6
Säännöskohtaiset perustelut
1 §.Lain tarkoitus. Lain tarkoituksena on suojata väestöä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavalta hyvin laajalle levinneeltä vaaralliselta tartuntataudilta rajoittamalla tilapäisesti ihmisten fyysisiä lähikontakteja ja siten pyrkiä estämään yleisvaarallisen covid-19-tartuntataudin leviäminen. Tarkoituksena on myös turvata terveydenhuollon kantokyky.
Kyse olisi erityisesti väestön hengen ja terveyden turvaamisesta. Epidemiologisesti sulun tarkoitus on hallitsemattomasti kiertävän viruksen eristäminen pieniin yhteisöihin, joiden väliset linkit katkaistaan silloin, kun virus liikkuu väestössä niin laajasti, ettei torjuntatoimia pystytä kohdentamaan.
Tarkoituksena olisi samalla turvata terveydenhuollon kantokyky. Sairaalahoitoa ja tehohoitoa tarvitsevien potilaiden määrä lisääntyy muuntovirusten nopean leviämisen vuoksi. Tilapäisellä liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoittamisella voidaan ennakollisestikin turvata sairaalahoidon ja tehohoidon paikkojen saatavuutta niitä tarvitseville.
2 §.Liikkumisvapauden rajoitus ja kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttö. Ehdotetun 1 momentin mukaan henkilön liikkuminen ja oleskelu muualla kuin hänen kotikunnassaan olevassa asuinpaikassa taikka muussa siihen rinnastuvassa asuinpaikassa olisi kielletty niiden kuntien alueilla, joilla kielto olisi välttämätön vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Kielto koskisi poistumista asuinpaikalla olevan kiinteistön suljetusta tai rajatusta pihapiiristä.
Ehdotettu pykälä sisältäisi perustuslain 23 §:n edellyttämällä tavalla oman itsenäisen poikkeusolojen määritelmän, joka vastaisi käytännössä valmiuslain 3 §:n 5 momentin poikkeusolojen määritelmää vaikutuksiltaan erityisen vakavasta suuronnettomuutta vastaavasta hyvin laajalle levinneestä vaarallisesta tartuntataudista. Liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoittaminen olisi mahdollista vain sanottujen poikkeusolojen aikana.Jos liikkumis- ja oleskelurajoitukset kohdistuvat kuntaan, joka on henkilön kotikunta ja hänellä on siellä asuinpaikka tai tilapäinen asuinpaikka, henkilön tulisi pysytellä asuinpaikassaan ja sen pihapiirissä. Liikkuminen olisi siten kuitenkin sallittua tietyin 3 §:ssä säädetyissä poikkeuksin.
Ensisijaisesti henkilön asuinpaikkana pidettäisiin väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) mukaiseen väestötietojärjestelmään merkittyä henkilön kotikunnassa olevaa asuinpaikkaa. Asuinpaikalla tarkoitettaisiin sitä kiinteistöä, sillä sijaitsevaa rakennusta ja siinä olevaa huoneistoa, jossa henkilö asuu, sekä näitä tarkoittavaa osoitetta. Kotikunnassa olevan asuinpaikan ensisijaisuudella korostettaisiin oleskelua henkilön vakinaisessa asunnossa ja mahdollistettaisiin esimerkiksi se, että poliisi voisi useimmissa tapauksissa tarkistaa henkilön ilmoittaman asuinpaikan oikeellisuuden väestötietojärjestelmän tiedoista.
Ehdotetussa säännöksessä tarkoitettu henkilön kotikunta määräytyy kotikuntalain (201/1994) mukaan. Kotikuntalain 2 §:n mukaan henkilön kotikunta on pääsääntöisesti se kunta, jossa hän asuu. Jos henkilöllä on käytössään useampia asuntoja tai jos hänellä ei ole käytössään asuntoa lainkaan, hänen kotikuntansa on se kunta, jota hän perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta itse pitää kotikuntanaan ja johon hänellä on edellä mainittujen seikkojen perusteella kiinteä yhteys. Jos henkilön omaa käsitystä kotikunnastaan ei ole voitu selvittää, hänen kotikuntansa on se kunta, johon hänellä on katsottava olevan kiintein yhteys asumisensa, perhesuhteidensa, toimeentulonsa ja muiden vastaavien seikkojen johdosta.
Kaikilla Suomessa asuvilla ei välttämättä ole lainkaan kotikuntaa Suomessa. Tällaisia voivat olla esimerkiksi Suomessa tilapäisesti oleskelevat ja esimerkiksi vieraan valtion diplomaattisen edustuston tai sellaiseen rinnastettavan muun edustuston taikka lähetetyn konsulin viraston palveluksessa olevat. Rajoitusten voimassa ollessa näiden henkilöiden tulisi kuitenkin oleskella paikassa, johon he ovat majoittuneet tai asettuneet asumaan.
Kotikunnassa olevaan asuinpaikkaan rinnastuvalla asuinpaikalla tarkoitetaan muuta sellaista asuinpaikkaa, jossa henkilö perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta vakinaisesti tai erityisestä syystä väliaikaisesti oleskelee.
Muu kotikunnassa olevaan asuinpaikkaan rinnastuva asuinpaikka olisi tarpeen sisällyttää säännökseen, jotta erilaiset asumisjärjestelyt ja perhetilanteet voitaisiin ottaa huomioon. Tämä ei merkitsisi mahdollisuutta liikkua vapaasti kahden tai useamman asuinpaikan välillä liikkumisrajoitusten kestäessä, vaan liikkuminen edellyttäisi tällöinkin 3 §:n mukaista välttämätöntä perustetta. Henkilö voisi kuitenkin liikkumisrajoitusten tullessa voimaan jäädä siihen asuinpaikkaan, jossa hän tosiasiallisesti oleskelee. Säännös ei edellyttäisi palaamista kotikunnassa olevaan asuinpaikkaan tällaisesta vaihtoehtoisesta, kotikunnassa olevaan asuinpaikkaan rinnastuvasta asuinpaikasta. Muulla kotikunnassa olevaan asuinpaikkaan rinnastuvalla asuinpaikalla tarkoitettaisiin säännöksessä vapaa-ajan asuntojen lisäksi esimerkiksi asuinpaikkaa, joka on opiskelujen vuoksi toisella paikkakunnalla, tai jos henkilöllä ei ole asuntoa Suomessa, esimerkiksi hotellia tai muuta paikkaa, jossa hän asuu lyhyehkön ajan.
Koronaviruksen aiheuttaman covid-19 -pandemian aikana asunnottomien henkilöiden tilanne on vaikeutunut, kun päiväaikaisia palveluja on suljettu ja heidän on samalla ollut entistä vaikeampi löytää tilapäismajoitusta. Asunnottomilla on myös ollut muita suurempi riski sairastua. Asunnottomilla, joiden katsotaan muodostavan väkivallan uhan sekä henkilöt, joilla on vaikea päihdesairaus tai psykiatrinen sairaus, on erityisen suuri vaara jäädä vaille tarvitsemiaan palveluja. Vuoden 2020 lopussa Suomessa oli 4 341 asunnotonta. Valtaosa kaikista asunnottomista oli yksineläviä. Lähes kaksi kolmasosaa 64 % yksinelävistä asunnottomista majoittui tilapäisesti tuttavien tai sukulaisten luona. Ulkona, porraskäytävissä ja ensisuojissa majoittui 721 henkilöä. Näiden henkilöiden sekä asuntoloissa, majoitusliikkeissä ja laitosmaisissa yksiköissä asuvien määrä on noussut. Jos henkilöllä ei ole varsinaista asuntoa ja kotia rajoitusten määräämällä alueella, mutta hän oleskelee asunnottomana alueella, johon rajoitukset kohdistuvat, hänen tulisi rajoitusten voimassa ollessa pysytellä paikassa, jossa hän on pääasiassa oleskellut. Jos jostakin syystä henkilön on vaihdettava oleskelupaikkaansa, tämä olisi sallittua.
Suomeen välttämättömistä syistä saapuvien ulkomaalaisten tulisi asettua suunnittelemaansa tilapäiseen osoitteeseen, esimerkiksi hotelliin tai muuhun majoitusliikkeeseen, ja rajoitukset koskisivat häntä, jos tämä osoite on niissä kunnissa, joihin rajoituksia sovelletaan. Suomeen saapuvien ja Suomesta lähtevien nopea läpimatkustus rajoitusten piirissä olevien kuntien kautta olisi edelleen sallittua. Sääntely ei muuttaisi voimassa olevia maahantulon edellytyksiä tai rajoittaisi Suomen kansalaisen oikeutta saapua Suomeen, koska maahantulon edellytykset tarkastetaan ulkorajalla ja sisärajatarkastusten palautettuna ollessa sisärajalla. Henkilö matkustaisi vasta tämän jälkeen liikkumisrajoitusalueelle taikka nopeasti sen läpi, mikäli reitti asuinpaikalle edellyttää rajoitusalueen läpi kulkemista. Jokainen saisi aina matkustaa takaisin asuinpaikkaansa. Tämä kattaa palaamisen asuinpaikkaan Suomessa rajoitusalueen sisällä, rajoitusalueen ulkopuoliselta alueelta sekä myös ulkomailta. Esitetty sääntely ei muuttaisi voimassa olevia maahan tulon tai maasta lähtemisen edellytyksiä.
Perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaan Suomen kansalaisella on aina oikeus tulla Suomeen. Myös muut Suomessa asuvat kuin Suomen kansalaiset voisivat palata liikkumisrajoituksesta huolimatta kotiinsa. Henkilö, joka asuu muualla kuin alueella, jolla on voimassa liikkumisrajoitus, voisi matkustaa nopeasti rajoitusalueen piirissä olevien kuntien kautta asuinpaikkaansa.
Perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden turvaamiseksi. Ehdotettu liikkumisvapauden rajoitus ei rajoittaisi jokaisen oikeutta lähteä maasta. Sääntely ei rajoittaisi myöskään jokaisen oikeutta lähteä maasta, joka on suoraan perustuslain nojalla voimassa oleva oikeus. Poliisilla olisi esitetyn 5 §:n mukaan oikeus saada pyynnöstä selvitys liikkumisen määränpäästä ja tarkoituksesta. Mahdollisen tarkastuksen yhteydessä henkilön tulisi osoittaa aikeensa lähteä maasta. Maasta lähteminen ei edellyttäisi välttämättömyyttä.
Kielto on rajattu asuinkiinteistön suljettuun tai rajattuun pihapiiriin ja sieltä poistumiseen. Pihapiirillä tarkoitettaisiin omakotitalotontin lisäksi myös esimerkiksi rivitaloasunnon asuntokohtaista pihaa samoin kuin taloyhtiön pihapiiriä, jossa yleensä sijaitsee esimerkiksi leikkipaikat, grillikatokset, postilaatikot, roskakatokset ja pyörävarastot. Pihapiirissä oleskelu ja poistuminen asunnosta omalle pihalleen muussakin kuin esimerkiksi 3 §:n 2 momentin 8 kohdan tarkoittamassa kiinteistönhuoltotarkoituksessa ei lisää tartuntariskiä, kunhan pihalla pidetään riittävää etäisyyttä muihin.
Ehdotetun 2 §:n 2 momentissa annettaisiin valtioneuvostolle oikeus säätää asetuksella 1 momentissa tarkoitetuista kunnista sekä niiden muodostamista alueista siltä osin kuin alueet muodostuvat useammasta kuin yhdestä kunnasta. Tällainen asetus voitaisiin antaa määräajaksi, enintään 21 vuorokaudeksi ja se olisi voimassa vain välttämättömän ajan. Asetuksen voimassaoloa voitaisiin jatkaa enintään 21 vuorokautta kerrallaan.
Kyse olisi erityisesti väestön hengen ja terveyden turvaamisesta. Epidemiologisesti liikkumis- ja oleskelurajoitusten tarkoitus on hallitsemattomasti kiertävän viruksen eristäminen pieniin yhteisöihin, joiden väliset linkit katkaistaan silloin, kun virus liikkuu väestössä niin laajasti, ettei torjuntatoimia pystytä kohdentamaan suoraan. Virusten väestöleviämisen arvioidaan olevan niin yleistä, että satunnaisten kontaktien katkaisu on välttämätöntä epidemian kasvun pysäyttämiseksi.
Valtioneuvoston asetuksen antaminen mahdollistaa perusoikeuspoikkeuksen alueellisen ulottuvuuden, välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden arvioimisen. Tarkoitus on, että rajoitukset tulisivat voimaan niiden kuntien alueilla, joilla covid-19-epidemia ei ole torjuttavissa muilla toimenpiteillä. Tällöin rajoitukset kohdistettaisiin vain niihin kuntiin, joilla ne ovat välttämättömiä ja joilla toimenpide on oikeasuhtainen. Toisaalta arviointia voitaisiin tehdä myös laajemman alueen osalta. Esimerkiksi pääkaupunkiseutua voitaisiin arvioida yhtenä alueena, eikä niinkään yksittäisinä kuntina.
Liikkumis- ja oleskelurajoitusten asettaminen kolmeksi viikoksi kerrallaan on varsin lyhyt aika epidemian leviämisen estämiselle. Liikkumis- ja oleskelurajoitusten vaikutukset, kuten muidenkin rajoitusten vaikutukset, tulevat viiveellä, koska jo altistuneet henkilöt tulevat tartuttaviksi noin 1-7 päivän sisällä altistumisesta. Tämän jälkeen he voivat tartuttaa esimerkiksi perheenjäseniään. Kolmessa viikossa ei esimerkiksi nelihenkinen perhe välttämättä ehdi käydä läpi tartuntaketjua. Kuitenkin, ottaen huomioon erityisesti perustuslain vaatimus välttämättömyydestä, on epidemiatilanteen tarkastelujakso syytä asettaa enintään kolmen viikon jaksoihin.
Ehdotetun 2 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella tarkoitettujen kuntien ja niiden muodostamien alueiden määritellyssä olisi otettava huomioon 1) virustartuntojen ilmaantuvuus ja tartuntojen kehityssuunta alueella, 2) tartunnanlähteiden selvittämisen onnistuminen alueella, 3) alueellinen ennuste sairaala- ja tehohoidon tulevasta tarpeesta sekä 4) kunnan väestötiheys ja asema jonkin asiointi- ja työssäkäyntialueen osana. Asetuksessa säädettävien liikkumis- ja oleskelurajoitusten asettamisen välttämättömyys perustuisi kokonaisarvioon, johon osaltaan vaikuttaisi Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntija-arvio.
Ehdotetun 2 §:n 4 momentin mukaan silloin, kun vuonna 2007 ja sitä ennen syntynyt henkilö liikkuu 3 §:n 2 momentissa tarkoitetusta välttämättömästä syystä, olisi hänen käytettävä suun ja nenän peittävää kasvomaskia tai hengityssuojainta sisätiloissa ja liikennevälineissä, jossa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä. Kyse on siitä, että näissä yleisölle avoimissa tiloissa on useampia henkilöitä, jotka voivat tartuttaa tai voivat altistua koronavirukselle. Kyse olisi siitä, että suojellaan henkilöä, joka joutuu välttämättömästä syystä liikkumaan alueilla, joilla on liikkumisrajoituksia, ja joilla siten on erittäin suuri riski sairastua tartuntatautiin, tartuntataudilta tai sen levittämiseltä. Jos tilaa pystytään rajaamaan erilaisin järjestelyin niin, että tilassa ei ole muita henkilöitä, ei maskin tai suojaimen käytölle ole pakottavaa tarvetta. Esimerkiksi, jos liikennevälineen kuljettajan tila on suojattu ja rajattu muilta liikennevälineessä matkustavilta.
Koronavirus ja sen muunnokset tarttuvat pisaratartuntana ja myös ilmavälitteisesti aerosoleina, etenkin kun sairastunut henkilö yskii, aivastaa, puhuu tai laulaa. Kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttö voi vähentää tartuntoja estämällä pisaroiden leviämistä ympäristöön.
Kasvomaskeja ja hengityssuojaimia on monenlaisia. Tässä ei määriteltäisi sitä, minkälaisia kasvomaskeja tai hengityssuojaimia tulisi käyttää. Pääasia on, että kasvomaskilla ja -suojaimella peitetään suu ja nenä. Kasvomaskin ja hengityssuojaimen teho perustuu osittain siihen, että mahdollisimman moni käyttää niitä asianmukaisesti.
Sääntely koskisi käytännössä yli 14-vuotiaita nuoria. Tämä tarkoittaisi, että henkilön osallistuessa perusopetuslain mukaiseen opetukseen, tulisi henkilön käyttää maskia. Tämä tarkoittaisi, että osa perusopetuksen yläkouluikäisistä nuorista olisi ikänsä perusteella sääntelyn piirissä. Kasvomaski ja etenkin henkilösuojain antaa myös suojaa käyttäjälleen.
Kasvomaskin ja hengityssuojaimen käyttö ei sovellu pienemmille lapsille, sillä maskin ja suojaimen ohjeiden mukainen käyttö onnistuu yleensä vasta vanhempana. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on suosittanut kasvomaskien käyttöä ensi sijassa 12 vuotta täyttäneille. Kasvomaskia tai hengityssuojainta ei myöskään olisi käytettävä, jos terveyteen liittyvät syyt sen estävät.
3 §.Poikkeukset liikkumisrajoitukseen. Ehdotetun pykälän mukaan säädettäisiin poikkeuksia 2 §:n 1 momentin liikkumis- ja oleskelurajoituksiin.
Ehdotettuun 1 momenttiin sisältyy toteamus, että jokaisella on aina oikeus palata asuinpaikkaansa. Esimerkiksi, jos henkilö on liikkumisrajoitusten voimaan tullessa vapaa-ajan asunnollaan tai muutoin poissa asuinpaikkakunnaltaan, hän voi aina palata sinne takaisin.
Ehdotettuun 2 momenttiin sisältyy luettelo niistä tietyistä välttämättömistä tilanteista, jolloin henkilöllä olisi oikeus liikkua rajoituksen kohteina olevilla alueilla, niille tulemiseksi ja niiltä poistumiseksi. Muilta paikkakunnilta tulevien on mahdollista liikkua ja asioida asetuksen rajaamilla alueilla, jos heillä on laissa mainittu syy liikkumiselleen. Esimerkiksi työssäkäynti on sallittua niille, joille se on välttämätöntä kuntarajoista riippumatta. Muilta paikkakunnilta alueelle tulo ei siis olisi mahdollista muutoin kuin välttämättömistä syistä, eikä muunlainen liikkuminen olisi sallittua. Samoin esimerkiksi apteekkiasiointi on perusteltua ja välttämätöntäkin sallia muussakin kuin henkilön asuntoa lähimmässä apteekissa, koska esimerkiksi lääkejakelurullien palvelua iäkkäille tarjoavat vain tietyt apteekit ja palveluita käyttävillä ikääntyneillä voi olla toimitusapteekkina kuntarajat ylittävästi toisen kunnan puolella oleva, liikenneyhteyksien kannalta sopiva toimija.
Liikkumisen välttämättömyys koskee jokaista säännöksessä mainittua kohtaa. On selvää, että esimerkiksi lapsen saattaminen varhaiskasvatukseen tai perusopetukseen sekä henkilön saattaminen esimerkiksi hoivapalveluihin on välttämätöntä ja siten momentin 8 kohdan mahdollistaman tuen ja avun mukaan mahdollista.
Tietyissä tilanteissa voi kuitenkin esimerkiksi olla mahdollista hoitaa asia verkossa asiointina tai etäpalveluna, jolloin liikkuminen ei olisi välttämätöntä. Toisaalta, jos henkilöllä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta tai kykyä hoitaa asiaa verkossa, ei häneltä voida edellyttää verkkoasioinnin ensisijaisuutta. Arvion tekeminen siitä, onko verkkoasiointi mahdollista, jäisi henkilön omaan harkintaan. Toisaalta, jos esimerkiksi jokin 5 kohdan mukainen opiskeluun osallistuminen on järjestetty etäopiskeluna, ei liikkumisen välttämättömyydeksi voisi esittää opiskeluun osallistumista.
Ehdotetun 1 kohdan mukaan sallittua olisi muun muassa kaupoissa ja kioskeissa asiointi elintarvikkeiden ja ruoan hankkimiseksi samoin kuin asioiminen apteekissa lääkkeiden hankkimiseksi sekä asioiminen huoltoasemalla polttoaineen hankkimiseksi silloin, kun se on välttämätöntä. Poikkeuksen tarkoituksena on mahdollistaa, silloin kun se on välttämätöntä, k niiden tuotteiden ostaminen, joita ruokakaupoissa, apteekeissa, huoltoasemilla ja kioskeissa vakiintuneesti myydään. Liikkumisen rajoittamisen tarkoitus on vähentää ihmisten välisiä kontakteja ja sitä kautta estää viruksen leviämistä, eikä tarkoitus ole kieltää hankkimasta tiettyä myynnissä olevaa tuotetta, kun tuotteen ostaminen tapahtuu välttämättömän hankinta-asioinnin yhteydessä. Säännös mahdollistaisi myös esimerkiksi ennakolta tilatun ruuan noutamisen ravitsemusliikkeestä. On myös huomattava, että 2 momenttiin sisältyvän 4 kohdan mukaan liikkuminen on sallittua työtehtävien hoitamiseksi. Tämä mahdollistaisi myös tilattujen tarvikkeiden kotiinkuljetuksen.
Elintarvikkeella tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai tuotetta, myös jalostettua, osittain jalostettua tai jalostamatonta tuotetta, joka on tarkoitettu tai jonka voidaan kohtuudella olettaa tulevan ihmisten nautittavaksi (Yleinen elintarvikeasetus, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 178/2002, artikla 2). Elintarvikkeen määritelmään eivät sisälly rehut, elävät eläimet (paitsi jos ne on tarkoitus saattaa markkinoille ihmisten ravinnoksi), kasvit ennen niiden korjuuta, lääkkeet, kosmeettiset valmisteet, tupakka ja tupakkatuotteet, huumeet ja psykotrooppiset aineet (henkiseen toimintaan vaikuttavat aineet) sekä jäämät ja epäpuhtaudet. Myös ravintolisät ovat elintarvikkeita, vaikka ne saattavat muistuttaa ulkonäöltään ja käyttötavaltaan lääkkeitä. Alkoholijuomat ja alkoholivalmisteet sisältyvät yleisen elintarvikeasetuksen elintarvikekäsitteeseen.
Muilla näihin merkitykseltään rinnastuvien henkilökohtaisen elämän kannalta välttämättömillä tarvikkeilla tarkoitettaisiin jonkin valmistamiseen, huoltoon, käyttöön tms. tarvittavaa esinettä tai ainetta. Tarpeen tulisi olla henkilökohtaisen elämän kannalta välttämätöntä. Kyse olisi siten sellaisten tarvikkeiden hankkimisesta, joita on hankittava esimerkiksi rikkoontuneen laitteen korjaamiseksi tai uuden hankkimiseksi. Tarvikkeen hankinnan tulee kuitenkin olla juuri sillä hetkellä välttämätöntä eli esimerkiksi tarvikkeen hankkiminen ei voisi jäädä odottamaan myöhempää ajankohtaa. Säännöksessä ei ole rajattu esimerkiksi sitä, mistä tarvike olisi hankittava (esimerkiksi lähimmästä kaupasta).
Ehdotetun 2 kohdan mukaan henkilö voi liikkua myös, jos se on välttämätöntä pankissa asioimiseksi sekä postin ja muiden lähetysten noutamiseksi ja lähettämiseksi. Pankkipalveluita ei aina ei aina voida hoitaa digitaalisesti. Myös ikääntyneiden mahdollisuudet hoitaa kaikki pankkiasiat digitaalisesti voi olla myös rajoittunutta. Tästä syystä yhdeksi poikkeusperusteeksi esitetään myös pankissa asiointia.
Jos henkilö on tilannut itselleen tavaran esimerkiksi verkkokaupasta, on hänellä oikeus hakea lähetys esimerkiksi pakettiautomaatista, johon lähetys on toimitettu. Usein automaatit sijaitsevat ruokakauppojen yhteydessä, joten tällainen liikkuminen ei lisää tartuntariskiä, jos ruokakaupassa asioinnin suorittaa esimerkiksi samalla kertaa.
Ehdotetun 3 kohdan mukaan terveydenhuolto- tai sosiaalihuoltopalveluja voisi käyttää siitä huolimatta, että alueelle kohdistuisi liikkumis- ja oleskelurajoituksia. Sosiaalihuoltopalveluilla tarkoitettaisiin tässä myös uskonnollisten yhteisöjen diakoniapalveluja sekä niihin rinnastettavaa sosiaalista palvelu- ja auttamistyötä. Diakoniatyöllä on ollut epidemian alusta asti tärkeä merkitys julkisia sosiaalihuoltopalveluja täydentävänä toimintana ja väestön henkisen kriisinkestävyyden vahvistajana. Myös läsnäoloa edellyttävän viranomaisasioinnin toteuttamisen vuoksi olisi mahdollista liikkua, jos se on välttämätöntä. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita osallistuminen oikeudenkäyntiin.
Ehdotetun 4 kohdan mukaan oikeus liikkumiseen on myös silloin, kun liikkuminen on välttämätöntä virka- tai työsuhteeseen liittyvien työtehtävien hoitamiseksi taikka elinkeino- tai yritystoiminnan harjoittamiseksi. Liikkuminen voi olla näillä perusteilla välttämätöntä, jos esimerkiksi työtehtäviä ei voida hoitaa etäyhteyden avulla. Työtehtävien hoitamiseksi katsotaan kaikki sellainen työ, joka normaalioloissakin olisi tehtävä työn suorittamiseksi. Näin ollen esimerkiksi rakennusmiehen, jonka työtehtäviin kuuluu rakennustarvikkeiden hankkiminen, voi tehtäviinsä liittyen tarvikkeet käydä liikkeestä hankkimassa.
Ehdotetun 5 kohdan mukaan liikkuminen olisi mahdollista varhaiskasvatuslain (540/2018) mukaiseen varhaiskasvatukseen, perusopetuslain (628/1998) mukaiseen opetukseen ja toimintaan osallistumisen vuoksi taikka lukiokoulutukseen, ammatilliseen koulutukseen tai korkea-asteen koulutukseen ja näiden pääsy-, valinta- ja soveltuvuuskokeisiin taikka ylioppilastutkinnon kokeeseen osallistumisen vuoksi. Välttämättömyyskriteerin täyttyminen riippuisi esimerkiksi siitä, onko koulutus jonkin muun lain nojalla määrätty esimerkiksi suoritettavaksi etäopetuksena. Jos opetus järjestettäisiin lähiopetuksena, välttämättömyyskriteeri täyttyisi tämän osalta. Oppilaan osallistuminen oppivelvollisuuteen kuuluvaan opetukseen olisi lähtökohtaisesti aina välttämätöntä. Mikäli oppilaalle järjestettäisiin opetus ja palvelut perusopetuslain 20 a §:n mukaisesti etäopetuksena, ei oppilaan liikkumista opetukseen voitaisiin pitää välttämättömänä. Mikäli perusopetuslain mukaista opetusta ja toimintaa ei järjestettäisi etäopetuksena, olisi perusopetuslain mukaiseen opetukseen ja toimintaan osallistuvalla oikeus liikkua lain mukaiseen opetukseen ja palveluihin. Perusopetuslain mukaista oppivelvollisten perusopetusta annetaan lähiopetuksena (HE 86/1997 vp, s. 52). Tämän vuoksi valtioneuvosto antoi hallituksen esitykset (HE 86/2020 vp, HE 218/2020 vp) perusopetuslain väliaikaisesta muuttamisesta, mikä mahdollistaa siirtymisen etäopetukseen poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana vallitsevassa tartuntatautitilanteessa (ks. kohta 2.2 Toimenpiteet tartuntojen leviämisen estämiseksi - Opetus- ja kulttuuritoimea koskeva sääntely).
Perusopetuslain mukainen opetus kattaisi kaikki perusopetuslain mukaiset toiminnot, kuten esimerkiksi esiopetuksen, oppivelvollisuuteen kuuluvan perusopetuslain 26 §:n mukaisen perusopetuksen, lain 46 §:n mukaisen oppivelvollisuusiän ylittäneiden perusopetuksen ja lain 5 §:n mukaisen perusopetukseen valmistavan opetuksen. Perusopetuslain mukaisella toiminnalla tarkoitettaisiin kaikkia opetuksen järjestämiseen läheisesti liittyviä muita toimintoja, kuten esimerkiksi oppituntien välistä aikaa (välitunnit), ruokailuja, siirtymiä, koulukuljetuksia, perusopetuslain 8 a luvun mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa ja 47 §:n kerhotoimintaa ja lain nojalla myönnettäviä palveluita. Oppilaalla olisi oikeus saada lain nojalla annettavat opintososiaaliset etuudet, kuten esimerkiksi lain 31 §:n mukainen ateria ja oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaiset palvelut.
Varhaiskasvatus on keskeinen vanhempien ja muiden huoltajien työssäkäynnin eli yhteiskunnan toimintojen mahdollistaja. Varhaiskasvatuslaki säätää lapsen oikeudesta saada varhaiskasvatusta. Tästä syystä on välttämätöntä mahdollistaa lasten varhaiskasvatukseen osallistuminen. Varhaiskasvatuslain (540/2018) 6 §:n mukaan lapsi voi olla varhaiskasvatuksessa myös toisen kunnan alueella, kuin missä hänen kotikuntansa on. Samoin lapsella voi olla myös kaksi varhaiskasvatuspaikkaa kahden kunnan alueella. Liikkuminen ilman kuntarajoja on sääntelyssä otettu huomioon.
Ammatillisella koulutuksella tarkoitettaisiin ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisia koulutuksia ja tutkintoja. Jos ammatillisessa tai lukiokoulutuksessa opetus järjestettäisiin etäopetuksena, ei opiskelijan liikkumista voitaisi pitää koulutukseen osallistumisen vuoksi lähtökohtaisesti välttämättömänä. Vaikka opetus olisi muutoin järjestetty etäopetuksena, voisi esimerkiksi erityisen tuen tarpeessa olevilla opiskelijoille olla tarvelähiopetukseen, jolloin liikkumista koulutukseen voitaisiin pitää säännöksessä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä. Samoin esimerkiksi sellaisissa ammatillisissa opinnoissa, joissa opintoja ei voi suorittaa etänä, koska opetus edellyttää esimerkiksi oppilaitoksessa sijaitsevien työsalien ja työvälineiden käyttöä, voitaisiin katsoa, että liikkuminen ja oleskelu on välttämätöntä opetukseen osallistumisen vuoksi. Myös jos ammatillista koulutusta järjestetään työpaikoilla (oppi- tai koulutussopimus), tämäkin voitaisiin katsoa sellaiseksi opiskeluksi, johon liikkuminen on välttämätöntä. Säännös mahdollistaisi myös ylioppilaskirjoituksiin osallistumisen sekä mahdollisten ammatillisten koulutusten ja lukiokoulutuksen läsnäoloa edellyttäviin pääsy- ja soveltuvuuskokeisiin osallistumisen.
Korkeakoulujen osalta on voimassa suositus, jonka mukaan leviämisvaiheessa olevilla alueilla korkeakouluopetus järjestetään kokonaan etäopetuksena. Suositus ei kuitenkaan koske välttämätöntä lähiopetusta ja korkeakoulut päättävät itse, missä määrin lähiopetusta tai muuta toimintaa niiden tiloissa on välttämätöntä järjestää. Jos opetusta järjestetään lähiopetuksena, välttämättömyyskriteeri täyttyisi tämän osalta. Myös tutkintoon kuuluva harjoittelu voitaisiin katsoa sellaiseksi opiskeluksi, johon liikkuminen on välttämätöntä. Samoin välttämättömäksi syyksi katsottaisiin korkeakoulujen valintakokeisiin osallistuminen.
Vapaan sivistystyön ja taiteen perusopetuksen koulutus perustuu vapaaehtoisuuteen ja lähtökohtaisesti niitä opetetaankin jo etäopetuksena, joten liikkumiseen kohdistuvia poikkeuksia ei olisi välttämätöntä ulottaa niihin.
Kansanopistojen asuntolat tulkitaan tilapäisiksi asuinpaikoiksi. Opiskelijat, joilla ei ole muuta asumispaikkaa voivat jatkaa asumista asuntolassa myös lain voimassaolon aikana. Lain voimassaollessa vaikeasti vammaisilla opiskelijoilla opetus saattaa jatkua lähiopetuksena, jolloin opiskelijat voivat asua oppilaitoksen asuntolassa. Tämä on katsottu olevan tälle kohderyhmälle turvallisin vaihtoehto.
Ehdotetun 6 kohdan mukaan yhteiskunnallisen luottamustoimen harjoittamiseksi taikka yksityisen yhteisön tai säätiön toimielimen kokoukseen osallistumiseksi tai toimielimen jäsenen tehtävien hoitamiseksi tai yhteisön tai säätiön edustamiseksi tilanteissa, joissa osallistumisen, tehtävien hoitamisen tai edustamisen lykkäämisestä voisi aiheutua vahinkoa yhteisölle tai säätiölle, sen osakkeenomistajalle tai jäsenelle taikka jollekulle muulle, liikkuminen olisi mahdollista, jos se olisi välttämätöntä. Välttämättömyyttä olisi arvioitava esimerkiksi suhteessa siihen, voidaanko kokoontuminen järjestää esimerkiksi etäyhteyden avulla ja onko henkilöllä mahdollisuus osallistua kokoukseen etäyhteydellä. Erityisesti yksityisoikeudellisten toimien kohdalla tulisi arvioitavaksi myös mahdollisuus siirtää toimi rajoitustoimien jälkeiseen aikaan sekä se, aiheutuisiko lykkäämisestä vahinkoa
Ehdotetun 7 kohdan mukaan myös varusmiespalveluksen tai muun lakisääteisen velvollisuuden täyttämiseksi liikkuminen olisi mahdollista silloin kun se on välttämätöntä.
Ehdotetun 8 kohdan mukaan liikkuminen olisi sallittua läheisen henkilön hoivan tarpeen, kuolemanvaaran, kuoleman tai hautajaisten vuoksi, lapsen avun ja tuen tarpeen tai tapaamisoikeuden toteuttamiseksi, vammaisen henkilön avun ja tuen tarpeen toteuttamiseksi taikka muun näihin merkitykseltään rinnastuvan painavan syyn vuoksi.
Esimerkiksi lähisukulaisen sairastuminen ja hoivan antaminen hänelle voisi olla ehdotetun säännöksen kaltaista liikkumisen välttämättömyyden muodostavaa toimintaa. Myös isovanhemman hoitaessa lapsenlastaan kyse olisi säännöksen tarkoittamasta hoivasta. Kyse ei kuitenkaan tarvitse olla ainoastaan lähisukulaisesta. Ehdotetun säännöksen mukaisen läheisen henkilön ei tarvitse olla sukulaisuussuhteessa hoivattavaan henkilöön. Aina hoivan antaja ei myöskään ole työtehtävää suorittamassa, jolloin hän voisi ehdotetun 4 kohdan mukaan hoitaa henkilöä sillä perusteella. Hoivaa antava läheinen henkilö voi olla esimerkiksi ystävä, naapuri tai muu henkilö, jonka kanssa hoivattavalla on läheinen suhde. Myös hautajaisten järjestäminen ja niihin osallistuminen, muun muassa tartuntatautilaissa säädettyjä edellytyksiä noudattaen, olisi ehdotetun sääntelyn mukaan mahdollista. Kuolemaan ja hautajaisiin liittyvänä perusteena olisi sallittua liikkua myös esimerkiksi islamilaisen uskonnon mukaiseen, hautajaispäivänä järjestettävään tilaisuuteen, jossa vainaja pestään.
Lapsen etua silmällä pitäen säännökseen on kirjoitettu mahdollisimman avoimesti, että silloin, kun lapsi tarvitsee apua ja tukea, tähän voidaan vastata. Samoin lapsen tapaamisoikeutta ei ole rajattu vain muodollisesti vahvistettuun tapaamisoikeuteen, vaan lapsen tapaaminen on mahdollista, vaikka vahvistettavana olevaa tapaamisoikeutta ei ole vielä vahvistettu. Tapaamisoikeuden toteuttamiseksi on selvää, että henkilöllä on oikeus liikkua rajoituksiin kohdistuvalla alueella, alueelta pois ja alueelle. Silloin, kun lapsen vanhemmat eivät asu samassa paikassa, lapsen vieminen toisen vanhemman luo on tämän säännöksen mukaan sallittua. Samoin esimerkiksi lapsen vieminen päiväkotiin voi olla tilanteessa välttämätöntä.
Samoin vammaisen henkilön tai rajoitetusti toimintakykyisen, esimerkiksi korkean iän vuoksi vaikeasti liikkuvan henkilön, ulkoilu tai hänelle annettava apu tai tuki on äärimmäisen tärkeää. Avustaminen ja tukeminen kotona ja kodin ulkopuolella muodostaa välttämättömän syyn avustajana olevan liikkumiselle, vaikka avustaja ei esimerkiksi olisi työsuhteessa. Lisäksi vakiintuneessa parisuhteessa olevat henkilöt, jotka eivät asu samassa taloudessa, voisivat tavata toisiaan liikkumisvapauden rajoituksista riippumatta.
Säännöksessä on pyritty listaamaan sellaisia tiettyihin henkilöryhmiin ja henkilökohtaisiin tilanteisiin liittyviä poikkeuksia, jolloin liikkumisrajoituksista riippumatta henkilö voi välttämättömästä tarpeesta liikkua rajoitusten kohdealueella, mutta luonnollisesti kyse ei ole, eikä voikaan olla täysin kattavasta listauksesta. Tästä syystä säännöstä on täydennetty siten, että muukin edellä mainittuihin rinnastuva merkitykseltään painava syy voi tulla kyseeseen.
Ehdotetun 9 kohdan mukaan liikkuminen olisi sallittua, jos se on välttämätöntä, silloin, kun kyse on yksilöllisestä sielunhoidollisesta tapaamisesta uskonnollisen yhteisön edustajan kanssa. Yksilöllisyydellä tarkoitetaan lähtökohtaisesti kahdenkeskistä tilaisuutta esimerkiksi papin, diakonin, perheneuvojan, imaamin, rabbin tai muun uskonnollisen yhteisön edustajan kanssa. Kyseessä voisi olla esimerkiksi sielunhoidollinen keskustelu, ehtoollinen, kaste tai muu toimitus taikka hartaus tai muu vastaava kohtaaminen, joka voidaan järjestää joko uskonnollisen yhteisön tilassa tai muussa tilassa, jossa lähikontaktin välttäminen on mahdollista. Liikkumisen välttämättömyyden arvioisi henkilö itse. Uskonnollisella yhteisöllä tarkoitetaan sekä uskonnonvapauslain (453/2003) 2 §:ssä tarkoitettuja uskonnollisia yhdyskuntia sekä niitä itsensä uskonnollisiksi ymmärtäviä ryhmiä, jotka eivät ole mainitussa pykälässä tarkoitettuja uskonnollisia yhdyskuntia, mutta jotka kuitenkin nauttivat perustuslain 11 §:n mukaista omantunnonvapauden suojaa.
Ehdotetun 10 kohdan mukaan liikkuminen myös henkilön omistuksessa tai hallinnassa olevan rakennuksen, kiinteistön tai kulkuneuvon huoltamiseksi tai ylläpitämiseksi taikka asuinpaikan muuton vuoksi olisi välttämättömissä tilanteissa sallittua. Säännöksessä otetaan huomioon se seikka, että rakennuksen tai kiinteistön hoitoa ei välttämättä voi aina tehdä palkattuna työnä.
Myös asuinpaikan muuton vuoksi välttämätön liikkuminen sallittaisiin, jos henkilö on muuttamassa paikkakunnalla tai toiselle paikkakunnalle. Muutto voi olla edessä asunto- tai kiinteistökaupan vuoksi. Muutot ovat yleensä luontaisesti sellaisia, että niistä on sovittu jo ennakkoon pitkänkin ajan päähän. Ei ole suhteellisuusperiaatteen mukaista rajoittaa tai estää muuttamista. Muuttaminen voi myös olla pakollista esimerkiksi työn tai opiskelupaikan vuoksi. Muutto voi olla myös välttämätön vuokrasuhteen päättymisen tai painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi.
Ehdotetun 11 kohdan mukaan liikkuminen on sallittua henkilön vastuulla olevan eläimen hoitoa varten. Kyse on esimerkiksi siitä, että isommat eläimet eivät välttämättä ole palkatun henkilöstön hoidossa, eivätkä henkilön asunnon yhteydessä ja nämäkin tarvitsevat huolenpitoa. Eläimistä huolehtiminen liittyy perustuslain 20 §:n mukaiseen vastuuseen luonnosta, sen monimuotoisuudesta ja ympäristöstä ja kyseinen perusoikeussäännös kattaa myös eläimet. Lainsäädäntö edellyttää hoidossa olevasta eläimestä vastuussa olevia huolehtimaan eläinten suojelusta ja edistämään eläinten hyvinvointia. Eläinsuojelulain (247/1996) 5 §:n mukaan hoidossa olevaa eläintä ei saa jättää hoidotta ja eläimen hyvinvointi ja olosuhteet on tarkistettava riittävän usein. Rikoslailla suojataan eläinten hyvinvointia ja tahallinen sekä törkeästä huolimattomuudesta tehtävä eläimen jättäminen tarpeellista hoitoa tai ravintoa varten on rikoslain 17 luvun 14 §:n mukaan rangaistava eläinsuojelurikoksena. Kohdan poikkeus mahdollistaa näin eläinten hyvinvoinnin turvaamisen.
Ehdotetun 12 kohdan mukaan, jos liikkuminen on välttämätöntä henkilön tai samaan talouteen kuuluvan toisen henkilön omistuksessa tai pysyvässä hallinnassa tai käytössä olevalle vapaa-ajan asunnolle siirtymiseksi, tämä sallittaisiin. Poikkeus on rajattu käyttöoikeuden varallisuusoikeudellisesta muodosta riippumatta tilanteisiin, joissa vapaa-ajan asunto on pysyväisluonteisesti henkilöön omaan talouteen kuuluvien käytössä ja jolloin riski tartuntojen leviämisestä oman talouden ulkopuolella on rajallisempi.
Vapaa-ajan asunnolle liikkuminen olisi sallittua vain siirtymiseksi vapaa-ajan asunnolle silloin, kun se on välttämätöntä tai kyse olisi vain läpikulusta. Pysyvällä hallinnalla tarkoitettaisiin esimerkiksi sitä, että vapaa-ajan asunto olisi vuokrattuna pitkäaikaisilla vuokrasopimuksilla tai se olisi esimerkiksi varsinaisen omistajan muun perheenjäsenen hallinnoimana. Vapaa-ajan asunnolle voisi siirtyä omistajan lisäksi myös samaan talouteen kuuluvat.
Ehdotetun 13 kohdan mukaan, jos liikkuminen on pelastuslaissa ja muissa laeissa tarkoitettujen pelastustoimen tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä, se sallittaisiin. Pelastuslaissa (379/2011) säädetään pelastustoimen tehtävien hoitamisesta. Lain 25 §:n mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos ja alueen pelastustoimi voi käyttää pelastustoiminnassa apunaan sopimuspalokuntia (vapaaehtoiset palokunnat, laitospalokunnat, teollisuuspalokunnat, sotilaspalokunnat) sekä muita pelastusalalla toimivia yhteisöjä sen mukaan kuin niiden kanssa on sovittu. Sääntely koskisi siten myös sopimuspalokuntia ja muita yhteisöjä, joita käytetään pelastustoiminnassa. Pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien lisäksi poikkeus koskisi myös muiden pelastustoimelle säädettyjen tehtävien, kuten valvontatehtävien, hoitamista. Myös valmiuden ylläpitämiseen tarvittavat harjoitukset kuuluisivat pelastuslaitosten ja sopimuspalokuntien osalta poikkeuksen piiriin. Pelastustoimen tehtävissä säädetään lisäksi muun muassa laissa vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005).
Ehdotetun pykälän 3 momentissa todettaisiin, että sallittua olisi vuonna 2008 ja sen jälkeen syntyneen lapsen ulkoilu ja leikkiminen ulkona yhdessä muiden lasten kanssa. Tämä tarkoittaisi, ettei tällaiseen ulkoiluun ja leikkimiseen sovellettaisi välttämättömyysedellytystä. Lasten ulkoilu voi tapahtua siten yksi tai yhdessä muiden kanssa. Ulkoilun tarkoitusta ei myöskään ole rajattu. Lapset voisivat siten ulkoilla esimerkiksi harrastustoimintaan liittyen. Lapset voisivat leikkiä ja huoltaja, vanhempi sisarus tai muu henkilö voisi myös ehdotetun säännöksen 8 kohdan mukaisesti valvoa leikkimistä. Vanhemman tulisi tällaisessa ulkoilutilanteessa, esimerkiksi silloin, kun samalla alueella on muitakin vanhempia lastensa kanssa, pyrkiä siihen, ettei lähikontakteja muihin henkilöihin tule. Lisäksi kaikille olisi sallittua virkistäytymis- ja kuntoilutarkoituksessa tapahtuva ulkoilu samaan talouteen kuuluvien tai enintään kahden muun henkilön kanssa ja kotieläimen ulkoiluttaminen, jos se voi tapahtua riittävää etäisyyttä muihin henkilöihin pitäen. Säännöksessä ei tarkemmin rajata sitä, kuka voisi ulkoilla kenenkin kanssa, mutta kerrallaan yhdessä voi ulkoilla kolme henkilöä kerrallaan. Rajoituksilla pyritään välttämään lähikontakteja ja siten vähentämään tartuntoja ja niihin altistumisia. Tästä syystä on tärkeää, että ulkoilu voidaan toteuttaa ilman lähikontakteja ja että ulkoilu muutoinkin tapahtuu vastuullisesti.
Säännöksessä todettaisiin myös, että ulkoilu on mahdollista vain alueella, jossa on voimassa 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto. Tämä tarkoittaisi sitä, että jos rajoitus asetettaisiin esimerkiksi Uudenmaan maakunnan tiettyjen kuntien alueelle, näillä kaikilla rajoituksen alaisilla alueilla olisi mahdollista ulkoilla. Tarkoitus ei kuitenkaan olisi, että ulkoilemaan matkustettaisiin erikseen, ellei se voisi tapahtua terveysturvallisesti.
Ehdotetun 4 momentin mukaan liikkuminen maahan saapumiseksi ja maasta lähtemiseksi olisi sallittua. Perustuslain 9 § mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Momentin lisääminen on siten informatiivinen ja tarpeen selkeyden kannalta.
4 §.Rajoitusten edellytysten seuranta ja asetusten kumoaminen. Valtioneuvoston olisi ehdotetun säännöksen mukaan tarkoin seurattava, ovatko 2 §:ssä tarkoitetut rajoitusten edellytykset edelleen voimassa. Jos edellytykset eivät enää täyttyisi, olisi valtioneuvoston viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin tämän lain nojalla annettujen säännösten kumoamiseksi.
Ehdotetun 2 momentin mukaan, jos 2 §:ssä tarkoitetut rajoitukset eivät enää olisi välttämättömiä jollain alueella, valtioneuvoston olisi viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin tämän lain nojalla annetun asetuksen muuttamiseksi siten, etteivät rajoitukset enää koske kyseistä aluetta.
5 §.Valvonta. Ehdotetun säännöksen 1 momentin mukaan poliisi valvoisi esitettyjen säännösten noudattamista. Poliisin vastuu ehdotettujen liikkumisrajoitusten osalta painottuisi rajoitusten noudattamisen valvontaan ja oikeuteen puuttua mahdollisiin rikkomuksiin. Poliisin valvontatehtävä kattaisi myös 2 §:n 4 momentissa säädetyn velvoitteen kasvomaskin tai hengityssuojaimen käytöstä.
Ehdotetun 2 momentin mukaan, kun henkilö liikkuu liikkumis- ja oleskelurajoituksia koskevalla alueella, henkilöllä tulisi olla mukanaan selvitys siitä, mikä on liikkumisen määränpää ja tarkoitus sekä hänellä olevasta 3 §:ssä tarkoitetusta poikkeusperusteesta. Poliisilla olisi oikeus saada henkilöltä momentin tarkoittama selvitys. Tiedot voidaan antaa joko suullisesti tai kirjallisesti poliisin sitä pyytäessä. Selvitys voisi olla myös sähköisesti saatavilla esimerkiksi matkapuhelimesta. Selvitys tulisi antaa poliisille poliisin sitä pyytäessä. Mikäli henkilö kieltäytyisi kokonaan selvityksen antamisesta, voitaisiin asiaa arvioida rikoslain 16 luvun 4 §:ssä tarkoitettuna niskoitteluna poliisia vastaan.
Ulkomailta asuinpaikkaansa palaavan henkilöltä poliisi voisi tarkastaa henkilön kotiosoitteen ja mikäli hänellä ei ole Suomessa pysyvää asuinpaikkaa, esimerkiksi hotellivarauksen tai muun selvityksen majoituspaikasta. Ulkomaille matkustava henkilö voisi osoittaa tarkoituksensa poistua maasta esittämällä esimerkiksi matkalipun.
Liikkumisrajoituksen tavoitteista ja sillä suojattavan oikeushyvän perustavasta luonteesta johtuen ei voida pitää riittävänä, että henkilö osoittaa olevansa töissä esimerkiksi Helsingin kaupungin alueella tai opiskelevansa. Työtehtävään liittyvä läsnäoloedellytys tulisi osoittaa joko työnantajan kirjallisen ilmoituksen tai riittävän yksilöidyn muun selvityksen nojalla. Vastaavasti opiskeluun liittyvä läsnäoloedellytys tulisi osoittaa yksilöimällä tarve osallistua lähiopetukseen. Matkustaminen lakisääteisen velvollisuuden täyttämiseksi tulisi sekin osoittaa joko asiaa koskevalla kirjallisella selvityksellä tai muuten riittävän yksilöidysti. Matkustaminen elinkeinon harjoittamisen tarkoituksessa edellyttäisi lähtökohtaisesti ainakin selvitystä siitä, että henkilö on elinkeinonharjoittaja.
Poliisille laissa säädetty tehtävä ei sellaisenaan perusta poliisille toimivaltaa, eikä poliisi voi pelkästään sille säädetyn tehtävän perusteella puuttua ihmisten lailla suojattuihin oikeuksiin. Viranomaisen puuttuminen yksittäisen henkilön liikkumisvapauteen edellyttää aina erillistä lakiin perustuvaa toimivaltuutta.
Liikkumisrajoitusten valvonnassa poliisi käyttäisi normaalisuus -periaatteen mukaisesti tehtävän suorittamiseksi tarpeellisia poliisilaissa ja muussa lainsäädännössä säädettyjä normaaliolojen toimivaltuuksia. Lakiehdotuksen 5 §:ssä poliisille säädettyä valvontatehtävää voidaan pitää poliisilain 1 luvun 1 §:n 2 momentissa tarkoitettuna poliisille muussa laissa säädettynä tehtävänä. Normaalisuus -periaatteen mukaisesti toimivaltuuksien asiallinen sisältö ei muutu poikkeusoloissa toiseksi, vaan toimivaltuuksien soveltamisessa noudatetaan perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämää tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä.
Poliisi valvoisi liikkumisrajoituksia poikkeusolojen edellyttämällä tavalla. Poliisilain 1 luvun 6 §:n mukaan poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä yhdenvertaista kohtelua ja sovinnollisuutta edistäen. Perustuslakivaliokunta kiinnitti valmiuslain 118 §:n käyttöönottoasetuksesta antamassa mietinnössään PeVM 8/2020 vp erityistä huomiota poliisilain 1 luvun 2—5 §:ssä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kunnioittamisesta, suhteellisuusperiaatteesta, vähimmän haitan periaatteesta ja toimivallan käytön tarkoitussidonnaisuudesta säädettyyn. Valiokunta piti perusteltuna poliisilaissa säädettyä lähtökohtaa, jonka mukaan poliisi valvoisi rajoitusten noudattamista ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin. Myös nyt ehdotettavia liikkumis- ja oleskelurajoituksia poliisi valvoisi ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin.
Liikkumisrajoitusten valvonnassa voisi olla välttämätöntä turvautua poliisilain 2 luvussa säädettyjen toimivaltuuksien käyttöön. Poliisilain 2 luvun 1 §:n mukaan poliisimiehellä on yksittäisen tehtävän suorittamiseksi oikeus saada jokaiselta tiedot tämän nimestä, henkilötunnuksesta tai sen puuttuessa syntymäajasta ja kansalaisuudesta sekä paikasta, josta hän on tavoitettavissa.
Liikkumis- ja oleskelurajoitusten soveltamisalueella liikkuvan henkilön asuinpaikan selvittäminen voi olla poliisilain 2 luvun 1 §:ssä tarkoitettu yksittäinen tehtävä, jolla varmistetaan henkilön liikkuvan selvityksensä mukaisesti kotiosoitteensa ja välttämättömänä pidetyn 3 §:n 2 momentissa tarkoitetun liikkumiseen oikeuttavan perusteen mukaisesti. Henkilön asuinkunta ei selviä suoraan passista, henkilökortista tai ajokortista. Poliisi voisi tarvittaessa tarkistaa henkilön asuinpaikan väestötietojärjestelmästä (VTJ). Tietojen saamisesta poliisille on säädetty kaksinkertaisesti: Väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 29 § mahdollistaa tietojen luovuttamisen viranomaistehtävän hoitamiseen, ja lisäksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (616/2019) 16 §:ssä on poliisille säädetty nimenomainen tiedonsaantioikeus VTJ:n tietoihin.
Poliisilain 2 luvun 11 §:n säädetään kulkuneuvon pysäyttämisestä ja siirtämisestä. Sen mukaan poliisimiehellä on oikeus määrätä kulkuneuvo pysäytettäväksi, siirtää kulkuneuvo tai määrätä se siirrettäväksi, jos se on perusteltua poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi. Ehdotettavien liikkumisrajoitusten valvonta olisi nimenomaan poliisille säädetty tehtävä, jonka suorittamisessa voi olla tarve myös pysäyttää kulkuneuvoja.
Koska poliisilain 2 luvun toimivaltuussäännösten käyttö kytkeytyy useissa tapauksissa tietynlaisten häiriöiden tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta koskevien vaarojen olemassaoloon, ehdotetaan säännöksen 3 momentissa säädettäväksi nimenomaisesti poliisin toimivaltuuksista puuttua sellaiseen toimintaan, jossa selkeästi rikotaan ehdotettuja liikkumis- ja oleskelurajoituksia. Poliisimiehellä olisi momentin mukaan oikeus määrätä väkijoukko hajaantumaan tai siirtymään, jos 2 §:n 1 momentissa säädettyä liikkumisrajoitusta ei noudateta, eivätkä poliisin antamat neuvot ja kehotukset ole johtaneet rajoitusten noudattamiseen. Väkijoukon siirtäminen on hajaantumista lievempi vaihtoehto, ja siirtäminen tulisi kysymykseen silloin kun liikkumisrajoitusten vastainen toiminta voidaan poistaa tai sitä voidaan riittävästi rajoittaa silloin, kuin väkijoukko määräyksen mukaisesti siirtyy toiseen paikkaan. Siirtäminen voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin kun väkijoukko voidaan siirtää paikaan, missä lähikontaktien syntymistä voidaan paremmin estää ja turvavälejä paremmin pitää. Poliisimiehen tulisi siirtymiskäskyn yhteydessä osoittaa alue tai paikka, johon väkijoukon tulee siirtyä. Jos kyse on kunnan tartuntataudeista vastaavan toimielimen tai aluehallintoviraston 58 §:n perusteella yleisötilaisuutta tai yleistä kokousta koskevan päätöksen noudattamatta jättämisestä, sovelletaan tartuntatautilain 59 c §:ää.
Siirtymis- tai hajaantumiskäsky olisi annettava riittävän kuuluvasti ja sisällöltään selkeänä. Tilanteen salliessa käsky tulisi toistaa. Jollei poliisimiehen antamaa hajaantumis- tai siirtymismääräystä noudatettaisi, poliisimiehellä olisi oikeus hajottaa väkijoukko viime kädessä voimakeinoin sekä ottaa niskoitteleva henkilö kiinni. Jos henkilö jättää noudattamatta poliisimiehen tehtävän suorittamiseksi toimivaltansa rajoissa antaman käskyn tai kiellon, niin kyseeseen voi tulla rikoslain 16 luvun 4 §:ssä tarkoitettu niskoittelu poliisia vastaan. Tilanne saattaa helposti niskoittelutapauksissa edetä myös yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vastaiseksi toiminnaksi, jolloin väkijoukon hillitsemiseksi sovellettaisiin poliisilain 2 luvussa säädettyjä toimivaltuuksia.
Poliisin tulee mahdollisuuksien mukaan rajata toimenpiteensä koskemaan vain niitä henkilöitä, joiden menettelystä väkijoukon hajottamisen tai siirtämisen tarve aiheutuu.
Poliisimiehellä on poliisilain 2 luvun 5 §:n 2 momentin mukaan oikeus poistaa rikoslain (39/1889) 24 luvun 11 §:ssä tarkoitetun kotirauhan tai saman luvun 3 §:ssä tarkoitetun julkisrauhan suojaamasta tilasta siellä luvallisesti oleskeleva henkilö, jos tämä häiritsee muiden henkilöiden kotirauhaa tai julkisrauhaa taikka aiheuttaa siellä muulla tavoin huomattavaa häiriötä ja on perusteltua syytä epäillä, että häirintä toistuu. Poliisi voi valvoa tehtävän yhteydessä tavattujen henkilöiden osalta myös 2 §:n 1 momentissa säädettyjen liikkumis- ja oleskelurajoitusten noudattamista. Poliisilain 2 luvun 5 § ei kuitenkaan sellaisenaan muodosta toimivaltaperustetta poliisille mennä kotirauhan suojaamaan tilaan esimerkiksi liikkumis- ja oleskelurajoitusten rikkomisepäilyä koskevan ilmiannon perusteella suorittamaan valvontaa.
6 §.Liikkumisrajoituksen rikkominen. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin rangaistuksesta, joka seuraisi, jos joku tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta 2 §:ssä säädettyä liikkumisrajoitusta. Rikkomuksesta tuomittaisiin liikkumisrajoituksen rikkomisesta sakkoon. Rangaistus vastaisi valmiuslain 133 §:n rangaistussäännöstä, jossa säädetään valmiuslakirikkomuksesta.
7 §.Kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttöpakkorikkomus. Ehdotetussa pykälässä ehdotetaan mahdollisuutta määrätä sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 2 §:ssä säädettyä kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttöpakkoa määrätään maksettavaksi 40 euron rikesakko.
Tässä laissa säädettävään rikesakkorikkomukseen sovellettaisiin, mitä rikesakkorikkomuksista on säädetty. Sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain (754/2010) mukaan poliisimies voi antaa liikkumisrajoituksen rikkomuksesta epäillylle sakkovaatimuksen tai kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttöpakkorikkomuksesta epäilylle rikesakkomääräyksen. Liikkumisrajoituksen rikkomisesta annettu sakkovaatimus toimitetaan tiedoksiannon jälkeen viivytyksettä syyttäjälle rangaistusmääräyksen antamista varten. Sakkomenettelyn käyttö edellyttää lisäksi epäillyn suostumusta. Muussa tapauksessa 6 j 7 §:ssä säädetyt rikkomukset käsitellään käräjäoikeudessa.
8 §.Soveltamisalan rajaus. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin, ettei lakia sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa. Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) säädetään Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan välisestä toimivallanjaosta. Itsehallintolain 27 §:n 1 ja 2 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat perustuslaista poikkeamista sekä oikeutta oleskella maassa, valita asuinpaikkansa ja liikkua paikkakunnalta toiselle sekä yhdistys- ja kokoontumisvapauden käyttämistä. Lisäksi itsehallintolain 27 §:n 34 ja 42 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat valmiutta poikkeusolojen varalta, poikkeusoloja sekä järjestysvallan toimintaa valtion turvallisuuden varmistamiseksi. Itsehallintolain 27 §:n 29 kohdan mukaan valtakunnalla on myös lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat muun muassa ihmisten tarttuvia tauteja. Itsehallintolain 18 §:n 12 ja 13 kohdan nojalla Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluu terveyden- ja sairaanhoidon sekä sosiaalihuollon järjestäminen Ahvenanmaalla.
Itsehallintolain 30 §:n mukaan hallinnosta valtakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvista tehtävistä huolehtivat valtakunnan viranomaiset ja lain 23 §:n mukaan vastaavasti maakunnan viranomaiset, jos asia on maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluva.
Itsehallintolain 30 §:n 9 kohdan mukaan tehtävistä, jotka ihmisten ja kotieläinten tarttuvien tautien torjuntaa koskevan lainsäädännön mukaan kuuluvat valtakunnan viranomaiselle tai kunnille, huolehtii maakunnassa maakunnan hallitus tai muu maakuntalaissa määrätty viranomainen. Lisäksi on otettava huomioon tasavallan presidentin asetus eräiden terveyden- ja sairaanhoidon tehtävien hallinnosta Ahvenanmaan maakunnassa (1179/2009).
Itsehallintolain 18 §:n 6 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat yleistä järjestystä ja turvallisuutta 27 §:n 27, 34 ja 35 kohdassa säädetyin poikkeuksin.
Lakia ei ole tarkoitus soveltaa Ahvenanmaan maakunnassa. Lakiin ehdotetaan otettavaksi tästä nimenomainen säännös. Liikkumis- ja oleskelurajoitusten käyttöönottaminen ei ole Ahvenanmaan maakunnan alueella covid-19-epidemian nykyisessä tilanteessa välttämätöntä. Maakunta ei kuulu ilmaantuvuuslukunsa puolesta valtakunnan pahimpiin epidemia-alueisiin. Tähän vaikuttavat muun muassa maakunnan alhainen asukastiheys (19,2 vuoden 2019 lopussa) sekä maakunnan maantieteelliset ominaisuudet. Maakunnan väestöstä suurin osa asuu maaseuduksi tai saaristoksi luokiteltavissa kunnissa. Vaikka maakunnassa esiintyy ajoittain laajoja tartuntaryppäitä, korkeintaan 25 % uusista tartunnoista on epäselviä. Vakavia tautitapauksia ei ole ollut juurikaan eikä kuolemantapauksia lainkaan. Ahvenanmaan itsehallinnosta ja erityisolosuhteista johtuvista syistä tällainen ratkaisu ei ole ristiriidassa perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa.
10
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Valtioneuvosto on 1.3.2021 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa todennut maassa vallitsevan valmiuslain (1552/2011) 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeusolot. Eduskunta on osaltaan, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, hallituksen esityksen HE 22/2021 vp käsittelyn ja hyväksymisen yhteydessä katsonut maassa vallitsevan poikkeusolot (PeVL 6/2021 vp).
Valtioneuvoston kokonaisarvio on, että käsillä olevassa tilanteessa kyseessä on valmiuslain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitettu vaikutuksiltaan erityisen vakava suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. Poikkeusolojen tultua todetuksi valtioneuvoston tarkoituksena on kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen vallitessa antaa eduskunnalle perustuslain 23 §:n nojalla hallituksen esitys laiksi liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta. Lakiehdotukseen sisältyy oma poikkeusolomääritelmä: vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin vaarallinen tartuntatauti.
Valtioneuvosto on päätöstä tehdessään arvioinut tilannetta alla mainituilla perusteilla.
Ehdotettu sääntely merkitsisi puuttumista useisiin perustuslaissa, kansainvälisissä sopimuksissa ja EU-oikeudessa turvattuihin oikeuksiin. Ehdotettu sääntely olisi välittömästi tai välillisesti merkityksellistä yhtäältä muun muassa liikkumisvapauden, elinkeinovapauden, henkilökohtaisen vapauden, uskonnonvapauden ja yksityis- ja perhe-elämän suojan sekä toisaalta oikeuden elämään ja väestön terveyden turvaamisen kannalta. Esitys puuttuu siten syvästi näiden perusoikeuksien taustalla olevaan yksilön itsemääräämisoikeuteen. Sääntelyllä turvataan oikeutta elämään ja terveyteen, joten kyseessä on tilapäisestä laajasta ja syvästä toisen perusoikeuksien kokonaisuuden rajoittamisesta lailla täsmällisesti ja tarkkarajaisesti hyvin perustavanlaatuisen perusoikeuksien suojaamiseksi.
Liikkumisvapauden rajoittaminen
Ehdotetun 2 §:n 1 momentin mukaan henkilön liikkuminen ja oleskelu muualla kuin hänen kotikunnassaan olevassa asuinpaikassa tai muussa siihen rinnastuvassa asuinpaikassa olisi kielletty sellaisilla alueilla, joilla kielto olisi välttämätön yleisvaarallisen covid-19-tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Kielto koskisi poistumista asuinpaikalla olevan kiinteistön suljetusta tai rajatusta pihapiiristä.
Ehdotettu sääntely merkitsee puuttumista perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen. Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Oikeus liikkua vapaasti paikasta toiseen on ihmisyksilön itsemääräämisoikeuden tärkeä osatekijä. Perustuslain 9 §:n 1 momentti kattaa perustuslakivaliokunnan mukaan oikeuden liikkua maassa paikkakunnalta toiselle ja yksittäisen paikkakunnan sisällä. (PeVM 8/2020 vp).
Lisäksi esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaan jokaisella on oikeus liikkumisvapauteen valtion alueella ja vapaus valita asuinpaikkansa. Oikeuksille ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat lain mukaisia ja välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden takia, yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi, rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai muiden yksilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Myös KP-sopimuksessa on liikkumisvapautta koskeva määräys. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.
Lisäksi jokaisella on perustuslain 9 §:n 2 momentissa turvattu oikeus lähteä maasta. Maasta lähtemisoikeuden turvaavaan säännökseen liittyy kvalifioitu lakivaraus, jonka mukaan tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen turvaamiseksi. Rajoitusperusteiden luettelo, joka koskee kuitenkin mainitun oikeuden rajoittamista vain normaalioloissa, momentissa on tyhjentävä siten, ettei maasta poistumisen estämisestä muilla perusteilla voida säätää tavallisella lailla. (HE 309/1993 vp, s. 51; PeVL 27/2005 vp). Ehdotettu sääntely ei vaikuta kenenkään oikeuteen lähteä maasta.
Ehdotettu liikkumisen ja oleskelun rajoitus on merkitykseltään ja vaikutukseltaan huomattava. Se koskisi huomattavaa osaa väestöstä sen kohdistuessa väestötiheimmille alueille ja rajoittaessa liikkumista ja oleskelua vain välttämättömään. Sääntelylle on kuitenkin osoitettavissa tästä jaksosta ja muualta tästä esityksestä (jaksot 2.1 ja 2.3) ilmenevät väestön terveyden suojaamiseen ja terveydenhuollon kantokyvyn säilyttämiseen liittyvät painavat perustelut.
Liikkumisvapauden rajoitusta ja sääntelyn oikeasuhtaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että lakiehdotuksen 3 § mahdollistaisi poikkeamisen 2 §:ssä säädettävästä poistumiskiellosta välttämättömyysperustein. Lisäksi ulkoileminen enintään kahden muun henkilön kanssa olisi sallittua edellyttäen, että se voi tapahtua riittävää etäisyyttä muihin henkilöihin pitäen. Laki olisi voimassa vain suhteellisen lyhyen ajan, minkä lisäksi asetuksella voimaan saatettava kielto voisi olla voimassa vain välttämättömän ajan ja vain niillä alueilla, joilla rajoitukset ovat välttämättömiä. Näistä lähtökohdista käsin sääntelyä voidaan pitää oikeasuhtaisena.
Ehdotetulla sääntelyllä puututaan myös perustuslain 6 §:ssä turvattuun yhdenvertaisuuteen heidän asumispaikkansa perusteella, koska rajoitukset kohdistettaisiin vain tiettyjen kuntien alueelle. Lakiehdotus sisältäisi säännökset alueellisten rajausten määrittelyn perusteista, joille on osoitettavissa esityksen jaksossa 2.1. tarkemmin selostetut covid-19-taudin alueelliseen ilmaantuvuuteen kiinnittyvät perustelut. Alueiden erilainen kohtelu perustuu yksinomaan lääketieteelliseen ja epidemiologiseen riskiin sekä tarkoitukseen rajata voimakas perusoikeuksista poikkeaminen välttämättömään ja oikeasuhtaiseen, joten sillä on hyväksyttävät perusteet.
Sääntelyratkaisu valinta ja ehdotuksen suhde valmiuslain 118 §:ään
Ehdotetuissa liikkumis. ja oleskelurajoituksissa on kyse niin syvällekäyvästä, äkillisestä ja laajamittaisesta puuttumisesta perustuslain 9 §:ssä perusoikeutena turvattuun liikkumisvapauteen sekä useisiin muihin tässä jaksossa tarkasteltuihin perusoikeuksiin, ettei tällaisia rajoituksia ole valtioneuvoston arvion mukaan mahdollista säätää tavanomaisina perusoikeusrajoituksina, vaan sääntelyn toteuttaminen edellyttää perustuslain 23 §:ään tukeutumista tai lain hyväksymistä perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslain 23 §:n mukaan perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Perustuslakivaliokunnan perustuslain 23 §:n säätämisen yhteydessä antaman mietinnön mukaan muu kansakuntaa vakavasti uhkaava poikkeusolo voisi olla esimerkiksi pandemia (PeVM 9/2010 vp s.10/II.).
Perustuslain 23 §:n sanamuoto ei estä sitä, että välttämättömästä puuttumisesta perusoikeuksiin säädetään poikkeusolojen vallitessa ja olemassa olevista poikkeusoloja koskevista laeista erillisesti. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lain muutosta tarkoittavan hallituksen esityksen antaminen eduskunnalle on erityisesti eduskunnan asemaa ja vaikutusmahdollisuuksia paremmin turvaava menettely kuin esimerkiksi valmiuslain mukaiset menettelytavat. Hallituksen esityksen muodossa eduskunnalle annettavaan lakiehdotukseen eduskunta voi myös tehdä muutoksia tavanomaiseen tapaan eduskuntakäsittelyn aikana, jos se pitää muutoksia tarpeellisina. (PeVL 7/2020 vp). Perustuslakivaliokunta toteaa myös, että silloin kun ehdotuksessa kokonaisuutena arvioiden on kysymys verraten poikkeuksellisista ja laajoista melkein koko perusoikeussääntelykokonaisuutta koskevista intensiivisistä rajoituksista perusoikeuksiin, on sääntelyä arvioitava PL 23 §:n valossa (PeVL 44/2020 vp, s.4).
Perustuslain 23 §:n soveltaminen on kuitenkin poikkeuksellista. Olennaista on myös se, että jos perustuslain 23 §:n nojalla annettava laki tukeutuu soveltamisen kannalta olennaisilta osiltaan sen nojalla annettavaan valtioneuvoston asetukseen, johon on tarkoitus ottaa tarkemmat säännökset esimerkiksi alueista, joilla rajoitusta sovelletaan, niin eduskunnan vaikutusmahdollisuudet eivät muodostu merkittävästi laajemmiksi kuin tukeuduttaessa valmiuslakiin, koska perustuslain 23 §:n 2 momentin nojalla eduskunta päättää vain asetuksen voimassaolosta, ei sen sisällöstä. Ehdotettu sääntelykokonaisuus on kuitenkin eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien mahdollisimman laajaksi turvaamiseksi valmisteltu niin, että valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus antaa vain ajantasaiset säännökset niistä alueista, joilla säännöksiä sovelletaan. Perustuslakivaliokunnan mukaan tilanteen mahdollinen nopeakin muuttuminen muodostaa sellaisen erityisen syyn, joka voi olla perusteena alueellisesta soveltamisalasta säätämiselle valtioneuvoston asetuksella (mm. PeVM 10/2020 vp, PeVL 7/2020 vp).
Valmiuslain 118 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan tilapäisesti, enintään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan, kieltää oikeus oleskella ja liikkua ”tietyllä paikkakunnalla tai alueella” tai rajoittaa niitä, jos se on välttämätöntä ihmisten henkeä tai terveyttä uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi. Säännös on siten tarkoitettu kattamaan vain tiettyyn paikkakuntaan tai alueeseen kohdistuvat oleskelu- ja liikkumisrajoitukset.
Valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeusolot otettiin 118 §:ään vasta eduskuntakäsittelyn aikana puolustusvaliokunnan ehdotuksesta, jota ei mietinnössä perusteltu (PuVM 3/2010 vp). Siten pykälän soveltuvuus pandemian edellyttämien oleskelu- ja liikkumisrajoitusten asettamiseen ei tullut perusteellisesti arvioiduksi valmiuslain säätämisen yhteydessä. Valmiuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 3/2008 vp) ainoa esimerkki oleskelu- ja liikkumisrajoituksesta liittyi ydinvoimalaonnettomuuteen. Muuten pykälän todettiin korvaavan kumottavan vuoden 1991 valmiuslain (1080/1991) 33 §:n 2 momentin (s. 90). Kyseisen säännöksen mukaan valtioneuvoston asetuksella voitiin suuronnettomuuden niin edellyttäessä väestönsuojelun päämäärien saavuttamiseksi kieltää oikeus oleskella määrätyllä paikkakunnalla tai poistua sieltä taikka rajoittaa tällaista oikeutta. Perustuslakivaliokunta on mietinnössään PeVM 11/2020 vp korostanut, että valmiuslain 118 §:ää ei ole mahdollista tulkita laajentavasti siten, että otettaisiin käyttöön siinä säädettyä laajempia rajoituksia.
Ehdotuksen mukaan liikkuminen ja oleskelu muualla kuin henkilön kotikunnassa olevassa asuinpaikassa kiellettäisiin yleisvaarallisen covid-19-tartuntataudin kiihtyvän leviämisen estämiseksi. Kielto koskisi asuinpaikalla olevan kiinteistön suljetusta tai rajatusta pihapiiristä poistumista.
Rajoituksen soveltamisen rajauksessa on otettu huomioon liikkumisvapauden kannalta välttämättömiksi arvioitavat poikkeukset. Näiden lisäksi ulkoilu samaan talouteen kuuluvien tai enintään kahden muun henkilön kanssa muodostaisi poikkeuksen rajoituksen soveltamisesta, jos ulkona liikkuminen voisi tapahtua riittävää etäisyyttä muihin henkilöihin pitäen.
Esityksen valmisteluvaiheessa arvioitiin valmiuslain 118 §:n käyttämistä sääntelyn oikeusperustana. Arvioinnin kannalta on merkityksellistä, että ehdotettujen liikkumis- ja oleskelurajoitusten perimmäisenä tarkoituksena on vähentää tilapäisesti ihmisten välisiä fyysisiä lähikontakteja covid-19-leviämisen estämiseksi rajoittamalla muuta kuin välttämätöntä asioimista sekä välttämättömiä tapaamisia. Laissa ei lähtökohtaisesti rajoitettaisi ulkona liikkumista, jos se tapahtuu samaan talouteen kuuluvien tai enintään kahden muun henkilön kanssa ja pitämällä riittävää etäisyyttä muihin henkilöihin. Liikkumis- ja oleskelurajoitusten lisäksi lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi velvoite kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttöön.
Valmistelussa on edellä mainituista syistä päädytty arvioon, jonka mukaan ehdotettu rajoituskokonaisuus ei olisi ongelmitta perusteltavissa yksinomaan valmiuslain 118 §:n mukaisina liikkumisrajoituksina. Laki ehdotetaan siksi säädettäväksi perustuslain 23 §:n mukaisena tilapäisenä perusoikeuspoikkeuksena.
Henkilökohtainen vapaus
Ehdotetun liikkumisrajoituksen keskeisenä sisältönä on kielto poistua henkilön kotikunnassa olevasta asuinpaikasta tai muusta siihen rinnastuvasta asuinpaikasta. Ehdotus muodostuu tältä osin merkitykselliseksi henkilökohtaista vapautta ja koskemattomuutta suojaavan perustuslain 7 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Henkilökohtainen vapaus suojaa fyysisen vapauden ohella tahdonvapautta ja itsemääräämisoikeutta.
Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Vapaudenriistolla tarkoitetaan säännöksen perustelujen mukaan järjestelyjä, joilla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä rajatusta olinpaikasta. Vapaudenriistoon oikeuttavia perusteita ovat esimerkiksi mielenterveyslain tahdosta riippumaton hoito ja tartuntatautilain mukainen eristäminen, joka on perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty (PeVL 11/2016 vp) ja lisäksi altistuneita ja altistuneeksi epäiltyjä koskee perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty karanteeni, jotka molemmat merkitsevät Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettua vapaudenriistoa. Siten vapauteen ja liikkumisvapauteen kohdistuvat rajoitukset ovat yleisesti ottaen hyväksyttyjä vaarallisten tartuntatautien torjumiseksi, kunhan sääntely täyttää välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden sekä riittävän täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset, eikä tee tyhjäksi muiden perusoikeuksien ydinaluetta.
Vapaudenriiston hyväksyttäviä perusteita ei ole lueteltu perustuslain 7 §:ssä. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990, Euroopan ihmisoikeussopimus) 5 artiklan 1 kappaleessa on rajattu tilanteet, joissa vapauden rajoittaminen on mahdollista. Vapaudenriisto voi tapahtua ainoastaan lain määräämässä järjestyksessä, kun 5 artiklan 1 kappaleessa mainitut edellytykset täyttyvät. Artiklassa tarkemmin määritellyn laillisen ja oikeudenmukaisen vangitsemisen lisäksi henkilön vapaus voidaan riistää muun ohella tartuntataudin leviämisen estämiseksi.
Ehdotetussa sääntelyssä on kysymys mahdollisuudesta rajoittaa perustuslain 9 §:ssä turvattua liikkumisvapautta, mutta ainakin pitkään jatkuva poistumiskielto voi merkitä myös perustuslain 7 §:ssä turvatun vapauden riistämistä eli järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä, hyvin rajatusta olinpaikasta (HE 309/1993 vp, s. 48/I).
Kyse olisi kuitenkin verraten lyhyeksi määräajaksi säädettävästä tilapäisestä rajoituksesta, jolle on osoitettavissa painavat yhteiskunnalliset perusteet. Poistumiskiellon alueellinen ja ajallinen soveltamisala määräytyisi valtioneuvoston asetuksella, jota ei saisi säätää laajempana eikä pidemmäksi ajaksi kuin se on covid-19 taudin leviämisen estämiseksi välttämätöntä. Lakiehdotus mahdollistaisi myös kiellosta poikkeamisen sen 3 §:stä ilmenevin välttämättömyysperustein. Lisäksi ulkoileminen olisi virkistäytymis- ja kuntoilutarkoituksessa sekä kotieläimen ulkoiluttamiseksi sallittua edellyttäen, että se tapahtuu samaan talouteen kuuluvien tai enintään kahden muun henkilön kanssa ja se voi tapahtua riittävää etäisyyttä muihin henkilöihin pitäen. Ehdotuksen ei tätä perustaa vasten ole katsottava muodostuvan ongelmalliseksi perustuslain 7 §:n kannalta.
Myös esitykseen sisältyvää sääntelyä velvollisuudesta käyttää kasvomaskia tai hengityssuojainta voidaan tarkastella perustuslain 7 §:ssä säädetyn oikeuden henkilökohtaiseen vapauteen kannalta. Velvoite, jonka perusteella kasvomaskia on tietyissä tilanteissa pakko lain mukaan käyttää, rajoittaa käytännössä jossakin määrin yksilöiden itsemääräämisoikeutta ja on siinä mielessä katsottava perusoikeusrajoitukseksi. Yleisesti kasvomaskin käytön hyödyt virusepidemian leviämisen hillitsemiseksi liittyvät tilanteisiin, joissa lähikontaktia ei voida välttää. Ehdotetun sääntelyn mukaan vuonna 2007 tai sitä ennen syntyneen on laissa määritellyissä välttämättömissä tilanteissa liikkuessaan käytettävä suun ja nenän peittävää kasvomaskia tai hengityssuojainta yleisölle avoimissa sisätiloissa ja liikennevälineissä, joissa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä. Kasvomaskia tai hengityssuojainta ei ole kuitenkaan käytettävä, jos terveyteen liittyvät syyt estävät maskin tai suojaimen käytön.
Kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttövelvollisuudella turvattaisiin perustuslain 7 §:ssä säädettyä oikeutta elämään, sekä edistettäisiin perustuslain 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla väestön terveyttä, joten ehdotetulle sääntelylle on valtioneuvoston käsityksen mukaan hyväksyttävä ja painava peruste. Velvollisuus olisi rajattu laissa täsmällisesti määriteltyihin tilanteisiin ja sitä koskisivat terveydellisiin seikkoihin perustuvat poikkeamismahdollisuudet, eli ehdotus olisi valtiosääntöisesti katsottavissa oikeasuhtaiseksi ja sisällöltään täsmälliseksi ja tarkkarajaiseksi. Velvollisuus pitää kasvomaskia tai hengityssuojainta, sekä näin ollen velvollisuus hankkia tällaisia välineitä, jos henkilöllä on säädettävässä laissa tarkoitettuja välttämättömiä syitä lähikontaktin mahdollistavalle liikkumiselle, voidaan pitää merkityksellisenä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Yhtäältä sääntelyn lyhytaikaisuus, välineiden hinta ja velvoitteen rajaukset sekä toisaalta sääntelyn tavoitteet huomioon ottaen tällaista puuttumista voidaan pitää oikeasuhtaisena ja luonteeltaan suhteellisen vähäisenä puuttumisena omaisuuden suojaan.
Kokoontumisvapaus
Perustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin. Pykälän 2 momentissa säädetään yhdistymisvapaudesta. Ehdotetulla liikkumisen rajoittamisella pyritään tietyllä alueella vähentämään ihmisten välisiä kontakteja koronavirusepidemian hillitsemiseksi. Tämä koskisi myös yleisiä kokouksia, joiden järjestämistä on jo nykytilanteessa rajoitettu merkittävästi aluehallintovirastojen tartuntatautilain 58 §:n nojalla tekemillä päätöksillä. Yhdistymisvapauteen liittyvää toimintaa ei kuitenkaan kiellettäisi, muun muassa koska liikkuminen olisi sallittua välttämättömissä tilanteissa yhteiskunnallisen luottamustoimen harjoittamiseksi, yksityisen yhteisön tai säätiön toimielimen kokoukseen osallistumiseksi tai toimielimen jäsenen tehtävien hoitamiseksi taikka yhteisön tai säätiön edustamiseksi.
Yksityis- ja perhe-elämän suoja
Perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan lähtökohtana on, että yksilöllä on oikeus elää omaa elämäänsä muun muassa ilman viranomaisten aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä. Siihen kuuluu muun muassa yksilön oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita muihin ihmisiin ja ympäristöön. Yksityiselämän käsite voidaan ymmärtää henkilön yksityistä piiriä koskevaksi yleiskäsitteeksi. Perhe-elämä kuuluu niin ikään perustuslaissa turvatun yksityiselämän piiriin.
Ehdotetulla liikkumis- ja oleskelurajoituksella puututtaisiin perustuslain 10 §:ssä turvattuun yksityiselämän suojaan rajoittamalla yksilön oikeutta liikkua muutoin kuin laissa säädetyistä välttämättömistä syistä. Esityksellä puututaan siten välillisesti yksikön oikeuteen tavata muita kuin samassa taloudessa asuvia henkilöitä ja osallistua erilaisiin yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluviin tilaisuuksiin, kuten syntymäpäiväjuhliin tai häihin.
Yksityis- ja perhe-elämää koskevana rajoitus ei olisi kuitenkaan ehdoton. Liikkuminen olisi sallittua silloin kun se olisi välttämätöntä läheisen henkilön hoivan tarpeen, kuoleman tai kuolemanvaaran vuoksi, lapsen avun ja tuen tarpeen tai tapaamisoikeuden toteuttamiseksi, vammaisen henkilön avun ja tuen tarpeen toteuttamiseksi tai vakiintuneen parisuhteen taikka muun näihin rinnastuvan merkitykseltään painavan syyn vuoksi. Rajoitus olisi lisäksi tilapäinen eikä se rajoittaisi muuta, esimeriksi puhelimitse tai tietoteknisin menetelmin tapahtuvaa yhteydenpitoa kuin ihmisten väliseen fyysiseen lähikontaktiin perustuvaa tapaamista. Sääntelyn ei siten voida katsoa ulottuvan yksityiselämän suojan ydinalueelle tavalla, joka muodostuisi perustuslain 10 §:n kannalta ongelmalliseksi.
Elinkeinovapaus
Perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvataan jokaiselle oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Esityksellä olisi olennaiset vaikutukset ihmisten mahdollisuuksiin hankkia toimentulonsa valitsemallaan elinkeinolla.
Ehdotetun lainsäädännön vaikutukset perustuslain 18 §:ssä säädettyyn elinkeinovapauteen ovat välillisiä. Lakiehdotuksella ei suoraan velvoitettaisi elinkeinonharjoittajia sulkemaan liiketiloja asiakkailta. Esitys eroaa siten covid-19-epidemian aikana elinkeinonharjoittamiseen kohdistetuista tilapäisistä ravitsemisliiketoiminnan (laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta 3 a §) ja muun elinkeinotoiminnan rajoituksista (tartuntatautilaki 58 g §), joiden osalta valtioneuvosto on arvioinut säännösten merkinneen elinkeinotoiminnan kieltämistä määräajaksi tai sen rinnastuneen vähintäänkin toimiluvan määräaikaiseen peruuttamiseen.
Esitys kuitenkin vaikuttaisi käytännössä vastaavalla tavalla kuin muut covid-19-epidemian leviämisen estämiseksi säädetyt elinkeinotoiminnan rajoitukset. Sääntelyn vaikutukset kohdistuisivat nyt majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:ssä ja tartuntatautilain 58 g §:ssä tarkoitettujen rajoitusten lisäksi nyt myös kaikkeen muuhun elinkeinotoimintaan, jossa elinkeinotoiminnan tuotot perustuvat asiakkaiden asiointiin liiketiloissa. Tämän lisäksi liikkumisrajoitusten suorat vaikutukset kohdistuvat myös liikenteeseen, erityisesti henkilöliikenteeseen. Esityksen nojalla ihmisten liikkumista rajoitettaisiin muiden kuin lakiehdotuksessa erikseen mainittujen välttämättömien syiden vuoksi, mistä seuraisi, että asiointi elinkeinonharjoittajien liiketiloissa ei olisi sallittua muilla kuin välttämättömillä perusteilla. Säännöksistä seuraava asiakkaiden puute johtaisi suurella todennäköisyydellä siihen, että liiketilojen avoinna pitäminen ei olisi kannattavaa. Asiakkaiden puuttumisesta huolimatta elinkeinonharjoittajien kannettavaksi jäisivät elinkeinotoiminnan kiinteät kulut, kuten vuokrat ja henkilöstökulut. Henkilöstökuluja aiheutuu, kun ei toimintaa ei ehditä sopeuttaa liiketoimintaa rajoituksiin. Tämä voi johtaa siihen, että henkilöstön palkkoja joudutaan maksamaan, vaikka liiketilat ovat kiinni.
Esitystä on sen voimakkaiden vaikutusten vuoksi pidettävä merkityksellisenä perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetun elinkeinovapauden kannalta. Ehdotuksen arvioidaan myös lisäävän lomautuksia, irtisanomisia ja yritysten konkursseja entisestään. Lakiehdotus on siten merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitetun työllisyyden edistämisen velvollisuuden kannalta
Yksilöille, yrityksille ja yhteiskunnalle sääntelystä tällä tavoin syntyvät kokonaishaitat ovat riidattomia, vaikka tautitilanteen kiihtyminen voi edelleen voi lisätä vaikutuksia myös muiden rajoitusten ja kuluttajien käyttäytymismuutosten johdosta. Ehdotus koskisi useita tuhansia yrityksiä ja niiden työntekijöitä. Lopullinen määrä riippuu siitä, millä alueilla rajoitukset säädettäisiin voimaan.
Liikkumisrajoitusten vaikutukset liiketoiminnan kannattavuuteen koskisivat erityisesti alueita, joilla rajoitukset tulisivat voimaan. Vaikutukset liiketoiminnan kannattavuuteen voisivat kuitenkin ulottua myös rajoitusalueiden ulkopuolelle. Liikkumisen rajoittaminen tulisi voimaan ensisijaisesti väestöpohjaltaan suurimmilla alueilla, joiden väestö muodostaa suuren osan myös rajoitusalueiden ulkopuolisesta asiakaskunnasta esimerkiksi matkailualalla.
Elinkeinonharjoittajien liiketoiminta perustuu sen kannattavuuteen ja on olettavaa, että ehdotetut rajoitukset vähentävät henkilöiden asiointia myös välttämättömyystarvikkeita myyvissä liikkeissä, joihin liikkuminen olisi ehdotuksen mukaan sallittua. On siten mahdollista, että esimerkiksi elintarvikemyynnin ulkopuolella lakiehdotuksen tarkoittamalla tavalla välttämättömien tuotteiden myymiseen erikoistuneiden liikkeiden ei ole myöskään kannattavaa pitää liiketilojaan auki asiakkaille. Esitys voi siten tarkoittaa, että äkillisissä tilanteissa välttämättömyystarvikkeiden saanti hankaloituu ja hidastuu, mikä voi heijastua edelleen myös tuotteiden tukkukauppaan.
Elinkeinovapautta ei ole sellaisenaan turvattu Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tai YK:n alaisissa ihmisoikeussopimuksissa. YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 23 artiklaan sisältyy työn valinnan vapaus. Elinkeinovapaus sisältyy Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Sen 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1 artikla suojaa omaisuudensuojaa ja sen on katsottu suojaavan välillisesti myös elinkeinotoimintaa. Kyseistä oikeutta voidaan rajoittaa laajasti lailla julkisten intressien turvaamiseksi. Suomen kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet eivät estä ehdotetun kaltaista poikkeamista perusoikeuksista.
Lakiehdotuksella tavoitellaan ihmisten välisten fyysisten lähikontaktien rajoittamista ja siten epidemian hidastamista. Myös asiakkaille tarkoitetut liikehuoneistot ovat paikkoja, joissa ihmisillä voi olla sellaisia lähikontakteja muihin ihmisiin, joissa viruksen leviäminen on mahdollista. Elinkeinonharjoittajat ovat toteuttaneet omaehtoisesti ja tartuntatautilain 58 c ja 58 d §:n nojalla toimenpiteitä, joilla pyritään ehkäisemään tartuntoja liiketiloissa. Esitys ei tarkoita, etteivätkö käytössä olevat keinot ole olleet toimivia potentiaalisten altistumistilanteiden ehkäisemiseksi liiketiloissa. Esityksellä kuitenkin tavoitellaan ihmisten kokonaisvaltaista liikkumisen rajoittamista, jolloin sen vaikutukset kohdistuvat voimakkaasti myös elinkeinonharjoittajiin. Ihmisten liikkuminen ja yhdessä oleskelu voi kohdistua myös liiketilojen läheisyyteen. Arvioitaessa vaihtoehtoisia keinoja, joilla voitaisiin pyrkiä turvaamaan väestön terveyttä ja terveydenhuollon kantokykyä yhtä vaikuttavasti, ei epidemiaa ole rajoitusaluilla mahdollista hillitä elinkeinonharjoittajien toimintaa vähäisemmin haittaavin keinoin.
Valtioneuvoston arvion mukaan rajoitustoimilla tavoiteltava viruksen leviämisen hidastamisen hyödyt ovat elinkeinotoiminnalle ja työllisyydelle aiheuttamia haittoja suuremmat. Esityksen oikeasuhtaisuutta tasapainottaa kuitenkin mahdollisuus verkkokauppaan ja tilattujen tuotteiden noutamiseen, vaikka kyseessä eivät olisikaan lakiehdotuksen mukaiset välttämättömyystarvikkeet. Lisäksi esityksestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä kompensoitaisiin yrityksille kustannustukijärjestelmän mukaisilla mekanismeilla. Ehdotuksen mukaista tilapäistä poikkeusta myös perustuslain 18 §:ssä säädetystä elinkeinovapaudesta ja työllisyyden edistämisen velvoitteesta on pidettävä perustuslain 23 §:n tarkoittamalla tavalla välttämättömänä edellä esityksessä kuvattujen yksilöiden perusoikeuksien turvaamiseksi ja julkiseen valtaan kohdistuvien velvoitteiden täyttämiseksi.
Uskonnonvapaus
Perustuslain 11 §:n mukaan jokaisella on uskonnon ja omantunnon vapaus. Tähän vapauteen sisältyy muun muassa oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa. Tartuntatautilain väliaikaisesti voimassa olevat 58 c ja 58 d §:tä koskevat myös uskonnonharjoittamiseen tarkoitettuja tiloja. Tartuntatautilain väliaikaista muuttamista koskevaa hallituksen esitystä käsitellessään, perustuslakivaliokunta ei ottanut erikseen esille uskonnonvapauden kysymystä suhteessa yleisvaarallisen tartuntataudin torjuntaan (PeVL 44/2020 vp), eikä myöskään tartuntatautilakia yleisesti koskevassa aiemmassa lausunnossaan (PeVL 11/2016 vp).
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että jumalanpalvelukset uskonnollisten menojen joukossa kuuluvat perusoikeutena turvatun, uskonnonvapauteen sisältyvän uskonnon harjoittamisoikeuden ydinalueelle (PeVL 7/2005 vp). Ehdotettu sääntely estäisi henkilön liikkumisen kotikunnassa olevan asuinpaikan tai muun siihen rinnastuvan asuinpaikan ulkopuolelle muihin uskonnollisiin tilaisuuksiin kuin läheisen henkilön hautajaisiin ja yksilöllisiin sielunhoidollisiin tapaamisiin uskonnollisen yhteisön edustajan kanssa. Ehdotetut rajoitukset estäisivät henkilön liikkumisen muihin uskonnollisten yhdyskuntien järjestämiin tilaisuuksiin, kuten jumalanpalveluksiin tai rukoushetkiin. Viimeksi mainittuihin tilaisuuksiin liikkumisen rajoittaminen on epidemian leviämisen ehkäisemisen kannalta välttämätöntä, sillä tällaisiin tilaisuuksiin osallistuu yleensä runsaasti ihmisiä, jolloin lähikontaktissa tarttuvan koronaviruksen leviämisvaara kasvaa.
Ehdotuksen mukaan liikkuminen olisi sallittua, jos se on välttämätöntä, silloin, kun kyse on yksilöllisestä sielunhoidollisesta tapaamisesta uskonnollisen yhteisön edustajan kanssa. Yksilöllisyydellä tarkoitetaan lähtökohtaisesti kahdenkeskistä tilaisuutta esimerkiksi papin, diakonin, perheneuvojan, imaamin, rabbin tai muun uskonnollisen yhteisön edustajan kanssa. Kyseessä voisi olla esimerkiksi sielunhoidollinen keskustelu, ehtoollinen, kaste tai muu toimitus taikka hartaus tai muu vastaava kohtaaminen, joka voidaan järjestää joko uskonnollisen yhteisön tilassa tai muussa tilassa, jossa lähikontaktin välttäminen on mahdollista.
Uskonnonvapauteen kohdistuvien rajoitusten oikeasuhtaisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota elämän loppuun liittyviin riitteihin. Erityisesti hautaamisella on erityisen merkittävä luonne sekä uskonnollisissa yhteisöissä että tällaisiin yhteisöihin kuulumattomien surutyön kannalta. Toiseksi asiassa on huomioitava hengellisen toiminnan laajempi merkitys ihmisten henkisen kriisinkestävyyden ylläpitäjänä. Uskonnollisten yhteisöjen hengellinen toiminta ylläpitää turvallisuudentunnetta ja luottamusta tulevaisuuteen sekä antaa voimavaroja toimia koronavirusepidemian aiheuttamassa kriisitilanteissa. Hyvä henkinen kriisinkestävyys myös edistää kriisistä toipumista.
Ehdotettu sääntely merkitsee syvälle käyvää rajoitusta uskonnonvapauden piiriin olennaisesti kuuluvaan uskonnonharjoittamisen mahdollisuuteen. Rajoitus olisi kuitenkin ajallisesti ja alueellisesti mahdollisimman rajattu, eikä se estäisi ihmisiä osallistumasta esimerkiksi verkon välityksellä järjestettäviin uskonnollisiin tilaisuuksiin taikka muutoin harjoittamasta uskontoaan. Rajoituksen voidaan katsoa olevan tässä esityksessä selostetuin tavoin välttämätön ja oikeasuhtainen toimenpide väestön terveyden ja viime kädessä ihmisten oikeuden elämään turvaamiseksi.
Sivistykselliset oikeudet
Perustuslakivaliokunta on aikaisemman lausuntokäytäntönsä mukaisesti katsonut, että varhaiskasvatusta koskevaa sääntelyä arvioidaan edelleen ensisijaisesti perustuslain 19 §:n 3momentin mukaisena sosiaalipalveluna. Varhaiskasvatuslain uudistamisen yhteydessä tehdyt muutokset ovat kuitenkin tuoneet perustuslailliseen arviointiin mukaan myös perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisen sivistyksellisten oikeuksien elementit (PeVL 12/2015 vp, s 3 ja PeVL 17/2018 vp, s. 2). Hallituksen esityksen 3 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti varhaiskasvatukseen liik-kuminen olisi mahdollista myös ehdotetun liikkumisrajoitusten aikana. Ehdotetulla sääntelyllä ei rajata tai puututa perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 16 §:n 2 momentin mukaisiin perusoikeuksiin.
Perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Tämä oikeus on luonteeltaan subjektiivinen (HE 309/1993 vp, s. 19), joka tarkoittaa välittömästi toteutettavaa yksilöllistä oikeutta. Subjektiivinen oikeus pitää sisällään oikeuden saada perusopetusta ja oikeuden saada opetusta maksutta. Maksuton opetus kytkeytyy oppivelvollisuuteen, josta säädetään edelleen lailla. Hallituksen esityksen 3 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti esi- ja perusopetukseen liikkuminen olisi mahdollista, jos opetukseen osallistuminen olisi välttämätöntä ehdotetun liikkumisrajoitusten aikana.
Oppilaan osallistuminen oppivelvollisuuteen kuuluvaan opetukseen olisi lähtökohtaisesti aina välttämätöntä. Mikäli perusopetuslain mukaista opetusta ja toimintaa ei järjestettäisi etäopetuksena esimeriksi poikkeuksellisina opetusjärjestelyinä, olisi perusopetuslain mukaiseen opetukseen ja toimintaan osallistuvalla oikeus liikkua lain mukaiseen opetukseen ja palveluihin. Perusopetuslain mukaista oppivelvollisten perusopetusta annetaan lähiopetuksena (HE 86/1997 vp, s. 52). Tämän vuoksi valtioneuvosto antoi hallituksen esitykset (HE 86/2020 vp, HE 218/2020 vp) perusopetuslain väliaikaisesta muuttamisesta, mikä mahdollistaa siirtymisen etäopetukseen. Lait on säädetty perutuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 18/2020 vp ja PeVL 41/2020 vp). Ehdotetulla sääntelyllä ei rajata tai puututa perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaiseen perusoikeuteen saada perusopetusta. Oikeus saada opetusta turvataan vallitsevassa tartuntatautitilanteessa tavallisella lailla (1191/2020).
Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Lukiokoulutusta ja ammatillista koulusta on mahdollista järjestää etäopetuksena, jolloin koulutukseen osallistuminen ei lähtökohtaisesti edellytä liikkumista. Hallituksen esityksen 3 §:n 2 momentin 5 kohdassa mahdollistettaisiin liikkuminen, jos osallistuminen mainittuihin koulutuksiin olisi välttämätöntä. Ehdotetulla sääntelyllä ei rajata tai puututa perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaiseen perusoikeuteen.
Poikkeuksien hyväksyttävyys
Säädettäväksi ehdotettujen perusoikeuspoikkeusten tavoitteena on väestön terveyden suojeleminen ja terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen tartuntatautilain 3 §:n 7 kohdassa tarkoitetun poikkeuksellisen epidemian oloissa. Rajoitusten tarkoituksena on siis turvata perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään, perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä.
Näiden perusteiden voidaan perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan katsoa oikeuttavan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (mm. PeVM 2/2020vp, PeVM 3/2020 vp, PeVM10/2020 vp, PeVL 6/2021 vp) turvaamalla perustuslain 7 §:n ja edistämällä 19 §:n toteutumista julkinen valta välillisesti suojaa myös muiden perusoikeuksien toteutumismahdollisuuksia.
Perustuslain 23 §:n mukaan tilapäisten perusoikeuspoikkeusten tulee olla Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Valmiuslakia sovellettaessa on valmiuslain 5 §:n mukaan noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.
Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joissa on säädetty oikeudesta elämään ja oikeudesta terveyden suojeluun. Julkisen vallan on turvattava Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten toteuttaminen. Muun muassa Euroopan neuvostossa hyväksytyn yleissopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi eli Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010) 2 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 178 ja 80/2002) 11 ja 13 (1) artikloissa säädetään oikeudesta terveyden suojeluun ja lääkinnälliseen apuun. Peruskirjan 11 artiklan mukaan toteuttaakseen oikeuden terveyden suojeluun tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet ryhtyvät, joko suoraan tai yhteistyössä julkisten tai yksityisten järjestöjen kanssa, asianmukaisiin toimiin, jotta muun muassa 1) terveyttä heikentävät syyt poistetaan mahdollisuuksien mukaan, 2) neuvontapalveluja ja valistusta järjestetään terveyden edistämiseksi ja rohkaistaan henkilökohtaisen vastuun ottamista terveyttä koskevissa asioissa ja 3) kulkutauteja, kansantauteja ja muita sairauksia ehkäistään mahdollisuuksien mukaan.
Yhdistyneiden kansakuntien (YK) taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen eli TSS-sopimuksen (SopS 6/1976) 12 artiklassa määrätään oikeudesta terveyteen ja sen suojeluun. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden nauttia korkeimmasta saavutettavissa olevasta ruumiin- ja mielenterveydestä. Artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltioilla on velvoite ryhtyä toimenpiteisiin tämän oikeuden täydellisen toteuttamisen saavuttamiseksi. Erikseen mainitaan toimet, jotka ovat välttämättömiä tarttuvien tautien estämiseksi, hoitamiseksi ja valvomiseksi (c kohta). Lisäksi sopimuksessa velvoitetaan turvaamaan jokaiselle lääkärin ja sairaaloiden palvelukset sairaustapauksissa (d kohta). Yleissopimuksen tulkintaa ohjaavan oikeutta terveyteen käsittelevän yleiskommentin (E/C.12/200/4) perusteella oikeus terveyteen velvoittaa julkista valtaa vaarallisten tartuntatautien torjuntaan sekä erityisesti väestötasoisiin ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin sekä terveydenhuollon riittävän kapasiteetin ylläpitämiseen ja turvaamiseen samoin kuin erityisessä riskissä olevien ryhmien suojeluun.
YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59 ja 60/1991) 6 artiklassa on säädetty lapsen oikeudesta elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti. Säännöksen tarkoituksena on luoda optimaaliset puitteet lapsen henkiinjäämiselle ja edellytykset hänen harmoniselle kehittymiselleen. Sopimuksen 24 artiklassa on säädetty oikeudesta terveyden- ja sosiaalihuoltoon.
Myös YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 26 ja 27/2016) 10 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja 25 artiklassa oikeudesta terveyteen. Artikla edellyttää toisaalta saman laatuisten ja laajuisten terveyspalveluiden järjestämistä vammaisille henkilöille kuin muillekin ja toisaalta erityisesti vammaisuuden vuoksi tarvittavien terveyspalvelujen järjestämistä.
Lisäksi YK:n kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen (SopS 67 ja 68/1986) 12 artiklassa määrätään toimenpiteistä naisten syrjinnän poistamiseksi terveydenhoidossa sekä naisten ja miesten tasa-arvosta terveydenhoitopalvelujen saannissa ja YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970) 5 (e) (4) artiklassa määrätään kaikkien yhdenvertaisuudesta oikeuteen yleiseen terveyden- ja lääkärinhoitoon, sosiaaliturvaan ja sosiaalihuoltoon.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklassa määrätään, että jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella ja vapaus valita asuinpaikkansa. Näiden oikeuksien käytölle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat lain mukaisia ja välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden takia, yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi, rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai muiden yksilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi.
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen eli KP-sopimuksen (SopS 7 ja 8/1976) 12 artiklan mukaan jokaisella laillisesti valtion alueella olevalla on oikeus liikkua siellä vapaasti ja valita vapaasti asuinpaikkansa, jokainen voi vapaasti lähteä mistä tahansa maasta, myös omastaan, eikä edellä mainittuja oikeuksia saa rajoittaa muutoin kuin laissa säädetyllä tavalla, milloin rajoitukset ovat välttämättömiä valtion turvallisuuden, yleisen järjestyksen ("ordre public"), yleisen terveydenhoidon tai moraalin tahi muiden oikeuksien ja vapauksien takia sekä ovat sopusoinnussa muiden tässä yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien kanssa.
Hätätilan aikana voi poiketa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja KP-sopimuksen asettamista velvoitteista kuitenkin vain siinä laajuudessa kuin tilanne välttämättä vaatii. Suhteellisuusvaatimus liittyy niin poikkeamisen kestoon, maantieteelliseen soveltamisalaan sekä hätätilan ja muiden tähän liittyvien toimenpiteiden materiaaliseen laajuuteen. Poikkeamiselle on edellytyksenä, että toimenpiteet eivät ole ristiriidassa valtion muiden kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden kanssa. Poikkeamiseen liittyvät toimenpiteet eivät myöskään saa merkitä syrjintää. Poikkeuksena ovat molemmissa sopimuksissa oikeudet, joista ei voi poiketa missään olosuhteissa (non-derogable rights). Näihin oikeuksiin kuuluu muun muassa oikeus elämään.
Euroopan ihmisoikeussopimus, mukaan lukien 11 artikla ja 4. lisäpöytäkirjan 2(3) artikla), nimenomaisesti mainitsevat terveyden suojelemisen pätevänä oikeuttamisperusteena ryhtyä toimenpiteisiin vakavan terveysuhan vuoksi ja väestön terveyden suojelemiseksi. Näiden rajoitusten tulee olla lainmukaisia, välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa ja erityisesti tähdätä taudin estämiseen ja hoidon turvaamiseen sairastuneille. Näin ollen normaalien rajoituslausekkeiden, joilla pyritään terveyden suojelemiseen, tulisi olla monissa tapauksissa riittäviä oikeuttamaan tehdyt toimenpiteet ihmisoikeussopimuksen nojalla. KP-sopimuksen täytäntöönpanoa valvova ihmisoikeuskomitea on todennut, että KP-sopimuksen määräyksistä ei tule poiketa, mikäli väestön terveyden suojelemisen tavoite on mahdollista saavuttaa rajoittamalla tiettyjä oikeuksia, kuten 12 artiklan mukaista liikkumisvapautta, kun rajoittaminen on yhdenmukaista yleissopimuksen rajoituksia koskevien määräysten kanssa (CCPR/C/128/2). Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että pakolliset ulkonaliikkumiskiellot voivat olla oikeasuhtaisia ja välttämättömiä etenkin, jos ne toteutetaan asteittain.(https://www.asil.org/insights/volume/24/issue/5/human-rights-law-time-coronavirus).
Perustuslain 23 § edellyttää tilapäisten ja välttämättömien perusoikeuksiin tehtävien poikkeuksien olevan Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Perustuslain 23 § ei nimenomaisesti edellytä ilmoituksen antamista Yhdistyneiden kansakuntien ja Euroopan neuvoston pääsihteereille KP-sopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteista poikkeamisesta. Perusoikeuksiin tehtävien tilapäisten ja välttämättömien poikkeuksien ilmoittamista ei myöskään käsitellä perustuslain muuttamisesta annetussa hallituksen esityksessä (HE 60/2010 vp). Lähtökohtana kuitenkin on, että perustuslain 23 §:n nojalla tehtävät tilapäiset ja välttämättömät poikkeukset kuuluvat vastaavalla tavalla ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuin valmiuslainkin osalta silloin, kun kyse on nimenomaan hätätilan aikana oikeuksista poikkeamisesta, eikä sopimusvelvoitteisiin kuuluvasta rajoittamisesta.
Covid-19 pandemian aikana Pohjoismaat eivät ole tähän mennessä antaneet ilmoitusta sopimusvelvoitteista poikkeamisesta kummankaan edellä mainitun sopimuksen osalta. Euroopan unionin jäsenvaltioista ilmoituksen on antanut ainoastaan kolme valtiota (Latvia, Romania ja Viro). Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklassa määrätystä liikkumisvapauden poikkeamisesta on Euroopan neuvoston pääsihteerille ilmoittanut kuusi valtiota: Albania, Georgia, Latvia, Moldova, Pohjois-Makedonia ja Viro. Lisäksi Armenia, Romania, San Marino ja Serbia ovat ilmoittaneet sopimusvelvoitteista poikkeamisesta mainitsematta nimenomaisesti neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklaa tai liikkumisvapauden rajoituksia. Vastaavasti KP-sopimuksen 12 artiklalla turvatusta liikkumisvapaudesta poikkeamisesta on YK:n pääsihteerille ilmoittanut 22 valtiota: Argentiina, Armenia, Chile, Dominikaaninen tasavalta, Ecuador, El Salvador, Etiopia, Georgia, Guatemala, Kirgisia, Kolumbia, Latvia, Moldova, Namibia, Palestiina, Paraguay, Peru, Romania, San Marino, Senegal, Thaimaa ja Viro. Tehdyt ilmoitukset sopimusvelvoitteista poikkeamisesta eroavat toisistaan niin muodon, sisällön kuin tarkkuudenkin osalta.
Edellä esitetyn perusteella valtioneuvosto katsoo, että tavoite väestön terveyden suojelemiseksi on mahdollista saavuttaa rajoittamalla tiettyjä oikeuksia, erityisesti liikkumisvapautta, ja että ehdotettu liikkumisvapauden rajoitus täyttää edellä mainittujen sopimusten, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja KP-sopimuksen, vaatimukset rajoituksen välttämättömyydestä, lakiin perustumisesta ja rajoituksen tarkoituksesta (terveyden suojeleminen) ja se voidaan toteuttaa edellä mainittujen ihmisoikeussopimusten sallimien rajoituslausekkeiden puitteissa.
Edellä sanottu huomioiden valtioneuvosto ei myöskään näe tarvetta ilmoittaa rajoittamisesta kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sopimusvaltioille Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerin välityksellä sillä tavoin kuin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kohdassa määrätään eikä Euroopan neuvoston pääsihteerille sillä tavoin kuin ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 15 artiklan 3 kappaleessa määrätään.
Myös EU:n perusoikeussääntely on syytä ottaa huomioon. EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu. EU:n vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvista henkilöistä säädetään direktiivissä 2004/38/EY (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella). Unionin kansalaisen oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella on kirjattu myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohtaan. Vaikka EU-sääntely koskee lähtökohtaisesti liikkumista jäsenvaltioiden välillä, ei se ole merkityksetöntä jäsenvaltioiden sisäisissä tilanteissa. Euroopan komissio seuraa covid-19-pandemiaan liittyvien kansallisten poikkeus- ja rajoitustoimien soveltamista muun muassa osana maakohtaisia oikeusvaltioarviointejaan. Suomi on ilmoittanut Euroopan unionin neuvoston ja komission pääsihteeristöille keskeisimmistä poikkeuksellista toimenpiteistä covid-19-pandemian torjumiseksi, mukaan lukien poikkeusolojen julistaminen ja valmiuslain käyttöönotto. Ilmoituksissa on todettu, että toimenpiteillä rajoitetaan perustuslain asettamissa rajoissa tiettyjen perusoikeuksien käyttämistä toisten perusoikeuksien käytön suojaamiseksi. Toimenpiteiden on ilmoitettu olevan välttämättömiä, hyväksyttäviä, suhteellisia ja ajallisesti rajattuja.
Poikkeuksien oikeasuhtaisuus ja välttämättömyys
Väestön terveyden ja terveydenhuollon kantokyvyn turvaaminen ei vallitsevassa tilanteessa ole mahdollista perusoikeuksiin vähemmän puuttuvin toimin.
Ehdotukseen sisältyviä liikkumisvapaudesta, henkilökohtaisesta vapaudesta, kokoontumisvapaudesta, yksityis- ja perhe-elämän suojasta, uskonnonvapaudesta ja sivistyksellisiin oikeuksiin tehtäviä tilapäisiä poikkeuksia on edellä kuvatuin perustein pidettävä perustuslain 23 §:n tarkoittamalla tavalla välttämättöminä edellä yksilöityjen yksilöiden perusoikeuksien turvaamiseksi ja julkiseen valtaan kohdistuvien velvoitteiden täyttämiseksi. Säädettäväksi ehdotetut perusoikeuspoikkeukset on myös ajallisesti rajattu vain siihen laajuuteen, joka on katsottava sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi.
Lakiehdotukseen sisältyvä asetuksenantovaltuus mahdollistaa perusoikeuspoikkeuksen alueellisen ulottuvuuden välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden arvioimisen. Tarkoitus on, että rajoitukset tulisivat voimaan niillä alueilla, joilla covid-19-epidemia ei ole torjuttavissa muilla toimenpiteillä. Tällöin rajoitukset kohdistettaisiin vain niihin alueisiin, joilla ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhtainen toimenpide.
Covid-19-epidemian on havaittu sekä tartuntojen määrällä, että sairaalahoidon tarpeella mitattuna kiihtyvän, mutta sen leviämisen vakavia vaikutuksia - esimerkiksi leviämistä riskiryhmien ja vanhusten keskuuteen, tehohoitokuormitusta ja kuolemantapauksia - ei voida edelleenkään luotettavasti ennakoida. Merkittävää on, että suurimmalla osalla väestöstä ei edelleenkään ole vastustuskykyä tautia vastaan. Rokotusten antaminen väestölle jatkuu, mutta on mahdollista, että pandemia kestää Suomessa vielä vähintään useita kuukausia.
Uudenmaan maakunnassa ja Varsinais-Suomen maakunnassa, joissa epidemia on levinnyt voimakkaimmin, osa esityksen kohdassa 2 kuvatuista rajoitustoimista, mm. ravintoloiden toiminnan rajoittaminen, on ollut voimassa jo kuukausia, eikä epidemian leviämistä ole näistä toimenpiteistä huolimatta voitu estää.
Hallituksen esityksen kohdan 2 nykytila ja sen arviointi jaksoissa epidemiologinen tilannekuva ja epidemiologinen tilannekuva ja terveydenhuollon kantokyky sisältävät kuvaukset virusmuunnosten suuremmasta tartuttavuudesta, kuolleisuudesta sekä sairaanhoitoa vaativasta vakavasta tautimuodosta.
Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen kohdassa 4.2.1.5 esitetyn arvion mukaan, jos jatketaan nykyisten rajoitusten tasolla, HUS-alueella todettaisiin yli 71000 uutta koronatapausta 1.3-30.6.2021 välisenä aikana, joista noin 3000 joutuisi sairaalahoitoon ja noin 400 tehohoitoon. Kuolematapauksia tulisi yli 200 ja menetettyjä elinvuosia kertyisi yli 3500.
Kolmen viikon lisärajoituksella estettäisiin lähes 11000 tartuntaa verrattuna nykyrajoitusten tasoon. Kuuden viikon lisärajoituksilla estettäisiin lähes 29000 tartuntaa. Vähenemät sairaalahoitojaksoissa olisivat noin 500 (3 viikkoa) ja 1100 (6 viikkoa) ja tehohoitojaksoissa vastaavasti noin 70 ja 150. Elinvuosia säästyisi kolmen viikon sululla noin 600 ja kuuden viikon sululla noin 1300.
Lähiviikkoina on olemassa erittäin vakava ja realistinen uhka, että viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet eivät enää ole riittäviä estämään covid-19 –epidemian nopeaa leviämistä etenkin osassa Etelä-Suomen kuntia. Tilanne erityisesti Helsingin ja Uudenmaan sekä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiireissä on niin uhkaava, että taudin ilmaantuvuuden kasvaessa nykyisellä vauhdilla sairaanhoidon tarve kasvaa merkittävästi ja erikoissairaanhoidon kantokyky ylittyy neljän viikon kuluessa 50 - 75 %:n todennäköisyydellä.
Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa siten täyttävän välttämättömyys ja oikeasuhtaisuusvaatimukset.
Välttämättömyysvaatimus tilanteen kehittymisen ennakoimisen näkökulmasta
Perustuslakivaliokunta on poikkeusoloja koskevaan sääntelyyn liittyvässä käytännössään korostanut tarvetta asettaa erittäin korkea kynnys valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönotolle ja painottanut, ettei niitä tule ottaa käyttöön kevein perustein tai ikään kuin varmuuden vuoksi (PeVM 17/2020 vp). Perustuslakivaliokunta on korostanut vastaavien näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n sallimien perusoikeuspoikkeusten soveltamisessa (PeVM 9/2020 vp). Valiokunta on perustuslain 23 §:n soveltamistilanteissa lisäksi painottanut vaatimusta viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksien ensisijaisuudesta sekä sääntelyn voimassaolon rajaamisesta välttämättömään (PeVL 6/2021 vp).
Esityksen mukaiset rajoitustoimien perusteet ehdotetaan säädettäväksi jossakin määrin ennakoivasti jo ennen kuin terveydenhuoltojärjestelmä on ylikuormittunut siten, että sen kantokyky on vakavasti vaarantunut, mutta kuitenkin tilanteessa, joka täyttää perustuslain 23 §:n tällaisilta toimenpiteiltä edellyttämän välttämättömyysvaatimuksen. Epidemian kasvu on jatkunut etenkin Helsingin ja Uudenmaan sekä Varsinais-Suomen alueella nopeasti yleistyneiden virusmuunnosten myötä muun muassa voimassa olevan tartuntatautilain nojalla toteutetuista rajoituksista huolimatta. Lähiviikkoina on olemassa vakava ja realistinen uhka, että viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet eivät riitä estämään epidemian nopeaa ja hallitsematonta leviämistä etenkin osassa Etelä-Suomen kuntia.
Tilanne erityisesti Helsingin ja Uudenmaan sekä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiireissä on niin uhkaava, että taudin ilmaantuvuuden kasvaessa nykyisellä vauhdilla sairaanhoidon tarve kasvaa merkittävästi ja erikoissairaanhoidon kantokyky ylittyy lähiviikkojen kuluessa 50 – 75 %:n todennäköisyydellä. Tilanteessa on välttämätöntä alueen väestön hengen ja terveyden turvaamiseksi ottaa valtioneuvoston asetuksella käyttöön uusia tehokkaita alueellisia rajoitustoimenpiteitä, jotta ihmisten kontakteja voidaan vähentää ja terveydenhuollon kantokyky turvata.
Tapausmäärän nopeasti kasvaessa tartunnanjäljitys viivästyy niin paljon, että se ei enää merkittävästi hidasta epidemian kiihtyvää leviämistä. Yhdessä muuntuneen koronaviruskannan kanssa epidemiatilanteen kehittymisen on arvioitu johtavan lähiviikkoina tartuntojen erittäin nopeasti kiihtyvään, eksponentiaaliseen ja hallitsemattomaan kasvuun. Voimassa olevan lainsäädännön mukaisia viranomaisten toimivaltuuksia ei siten voida pitää epidemiatilanteen hallitsemiseksi ja taudin leviämisen estämiseksi riittävinä.
Perustuslakivaliokunta on muun muassa arvioidessaan valmiuslain 86 ja 88 §:n käytön välttämättömyyttä kiinnittänyt huomiota siihen, että kansainvälisen vertailutiedon valossa tartunnan leviämisen torjuntaan sekä palvelujärjestelmän toimintakyvyn turvaamiseen tähtäävien toimien oikea-aikaisuus ja riittävä ennakointi ovat osoittautuneet hyvin olennaisiksi toimenpiteiden vaikuttavuuden kannalta. Valiokunta on todennut asianomaisten valmiuslain toimivaltuuksien soveltamisen ennakoivan jatkamisen tuolloin täyttäneen perustuslain 23 §:n ja valmiuslain 4 §:n mukaiset välttämättömyysvaatimukset (PeVM 1/2021 vp, PeVM 17/2020 vp). Valiokunta on antanut arvioinnissa erityistä merkitystä sille, että tieto epidemian kehittymisestä seuraa jossakin määrin viiveellä sen leviämistä (PeVM 1/2021 vp, ks. myös PeVM 9/2020 vp,).
Ehdotetun sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellistä on se, että laki ehdotetaan olemaan voimassa vain lyhyen ajan, 14.5.2021 asti. Valtioneuvoston olisi lakiehdotuksen mukaan seurattava laissa säädettyjen rajoitusten välttämättömyyttä ja sen nojalla annetun asetuksen voimassaolon edellytyksiä. Jos rajoitusten alueellisen soveltamisen edellytykset eivät enää täyttyisi, valtioneuvoston olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin lain nojalla annettujen säännösten kumoamiseksi.
Edellä selostetun perusteella ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa täyttävän perustuslain 23 §:n mukaiset välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimukset.
Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate
Esitys on merkityksellinen perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta. Laillisuusperiaatteeseen sisältyy vaatimus sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja siitä, että sääntelykokonaisuuden perusteella rangaistavuuden rajat ovat riittävän selvät. Tämä korostuu rangaistussääntelyssä, joka koskee perusoikeuksien ydinalueita ja koskettaa käytännössä suurta joukkoa kansalaisia. Sääntelykokonaisuus täyttää nämä vaatimukset. Laissa on mahdollisimman yksityiskohtaisesti säädetty liikkumiskiellosta ja sitä koskevista poikkeuksista. Lakia täydentävässä asetuksessa on asianmukainen viittaus lain rangaistussäännökseen.
Kielto ja sen rikkomista koskeva rangaistussääntely ovat painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia tilanteessa, joissa lievemmät keinot epidemian hallitsemiseen on käytetty. Sääntely ja rangaistussääntelyyn sisältyvä sakkorangaistuksen uhka muodostavat myös suhteellisuusperiaatteen ja perusoikeuksien rajoitusperusteiden näkökulmasta asianmukaisen kokonaisuuden.
Vuosina 2010 ja 2016 toteutettujen uudistusten perusteella rikesakkorikkomuksista säädetään niitä koskevassa laissa rikesakkorikkomuksista (986/2016). Lain soveltamisalaa koskevassa 1 §:ssä todetaan, että tätä lakia sovelletaan rikesakon käyttämisessä eräiden rikkomusten rangaistuksena, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. Järjestelmän perusteet ilmenevät myös rikoslain (39/1889) 2a luvun 8 §:n 1 momentista, jossa säädetään, että rikesakko on euromäärältään kiinteä sakkoa lievempi varallisuusrangaistus, joka säädetään rikesakkorikkomuksista annetulla lailla eräiden rikkomusten ainoaksi rangaistukseksi.
Lähtökohtana siten on, että rikesakkorikkomuksista säädetään rikesakkorikkomuksista annetussa laissa. Mainituissa säännöksissä ei toisaalta kuitenkaan säädetä, että rikesakkorikkomuksista ei voitaisi säätää muussa laissa kuin laissa rikesakkorikkomuksista. Nyt kysymyksessä oleva sääntely-yhteys on poikkeuksellinen, sillä kysymys on lyhyen määräajan voimassa olevasta laista, jonka soveltamisesta säädetään täsmällisemmin kerrallaan vielä lyhyemmän määräajan voimassa olevalla asetuksella. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen tarkoituksena on varmistaa, että rangaistavuuden sisältö käy selvästi ilmi kysymyksessä olevasta erityislaatuisesta lainsäädäntökokonaisuudesta. Nämä rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen liittyvät näkökohdat puoltavat tässä tapauksessa sitä, että liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta annettuun lakiin liittyvät rangaistussäännökset, myös rikesakkorikkomusta koskeva, säädetään liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta annetussa laissa. Näin ollen myös rikesakkorikkomuksesta on tässä tapauksessa perusteltua säätää liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta annetussa laissa.
Rajoitusten aiheuttamien menetysten korvaaminen
Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Perustuslakivaliokunta on ravitsemisliikkeiden väliaikaisen sulkemisen osalta todennut, että sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, millaisia mahdollisuuksia elinkeinonharjoittajalla on sopeuttaa toimintaansa lainsäädännön muutoksin. Valiokunta piti ottaen huomioon sääntelyn poikkeuksellisen huomattavat vaikutukset ja vaikutusten äkillisyyden välttämättömänä, että lailla säädetään sekä kiellon aiheuttamien menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta, että vaikutuksia lieventävistä järjestelyistä elinkeinonharjoittajille (PeVL 7/2020 vp; PeVL 6/2021 vp). Perustuslakivaliokunta on lisäksi pitänyt valtiosääntöoikeudellisista syistä perusteltuna säätää kohtuullisesta kompensaatiosta elinkeinonharjoittajille näille kunnan tai aluehallintoviraston tekemästä tartuntatautilakiin perustuvasta tilojen sulkemispäätöksestä aiheutuvista taloudellisista menetyksistä erityisesti silloin, kun rajoitus kestää pidemmän ajan kuin yhden sulkemispäätöksen enimmäisajaksi säädetyn 14 vuorokauden ajan (PeVL 44/2020 vp).
Liikkumisen rajoittamisesta aiheutuu yrityksille sekä elinkeinon- ja ammatinharjoittajille välillisiä menetyksiä, kun asiakkaiden toimintaa rajoitetaan. Kyseessä eivät kuitenkaan ole suorat yritystoiminnan rajoitukset, minkä lisäksi rajoitukset on alueellisesti ja ajallisesti rajattu vain välttämättömään. Covid-19-pandemiasta aiheutuvien menetysten korvaamisesta säädetään kustannustukilaissa. Lainsäädäntöön sisällytetään mahdollisuudet kohtuulliseen kompensaatioon siten, että se kohtuullisessa määrin ottaa huomioon myös liikkumisrajoituksesta seuraavat vaikutukset ja että myös kotitalouksien mahdolliset erityisen tuen tarpeet selvitetään. Lakiin ei ehdoteta erillistä sääntelyä rajoitusten aiheuttamien menetysten korvaamisesta.
Arvio yhteiskunnalle aiheutuvien kokonaishaittojen suhteesta niillä saavutettuun hyötyyn
Perustuslakivaliokunta on aiemmissa liikkumisvapauden rajoittamista koskevissa kannanotoissaan kiinnittänyt erityistä huomioita rajoitusten voimakkaaseen puuttumiseen perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin, erittäin painaviin tavoitteisiin niiden rajoittamisessa, rajoitusten voimassaolon tilapäisyyteen, rajoitusten hyväksymisen aikana vallinneeseen tilanteeseen sekä ajalliseen ja alueelliseen kattavuuteen arvioidessaan rajoituksen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta (PeVM 8/2020 vp, PeVM 11/2020 vp).
Rajoitustoimien osalta on perusoikeusnäkökulmasta arvioitava niiden yhteiskunnalle aiheuttamien kokonaishaittojen suhdetta niillä saavutettuun hyötyyn.
On olemassa erittäin vakava uhka terveydenhuollon, erityisesti tehohoidon ylikuormittumiselle HUS-alueella, erityisesti koska herkemmin leviävä muuntovirus on runsastunut alueella voimakkaasti. Valtioneuvoston arvio on, että rajoituksilla turvataan perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään, perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä. Edellä hallituksen esityksessä on kuvattu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen mallinnuksia rajoitustoimien vaikutuksista: Rajoituksilla estetään suuri määrä tartuntoja, vähennetään sairaalahoitojaksoja ja tehohoitojaksoja sekä säästetään elinvuosia. Rajoituksilla turvataan koko terveydenhuollon kantokykyä.
Liikkumisen ja kontaktien rajoitustoimien välttämättömyyden arvioinnin kannalta on kiinnitettävä erityistä huomiota erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon kapasiteetin riittävyyteen. Liikkumisen rajoittaminen rajoittaa arvioiden mukaan muiden rajoittamistoimien lisäksi covid-19 –taudin tarttuvuutta merkittävästi. Tartuntojen vähentäminen vähentää jo lyhyellä, viikon tai kahden aikajänteellä terveydenhuoltopalvelujen tarvetta, erityisesti erikoissairaanhoidon tarvetta. Erikoissairaanhoidon kapasiteetin riittävyyteen vaikuttavat merkittävästi myös perusterveydenhuollon kyky vastata siitä osasta väestön tautikuormaa, jonka hoitaminen voidaan katsoa perusterveydenhuollon tehtäväksi. Perusterveydenhuollon kapasiteetin riittävyys on jo uhattuna, koska sen vastuulla on merkittävä osa korona-strategian toteuttamisesta ja rokottamisesta.
Liikkumisen rajoitustoimien välttämättömyys liittyy siihen, että jo käytössä olevat rajoitustoimet eivät riittävästi hillitse henkilöiden välisten kontaktien määrää, eivätkä ne siten ole riittäviä estämään sosiaali- ja erityisesti terveydenhuollon ylikuormittumista. Liikkumisen rajoittamisella kaikista vaikeimmilla epidemia-alueilla yhdistettynä muihin rajoitustoimiin voidaan vaikuttaa tapausten kokonaismäärään ja sitä kautta hoidon tarpeeseen sekä palvelujärjestelmän kykyyn varmistaa riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden toteuttaminen. Kokonaisuutena lyhyehköjen liikkumisrajoitusten aiheuttamat haitat voidaan nähdä vähäisinä verrattuna hyötyihin, joita tartuntojen määrän vähenemisestä aiheutuu suoraan väestön terveydelle ja välillisesti terveyden ja hyvinvoinnin kannalta välttämättömien palvelujen turvaamisen ansiosta.
Ehdotetulla sääntelyllä pyritään siihen, että rajoituksista aiheutuisi mahdollisimman vähän sosiaalista, yhteiskunnallista tai taloudellista haittaa ja että perusoikeuksia ei rajoiteta enempää kuin on välttämätöntä. Tämän vuoksi rajoitustoimet sisältävät poikkeuksia, ne olisivat tilapäisiä ja lyhytkestoisia ja kohdistuisivat vain yksittäisiin alueisiin. Soveltamisalueen kohdistuessa Suomen suurimpiin kaupunkeihin asuisi niissä kuitenkin merkittävä osa suomalaisista, ja niissä myös toimisi merkittävä osa Suomen yrityksistä.
Liikkumisrajoituksilla on huomattavia taloudellisia vaikutuksia. Liikkumisrajoitusten ja lähikontaktien rajoittamisen seurauksena useiden toimialojen tuotanto tulisi supistumaan rajoitusperiodin aikana. Työllisyyden arvioidaan supistuvan sulku- ja liikkumisrajoitusten seurauksena. Esityksen mukaiset rajoitukset aiheuttaisivat valtiovarainministeriön arvion mukaan noin 0,4 prosenttiyksikön loven bruttokansantuotteen kasvuun, jos rajoitukset pantaisiin täytäntöön laajalla alueella Bruttokansantuotteen kasvun hidastuminen ja työllisyyden heikkeneminen heijastuisivat julkiseen talouteen heikompana verotulojen kasvuna sekä kasvaneina työttömyysmenoina. Julkisen talouden rahoitusasema heikkenisi ennustettuun verrattuna. Bruttokansantuotteen kasvun hidastuminen voisi heikentäisi julkisen talouden rahoitusasemaa karkeasti arvioituna noin 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen.
Toimialakohtaisesti liikkumisen rajoittaminen tarkoittaisi käytännössä sitä, että asiakkaiden puuttuessa myynti loppuisi tai ainakin merkittävästi vähenisi määräajaksi erilaisilta vähittäiskauppaa harjoittavilta yrityksiltä, pois lukien elintarvikkeita, lääkkeitä ja polttoainetta myyvät yritykset sekä verkkokauppa. Liikkumisrajoitusten aikana asiakkaita ei myöskään lähtökohtaisesti olisi ravintoloilla, hotelleilla ja erilaisilla henkilökohtaista palvelua tarjoavilla yrityksillä pois lukien ravintoloiden noutomyynti. Vallitsevassa tilanteessa merkittävimpien uusien vaikutusten voidaan arvioida kohdistuvan erikoiskaupan vähittäiskauppaan ja muihin henkilökohtaisiin palveluihin, kuten kauneudenhoitopalveluihin ja kampaamoihin, sekä jossain määrin myös henkilöliikenteeseen. Suurin osa kulttuuritoiminnasta on estynyt jo nykyisten rajoitustoimien seurauksena.
Lyhytaikainen ja alueellisesti rajattu liikkumisen rajoittaminen muiden käytössä olevien rajoitustoimien lisäksi tulee vahvistamaan joitakin jo aiemmin ilmenneitä terveydellisiä ja sosiaalisia ongelmia. Liikkumisen rajoittamisen vaikutukset sosiaalisten ja terveydellisten ongelmien kasvuun ovat kuitenkin kohtalaisen pieniä rajoituksen ollessa lyhytaikainen. Erityisesti, jos liikkumisen rajoittamisen vaikutuksia verrataan niihin vaikutuksiin, jotka pitkäaikaisen ja korkean tapausmäärän vuoksi ilmenisi sosiaali ja terveyspalveluiden kantokyvyn vaarantuessa, liikkumisen rajoittamisen haitat jäävät maltillisiksi.
Sosiaalisten tilojen sulkeminen ja harrastustoimintojen keskeyttäminen huonontaisi erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien, kuten lasten ja nuorten, syrjäytymisvaarassa olevien nuorten, yksinäisten henkilöiden, mielenterveys- ja päihdekuntoutujien, maahanmuuttajien, ikääntyneiden ja toimintakyvyiltään heikkojen tilannetta. Jos liikkumisrajoitukset kestävät vain viikkoja, vaikutukset jäävät kuitenkin kohtalaisen pieniksi. Liikkumisen rajoitukset voivat aiheuttaa tyytymättömyyttä, horjuttaa kansalaisten henkistä kriisinkestävyyttä ja esimerkiksi johtaa yksinäisyyden ja mielenterveysongelmien lisääntymiseen. Tämä voi tarkoittaa, että poliisitehtävät, onnettomuudet ja muut yhteydenotot viranomaisiin voivat lisääntyä. Toisaalta on otettava huomioon, että jo tällä hetkellä monet sosiaaliset tilat ovat suljettuja tai ihmiset ovat vapaaehtoisesti jättäytyneet pois näistä tiloista, joten liikkumisen rajoittaminen alueella ei välttämättä tarkoittaisi enää kovin suurta muutosta verrattuna nykytilaan. Liikkumisen rajoittamisen seurauksena lastensuojelun tarve saattaisi kasvaa asiakasperheiden taloudellisten ongelmien, vuorovaikutushaasteiden, jaksamattomuuden ja lähisuhdeväkivallan lisääntymisen myötä. Toisaalta sosiaalipalvelujen käyttämisen vuoksi välttämätöntä liikkumista ei rajoittaisi. Kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien lasten oikeus lähiopetukseen turvataan myös poikkeuksellisissa opetusjärjestelyissä.
Kokonaisarviona vaikutusten osalta voidaan todeta, että vaikutuksiin sisältyy paljon epävarmuuksia. Kokemukset ja tutkimukset muista maista osoittavat kuitenkin, että liikkumisen ja kontaktien rajoittamisen toimilla voidaan vaikuttaa tehokkaasti taudin leviämiseen.
Liikkumisen ja lähikontaktienajoituksilla on selkeitä, yhteiskunnallisesti merkittäviä, kielteisiä vaikutuksia. Niitä on laajasti arvioitu tämän hallituksen esityksen vaikutusten arviointia koskevassa jaksossa. Vaikutusten haitat jäävät kuitenkin pienemmiksi suhteessa rajoitustoimilla saavutettaviin hyötyihin.
Valtioneuvoston arvion mukaan rajoitustoimilla tavoiteltavan viruksen leviämisen estämisen hyödyt ovat niiden yhteiskunnalle aiheuttamia haittoja suuremmat.
Perustuslain 23 §
Perustuslain 23 §:n mukaan perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
Perustuslain 23 §:ää on muutettu perustuslain osittaisuudistuksen yhteydessä. Muutoksella pyrittiin muun muassa laajentamaan pykälän sisältämää poikkeusolojen määritelmää. Määritelmä kattaa aseelliseen hyökkäykseen tai sen vakavaan uhkaan liittyvien tilanteiden lisäksi esimerkiksi sellaiset laajamittaiset luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia. Poikkeusolojen määritelmän laajentamisen perutuslakivaliokunta katsoi merkitsevän käytännössä sitä, että esimerkiksi erittäin vakavat luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet voivat oikeuttaa poikkeusololainsäädännön käyttöönoton (PeVM 9/2010 vp).
Vaikka tilapäisiä perusoikeuspoikkeuksia koskevaa sääntelyä on vakiintuneesti sisällytetty etukäteen säädettävään, jossakin määrin yleisluonteisempaan ja erikseen kriisioloissa käyttöönotettavaan lainsäädäntöön, perustuslain 23 §:n sanamuoto ei estä säätämästä lailla välttämättömästä puuttumisesta perusoikeuksiin poikkeusolojen vallitessa (ks. PeVL 14/2020 vp, PeVL 7/2020 vp).
Perustuslain 23 §:ään perustuvien perusoikeuspoikkeuksien tulee olla tilapäisiä. Perustuslain säännöksen tai sitä edeltäneen hallitusmuodon 16 a §:n 2 momentin perusteluissa ei ole arvioitu, millaisista ajanjaksoista voisi olla kysymys. Perustuslakivaliokunnan mukaan ei kuitenkaan ole riittävää tarkastella perusoikeuspoikkeusten tilapäisyyttä vain sen muodollisen kriteerin perusteella, että laki on määräaikaisena voimassa, vaan tilapäisyyttä on arvioitava myös asialliselta kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan poikkeusolojen laatu ja laajuus vaikuttavat paitsi siihen, millaisia toimenpiteitä voidaan pitää kussakin tilanteessa välttämättöminä, myös siihen, miten vaatimusta perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuudesta tulkitaan. Viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksien ensisijaisuus ja valmiuslain osalta myös toimivaltuuksien soveltamisen päättymistä koskevat säännökset turvaavat osaltaan perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuutta (ks. PeVL 14/2020).
Perustuslakivaliokunta on korostanut perustuslain 23 §:n soveltamisen poikkeuksellisuutta. Perustuslain 23 §:stä ilmenevän ja muun muassa valmiuslain 4 §:n 2 momentissa esitetyn periaatteen mukaan viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet ovat poikkeusoloissakin ensisijaisia. Valiokunnan mukaan poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että lainmuutosta tarkoittavan hallituksen esityksen antaminen eduskunnalle on erityisesti eduskunnan asemaa ja vaikutusmahdollisuuksia paremmin turvaava menettely kuin esimerkiksi valmiuslain mukaiset menettelytavat. Hallituksen esityksen muodossa eduskunnalle annettavaan lakiehdotukseen eduskunta voi myös tehdä muutoksia tavanomaiseen tapaan eduskuntakäsittelyn aikana, jos se pitää muutoksia tarpeellisina. (PeVL 44/2020 vp).
Perustuslain 23 §:ään perustuvaa lainsäädäntöä ja sille perustuvia perusoikeuspoikkeuksia saadaan käyttää vain, jos toimet ovat välttämättömiä ja oikeasuhtaisia ja jos tilannetta ei voida hallita viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksiin ja tavallisen lainsäädännön puitteissa. Normaalisuusperiaate koskee siten koko perustuslain 23 §:n soveltamisalaa.
Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 23 §:ään nojautuvan lain hyväksymistä voidaan myös pitää kannanilmauksena siitä, että Suomessa ovat meneillään kansakuntaa vakavasti uh-kaavat poikkeusolot (PeVL 14/2020 vp).
Perustuslain 23 §:n sanamuoto edellyttää, että ehdotettava sääntely on jo lakitekstissä sanonnallisesti sidottu poikkeusolojen olemassaoloon (PeVL 7/2020 vp).
Käsillä on perustuslain 23 §:n mukaiset poikkeusolot, jotka mahdollistavat perusoikeuksista poikkeamisen perustuslain 23 §:ssä säädetyin edellytyksin. Esityksessä säädettäväksi ehdotettu sääntely olisi määräaikainen ja lyhyt ja siten 23 §:ssä edellytetyllä tavoin tilapäinen. Ehdotetun kaltainen rajoitus ihmisten liikkumisvapauteen ja lähikontakteihin on välttämätön pandemian väestön terveydelle merkitsemän erittäin vakavan uhan torjumiseksi ja yksilöiden edellä kuvattujen perusoikeuksien turvaamiseksi sekä julkiselle vallalle asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi.
Mahdollisuus rajoitusten purkamiseen
Lakiehdotukseen sisältyvät poikkeukset ovat luonteeltaan perustuslain 23 §:n edellyttämällä tavalla tilapäisiä ja niiden antaminen samoin kuin myös soveltaminen ovat kokonaisuudessaan lakitekstissä sanonnallisesti sidottu poikkeusolojen olemassaoloon. Ehdotettu laki olisi voimassa lyhyehkön ajan toukokuun 2021 puoleen väliin saakka. Sääntelyn voimassaolo on valtioneuvoston arvion mukaan rajattu ajallisesti vain välttämättömään. Välttämättömyysvaatimuksesta johtuen poikkeusolojen päättyessä lain nojalla annettava asetus olisi myös kumottava kokonaan, sillä edellytyksiä perustuslain 23 §:ssä tarkoitetuille poikkeuksille ei enää olisi.
Jos välttämättömyysvaatimus ei enää täyty jollain alueella, valtioneuvoston olisi ehdotuksen mukaan viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi. Asetusta olisi siis muutettava, jos esimerkiksi jokin alueista siirtyy takaisin perustasolle. Valtioneuvosto seuraa tautitilanteen kehittymistä ja rajoituksia voidaan purkaa poistamalla asetuksen mukaisesta luettelosta ne alueet, joilla liikkumisrajoitukset eivät enää ole välttämättömiä. Toisaalta asetusta voidaan myös, epidemian kehityksestä riippuen, mahdollisesti joutua muuttamaan niin, että siihen otetaan uusia alueita, jos se on välttämätöntä.
Asetuksenantovaltuus
Lakiehdotukseen sisältyy valtioneuvostolle osoitettu valtuutus antaa asetus niistä alueista, joille asetettaisiin liikkumis- ja oleskelurajoituksia. Ehdotetussa laissa valtuutussäännös on sijoitettu lakiehdotuksen 2 §:n 2 momenttiin. Valtioneuvoston olisi asetuksella säädettävien alueiden määrittelyssä otettava huomioon virustartuntojen ilmaantuvuus ja kehityssuunta sekä tartuntalähteiden selvittämisen onnistuminen alueella ja alueellinen ennuste sairaala- ja tehohoidon tulevasta tarpeesta sekä kunnan väestötiheys ja asema tietyn asiointi- ja työssäkäyntialueen osana.
Valtioneuvoston asetuksen antamisen yhteydessä arvioitaisiin, millä alueilla covid-19-epidemia ei ole enää torjuttavissa muilla toimenpiteillä. Liikkumisrajoitus koskisi vain alueita, joilla rajoituksen voimassaolo on välttämätöntä. Jos välttämättömyysvaatimus ei enää täyttyisi jollain alueella, valtioneuvoston olisi ehdotuksen mukaan viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi. Asetusehdotus on lakiehdotuksen liitteenä ja asetuksessa listatut alueet vastaavat tautitilannetta esityksen antamishetkellä.
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt lain soveltamisalan sääntelyä asetuksella perustuslain 80 §:n ja säädösten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta täysin ongelmattomana (ks. esim. PeVL 14/2005 vp). Poikkeusoloja koskevista perusoikeuspoikkeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan kuitenkin säätää paitsi lailla myös laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
Epidemiatilanteen mahdollinen nopeakin muuttuminen muodostaa sellaisen erityisen syyn, jonka perustuslakivaliokunta on katsonut voivan olla perusteena alueellisesta soveltamisalasta säätämiselle valtioneuvoston asetuksella. Välttämättömyysvaatimuksesta johtuen poikkeusolojen päättyessä on voimassa oleva asetus alueellisesta soveltamisalasta kumottava kokonaan tai osittain. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on perustuslain 23 §:n 2 momentin mukaan saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. Perustuslakivaliokunnan ilmaiseman kannan mukaan asetusten tällainen eduskuntakäsittely on toteutettavissa esimerkiksi samaan tapaan kuin valmiuslain nojalla annettujen asetusten (PeVL 7/2020 vp).
Luonnos lakiehdotusta täydentäväksi valtioneuvoston asetukseksi on esityksen liitteenä. Valtioneuvoston asetus saatetaan hyväksymisen jälkeen eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 23 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.