuun perustuvan poikkeuksen osalta. Tämän jälkeen toimeentuloedellytystä on joltain osin tarkasteltu, mutta ei sillä tavalla kuin nyt tässä esityksessä on kyse. Työperusteisten oleskelulupien kohdalla sääntelyä on täsmennetty muun muassa siltä osin, millä tavalla toimeentulon tulee olla turvattu, kun oleskelulupa myönnetään ansiotyötä varten (HE 139/2013 vp; tähän ei liity perustuslakivaliokunnan lausuntoa). Perustuslakivaliokunta on sen sijaan lausunut toimeentuloedellytyksen osalta tilanteessa, jossa edellytyksen täyttämisen vaatimusta laajennettiin (PeVL 27/2016 vp, HE 43/2016 vp) kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien perheenjäseniin tietyin poikkeuksin.
Tässä esityksessä on kyse jatkotutkintoa suorittavan tutkijan oleskeluluvan toimeentuloedellytyksen esittämisestä osalle sitä aikaa, jolle oleskelulupaa haetaan ja jolle se myönnetään. Oleskelulupa esitetään myönnettäväksi sille ajalle, joka on melko varmuudella riittävän pitkä aika jatkotutkinnon tekemiseksi ja sitä koskevien muodollisuuksien täyttämiseksi. Tohtorin tutkinnon suorittaminen kestää tyypillisesti vähintään neljä vuotta, usein pidempään. Oleskelulupa myönnettäisiin viideksi vuodeksi, jolloin väitöskirjan viimeistely ja tarkastaminen ehtisi toteutua oleskeluluvan voimassaolon aikana. Toimeentulon osalta tapahtuvassa jälkikäteisvalvonnassa olisi kyse oleskeluluvan voimassaoloaikaan pääasiassa sen ensimmäisen vuoden jälkeen liittyvästä valvonnasta. Tällainen jälkivalvonta ei kuitenkaan yksin liity toimeentulon valvontaan, vaan sitä tehdään tälläkin hetkellä oleskeluluvan edellytysten täyttämiseen liittyvänä valvontana. Jos väitöskirja ei valmistu viidessä vuodessa, tutkija hakisi jatkolupaa, joka myönnettäisiin enintään neljäksi vuodeksi kerrallaan. Jatkoluvan hakeminen on myös kohta, jossa Maahanmuuttovirasto voi suorittaa valvontaa.
Pääasiallinen pääpaino valvonnassa on edelleen etukäteen tapahtuvassa valvonnassa, joka perustuu hakemuksessa esitettyjen selvitysten arviointiin ja oleskeluluvan myöntämiseen sille ajalle, jolla edellytykset täyttyvät. Jatkotutkintoa suorittavan tutkijan kohdalla hakemuksessa esitettävä toimeentuloselvitys koskisi yhtä vuotta eli vain osaa myönnettävän oleskeluluvan koko voimassaoloajasta ja silti oleskelulupa myönnettäisiin vuotta pidemmälle ajalle.
Ehdotettava toimeentulon edellytyksen täyttämisen sääntely olisi samanlaista kuin opiskelijan oleskeluluvan kohdalla ja muistuttaa muissa oleskeluluvissa jatko-oleskelulupaharkintaa siten, että useimmiten jatko-oleskelulupien voimassaoloajat ovat pitemmät kuin ensimmäisten oleskelulupien kohdalla. Jatko-oleskelulupahakemusten kohdalla arvioidaan luotettavuutta, miten luotettavana hakijan esittämää toimeentuloselvitystä voidaan pitää, kun jatko-oleskelulupa myönnetään enintään neljäksi vuodeksi.
Kokonaisuutena arvioiden ehdotettavan sääntelyn toimivuuden seuraaminen ja arvioiminen lain voimaantulon jälkeen olisi kuitenkin perusteltua.
Kaikkiin oleskelulupiin liittyy jälkikäteistä valvontaa, jota Maahanmuuttovirasto suorittaa ulkomaalaislain 212 §:n perusteella. Tutkija- ja opiskelijalain 3 §:ssä säädetään, että ulkomaalaislain säännöksiä maahantulon, maastalähdön, oleskelun ja työnteon osalta sovelletaan, jollei tässä laissa toisin säädetä. Näin ollen Maahanmuuttovirasto suorittaa tutkija- ja opiskelijalain mukaisiin oleskelulupiin liittyvää jälkikäteistä valvontaa ulkomaalaislain 212 §:n perusteella.
Koska toimeentuloselvitystä koko oleskeluluvan voimassaolon ajalta ei esityksen mukaan edellytettäisi esitettävän eikä näin ollen olisi esitetty oleskeluluvan hakemisen yhteydessä, jatkotutkintoa suorittavalle tutkijalle asetettaisiin laissa velvoite huolehtia toimeentuloedellytyksen täyttämisestä myös ensimmäisen vuoden jälkeen koko oleskeluluvan voimassaolon ajan. Tutkija olisi sääntelyn osalta tietoinen tästä häneen kohdistuvasta velvoitteesta, etenkin kun informaatiota siitä hänelle hakemisvaiheessa annettaisiin muun muassa hakemuksessa ja verkossa. Velvoitteen laiminlyönti voisi johtaa oleskeluluvan peruuttamiseen ja seurauksena voisi olla äärimmäisenä toimenpiteenä jopa maasta poistaminen. Oleskeluluvan peruuttamisen osalta sovellettaisiin tutkija- ja opiskelijalain 12 §:ää. Sen 4 momentissa säädetään, että 2 ja 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa on otettava huomioon tapauksen erityiset olosuhteet kokonaisuudessaan ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Kyseessä olisi tapauskohtaisesti tehtävä kokonaisharkinta ennen päätöksentekoa. Kyseessä olisi hakijan eduksi kokonaisharkinnasta ennen oleskeluluvan peruuttamista koskevan päätöksen tekemistä. Lisäksi voimassa olevassa ulkomaalaislain 9 luvussa säädetään maasta poistamisesta ja sen 146 §:ssä myös nimenomaisesti siinä vaiheessa tehtävästä kokonaisharkinnasta. Kyse on osaltaan perustuslain 80 §:n vaatimuksesta, että lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista.
Esityksessä ehdotettava jatkotutkintoa suorittavan tutkijan toimeentuloedellytyksen jälkikäteisvalvonta olisi ensimmäisen kerran ajankohtaista samassa yhteydessä kuin seurantaa tehtäisiin opiskelijoiden osalta, kuten hallituksen esityksessä HE 232/2021 vp on todettu ja eduskunta on lausunut vastauksessaan EV 35/2022 vp. Valvonnan suorittaminen olisi alkuun enemmän manuaalista työtä, mutta ajan kanssa automaatioon ja rekisteritarkistuksiin liittyvää toimintaa, jollaista valvontaa aletaan suorittaa muissakin oleskelulupatyypeissä ja etenkin tilanteissa, kun oleskelulupien voimassaoloaikoja on pidennetty.
Valvonnassa käsiteltäisiin perustuslain 10 §:ssä turvattuun yksityiselämän suojaan liittyviä tietoja. Maahanmuuttoviraston tiedonsaantioikeuksista säädetään laissa henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa (mahtilaki, 615/2020). Mahtilain 2 §:n 2 momentin mukaan, jollei siinä laissa toisin säädetä, sovelletaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä, mitä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Maahanmuuttovirasto noudattaa oleskelulupa-asioissaan jo tällä hetkellä osa-automaatiota niissä rajoissa kuin se mahtilain mukaan on mahdollista. Mahtilain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lakia sovelletaan, jollei muualla laissa toisin säädetä, henkilötietojen kokonaan tai osittain automatisoituun käsittelyyn sekä muuhun henkilötietojen käsittelyyn, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa ja henkilötietoja käsitellään ulkomaalaisen maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua koskevien asioiden käsittelyä sekä niitä koskevaa päätöksentekoa ja valvontaa.
Jälkivalvonnan järjestelmäkehittäminen vuosien 2023 ja 2024 aikana ja siinä hyödynnettävä osa-automaatio toteutettaisiin mahtilain sääntelyä soveltaen. Enemmän automaation käyttäminen oleskelulupa-asioissa yleensä ja tämän esityksen kannalta erityisesti valvonnassa edellyttäisi todennäköisesti omaa erityislainsäädäntöä oikeusministeriössä valmisteilla olevan automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön lisäksi, mistä tarpeesta ei kuitenkaan nyt tämän esityksen johdosta ole kyse. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 62/2018 vp, joka liittyi sittemmin valtiopäivien päättymisen ja toimitettavien eduskuntavaalien johdosta rauenneeseen mahtilakia koskevaan esitykseen HE 224/2018 vp, käsitellyt muun muassa tiedonsaantioikeuksia ja automatisoitua päätöksentekoa. Perustuslakivaliokunta on sittemmin mahtilakia koskeneen uuden esityksen HE 18/2019 vp osalta lausunut (PeVL 7/2019 vp), että lakiehdotuksen, erityisesti tätä esitystä koskien sen 8 §, jossa säädetään arkaluonteisten tietojen käsittelystä, että se on asianmukaisesti sidottu välttämättömyyteen. Viranomaisen henkilörekisteriin talletettavat tiedot ovat perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen hallussa olevia tallenteita (PeVL 3/2009 vp).
Ehdotettava sääntely ei tarkoita, että se olisi muulla perusteella oleskelulupaa hakeviin hakijoihin nähden yhdenvertaisuuden vastaista, koska vaatimus turvatusta toimeentulosta koskee siltikin koko oleskeluluvan voimassaolon aikaa ja koska toimeentuloedellytyksen täyttämiseen kohdistettaisiin valvontaa. Maahanmuuttovirasto valvoisi edellytyksen täyttämistä oleskeluluvan koko voimassaolon ajalta. Valvonta olisi näin ollen jälkivalvontaa, jota suoritettaisiin ulkomaalaislain 212 §:n perusteella. Jälkivalvonnan olisi oltava uskottavaa, tehokasta ja resursoitua, jotta se asemoituisi yhtä vahvaksi elementiksi kuin ennakkoon oleskelulupaharkinnan yhteydessä tapahtuva valvonta.
Tutkijan perheenjäsenten toimeentuloedellytyksen täyttämisen osalta ei esitetä tehtävän poikkeusta tai muutosta.
Ehdotettavat säännösmuutokset ja -ehdotus edustavat monelta osin perusoikeusmyönteistä tulkintaa niin perustuslain 6 §:ssä yhdenvertaisuuden periaatteen kuin myös 10 §:n turvatun yksityiselämän suojan kannalta ja siihen kuuluvan perhe-elämän suojan kannalta. Perhe-elämän suojasta on määräyksiä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa.
Perustuslain 21 §:n 1 momentti sisältää perussäännöksen jokaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi ja ratkaistuksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Hallintolainkäytön oikeussuojatakeita koskee perustuslain 21 §:n 2 momentti, johon sisältyy vaatimus lainkäytön ja hallinnon oikeussuojatakeiden turvaamisesta eduskunnan hyväksymällä lailla. Säännöksessä luetellaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon tärkeimmät osa-alueet eli käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, vaatimus päätöksen perustelemisesta sekä oikeus hakea muutosta. Tutkija- ja opiskelijalain muutoksenhakua koskeva sääntely turvaa, että menettelyt muutoksenhaussa ovat mahdollisimman yhdenvertaiset suhteessa ulkomaalaislain perusteella myönnettävien oleskelulupien kanssa.
Ulkomaalaislain yleistä sääntelyä maahantulon, maastalähdön, oleskelun ja työnteon osalta noudatettaisiin yleisiltä osiltaan edelleen, ja myös ulkomaalaislain valvontaa koskevaa sääntelyä sovellettaisiin, kuten edellä todetaan.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.