1.1  Tausta

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa (1269/2020, jatkossa kuntakokeilulaki) säädetään määräaikaisesta kokeilusta, jonka aikana kunnat järjestävät eräitä palveluja ja hoitavat eräitä tehtäviä työ- ja elinkeinotoimistojen asemasta. Laki on tullut voimaan 1.3.2021 ja on voimassa 31.12.2024 asti. Lakiin on selvinnyt muutostarpeita 1.7.2022 voimaan tulleen Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain (242/2022) voimaantulon ja Ukrainasta Suomeen sotaa paenneiden henkilöiden myötä. 

Työkanava Oy:n asiakkuus

Työkanava Oy on valtion omistuksessa ja hallinnassa oleva osakeyhtiö, jonka tehtävänä on edistää osatyökykyisten siirtymistä edelleen avoimille työmarkkinoille. 

Työkanava Oy työllistää vain työ- ja elinkeinotoimiston sille osoittamia työntekijöitä. Asiakkaan edellytyksistä työskennellä Työkanava Oy:ssä säädetään Työkanava Oy:tä koskevassa laissa. 

Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain voimaantulon jälkeen on katsottu, että kuntakokeilulaissa ei riittävän selkeästi anneta kokeilualueen kunnalle oikeutta tehdä päätöstä asiakkaan kelpoisuudesta työskennellä Työkanava Oy:ssä. Kokeilualueiden kuntien toimivalta Työkanava Oy -lakia koskevien tehtävien osalta on haasteellinen, sillä kokeilulaissa ei ole selkeästi säädetty, että päätös soveltuvuudesta kuuluisi kokeilualueen kunnan tehtäviin. 

Tilapäistä suojelua saavat henkilöt ja kokeilukunnan asiakkuus

Suomeen on saapunut lokakuuhun 2023 mennessä noin 40 000 Ukrainasta sodan myötä pakenemaan joutunutta henkilöä, jolle on myönnetty tilapäistä suojelua. Tilapäinen suojelu perustuu EU:n tilapäistä suojelua koskevaan direktiiviin (Neuvoston direktiivi 2001/55/EY vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteissa, jos toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi), jota sovelletaan Ukrainan sodan myötä Suomessa ensimmäistä kertaa. Tilapäisen suojelun myöntäminen mahdollistaa sen, että suojelua voidaan tarjota rajatulle joukolle nopeasti ja turvapaikkamenettelyä kevyemmässä prosessissa.  

Tilapäistä suojelua saaville ei pääsääntöisesti ole annettu kotikuntaa Suomessa, koska he eivät täytä kotikuntalain (201/1994) 4 §:n kotikunnan saamiselle säädettyjä edellytyksiä. Vuoden 2022 aikana tilapäistä suojelua saavien edellytykset kotikunnan saamiselle alkavat täyttyä keväästä 2023 alkaen, jos heille myönnettyjen tilapäisten oleskelulupien voimassaoloaikaa on jatkettu ja he ovat asuneet Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään vuoden ajan. Jos tilapäistä suojelua saavalla on perheenjäsen, jolla on Suomessa kotikunta, hän voi hakea kotikuntaa jo aiemmin. Tilapäistä suojelua saava voi saada kotikunnan myös, jos hän saa jatkuvan oleskeluluvan jollain muulla kuin tilapäisen suojelun perusteella. Kotikuntamerkintä on merkityksellinen, koska tietyt palvelut ja etuudet on lainsäädännössä sidottu kotikuntaan. Myös kokeilualueen kunnan asiakkuus on sidottu kotikuntaan. Kuntakokeilulain 4 §:n mukaan kokeilualueen kunnan asiakkaita ovat työttömät työnhakijat, työllistettynä olevat ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevat työnhakijat, joilla ei ole oikeutta ansiopäivärahaan tai jotka ovat alle 30-vuotiaita, maahanmuuttajia tai vieraskielisiä. Siten tilapäistä suojelua saavaa henkilöä ei voida siirtää kokeilualueen kunnan asiakkaaksi ennen kuin hänellä on myös kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. 

Hallitus kirjasi syyskuussa 2022 pidetyissä talousarvioneuvotteluissa tavoitteeksi Ukrainasta sotaa paenneiden työllistymisen edellytysten parantamisen. Kirjauksen mukaan Ukrainasta sotaa paenneiden työllistymisen edellytyksiä tulisi parantaa siten, että tilapäistä suojelua tai muuta oleskelulupaa hakeneet voisivat siirtyä työllisyyden kuntakokeilujen piiriin ennen kotikuntaoikeuden saamista. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. 

Esitysluonnoksesta järjestettiin kirjallinen lausuntokierros 11.‒20.10.2022. Valmisteluaikataulullisista syistä johtuen lausuntokierros oli normaalia lyhyempi. Lausuntoa pyydettiin muilta ministeriöiltä, kuntakokeilulain mukaisilta kokeilukunnilta, työ- ja elinkeinotoimistoilta, elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksilta, KEHA-keskukselta, Suomen Kuntaliitolta ja järjestöiltä. Lausuntopyyntö julkaistiin lausuntopalvelu.fi:ssä, joten myös muilla tahoilla oli mahdollisuus lausua esitysluonnoksesta.  

Hallituksen esityksestä on käyty kuntalain (410/2015) 11 §:n mukainen neuvottelu ja asia on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 11.11.2022. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM058:00/2022. 

2.1  Työkanava Oy:n asiakkuus

Laki Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä 

Työkanava Oy on valtion omistuksessa ja hallinnassa oleva osakeyhtiö, jonka tehtävänä on edistää osatyökykyisten siirtymistä edelleen avoimille työmarkkinoille. 

Työkanava Oy nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:ssä säädetään Työkanava Oy:n työllistettäväksi tulevista henkilöistä ja heidän valintaperusteistaan. Lain 4 §:n 1 momentin mukaan Työkanava Oy työllistää vain työ- ja elinkeinotoimiston sille palvelukseen osoittamia työnhakijoita. Työ- ja elinkeinotoimisto osoittaa yhtiölle avoinna olevia työpaikkoja vastaavan määrän julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012) tarkoitettuja työttömiä työnhakijoita, joiden mahdollisuudet sopivan työn saamiseen ovat olennaisesti vähentyneet sairauden tai vamman vuoksi. Lisäksi edellytetään, että henkilöt ovat halukkaita työllistymään, mutta työllistyminen ei ole työllistymisedellytyksiä parantavista palveluista huolimatta onnistunut tai muuten on ilmeistä, ettei näillä palveluilla arviointihetkellä merkittävästi lisätä henkilön työllistymismahdollisuuksia ja että työllistyminen muun työnantajan palvelukseen on epätodennäköistä.  

Työ- ja elinkeinotoimiston on tehtävä päätös siitä, täyttääkö henkilö edellä mainitun 4 §:n mukaiset edellytykset Työkanava Oy:öön työllistämiseksi ennen kuin työ- ja elinkeinotoimisto voi osoittaa työnhakijan Työkanava Oy:n palvelukseen. Soveltuvuutta arvioidaan ja päätös tehdään osana julkisesta työvoima- ja yrityspalvelulaissa säädettyä asiakasprosessia. Soveltuvuuden arvioinnin ja päätöksen tekee siten se työ- ja elinkeinotoimisto, jonka asiakas työnhakija on. Työttömien työnhakijoiden osoittamisesta Työkanava Oy:n palvelukseen vastaa puolestaan yksi työ- ja elinkeinotoimisto, joka tällä hetkellä on Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimisto, jolle tehtävä on annettu työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä työntekijöitä Työkanava Oy:lle osoittavasta keskitetystä työ- ja elinkeinotoimistosta. Huomattava on, että myönteinen päätös soveltuvuudesta työskennellä Työkanava Oy:ssä ei tarkoita, että työnhakija työllistyisi heti.  

Kuntakokeilulaki ja kokeilualueen kunnille kuuluvat tehtävät 

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa säädetään määräaikaisesta kokeilusta, jonka aikana kunnat järjestävät alueellaan eräitä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa (1386/2010, jatkossa kotoutumislaki) tarkoitettuja palveluja työ- ja elinkeinotoimiston asemasta, hoitavat eräitä työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa (1386/2010) ja kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa (189/2001) tarkoitettuja tehtäviä työ- ja elinkeinotoimiston asemasta ja antavat eräitä työttömyysturvalaissa (1290/2002) tarkoitettuja työvoimapoliittisia lausuntoja työ- ja elinkeinotoimiston asemasta.  

Kuntakokeilulain 8 §:ssä säädetään työnhakijan haastatteluihin ja palvelutarpeen arviointiin liittyvistä tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan kokeilualueen kunta järjestää julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitetut työnhakijan haastattelut ja vastaa mainitun luvun 6–12 §:ssä tarkoitetuista tehtävistä työ- ja elinkeinotoimiston sijaan. Mainituissa 6–12 §:ssä säädetään työnhakukeskustelujen ja täydentävien työnhakukeskustelujen järjestämisestä, työnhakukeskustelua ja täydentävää työnhakukeskustelua koskevista poikkeuksista, alkuhaastattelun sisällöstä, työnhakukeskustelun sisällöstä, täydentävän työnhakukeskustelun sisällöstä, palvelutarpeen arvioimisesta ja työllistymissuunnitelman sisällöstä. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 12 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan tarvittaessa työllistymissuunnitelmaan sisällytetään työ- ja elinkeinotoimiston päätös siitä, täyttääkö henkilö Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:n mukaiset edellytykset yhtiöön työllistämiseksi. Edellä mainittu työllistymissuunnitelmaa koskeva muutos lisättiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin, koska perustuslain 21 §:n kannalta on olennaista, että lain mukaan, mikäli työnhakija on ilmoittanut halukkuudestaan työllistyä Työkanava Oy:n palvelukseen, tulee työ- ja elinkeinotoimiston tehdä päätös edellytysten täyttymisestä (TyVM 1/2022 vp, s. 7). Lisäksi kuntakokeilulain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kokeilualueen kunta hoitaa asiakkaidensa osalta työ- ja elinkeinotoimiston tehtävät, joista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa ja sen 2 luvun 12 §:n nojalla annetuissa säännöksissä asiakkaan työllistymissuunnitelman laatimiseksi. 

Huolimatta edellä mainituista kuntakokeilualueiden kuntien tehtävistä, kokeilualueen kunnan tehtäviin ei voida katsoa kuuluvan päätöksenteko asiakkaan edellytyksistä työskennellä Työkanava Oy:ssä. Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa ei yksiselitteisesti säädetä, että kokeilualueen kunta voisi tehdä päätöksen siitä, täyttääkö työnhakija Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:n mukaiset edellytykset yhtiöön työllistämiseksi. Edellä mainituista syistä johtuen, kokeilualueiden kuntien toimivalta Työkanava Oy -lakia koskevien tehtävien osalta on haasteellinen. Nykyisen lainsäädännön mukaan vain työ- ja elinkeinotoimiston katsotaan voivan tehdä päätöksen henkilön soveltuvuudesta Työkanava Oy:ssä työskentelyyn. 

Kuntakokeilualueen kunnan oikeus tehdä päätös on merkityksellinen, koska merkittävä osa Työkanava Oy:n kohderyhmästä on kokeilualueilla siirretty kokeilualueen kuntien asiakkaiksi. Tarkoituksenmukaista olisi, että työntekijöiden Työkanava Oy:öön osoittamisesta vastaava työ- ja elinkeinotoimisto voisi etsiä Työkanava Oy:ssä avoinna olevaan työpaikkaan työntekijöitä myös niiden kuntakokeilujen asiakkaina olevien työnhakijoiden joukosta, jotka on arvioitu soveltuviksi työskentelemään Työkanava Oy:ssä.  

2.2  Tilapäistä suojelua saavat henkilöt ja kokeilualueen kunnan asiakkuus

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilun asiakkaat  

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain 4 §:ssä säädetään kokeilualueen kunnan asiakkaista. Pykälän 1 momentin mukaan kokeilukunnan asiakkaita ovat työttömät työnhakijat, ne työnhakijat, jotka ovat vaarassa jäädä työttömäksi kahden viikon kuluessa, työllistettynä olevat ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevat työnhakijat, joiden kotikunta on kyseisessä kunnassa ja jotka: 1) eivät täytä työttömyysturvalain 5 luvun 2 §:n 1 momentissa tai 6 §:n 1 momentissa säädettyjä ansiopäivärahan saamisen edellytyksiä; tai 2) ovat alle 30-vuotiaita, maahanmuuttajia tai vieraskielisiä henkilöitä. Toisin sanoen kokeilualueen kuntien asiakkaita ovat työttömät työnhakijat, työllistettynä olevat ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevat, joilla ei ole oikeutta ansiopäivärahaan sekä kaikki alle 30-vuotiaat ja kaikki maahanmuuttajat sekä vieraskieliset. Lisäksi 4 §:n 2 momentissa säädetään työttömäksi ilmoittautumiseen liittyvistä kriteereistä ja siitä, että työ- ja elinkeinotoimisto on siirtänyt henkilön kokeilualueen kunnan asiakkaaksi. Kokeilukunnan asiakkuus edellyttää myös, että henkilöllä on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. 

Kuntakokeilulaissa vieraskielisellä henkilöllä tarkoitetaan henkilöä, joka on ilmoittanut väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalvelusta annetun lain (661/2009) 3 §:ssä tarkoitettuun väestötietojärjestelmään äidinkielekseen muun kielen kuin suomen, ruotsin tai saamen kielen.  

Maahanmuuttajalla puolestaan tarkoitetaan kotoutumislain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettua Suomeen muuttanutta henkilöä, joka oleskelee maassa muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnetyllä luvalla tai jonka oleskeluoikeus on rekisteröity tai jolle on myönnetty oleskelukortti. Maahanmuuttajalla ei mainitun lainkohdan mukaan tarkoiteta esimerkiksi kansainvälistä suojelua hakevaa eikä maassa viisumilla tai viisumivapaasti oleskelevaa henkilöä. Maahanmuuttajalla ei myöskään tarkoiteta ensimmäistä oleskelulupaa tai ensimmäistä oleskeluoikeuden rekisteröintiä hakevaa henkilöä ennen oleskeluluvan tai rekisteröinnin myöntämistä. Tässä tarkoitettu maahanmuuttaja voi olla parhaillaan kotoutumislaissa säädettyjen alkuvaiheen palvelujen piirissä tai hänen kotoutumisaikansa voidaan katsoa päättyneen kotoutumislaissa säädetyllä tavalla. Useat kuntakokeilulaissa tarkoitetut maahanmuuttajat ovat edelleen myös vieraskielisiä. 

Tilapäinen suojelu 

Tilapäinen suojelu perustuu 20 päivänä heinäkuuta 2001 annettuun neuvoston direktiiviin 2001/55/EY vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteissa, jos toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi. Tilapäisen suojelun direktiivi aktivoitiin neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 4.3.2022. Neuvoston päätös jätti jäsenmaille harkintavaltaa suojelun tarkan kohderyhmän määrittämiseen. Suomessa suojelua annetaan EU-tason päätöstä laajemmalle Ukrainasta paenneiden joukolle. Valtioneuvosto päätti asiasta 7.3.2022 tekemällään päätöksellä 149/2022. 

Tilapäistä suojelua Suomessa saavat: 

Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä. 

Ukrainassa kansainvälistä suojelua saaneet henkilöt ja heidän perheenjäsenensä. 

Muut Ukrainassa pysyvästi asuneet, jotka eivät voi palata kotimaahansa. 

Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka pakenivat Ukrainasta vähän ennen 24.2. eivätkä konfliktin seurauksena voi palata. Komissio on kehottanut jäsenmaita joustavuuteen näiden henkilöiden osalta. 

Muut Suomessa jo oleskelevat tai Suomeen saapuneet Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä. 

Ukrainassa laillisesti (muutenkin kuin pysyvästi) oleskelleet EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset, jotka eivät voi palata kotimaahansa. Tämä ryhmä mainitaan jäsenmaille valinnaisena ryhmänä EU-tason päätöksessä. 

Suomessa kaikille tilapäistä suojelua saaville on myönnetty ensimmäinen tilapäinen oleskelulupa 4.3.2023 saakka eli myönnettävät oleskeluluvat ovat tilapäisiä ja alle vuoden mittaisia. Ulkomaalaislain 110 §:n mukaan tilapäistä suojelua saaville on mahdollista myöntää tilapäinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan. 

Neuvoston päätöstä tilapäisen suojelun antamisesta voidaan tarvittaessa pidentää kuuden kuukauden jaksoissa, yhteensä enintään kolmeen vuoteen. Jos tilanne muuttuisi ja EU:ssa katsottaisiin, että Ukrainaan olisi mahdollista palata turvallisesti ja pysyvästi, suojelu voitaisiin myös neuvoston päätöksellä päättää lyhyemmässäkin ajassa. Mikäli neuvosto ei 4.3.2023 mennessä tee päätöstä tilapäisen suojelun päättämisestä, jatkuu tilapäisen suojelun voimassaoloaika automaattisesti puolella vuodella 4.9.2023 saakka ja tämän jälkeen 4.3.2024 saakka. 

Sisäministeriössä on valmisteilla hallituksen esitys, jossa ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia siten, että tilapäisen suojelun perusteella Suomessa myönnettävät oleskeluluvat olisivat voimassa koko sen ajan, kun tilapäinen suojelu Euroopan unionissa jatkuu. Myös jo myönnettyjen oleskelulupien ja niiden osoitukseksi annettujen oleskelulupakorttien voimassaolo jatkuisi koko tämän ajan. Tilapäiseen suojeluun perustuva oleskelulupa voi tällöin olla myös yli vuoden mittainen. Ehdotettu laki myös selkeyttäisi työnantajien tilannetta heidän palkatessaan tilapäistä suojelua Suomessa saavia, koska tilapäisen suojelun asema ja luvun voimassaolo olisi selkeä ja kaikilla. Lisäksi ehdotus varmistaisi sen, että oleskeluluvan päättyminen ei aiheuta katkosta luvalla tapahtuvaan asumisaikaan ja näin vaikuta tilapäistä suojelua saava mahdollisuuteen saada kotikunta. Tarkoitus on, että laki tulisi voimaan mahdollisimman pian.  

Kotikunta 

Kotikuntalaissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä. Kotikunta on perusteena useille eri oikeuksille ja velvollisuuksille. Kotikuntalaissa ei kuitenkaan itsessään säädetä henkilöiden oikeudesta esimerkiksi erilaisiin etuuksiin tai palveluihin, vaan niiden saamisedellytykset määräytyvät kunkin hallinnonalan erityislainsäädännön mukaisesti. Kuten edellä on todettu, myös kokeilualueen kunnan asiakkuus on sidottu siihen, että henkilöllä on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. 

Ulkomailta Suomeen tulevien ja täällä asuvien henkilöiden oikeudesta saada kotikunta Suomessa säädetään kotikuntalain 4 §:ssä. Kotikuntalain 4 §:n 1 momentin mukaan ulkomailta saapuvalla henkilöllä on oikeus kotikuntaan, jos: 1) hän on Suomen kansalainen; 2) hänellä on ulkomaalaislaissa tarkoitettu voimassa oleva tai pysyvä oleskelulupa; 3) hän on EU- tai ETA maan kansalainen ja on rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa ulkomaalaislain edellyttämällä tavalla, jos häneltä edellytetään tällainen rekisteröinti; 4) hän on sellaisen henkilön perheenjäsen, jolla on Suomessa kotikunta; tai 5) hänellä on vähintään yhden vuoden tilapäiseen oleskeluun oikeuttava voimassa oleva oleskelulupa ja hänellä on lisäksi tarkoitus olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan. 

Lain 4 §:n 2 momentissa täsmennetään sitä, milloin henkilöllä voidaan edellä mainitun 5 kohdan mukaisissa tilanteissa katsoa olevan tarkoituksena jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan. Tällaisina asumisen vakinaisuutta osoittavina seikkoina otetaan huomioon muun muassa: 1) henkilö on suomalaista syntyperää; 2) hänellä on aiemmin ollut Suomessa kotikunta; 3) hänellä on voimassa oleva työsopimus tai muu siihen rinnastettava Suomessa tehtävää vähintään kaksi vuotta kestävää työtä tai opiskelua varten; tai 4) hänellä on ollut tilapäinen asuinpaikka Suomessa vähintään yhden vuoden ajan maahanmuuton jälkeen. 

Tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saava ei lähtökohtaisesti saa samalla kotikuntaa Suomessa, koska hän ei pääsääntöisesti maahan tullessaan täytä kotikuntalain 4 §:n kotikunnan saamiselle säädettyjä edellytyksiä. Edellytyksenä on vähintään yhden vuoden mittainen tilapäinen oleskelulupa ja tarkoitus olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen jäädä vakinaisesti Suomeen asumaan. Asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana otetaan huomioon muun muassa tilapäinen asuinpaikka Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään yhden vuoden ajan maahanmuuton jälkeen. Asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana voitaisiin kotikuntalain 4 §:n mukaan huomioida myös esimerkiksi se, että henkilöllä on voimassa oleva työsopimus Suomessa tehtävää vähintään kaksi vuotta kestävää työtä varten. 

Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden edellytykset kotikunnan saamiselle alkavat täyttyä keväällä 2023. Tässä vaiheessa kokeilualueiden alueella asuvat kotikunnan saavat ukrainalaiset alkaisivat joka tapauksessa siirtyä kokeilualueiden kuntien asiakkaiksi. Tarkoituksenmukaisemmaksi vaihtoehdoksi on katsottu, että kyseisen ryhmän asiakkuus siirtyisi kuntakokeiluihin jo aikaisemmassa vaiheessa.  

Tilapäistä suojelua saavan henkilön palvelut ja oikeus tehdä töitä 

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 2 §:n 2 momentissa säädetään muun kuin EU- tai ETA-maan kansalaisen tai tämä perheenjäsenen rekisteröimisestä työnhakijaksi. Jollei Suomea velvoittavasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu, muut ulkomaan kansalaiset ja kansalaisuutta vailla olevat rekisteröidään työnhakijoiksi, jos heillä on oikeus ansiotyöhön myönnetyn oleskeluluvan nojalla eikä oleskelulupaan liity työnantajaa koskevia rajoituksia.  

Tilapäistä suojelua hakeneilla henkilöillä on välittömästi oikeus tehdä työtä. Tilapäistä suojelua hakenut henkilö voi tehdä töitä ilman rajoituksia, eli millä tahansa alalla, ja opiskella heti sen jälkeen, kun hän on rekisteröinyt tilapäisen suojelun hakemuksensa poliisilla tai rajaviranomaisella. Siten tilapäistä suojelua saava henkilö voi halutessaan ilmoittautua työ- ja elinkeinotoimistoon julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitetuksi työnhakijaksi ja saada työllistymistä tukevia palveluita. 

Henkilöllä on ulkomaalaislain mukaan esimerkiksi oikeus oleskella Suomessa 90 päivää myös ilman viisumia, jos hän saapuu Schengen-alueelta ja hänellä on biometrinen passi. Tällöin työnteko-oikeus on kuitenkin tiukasti rajattu. Turvapaikanhakijoiden työnteko-oikeudesta ja sen kestosta säädetään ulkomaalaislaissa. Ulkomaalaislain 79 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisella, joka on hakenut kansainvälistä suojelua tai tehnyt 102 §:ssä tarkoitetun uusintahakemuksen, on oikeus tehdä ansiotyötä ilman oleskelulupaa: 1) kun hänellä on 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu asiakirja ja hän on oleskellut maassa kolme kuukautta tai 2) kun hän on oleskellut maassa 6 kuukautta. Kansainvälistä suojelua hakevan työnteko-oikeus tarkoittaa oikeutta työskennellä hakemuksen vireillä ollessa. Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan turvapaikanhakijalla on hakemuksen jättämisestä joko kolmen tai kuuden kuukauden karenssi ennen kuin hänellä on oikeus tehdä töitä. Jos henkilö tekee uusintahakemuksen, karenssiaika alkaa uudelleen alusta. Turvapaikanhakija voi kuitenkin ilmoittautua työ- ja elinkeinotoimistoon työnhakijaksi vasta, kun hänellä on voimassa oleva oleskelulupa.  

Kotoutumislakia sovelletaan henkilöön, jolla on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu voimassa oleva oleskelulupa Suomessa tai jonka oleskeluoikeus on rekisteröity tai jolle on myönnetty oleskelukortti ulkomaalaislain mukaisesti. Kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja järjestetään osana kunnallisia peruspalveluja ja työ- ja elinkeinohallinnon palveluja sekä muina kotoutumista edistävinä palveluina. Osa kotoutumislain palveluista on kohdennettu erityisesti työttömille työnhakijoille ja muuten kuin tilapäisesti toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaista toimeentulotukea saaville maahanmuuttajille maahanmuuton jälkeisinä ensimmäisinä vuosina. Täten tilapäistä suojelua saavat ovat jo nykyisin kotoutumislain soveltamisalan piirissä ja heille voidaan esimerkiksi laatia alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma. Lain 10 §:n mukaan työ- ja elinkeinotoimisto käynnistää alkukartoituksen maahanmuuttajalle, joka on julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettu työtön työnhakija. Kunta puolestaan käynnistää alkukartoituksen maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta voi käynnistää alkukartoituksen myös sitä pyytäneelle muulle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä tarvitsevan. Työ- ja elinkeinotoimistolla tai kunnalla ei kuitenkaan ole velvoitetta laatia tilapäistä suojelua saavalle alkukartoitusta ja kotoutumissuunnitelmaa, elleivät he ole työttömiä työnhakijoita tai saa toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti. 

Kuntakokeilulain 12 §:ssä säädetään kokeilualueen kunnan kotoutumisen edistämiseen liittyvistä tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan kokeilualueen kunta vastaa kotoutumisen edistämisestä annetun lain 2 luvussa työ- ja elinkeinotoimiston tehtäväksi säädettyjen palvelujen ja toimenpiteiden järjestämisestä asiakkailleen työ- ja elinkeinotoimiston sijaan. 

Kotoutumislain 2 luvun 9 ja 10 §:ssä säädetään alkukartoituksesta. Työ- ja elinkeinotoimiston tai kunnan käynnistämässä alkukartoituksessa arvioidaan alustavasti maahanmuuttajan työllistymis-, opiskelu- ja muut kotoutumisvalmiudet sekä kielikoulutuksen ja muiden kotoutumista edistävien toimenpiteiden ja palvelujen tarpeet. Alkukartoituksessa selvitetään tätä tarkoitusta varten tarvittavassa laajuudessa muun muassa maahanmuuttajan aikaisempi koulutus ja työhistoria.  

Alkukartoituksen perusteella työ- ja elinkenotoimisto tai kunta arvioi, tarvitseeko maahanmuuttaja kotoutumissuunnitelman. Työttömällä työnhakijalla tai muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavalla maahanmuuttajalla on lain mukaan oikeus kotoutumissuunnitelmaan. Kotoutumissuunnitelma on yksilöllinen suunnitelma niistä toimenpiteistä ja palveluista, joiden tarkoituksena on tukea maahanmuuttajan mahdollisuuksia hankkia riittävä suomen ja ruotsin kielen taito sekä muita yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia tietoja ja taitoja sekä edistää maahanmuuttajan mahdollisuuksia osallistua yhdenvertaisena jäsenenä yhteiskunnan toimintaan. Kotoutumissuunnitelmassa voidaan sopia esimerkiksi kotoutumiskoulutuksesta. 

Kunta ja työ- ja elinkeinotoimisto laatii kotoutumissuunnitelman yhdessä maahanmuuttajan kanssa. Perustellusta syystä kunta ja maahanmuuttaja tai työ- ja elinkeinotoimisto ja maahanmuuttaja voivat kuitenkin laatia kotoutumissuunnitelman keskenään. Kotoutumissuunnitelmaan, jonka laatimiseen työ- ja elinkeinotoimisto osallistuu, sovelletaan lisäksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain työnhakukeskustelua ja täydentävää työnhakukeskustelua koskevia säännöksiä.  

Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävä on sopia kotoutumissuunnitelmassa maahanmuuttajan kanssa koulutuksesta, työnhausta ja sen tavoitteista sekä työnhakua tukevista ja työllistymistä edistävistä toimenpiteistä ja palveluista. Lisäksi suunnitelmaan sisällytetään tarvittaessa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettu työnhakuvelvollisuus. Kunnan tehtävä puolestaan on sopia kotoutumista ja työllistymistä edistävistä kunnan palveluista tai muista toimenpiteistä, jos maahanmuuttaja ei terveydentilansa, ikänsä, perhesyiden taikka näihin rinnastettavien syiden vuoksi voi osallistua kotoutumista tukeviin työvoimapoliittisiin tavoitteisiin. 

Kotoutumissuunnitelman laativalla kunnalla tai työ- ja elinkeinotoimistolla on velvollisuus selvittää maahanmuuttajalle kotoutumissuunnitelmaa koskevista oikeuksista ja velvollisuuksista sekä aktiivisesti tarjota kotoutumissuunnitelmaan sisältyviä toimenpiteitä ja palveluita käytettäväksi osoitettujen määrärahojen rajoissa. Kunnan ja työ- ja elinkeinotoimiston on myös seurattava ja tarkastettava kotoutumissuunnitelman toteutumista. Lisäksi maahanmuuttajalle on säädetty kotoutumissuunnitelman noudattamista koskevia velvollisuuksia.  

Kotoutumislain 20 ja 21 §:ssä säädetään kotoutumiskoulutuksesta. Kotoutumiskoulutus toteutetaan pääsääntöisesti työvoimakoulutuksena siten kuin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädetään. Kotoutumiskoulutusta voidaan järjestää myös omaehtoisena opiskeluna. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaa työvoimakoulutuksena toteutettavan kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä toimialueellaan. Työ- ja elinkeinotoimisto ohjaa maahanmuuttajan työvoimakoulutuksena toteutettavaan kotoutumiskoulutukseen tai hakeutumaan omaehtoiseen opiskeluun. Kunta voi sekä järjestää kotoutumiskoulutusta että ohjata maahanmuuttajan hakeutumaan joko järjestämäänsä kotoutumiskoulutukseen tai muun toimija järjestämään omaehtoiseen opiskeluun.  

Työllisyyden kuntakokeilujen käynnistyttyä vuoden 2021 maaliskuussa merkittävä osa maahanmuuttajien ja vieraskielisten parissa työskenteleviä työntekijöitä siirtyi työ- ja elinkeinotoimistoista työllisyyden kuntakokeiluihin. 

Työttömyysturvalain (1290/2002) 2 luvun 2 §:n mukaan henkilöllä, joka ei ole Suomen kansalainen, ei ole oikeutta työmarkkinatukeen, jos hänellä on oikeus ansiotyöhön tilapäisen oleskeluluvan perusteella. Tilapäistä suojelua saavalle annetaan kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (246/2011, vastaanottolaki) nojalla mainitun lain mukaisia vastaanottopalveluja, joita ovat majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha, terveydenhuoltopalvelut ja välttämättömät sosiaalipalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut sekä työ- ja opintotoiminta. Vastaanottopalveluina voidaan järjestää myös ateriat. Vastanottolain 13 §:n mukaan vastaanottopalveluiden järjestämisvastuu on sillä vastaanottokeskuksella, jonka asiakkaaksi kansainvälistä suojelua hakeva tai tilapäistä suojelua saava rekisteröidään. Vastaanottopalveluita järjestetään käytännössä vastaanottokeskuksissa ja keskusten ulkopuolisten palveluntuottajien toimesta. 

Valtion rahoitus kokeilualueille 

Kuntakokeilulain 16 §:n mukaan kuntakokeilussa tarkoitetut palvelut maksetaan valtion talousarviosta työllisyyden edistämiseen ja työttömyyden torjuntaan tarkoitetusta määrärahasta (työllisyysmäärärahat) ja työttömyysetuusmäärärahasta talousarviossa myönnettyjen määrärahojen rajoissa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrittelee kiintiön, johon asti kokeilualueella on käyttövaltuus. Ennen käyttövaltuuden antamista elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen on kuultava kokeilualueen kuntia. Työllisyysmäärärahojen kohdentamisesta erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen tukemiseksi säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 5 §:n 1 momentissa.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä esitetään, että kuntakokeilulakiin tehtäisiin selkeyttävä muutos, jonka perusteella kuntakokeilualueen kunnalla olisi oikeus tehdä päätös siitä, täyttääkö henkilö Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain mukaiset edellytykset yhtiöön työllistämiseksi. 

Lisäksi esitetään, että työllisyyden edistämien kuntakokeilusta annetussa laissa tarkoitettujen kokeilukuntien asiakkaita olisivat myös kunnassa asuvat henkilöt, joille on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 110 §:n nojalla eli joille annetaan ulkomaalaislain 109 §:ssä tarkoitettua tilapäistä suojelua. Uutta asiakasryhmää ei siten koskisi edellytys kotikuntalaissa tarkoitetusta kotikunnasta. 

Lain 17 ja 22 §:ään tehtäisiin aiemmasta sääntelymuutoksesta johtuva teknisluontoinen muutos. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset 

Sisäministeriö on arvioinut, että Suomeen saapuu vuoden 2022 aikana 48 000 henkilöä ja vuoden 2023 aikana 30 000 henkilöä, joille myönnetään tilapäitä suojelua. 

Vuoden 2022 aikana vähintään 6 850 tilapäistä suojelua saavan henkilön arvioidaan ilmoittautuvan työ- ja elinkeinopalvelujen asiakkaaksi. Tämä arvio koskee tilapäistä suojelua saavien määrää työ- ja elinkeinopalvelujen asiakkaana nykyisen lainsäädännön mukaisesti.  

Tilapäisen suojelun päätöksiä oli 15.8.2022 mennessä tehty 34 253. Työikäisiä tilapäistä suojelua saavista on noin kaksi kolmasosaa. Työ- ja elinkeinopalvelujen asiakkaiksi tilapäistä suojelua saavia henkilöitä oli 21.8.2022 mennessä ilmoittautunut 3 401. Arvio vuoden 2022 aikana työnhakijaksi ilmoittautuvasta 6 850 tilapäistä suojelua saavasta on laskettu ilmoittautuneiden määrän kasvun perusteella. 

Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden ilmoittautumisen työ- ja elinkeinotoimistoihin työnhakijoiksi arvioidaan lisäävän työ- ja elinkeinopalveluiden resurssitarvetta noin 40 henkilötyövuodella. Arvio perustuu asiakaskuormitukseen sekä lisääntyneeseen asiakkaiden määrään. Tilapäistä suojelua saavien kohdalla työllistymispalveluiden tarve ja tarjonta eroavat jossain määrin muista pakolaistaustaisista asiakkaista. Tällä hetkellä keskeistä on esimerkiksi jalkautuva työ vastaanottokeskuksiin sekä etsivä työ yksityismajoituksessa olevien tavoittamiseksi. Lisäksi työvoimaresursseja tarvitaan alkukartoituksiin ja kotoutumissuunnitelman tekemiseen, palveluohjaukseen ja rekrytointitapahtumien järjestämiseen. Koska vain pieni osa tilapäistä suojelua saavista puhuu sujuvaa englantia, tarvitaan TE-palveluissa tulkkeja, minkä vuoksi asiointiin tarvitaan enemmän aikaa kuin kotimaisia kieliä tai englantia puhuvilla asiakkailla. TE-toimistojen asiakaspalvelijoiden määrän mitoituksen pohjana on, että yhdellä asiakaspalvelijalla olisi 170 asiakasta. Työ- ja elinkeinotoimistojen henkilötyövuoden yksikköhintana on käytetty 60 000 euroa, jolloin lisämäärärahan tarve ukrainalaisten työnhakijoiden työ- ja elinkeinopalvelujen turvaamiseksi olisi arviolta 2,4 miljoonaa euroa.  

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan tilapäistä suojelua saavat voisivat tulla kuntakokeilujen asiakkaaksi vasta saatuaan kotikunnan. Tämä on mahdollista useimmissa tapauksissa vuoden maassa olon jälkeen. Tästä johtuen kotikunnan saavien määrän odotetaan kasvavan merkittävästi maaliskuusta 2023 alkaen, jolloin myös kokeilukunnan asiakkaaksi siirtyvien asiakkaiden määrän voidaan arvioida kasvavan myös ilman esitettävää muutosta asiakasryhmään. 

Taulukossa on esitetty tilapäistä suojelua saavien henkilöiden asiakkuuden siirtyminen työllisyyden kuntakokeiluihin voimassaolevan lainsäädännön mukaisesti. URA-asiakastietojärjestelmässä ei ole systemaattista tietoa tilapäisen suojelun alkamispäivämäärästä. Taulukossa on arvioitu työnhakijoiden määrää, jotka saisivat kotikunnan eri kuukausina vuonna 2023. Arvio perustuu tilapäisen suojelun hakemuksien kuukausijakaumaan, jota on sovellettu tilapäistä suojelua saavien työnhakijoiden määrään.  

Suurella osalla esityksen mukaisen ehdotuksen mukaan lain voimaantullessa siirtyvistä henkilöistä olisi jo työ- ja elinkeinotoimiston asiakkuuden aikana tehty alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma. Merkittävä osa olisi myös aloittanut kotokoulutuksen.  

Kuntakokeilulain 16 §:n mukaan kuntakokeilussa tarkoitetut palvelut maksetaan valtion talousarviosta työllisyyden edistämiseen ja työttömyyden torjuntaan tarkoitetusta määrärahasta (työllisyysmäärärahat) ja työttömyysetuusmäärärahasta talousarviossa myönnettyjen määrärahojen rajoissa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrittelee kiintiön, johon asti kokeilualueella on käyttövaltuus. Ennen käyttövaltuuden antamista elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen on kuultava kokeilualueen kuntia. Työllisyysmäärärahojen kohdentamisesta erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen tukemiseksi säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 5 §:n 1 momentissa.  

Momentilta 32.01.03 työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenot voidaan osoittaa toimintamenorahoja sekä työ- ja elinkeinotoimistoihin että kuntakokeiluihin. Momentilta (32.01.03) Työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenot osoitettaisiin resursseja sekä työ- ja elinkeinotoimistoille että kuntakokeiluihin. Resurssien jakamisessa huomioitaisiin tilapäistä suojelua saavien määrä organisaatio- ja aluekohtaisesti. 

Seuraavassa taulukossa on esitetty tilapäistä suojelua saavien työnhakijoiden suhteellinen osuus ELY-keskusalueittain: 

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Tilapäistä suojelua koskevien ehdotusten viranomaisvaikutukset koskisivat suhteellisesti enemmän niitä ELY-keskusalueita, työ- ja elinkeinotoimistoja ja työllisyyden kuntakokeilualueiden kuntia, joiden alueella on paljon tilapäistä suojelua saavia henkilöitä. Suurimmat vaikutukset keskittyisivät Uudenmaan, Varsinais-Suomen ja Keski-Suomen alueille. URA-asiakastietojärjestelmän tietojen mukaan tilapäistä suojelua saavista asiakkaista 37 % olisi työllisyyden kuntakokeiluihin osallistuvien kuntien ulkopuolella ja 63 % kokeilualueen kunnissa. 

Mikäli asiakas ilmoittautuu työnhakijaksi paperilomakkeella, käsitellään ilmoittautuminen nykyisin työ- ja elinkeinotoimistossa ja he voivat ohjata asiakkaan asiakkuudesta vastaavaan toimistoon. Kuntakokeilulakiin ehdotettava uutta asiakasryhmää koskeva muutos ei vaikuttaisi työ- ja elinkeinoviranomaisten toimintaan tai työn määrään siltä osin, vaan asiakkaan palvelu alkaisi jatkossakin työ- ja elinkeinotoimistosta. Ehdotus ei myöskään aiheuttaisi järjestelmämuutostarpeita työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojärjestelmään. Ehdotetulla muutoksella olisi kuitenkin vaikutusta siihen, milloin työ- ja elinkeinotoimisto siirtäisi tilapäistä suojelua saavan työttömän työnhakijan työllisyyden kuntakokeilukunnan asiakkaaksi. Asiakkuuden siirto tapahtuu asiakkuudenhallintajärjestelmässä. Siirrot on järjestelmässä mahdollista tehdä kertaluontoisesti, joka vaikuttaa asiakkaiden siirtoon tarvittavaan työpanokseen vähentävästi. Esitetyllä ehdotuksella olisi myös työ- ja elinkeinotoimistojen työmäärää vähentävä vaikutus siltä osin kun asiakkuus siirtyisi kokeilualueen kunnalla.  

Työkanava Oy:ssä työskentelyn edellytysten arvioiminen ei lisäisi kuntakokeilualueen kuntien työmäärää, koska kaikille työnhakijoille tehdään joka tapauksessa palvelutarvearvio ja soveltuvuutta arvioidaan osana normaalia asiakastyötä. Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä muutoksia kokeilualueen kuntien tehtävien määrään tai luonteeseen. Esitetty muutos sujuvoittaisi asiakasohjausta ja vähentäisi mahdollista päällekkäistä työtä.  

Muut vaikutukset 

Esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia tilapäistä suojelua saavien henkilöiden palveluprosessin sujuvuuteen. Työllisyyden kuntakokeilujen käynnistyttyä vuoden 2021 maaliskuussa merkittävä osa maahanmuuttajien ja vieraskielisten parissa työskenteleviä siirtyi työ- ja elinkeinotoimistoista työllisyyden kuntakokeiluihin. Siten esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia tilapäistä suojelua saavien asiakkaiden palveluprosessin turvaamisessa ja henkilöstön osaamisen hyödyntämisessä. 

Esityksen uutta asiakasryhmää koskevat esitettävien muutosten aiheuttamat vaikutukset kohdentuisivat miehiä enemmän naisiin. URA-asiakastietojärjestelmän tietojen mukaan työnhakijoiksi ilmoittautuneista tilapäistä suojelua saavista ukrainalaisista on 73 % naisia ja 27 % miehiä. Esityksellä ei arvioida olevan vaikutusta sukupuolten väliseen tasa-arvoon. 

10.1  Työkanava Oy

Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto 

Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.  

Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että kunnille annettavista tehtävistä säädettäessä on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 41/2002 vp, s. 3/II, PeVL 50/2005 vp, s. 2/I, PeVL 42/2010 vp, s. 5). 

Työkanava Oy:ssä työskentelemisen edellytyksiä koskevan päätöksen tekeminen tehtäisiin osana jo nyt kunnille kuuluvaa asiakasprosessia. 

Päätös edellytysten täyttymisestä 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut Työkanava Oy nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:n 1 momenttia lausunnossaan PeVL 6/2022 vp. Mainitussa lausunnon mukaan Perustuslakivaliokunta on julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia koskevassa lausunnossaan todennut, että työ- ja elinkeinoviranomaisen palvelun tarjoamista koskeva yksilöä koskeva ratkaisu, toisin kuin itse palvelutoiminta ja sen järjestäminen, on sellainen viranomaisen päätös, josta saa lähtökohtaisesti valittaa (PeVL 32/2012 vp, s. 5/II). Valiokunta piti kuitenkin ratkaisuja, jotka koskevat ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennusta, kokeilua, asiantuntija-arviointeja ja asiantuntijapalveluita yrityksille, sellaisina, jotka voitiin sisällyttää muutoksenhakukieltojen piiriin, koska ko. päätökset ovat kuitenkin riippuvaisia viranomaisen harkinnasta ja toimintaan osoitetuista määrärahoista (PeVL 32/2012 vp). Perustuslakivaliokunta piti selvänä, että Työkanava Oy nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:ssä tarkoitettua osoittamista on pidettävä perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuna päätöksenä. Jos muutoksenhakua osoittamista koskevasta päätöksestä on tarkoitus rajoittaa, on siitä perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 21 §:n vuoksi säädettävä nimenomaisesti lailla. 

Edellä mainitusta johtuen, Työkanava Oy nimisestä osakeyhtiöstä annettua lakia säädettäessä säädettiin myös muutoksenhakukiellosta. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 14 luvun 1 §:n 3 momentin 6 kohdassa säädetään, että päätökseen ei saa vaatia oikaisua eikä siitä saa valittaa, jos päätös koskee Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:ssä tarkoitettuja työllistymisedellytysten täyttymättä jäämistä. 

Myös arvion ja päätöksen henkilön soveltuvuudesta Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain mukaisesti on katsottu sisältävän sellaisia ratkaisuja, jotka koskevat ammatinvalinta- ja ura-ohjausta, valmennusta ja asiantuntija arviointeja, joihin perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan PeVL 32/2012 vp). Siksi valitusoikeuden rajaamisen tulee koskea myös tässä esityksessä ehdotettavaa kokeilualueen kunnan työ- ja elinkeinotoimiston sijaan tekemää päätöstä. Kuntakokeilulain 17 §:n 3 momentissa säädetään, että kokeilualueen kunnan tekemään päätökseen ja ratkaisuun sovelletaan, mitä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 14 luvussa säädetään työ- ja elinkeinotoimiston päätöstä ja ratkaisua koskien muutoksenhausta ja muutoksenhaun rajoituksista sekä oikaisuvaatimuksen ja valituksen vaikutuksesta päätöksen täytäntöönpanoon. Siten mainitun lain sääntely muutoksenhaun rajoittamisesta koskisi myös kokeilualueen kunnan tekemää päätöstä asiakkaan Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 4 §:ssä tarkoitettujen työllistämisedellytysten täyttymättä jäämisestä. 

Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (PeVL 2/2022, s. 3 ja PeVL 21/2009 vp, s. 4‒5). Hallinnon lainalaisuusperiaate edellyttää julkisen vallan käytön perustuvan eduskunnan säätämään lakiin. Myös viranomaisen toimivalta on siten määriteltävä lailla, ja toimivaltainen viranomainen on määriteltävä lailla yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti. Viranomiset eivät myöskään voi siirtää toimivaltaa toisilleen ilman lailla säädettyä perustetta (PeVL 24/2006 pv). Tässä esityksessä kuntakokeilulain 8 §:ään ehdotettavan muutoksen tarkoitus on määritellä täsmällisesti kokeilualueen kunnan toimivaltaan tehdä päätös työnhakijan Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain (242/2022) 4 §:ssä tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä työ- ja elinkeinotoimiston sijaan. 

10.2  Tilapäistä suojelua saavat henkilöt kokeilukunnan asiakkaina

Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto 

Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 30/2013 vp, s. 5/II, PeVL 12/2011 vp, s. 2/II, PeVL 41/2010 vp, s. 5/II). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisen voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laeissa. 

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain osalta kyseessä ei ole kuntien valtionosuustehtävä, jota koskisi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 55 §:n 2 momentissa säädetty 100 %:n valtion rahoitus. Kuntakokeilu on luonteeltaan vapaaehtoinen kokeilu, johon kunnat ovat voineet hakeutua, ja se rahoitetaan valtion talousarviosta. Valtion rahoituksesta kokeilualueille on säädetty kuntakokeilulain 16 §:ssä, jonka mukaan kuntakokeilulaissa tarkoitetut palvelut maksetaan valtion työllisyyden edistämiseen ja työttömyyden torjuntaan tarkoitetusta määrärahasta (työllisyysmäärärahat) ja työttömyysetuusmäärärahasta talousarviossa myönnettyjen määrärahojen raoissa. Nyt käsillä olevassa esityksessä ei ehdoteta muutosta tähän, vaan voimassa olevan kuntalain mukainen sääntely koskisi myös ehdotettavaa uutta asiakasryhmää koskevia muutoksia.  

Yhdenvertaisuus 

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain mukaan eräitä valtion työ- ja elinkeinotoimistojen tehtäviä on siirretty kokeilujen ajaksi kuntien tehtäväksi laissa tarkemmin määriteltyjen ja osittain vaikeasti työllistyvien asiakasryhmien osalta. Perustuslakivaliokunta on kuntakokeilulain säätämistä koskevassa lausunnossaan PeVL 25/2020 vp arvioinut ehdotetun kokeilulainsäädännön yhdenvertaisuutta ja syrjintäkieltoa koskevan perustuslain 6 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan kokeilulle oli osoitettavissa hyväksyttävät, perustuslain 18 §:ään kiinnittyvät tavoitteet.  

Perustuslain 6 §:n mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella, mutta erojen on oltava perusteltavissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävillä syillä. Säännöksessä mainittuina muina henkilöön liittyvinä syinä pidetään perusoikeusuudistuksen esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan esimerkiksi yhteiskunnallista asemaa, varallisuutta, perhesuhteita, sukupuolista suuntautumista ja asuinpaikkaa. 

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 §:n 1 momentti ilmaisee vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta ja tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kutenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia ihmisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42‒43, PEVL 31/2014 vp, s. 3/I). 

Kokeilun uudesta asiakasryhmästä säädettäisiin lailla. Kokeilun kohderyhmään kuuluvat jo nyt kaikki maahanmuuttajat ja kaikki vieraskieliseksi itsensä ilmoittavat työttömät työnhakijat ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevat riippumatta siitä, onko heillä oikeutta ansiopäivärahaan vai ei. Lisäksi asiakkuus on riippuvainen siitä, onko henkilöllä kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. Maahanmuuttajien ja vieraskielisten asiakasryhmät ovat heterogeenisiä ja ryhmiin kuuluu myös erittäin hyvin työllistyviä ja ansiosidonnaista päivärahaa saavia. Toisaalta näille ryhmille työllistyminen on monin tavoin, esimerkiksi maahanmuuttajien osalta kotoutumisen vuoksi, kriittistä. Edellä mainittujen ryhmien erityiskohtelu työllisyyspalveluissa on peruteltua myös valtion työllisyysmäärärahojen käyttöä koskevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 5 §:n 1 momentin nojalla. Momentin mukaan valtion talousarviossa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan pääluokassa työllisyyden edistämiseen ja työttömyyden torjuntaan tarkoitettujen määrärahojen avulla tuetaan erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymistä. 

Kokeilulailla ei ole muutettuhenkilöasiakkaiden lakisääteisiä työllisyyspalveluja eikä asiakkaan oikeuksia saada työllisyyspalveluja. Myöskään tässä esityksessä esitettävässä laissa ei ehdoteta muutettavan tilapäistä suojelua saavan henkilön työllisyyspalveluja eikä hänen oikeuksia saada työllisyyspalveluja. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 2 §:n 2 momentissa säädetään muun kuin EU- tai ETA-maan kansalaisen tai tämä perheenjäsenen rekisteröimisetä työnhakijaksi. Jollei Suomea velvoittavasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu, muut ulkomaan kansalaiset ja kansalaisuutta vailla olevat rekisteröidään työnhakijoiksi, jos heillä on oikeus ansiotyöhön myönnetyn oleskeluluvan nojalla eikä oleskelulupaan liity työnantajaa koskevia rajoituksia. Siten tässä esityksessä kokeilualueen kunnan asiakkaaksi ehdotettavaan asiakasryhmään kuuluva henkilö voi voimassa olevan lainsäädännön perusteella ilmoittautua työnhakijaksi. Velvollisuus järjestää eräitä työllisyyspalveluja kuntakokeilulain mukaisesti siirtyisi kokeilun ajaksi kokeilualueilla myös esitetyn asiakasryhmän osalta valtiolta kokeilualuille. 

Edellä kerrotun perusteella lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.