1.2.1  Yleistä

Koronaviruksen aiheuttama maailmanlaajuinen tartuntatautiepidemia johti keväällä 2020 Suomessa siihen, että valtioneuvosto totesi, yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, että maassa vallitsevat valmiuslain (1552/2011) 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetut poikkeusolot. Valtioneuvosto otti valmiuslain käyttöön ja antoi sen käyttöönottoasetukset ja soveltamisasetukset eduskunnalle 17.3.2020. Valtioneuvosto linjasi useista rajoituksista ja toimenpiteistä koronavirustilanteen hoitamiseksi. Tilanteen helpottuessa toukokuun alussa rajoituksia alettiin asteittain lieventää ja purkaa. Poikkeusolot todettiin päättyneiksi 16.6.2020.  

Elokuussa 2020 epidemia alkoi kuitenkin Suomessakin uudelleen voimistua ja valtioneuvosto on seuranneen syksyn ja talven aikana tehnyt useita uusia linjauksia erilaista rajoitustoimista. Myös useita paikallisia rajoitustoimia on tehty. Vuodenvaihteen 2020-2021 tienoilla maailmalla alkoi levitä koronaviruksen uusia muotoja, kuten ns. brittimuunnos ja etelä-afrikkalainen muunnos, jotka ovat aiempaa virusmuotoa herkemmin tarttuvia.  

Rokotukset koronavirusta vastaan aloitettiin joulukuun 2020 lopulla. Tällä hetkellä on rokotettu noin 8,6 prosenttia aikuisväestöstä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) 5.3.2021 tekemän arvion mukaan toukokuun loppuun mennessä olisivat vähintään ensimmäisen rokoteannoksen saaneet kaikki yli 70-vuotiaat ja riskiryhmiin kuuluvat. Kesäkuussa rokotettuja on siten selvästi enemmän kuin huhtikuussa.  

1.2.2  Vuoden 2021 kuntavaaleihin valmistautuminen pandemiatilanteessa

Kuntavaalien valmistelut aloitettiin oikeusministeriössä elokuussa 2020. Lokakuun alussa ministeriö lähetti kunnille kirjeen kuntavaaleihin valmistautumisesta (OM:n kirje 1.10.2020, VN/20585/2020). Kirjeessä kehotettiin kuntia ottamaan huomioon koronaviruksen vaikutukset vaalijärjestelyissä. Kuntia kehotettiin muun muassa huolehtimaan siitä, että äänestyspaikkoja olisi riittävästi ja että ne sijaitsisivat sellaisissa tiloissa, joissa turvavälien pitäminen olisi mahdollista sekä myös siitä, että vaalivirkailijoita rekrytoitaisiin riittävästi. Äänestyspaikkoja voisi olla myös ulkona ja paikkojen aukioloaikojen tulisi olla mahdollisimman laajat. Helmikuussa 2021 oikeusministeriö ja THL antoivat kunnille vielä yksityiskohtaiset ohjeet koronaviruksen vaatimista turvallisuustoimenpiteistä äänestyspaikoilla ja muussa vaalien toimittamisessa (OM:n ohjeet 10.2.2021, VN/20585/2020). Kuntia ohjeistettiin muun muassa maskien ja käsidesin käytöstä, turvavälien pitämisestä, pintojen puhdistamisesta, turvapleksien asentamisesta sekä siitä, että äänestäjä saa tehdä äänestysmerkinnän omalla kynällään. Äänioikeutetuille lähetetään omat koronavirusohjeet äänioikeusilmoituksen liitteenä.  

Oikeusministeriön ja THL:n ohjeiden mukaisesti järjestettyjen äänestystilanteiden yleisillä ennakkoäänestyspaikoilla, vaalipäivän äänestyspaikoilla, laitoksissa ja kotiäänestyksessä arvioidaan olevan terveysturvalliset sekä äänestäjien että vaalivirkailijoiden näkökulmasta. Täydellistä varmuutta siitä, että äänestäjä tai vaalivirkailija ei saisi koronavirustartuntaa äänestystapahtumasta johtuen, ei kuitenkaan turvatoimillakaan voida saada. 

Oikeusministeriö on myös valmistellut kuntavaaleja koskevaa tiedotuskampanjaa yhdessä valtioneuvoston kanslian kanssa. 

1.2.3  Pandemiatilanteen viimeaikaisesta kehityksestä

Covid-19 -epidemiatilanne Suomessa on helmikuun 2021 puolenvälin jälkeen merkittävästi huonontunut. Tartuntatapausten määrät ovat rajoitustoimenpiteistä huolimatta pysyneet korkealla tasoilla. Tästä johtuen valtioneuvosto 1.3.2021 totesi, yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, että maassa vallitsevat jälleen poikkeusolot. 

Oikeusministeriön pyynnöstä THL antoi 5.3.2021 arvion covid-19 –epidemian tilanteesta sekä projektioita sen mahdollisesta epidemiologisesta kehittymisestä. Arviossa todettiin muun muassa seuraavaa:  

Suomessa on todettu 5.3.2021 mennessä yhteensä 60 904 koronavirustapausta (ilmaantuvuus 143 tapausta 100 000 henkilöä kohden 14 vuorokaudessa). Tautitapausten määrä ja ilmaantuvuus ovat kohonneet helmikuun 2021 alun jälkeen erittäin nopeasti. Viikot 8 ja 9 ovat molemmat olleet tapausmäärien suhteen ennätyksellisiä koko Suomen epidemian ajalta. Tartuntojen lisääntymistä kuvaava efektiivinen lisääntymisluku Re on arvioitu tasolle 1,15-1,35 joka tarkoittaa vähitellen kiihtyvää tapausmäärien lisääntymistä, mikäli altistumisen olosuhteissa ei tapahdu muutosta. Tämä tarkoittaa tapausmäärien monistumista tuolla kertoimilla noin viiden päivän välein koska tämä on keskimääräinen altistumisesta tartuntaan kuluva aika.  

Erityisesti Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin sekä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin alueilla sekä Ahvenanmaan maakunnan alueella tapausmäärät ja ilmaantuvuus ovat nousseet merkittävästi ja näillä alueilla epidemian kiihtyminen on selkeästi nopeampaa kuin muualla Suomessa. Kun otetaan huomioon tämän hetken päivittäinen tapausmäärä (noin 750 vuorokaudessa), THL arvioi, että mikäli kasvuvauhti jatkuisi, nykyisellä Re arvon luottamusvälillä päivittäinen tapausmäärä Suomessa voisi 18.4. olla välillä 2600-11200 päivässä. Jos Re arvoksi valitaan keskiarvo 1,25 tapauksia voitaisiin tuolloin päivittäin todeta noin 5600. Näissä luvuissa ei kuitenkaan ole huomioitu tulevien torjuntatoimien vaikutusta. Lisäksi on todettava, että luvuissa on kyse mallinnuksista, eivätkä ne välttämättä toteudu käytännössä. 

Uusia rajoituksia väestön kontaktien vähentämiseksi ollaan Suomessa ottamassa käyttöön kolmen viikon ajaksi. Näiden kautta kontaktien määrä varmasti laskee mutta vaikutus tulee viiveellä ja vasta seuranta näyttää kuinka hyvin rajoitukset estävät tartuntoja. Näin tapausmäärien kasvu todennäköisimmin nousee vielä 1-2 viikon ajan jonka jälkeen rajoitusten vaikutus voidaan vasta arvioida. THL on myös alustavasti arvioinut, että on mahdollista, etteivät nämä toimet ole riittäviä epidemian suunnan kääntämiseen, erityisesti HUS ja Varsinais-Suomen alueella, koska merkittävä osa aikuisväestön kontakteista yhä jää mahdollisiksi. Suuri osa tartunnoista tapahtuu erilaisissa yksityisissä sosiaalisissa kontakteissa. Ottaen huomioon ns. Iso-Britannian virusmuunnoksen noin 1,3-1,5 kertaa aiempia virustyyppejä korkeampi tarttuvuus ja virusmuunnoksen suureksi noussut osuus HUS alueella ja alustavien tietojen mukaan myös Varsinais-Suomen alueella, on odotettavissa, että tapausmäärät saattavat lähteä uudestaan nousuun, mikäli nyt käyttöön otettavat rajoitustoimet poistuvat kolmen viikon kuluttua. Näin on hyvin mahdollista että 18.4 mennessä voidaan joutua uudestaan tilanteeseen, jossa rajoitustoimet on otettava taas käyttöön.  

Ottaen huomioon ne tiedot jotka THL:llä on käytettävissään koronarokotteiden toimituksista, ja asetuksella päätetty rokotusten priorisointijärjestys voidaan arvioida että 18.4. mennessä on ehditty antaa ensimmäiset annokset rokotetta kaikille 80 vuotta täyttäneille ja suurelle osalle 70 vuotta täyttäneille. Sen sijaan toisen annoksen antaminen on tuolloin vasta ehditty aloittaa ja riskiryhmiin kuuluvista on ehditty yhdellä annoksella rokottaa vain noin puolet.  

THL:n mukaan hengitystievirusinfektiot noudattavat kausivaihtelua, toisin sanoen niiden aiheuttamat epidemiat yleensä hiipuvat kesän lähestyessä ja kesällä ei juuri lainkaan esiinny tapauksia. Kokemus vuoden 2020 kevään ja kesän epidemian kehityksestä sekä Suomesta että Euroopasta tukevat selvästi sitä että myös koronavirus hyvin todennäköisesti seuraa kausivaihtelua. Vuoden 2020 toukokuun alusta kuun loppuun asti epidemia hiipui noin 50 prosentin viikkovauhdilla, kun tarkastellaan päivittäisiä tapausmääriä. Tuolloin oli kuitenkin yhä voimassa osa rajoituksia kuten esim. ravintoloiden sulku. Tarkkaa ennustetta toukokuun alun epidemian tilanteelle ei ole mahdollista antaa. Se riippuu siitä, miten hyvin epidemia voidaan pitää hallinnassa nyt käyttöön otettavilla rajoitustoimilla ja niiden vaikuttavuudesta, sekä siitä kuinka pitkään niitä voidaan pitää voimassa. On silti selvää, että mitä pienempi ilmaantuvuus on toukokuun alussa, sitä paremmat edellytykset epidemian hiipumiselle kausivaihtelun kautta mahdollisimman matalalle tasolle on.  

Toukokuun 2021 loppuun mennessä voidaan nykytiedon valossa arvioida, että Suomessa on ehditty kokonaisuudessaan rokottaa kaikki hoitokotien iäkkäät asukkaat kahdella annoksella sekä kaikki yli 70 vuotta täyttäneet ja terveydentilansa takia vakavalle taudille alttiit riskiryhmät vähintään yhdellä annoksella. Sen sijaan terveen aikuisväestön rokottamista ei ole ehditty aloittaa, ellei rokotteiden toimituksissa päästä kasvaviin lukuihin.  

THL ja oikeusministeriö ovat yhteistyössä laatineet toimintaohjeet kuntavaalien järjestämisestä mahdollisimman terveysturvallisesti, toisin sanoen siten että mahdollisimman hyvin voidaan vähentää covid-19 tartunnalle altistumisen riskejä sekä vaalivirkailijoiden että äänestäjien suhteen. Toimintaohjeiden noudattaminen lisää huomattavasti terveysturvallisuutta, mutta toimet eivät voi täysin taata kaikkien riskien poistamista, vaan pieni jäännösriski mahdollisesta altistumisesta jää aina jäljelle. Toteutuvaan tartunnan riskiin vaikuttaa voimakkaasti vaalihetken ilmaantuvuus. Jos ilmaantuvuus on matala, on vain pieni mahdollisuus, että riski toteutuu. Jos ilmaantuvuus kasvaa, myös riski kasvaa melko samassa suhteessa. Tämä voi tarkoittaa, että vaalitilaisuuksissa voi syntyä sellaisia altistumisia jotka johtavat tartuntoihin. 

Edellä kuvatuista syistä ja oletuksin on THL:n mukaan todennäköisempää, että touko-kesäkuun vaihteessa epidemia on rauhallisemmassa vaiheessa kuin 18.4. ja että suurempi osa erityisen korkean vakavan tautimuodon ja kuoleman riskin omaavasta väestöstä on suojattu rokotuksien kautta. Tämä kuitenkin edellyttää, että epidemiaa on pystytty hallitsemaan siihen asti riittävän tehokkaasti ja että rokotusten toimitukset toteutuvat kuten nyt on arvioitu.  

1.2.4  Valtioneuvoston analyysi kuntavaalien toimittamisesta nykyisessä pandemiatilanteessa

THL on edellä selostetusti arvioinut, että epidemiatilanne Suomessa voi olla voimassa olevan lain mukaisena vaalipäivänä 18. huhtikuuta niin vakava, että se aiheuttaa tuntuvan riskin vaalien terveysturvallisuudelle. Näin ollen on hyvin vaikeaa perustella sitä, että äänioikeutetut voisivat kokoontua äänestyspaikoille, jos muutoin voimallisesti viestitään tarpeesta välttää kontakteja ja pysyä kotona. Epidemian etenemistä ei pystytä tarkasti ennakoimaan. Arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon mahdollisuus siitä, etteivät lähiviikoille (8.-28.3.2021) suunnitellut rajoitustoimet välttämättä ole riittäviä, ja uusia rajoituksia joudutaan asettamaan. Riski äänestysaktiivisuuden laskulle sekä vaalien uskottavuudelle ja legitimiteetille on näissä oloissa todellinen. Poikkeusoloja ja vaaleja voidaan pitää ongelmallisena yhdistelmänä. 

Tilannekuvan osalta valtioneuvosto viittaa myös 5.3.2021 eduskunnalle antamaansa asetukseen valmiuslain 86 ja 88 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytöstä (187/2021). Asetuksen liitteenä olevassa muistiossa esitetään yksityiskohtaisempi arvio koronaepidemian nykytilanteesta Suomessa. 

Äänioikeutettuja kuntavaaleissa on noin 4,4 miljoonaa. Vuoden 2017 kuntavaaleissa äänesti noin 2,6 miljoonaa äänioikeutettua. Ennakkoäänestyspaikkoja vuoden 2021 kuntavaaleissa on koko maassa 932 ja vaalipäivän äänestyspaikkoja 1854. Vaalivirkailijoita on koko maassa noin 20 000. Vaikka oikeusministeriö ja THL ovat yhteistyössä ohjeistaneet kuntien vaaliviranomaisia ottamaan pandemiatilanteen huomioon äänestysjärjestelyissään, ei ole varmoja takeita siitä, etteikö virustartuntoja varotoimenpiteistä huolimatta kuitenkin tapahtuisi äänestystilanteissa. Riskiä siitä, että pandemia edelleen leviäisi äänestystilanteista johtuen, ei siten voida täysin poissulkea. 

Koronavirustilanteen seurauksena on mahdollista, että jotkut äänestäjät jättäisivät saapumatta äänestyspaikalle tartunnan pelossa. Myös on mahdollista, että jotkut äänestäjät, erityisesti iäkkäimmät äänestäjät, eivät aikoisi virustartunnan pelossa äänestää vaaleissa. Riskinä on siis se, että äänestysaktiivisuus jää selvästi tavanomaista alhaisemmaksi, jolloin äänioikeutettujen todellinen tahtotila jää selvittämättä ja vaalien legitimiteetti heikkenee.  

Tartuntatautilääkärin päätöksellä tartuntatautilain (1227/2016) 63 §:ssä tarkoitettuun eristykseen kotiinsa määrätyt henkilöt eivät käytännössä voisi käyttää äänioikeuttaan, koska he eivät saa poistua kodistaan eivätkä tavata muita ihmisiä. THL:n näkemyksen mukaan heille ei ollut löydettävissä terveysturvallista tapaa äänestää. Eristetyt eivät tosin aiemmissakaan vaaleissa ole voineet äänestää, mutta näissä vaaleissa heidän lukumääränsä on aiempaa suurempi. Tartuntatautilain 60 §:ssä tarkoitettuun karanteeniin määrätyille sen sijaan olisi mahdollista järjestää tietyin edellytyksin kotiäänestys, mutta tämä puolestaan kuormittaisi kuntien resursseja huomattavan paljon, jopa siinä määrin, ettei kaikkien tilattujen kotiäänestyksien asianmukainen toimittaminen välttämättä onnistuisi. Kotiäänestystä haluavien äänioikeutettujen määrää on etukäteen kuitenkin hankala arvioida. Karanteeniin määrätyillä olisi kuitenkin lisäksi mahdollisuus äänestää myös äänestyspaikan pihalla ulkotilassa. Epidemiatilanteen huonontuessa myös eristykseen ja karanteeniin määrättyjen henkilöiden lukumäärät kasvavat. 

Kuntien vaalivirkailijoiden rekrytointi on ollut joissain kunnissa hankalaa ja heidän määräämisensä äänestysten vastaanottamiseen, vaikka ohjeiden mukaisesti suojautuneenakin, esimerkiksi karanteeniin määrätyiltä ja mahdollisesti virustartunnan saaneilta äänestäjiltä olisi ongelmallista. Vaalivirkailijoiden laajamittainen sairastuminen kesken vaalien toimituksen saattaisi johtaa siihen, että esimerkiksi ennakkoäänestyspaikalla ei olisi vaalilaissa edellytettyä määrää vaalitoimitsijoita tai että vaalilautakunnat eivät saavuttaisi päätösvaltaista kokoonpanoa, mikä puolestaan saattaisi johtaa vaalivalituksiin ja sitä kautta vaalien uusimisiin.  

Voimassa olevat rajoitukset ja kehotus välttää tarpeettomia lähikontakteja aiheuttaa sen, että ehdokkaat eivät pystyisi kampanjoimaan yleisissä tiloissa tai ulkosalla, joten käytännössä ainoaksi merkittäväksi kampanjointikanavaksi jäisivät tiedotusvälineet, vaalikoneet ja sosiaalinen media. Jos vaalikampanjointi jäisi vähäiseksi, se todennäköisesti johtaisi osaltaan myös alhaiseen äänestysaktiivisuuteen. Kuntavaalien äänestysaktiivisuus on aiemminkin ollut alhaisempaa kuin eduskuntavaaleissa ja presidentinvaalissa ja nyt riskinä on, että se alentuisi entisestään. Riskin voidaan arvioida myös korreloivan paikallisen tautitilanteen ja rajoitustoimien kanssa. 

Vaalien asianmukaisen järjestämisen kannalta riski siitä, että vaalit jouduttaisiin tautitilanteesta johtuen hyvin lyhyellä varoitusajalla perumaan koko maassa tai alueellisesti aivan viime hetkellä, esimerkiksi ennakkoäänestyksen ollessa käynnissä, ei ole hyväksyttävä. THL:n asiantuntija-arviot osoittavat tällaisen riskin kasvaneen merkittävästi pandemiatilanteen kehittymisen myötä ja vaalien lähestyessä. Nyt käytössä olevien ja käyttöön tulossa olevien rajoitustoimien ei voida riittävällä varmuudella ennakoida riittävän pandemian hillitsemiseen ja siten riski lisätoimien tarpeesta kohdentuu ennakkoäänestyksen ja vaalien ajalle. 

Edellä sanotuista syistä johtuen valtioneuvosto toteaa, että huolimatta vaaleihin suunnitelluista turvallisuustoimenpiteistä ja huolimatta siitä, että on mahdollista, että jo tehdyillä ja tulevilla rajoitustoimilla kyetään hidastaan epidemiaa, vuoden 2021 kuntavaalien toimittaminen säännönmukaisessa aikataulussaan (vaalipäivä 18.4. ja ennakkoäänestys 7.-13.4.) äänioikeutettujen, vaalivirkailijoiden ja ehdokkaiden terveys turvaten olisi näissä olosuhteissa käytännössä hyvin epävarmaa. Lisäksi riskiä siitä, että tauti leviää edelleen äänestystilanteista johtuen, ei voida täysin poissulkea. 

Edellä sanotut näkökohdat huomioiden kuntavaalit tuleekin siirtää kesäkuulle. Siirtämistä puoltaa myös se THL:n arvio, että riskiryhmät on kesäkuussa jo ehditty rokottaa hyvin kattavasti. Edellytykset järjestää terveysturvalliset ja kokonaisuutena onnistuneet kuntavaalit ovat siten kesäkuussa selkeästi paremmat kuin huhtikuussa. Toisaalta vaaleja ei ole syytä lykätä enempää kuin on välttämätöntä. 

1.2.5  Kansainvälinen vertailu

Koronavirustilanne on vaikuttanut vaaleihin maailmanlaajuisesti. Siihen, miten vaalien toimittamiseen pandemiaoloissa eri valtioissa suhtaudutaan, vaikuttavat kansallinen vaali- ja tartuntatautilainsäädäntö sekä epidemian kulloinenkin tilanne. International IDEA -järjestön selvityksen mukaan viime vuonna (21.2.–27.12.) yhteensä 75 maata lykkäsi kansallisia tai paikallisia vaaleja koronapandemiaan vedoten. Monet siirretyistä vaaleista on sittemmin järjestetty erityisjärjestelyin. Euroopan valtioista seuraavat ovat siirtäneet vaalejaan vuonna 2020 ja 2021 covid-19 –pandemiasta johtuen: 

Niissä valtioissa, joissa vaalit on pandemiatilanteesta huolimatta pidetty, pandemialla on ollut vaikutusta vaalien äänestysaktiivisuuteen, yleensä alentavasti. Seuraavassa taulukossa esitetään ne eurooppalaiset valtiot, joissa vaaleja on pidetty syyskuusta 2020 lukien: