PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
COVID-19 -epidemian seurauksena useat yritykset ovat taloudellisessa ahdingossa. Työ- ja elinkeinoministeriön ”Koronaviruksen vaikutukset työllisyystilanteeseen” -seurannan (https://tem.fi/koronaviruksen-vaikutukset-tyollisyystilanteeseen) mukaan 14.4.2020 koronaviruksen takia uusia lomautettuja suomalaisia oli noin 138 000 ja työttömiä noin 19 000. Koronavirustilanteen vuoksi käynnistettyjen YT-neuvottelujen piirissä oli 16.4.2020 lähes 4 700 yritystä ja yli 417 000 henkilöä.
Tilanne heijastuu luonnollisesti myös monen kotitalouden taloudelliseen asemaan. Taloustilanteen yllättävän heikentymisen seurauksena on todennäköistä, että useat kuluttajat joutuvat enenevässä määrin turvautumaan luottorahoitukseen. On niin ikään ennakoitavissa, että poikkeustilanne tulee heijastumaan pidemmällä aikavälillä kasvavina velkaongelmina. Erityisen ongelmalliseksi tilanteen tekee se, että kotitaloudet ovat jo valmiiksi velkaantuneita: Tilastokeskuksen rahoitustilinpitotilaston mukaan kotitalouksien velkaantumisaste oli vuoden 2019 lopussa noin 129 prosenttia, ja myös velkaongelmaisten määrä on ollut jatkuvassa kasvussa.
Koronavirusepidemian aiheuttaman taloustilanteen heikentymisen johdosta on katsottu aiheelliseksi kuluttajien suojelemiseksi valmistella kiireellisesti väliaikaisia lainsäädäntömuutoksia sekä luottojen hinnoitteluun että niiden markkinointiin.
Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä. Esityksen kiireellisyyden vuoksi on ollut tarpeen poiketa kuulemista säädösvalmistelussa koskevista ohjeista, eikä esityksestä ole järjestetty kuulemiskierrosta. Esitysluonnos on kuitenkin toimitettu keskeisille viranomaisille ja etutahoille kommentoitavaksi aikavälillä 7.-8.4.2020.
2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Kuluttajaluottoihin liittyvät viimeaikaiset toimet
Kuluttajaluottoja koskevaa lainsäädäntöä on uudistettu useaan otteeseen viimeisen kymmenen vuoden aikana erityisesti kalleimpien kuluttajaluottojen aiheuttamien ongelmien vähentämiseksi. Viimeisin uudistus on tullut voimaan 1.9.2019, ja siinä laajennettiin korkokatto koskemaan myös määrältään suurempia luottoja, kun aiempi korkokatto koski vain alle 2 000 euron suuruisia luottoja. Samalla hintasääntelymalli muutettiin aiemmasta todelliseen vuosikorkoon sidotusta mallista erikseen korkoa ja muita luottokustannuksia sääntelevään malliin. Uudistuksella rajoitettiin myös oikeutta periä kuluttajalta kuluja maksuajan pidentämisestä.
Myös vakuudettomien kuluttajaluottojen voimalliseen markkinointiin on kiinnitetty huomiota. Oikeusministeriössä laadittiin keväällä 2019 arviomuistio (ks. VN 2281/2019), jossa kartoitettiin luottojen markkinointikäytäntöjä ja niihin liittyviä ongelmia sekä esitettiin kuluttajaluottojen markkinointia koskevan sääntelyn tiukentamiseksi erilaisia sääntelyvaihtoehtoja. Nämä esitetyt vaihtoehdot jakautuivat markkinoinnin sisältöön kohdistuviin keinoihin sekä erilaisiin markkinointikieltoihin.
Arviomuistio oli lausuntokierroksella, ja lausunnon antoi yhteensä 31 tahoa (ks. lausuntotiivistelmä http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-781-6). Enemmistö lausunnonantajista suhtautui myönteisesti siihen, että kuluttajaluottojen markkinoinnin rajoittamista koskeva säädösvalmisteluhanke käynnistettäisiin ja kuluttajaluottojen markkinointia rajoitettaisiin keinona hillitä ylivelkaantumista. Sen sijaan mielipiteet jakautuivat sen suhteen, miten sääntelyä tulisi muuttaa.
2.2
Tilastotietoa
Summaaristen riita-asioiden määrä käräjäoikeuksissa on jatkuvasti kasvanut. Summaarisilla riita-asioilla tarkoitetaan sellaisia tuomioistuimessa käsiteltäviä asioita, jotka koskevat tietyn määräistä saamista, hallinnan tai rikkoutuneen olosuhteen palauttamista taikka häätöä ja joissa asia kantajan käsityksen mukaan ei ole riitainen. Oikeusministeriön tilastojen (Tuomioistuinten työtilastoja vuodelta 2019) mukaan vuonna 2019 uusia summaarisia riita-asioita tuli vireille noin 436 000 kappaletta, mikä oli noin 22 000 asiaa edellisvuotta enemmän. Vuonna 2006 saapuneita summaarisia asioita oli noin 150 000 asiaa, joten asiamäärä on melkein kolminkertainen vuoteen 2006 verrattuna. Uuden, 1.9.2019 voimaan tulleen hintasääntelyn mahdolliset vaikutukset velkomusasioiden määrään eivät vielä näy käräjäoikeuksien tilastoissa, koska sääntely koskee vain lain voimaantulon jälkeen tehtyjä sopimuksia.
Oikeusministeriön tilastojen mukaan vuonna 2019 käräjäoikeuksissa ratkaistiin noin 407 200 summaarista riita-asiaa. Näistä noin 291 200 asiaa oli kirjattu koodilla 0810 (saatava, velkakirja) tai 0890 (velkasuhteeseen perustuva saatava). Usealta käräjäoikeudelta 1.9.2019 voimaan tulleen hintasääntelyn valmistelun yhteydessä saadun tiedon mukaan nämä koodit kuvastavat pitkälti kuluttajaluottoihin liittyvien asioiden määriä käräjäoikeuksissa.
Maksuhäiriöisten henkilöiden määrä on korkea, ja se on ollut jatkuvasti lievässä nousussa. Suomen Asiakastieto Oy:n rekisterissä oli vuoden 2019 lopussa maksuhäiriömerkintöjä 386 700 henkilöllä. Kasvua edelliseen vuoteen verrattuna oli lähes 5 000 henkilöä. Kuluttajat saivat vuoden aikana yhteensä 1,8 miljoonaa uutta maksuhäiriömerkintää, mikä oli 20 prosenttia enemmän kuin vuonna 2018.
2.3
Lainsäädäntö
2.3.1
Markkinoinnin sisältöä koskevat säännökset
Markkinointia ja menettelyjä asiakassuhteessa koskevat yleissäännökset sisältyvät kuluttajansuojalain (38/1978) 2 lukuun, joka perustuu nykyisin monilta osin sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (2005/29/EY). Mainittu direktiivi on rahoituspalvelujen, kuten luottojen, osalta minimiharmonisoiva, eli direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta antaa direktiiviä tiukempia säännöksiä kuluttajien taloudellisten etujen suojelemiseksi. Lisäksi hyvää tapaa koskeva sääntely on kokonaan jäsenvaltioiden toimivallassa. Kuluttajansuojalain 2 luvussa säädetään muun muassa hyvän tavan vastaisen markkinoinnin ja sopimattoman menettelyn kiellosta (1 §), kiellosta antaa totuudenvastaisia tai harhaanjohtavia tietoja (6 §), olennaisten tietojen antamatta jättämisestä (7 §) sekä kiellosta käyttää aggressiivisia menettelyjä (9 §). Lisäksi luku sisältää säännöksen, jonka mukaan markkinoinnista on käytävä selkeästi ilmi sen kaupallinen tarkoitus sekä se, kenen lukuun markkinoidaan (4 §). Luvun 15 §:n 3 kohdan nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa kuluttajien kannalta sopimattomasta menettelystä markkinoinnissa ja asiakassuhteessa (601/2008) säädetään menettelytavoista markkinoinnissa ja asiakassuhteissa, joita pidetään kaikissa olosuhteissa harhaanjohtavina ja aggressiivisina. Esimerkkinä asetuksessa mainituista harhaanjohtavista menettelytavoista voidaan mainita tiedotusvälineen toimituksellisen sisällön käyttäminen kulutushyödykkeen myynnin edistämiseen siten, että elinkeinonharjoittaja on maksanut myynninedistämisen, mutta siitä ei ilmoiteta selvästi sisällössä tai kuluttajalle selkeästi tunnistettavin kuvin tai äänin (1 §:n 22 kohta). Esimerkkinä asetuksessa mainituista aggressiivisista menettelytavoista voidaan puolestaan mainita sinnikkäät ja ei-toivotut myyntiyhteydenotot puhelimitse, telekopiolaitteella, sähköpostitse tai muulla etäviestimellä (2 §:n 3 kohta).
Lain esitöissä todetun mukaisesti markkinoinnin käsite kuluttajansuojalain 2 luvussa on laaja. Sillä tarkoitetaan kaupallista viestintää, kuten mainontaa, kaupanteon yhteydessä muuten annettuja tietoja sekä erilaisia myynninedistämiskeinoja, kuten alennuksia, lisäetuja ja markkinointiarpajaisia (HE 32/2008 vp, s. 19).
Kuluttajansuojalakiin sisältyy myös erityissäännöksiä luottojen markkinoinnista. Keskeinen on tältä osin kuluttajansuojalain kuluttajaluottoja koskevaan 7 lukuun sisältyvä säännös hyvästä luotonantotavasta (luvun 13 §). Vuonna 2010 lakiin lisätyn ja vuonna 2013 edelleen tiukennetun säännöksen mukaan luotonantajan on luotonannossa meneteltävä vastuullisesti. Erityisesti edellytetään muun muassa, että luotonantaja ei markkinoi luottoa siten, että markkinointi on omiaan selvästi heikentämään kuluttajan kykyä harkita luoton ottamista huolellisesti (2 momentin 1 kohta), ei käytä luoton myöntämistä pääasiallisena markkinointikeinona markkinoidessaan muita kulutushyödykkeitä (2 momentin 2 kohta), eikä käytä luottoa markkinoitaessa, sitä myönnettäessä eikä muussa luottosuhteeseen liittyvässä asioinnissa lisämaksullista tekstiviestipalvelua tai muuta vastaavaa viestipalvelua (2 momentin 3 kohta). Edellä mainitut säännökset koskevat pääosin myös luotonvälittäjiä (13 §:n 3 mom.).
Kuluttajaluottoja koskevan 7 luvun 8 §:ssä säädetään kuluttajaluoton mainonnassa annettavista tiedoista silloin, kun mainonnasta ilmenee luoton korko tai muu luotosta perittäviä kustannuksia kuvaava luku taikka muu luottosopimuksen ehtoja koskeva tieto. Näitä ovat muun muassa luoton todellinen vuosikorko, luoton korko ja muut luottokustannukset sekä luoton ja luottokustannusten yhteismäärä ja maksuerien määrä. Nämä tiedot on ilmoitettava mainonnassa selkeästi, näkyvästi ja tiiviisti, ja niiden on vastattava luotonantajan tavanomaisesti tarjoamia luottoehtoja.
Lisäksi luotonvälittäjän on 7 luvun 48 §:n mukaan markkinoinnissa ilmoitettava valtuuksistaan välittää kuluttajaluottoja, erityisesti siitä, toimiiko hän tietyn tai tiettyjen luotonantajien asiamiehenä vai riippumattomana luotonvälittäjänä.
2.3.2
Markkinoinnin sallittavuutta koskevat säännökset
Lainsäädäntöön ei sisälly luottojen markkinointia koskevia kieltoja vastaavaan tapaan kuin esimerkiksi tupakka- ja alkoholilainsäädäntöön.
Suoramarkkinoinnin sallittavuudesta yleisesti säädetään laissa sähköisen viestinnän palveluista (917/2014). Mainitun lain 200 §:n 1 momentin mukaan automatisoitujen soittojärjestelmien sekä telekopiolaitteiden, sähköpostiviestien, tekstiviestien, puheviestien, ääniviestien tai kuvaviestien avulla toteutettua suoramarkkinointia saa kohdistaa vain sellaisiin luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat antaneet siihen ennalta suostumuksensa. Pykälän 2 momentin mukaan muuta kuin edellä tarkoitettua suoramarkkinointia luonnolliselle henkilölle saa harjoittaa, jollei tämä ole sitä nimenomaisesti kieltänyt. Luonnollisen henkilön on voitava helposti ja maksutta kieltää tällainen suoramarkkinointi.
Jos palvelun tarjoaja tai tuotteen myyjä saa asiakkaana olevalta luonnolliselta henkilöltä sähköpostiviestiin, tekstiviestiin, puheviestiin, ääniviestiin tai kuvaviestiin liittyvän yhteystiedon tuotteen tai palvelun myynnin yhteydessä, sama palvelun tarjoaja tai tuotteen myyjä voi kuitenkin käyttää tätä yhteystietoa omien samaan tuoteryhmään kuuluvien tai muuten vastaavien tuotteiden ja palvelujen suoramarkkinoinnissa. Palvelun tarjoajan tai tuotteen myyjän on annettava asiakkaana olevalle luonnolliselle henkilölle mahdollisuus ilman erillistä maksua ja helposti kieltää yhteystiedon käyttö tiedon keräämisen ja jokaisen sähköpostiviestin, tekstiviestin, puheviestin, ääniviestin ja kuvaviestin yhteydessä. Palvelun tarjoajan tai tuotteen myyjän on selkeästi tiedotettava kieltomahdollisuudesta (3 mom.).
Edellä mainittu suoramarkkinointia koskeva sääntely perustuu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin (2002/58/EY), joka on ehdotettu kumottavaksi uudella asetuksella (ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yksityiselämän ja henkilötietojen suojaamisesta sähköisessä viestinnässä ja sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin kumoamisesta; COM/2017/010 final; ns. ePrivacy-asetus). Kyseisen asetuksen neuvotteluista Suomen osalta vastaavasta liikenne- ja viestintäministeriöstä saadun tiedon mukaan asian käsittely on vielä täysin kesken. Rahoituspalvelujen osalta kansallista liikkumavaraa antaa edellä todetun mukaisesti sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi, jonka 3 artiklan 9 kohdan mukaan rahoituspalvelujen osalta jäsenvaltiot voivat asettaa vaatimuksia, jotka ovat ohjailevampia tai rajoittavampia kuin kyseinen direktiivi.
2.4
Kuluttajaluottojen hintasääntely
Kuluttajansuojalain 7 luvun 17 a §:ssä säädetään luottokustannusten enimmäismäärästä. Säännös koostuu yhtäältä luoton korkoa koskevasta katosta ja toisaalta muita luottokustannuksia koskevasta katosta. Pykälän 1 momentin mukaan kuluttajan nostamalle luotolle perittävää luoton korkoa ei saa sopia 20:tä prosenttia suuremmaksi. Pykälän 2 momentissa puolestaan säädetään, että jos kuluttajan on sopimuksen mukaan maksettava muita kuin 1 momentissa tarkoitettuja luottokustannuksia, näiden määrä ei saa ylittää päivää kohden 0,01:tä prosenttia luottosopimuksen mukaisesta luoton määrästä tai luottorajasta luottosopimuksen voimassaoloajalta. Mainitun 2 momentin estämättä muiden luottokustannusten enimmäismäärä voidaan sopia 5 euroksi edellyttäen, että luottoaika on sopimuksen mukaan vähintään 30 päivää. Kuluttajan 2 momentin perusteella maksettavaksi tulevat kustannukset eivät saa ylittää 150:tä euroa vuodessa, eikä luottokustannuksia saa periä kuluttajalta ennakolta pidemmältä kuin vuoden ajalta. Jos luotonantaja tai luotonvälittäjä rikkoo, mitä luottokustannusten enimmäismäärää koskevassa pykälässä säädetään, kuluttajalla ei ole velvollisuutta maksaa luoton korkoa eikä muita luottokustannuksia lainkaan.
Säännöstä sovelletaan lähestulkoon kaikkiin kuluttajansuojalain 7 ja 7 a luvun soveltamisalaan kuuluviin luottoihin. Sääntelyn ulkopuolelle on rajattu vain sellaiset asuntoluotot, joissa vakuutena on asunto tai muuta omaisuutta (7 a luvun 31 §). Sääntelyä ei sovelleta myöskään osamaksukauppaan, jossa kaupan kohteena on liikenteen palveluista annetussa laissa (320/2017) tarkoitettuun liikenneasioiden rekisteriin rekisteröitävä liikenneväline siihen mahdollisesti liittyvine lisävarusteineen, paitsi jos kuluttajalla on sopimuksen perusteella oikeus nostaa myös rahavaroja (7 luvun 3 §:n 4 momentti).
Edellä kuvattua luottokustannusten enimmäismäärää koskevaa kuluttajansuojalain 7 luvun 17 a §:ää ei sovelleta ennen 1.9.2019 tehtyihin sopimuksiin. Tällaisiin luottosopimuksiin voi tulla sovellettavaksi tapauksesta riippuen aiempi, luoton todelliseen vuosikorkoon perustuva korkokattosäännös. Valtaosa ennen 1.9.2019 tehdyistä sopimuksista ei kuitenkaan kuulu minkään hintasääntelyn piiriin sen johdosta, että aiemman hintasääntelyn ulkopuolelle on rajattu vähintään 2 000 euron suuruiset luotot.
3
Tavoitteet
Koronavirusepidemiaan kytkeytyvien yllättävien taloudellisten haasteiden seurauksena on oletettavaa, että lukuisat kuluttajat joutuvat entistäkin enemmän turvautumaan luottorahoitukseen. Esityksen tarkoituksena on heidän asemansa helpottamiseksi ja velkaongelmien vähentämiseksi varmistaa, että puhtaille rahaluotoille perittävä korko on maltillinen. Tavoitteena on myös estää se, että markkinointia kohdistettaisiin päällekäyvin keinoin suoraan äkillisissä taloudellisissa vaikeuksissa oleviin kuluttajiin.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Korkokattoon liittyvät ehdotukset
Ehdotuksen mukaan luottojen hintasääntelyä tiukennettaisiin tilapäisesti siten, että nostetulle luotolle perittävä korko saisi olla enintään 10 prosenttia. Katto lähentelisi siis lakisääteisen viivästyskoron tasoa, joka on tällä hetkellä seitsemän prosenttia. Ehdotettu katto on arvioitu sellaiseksi, että sillä on merkittävä hintaa alentava vaikutus rahaluottoihin sekä vaikutuksia myös velkaongelmien syvenemisen ehkäisemiseen. Toisaalta tasoa voidaan pitää myös luotonantajien kannalta kohtuullisena ottaen huomioon muun muassa tilanteen poikkeuksellisuus ja sääntelyn tilapäisyys.
Ehdotuksen mukaan tilapäinen korkokatto koskisi muita kuluttajansuojalain 7 luvun mukaisia luottoja paitsi hyödykesidonnaisia luottoja. Sääntelyn piiriin kuuluisivat siis puhtaat rahaluotot. Sen sijaan korkokattosääntelyn ulkopuolelle jäisivät esimerkiksi autoluotot täyttäessään kuluttajansuojalain 7 luvun 7 §:n 3 kohdan mukaisen hyödykesidonnaisen luoton määritelmän, erityisluottokortit (tietyn liikkeen omat kortit) sekä niin sanotut yleisluottokortit (Visa, MasterCard). Hyödykesidonnaisten luottojen rajaamista sääntelyn ulkopuolelle puoltaa ensinnäkin se, että suurimmat velkaongelmat ovat liittyneet nimenomaan puhtaisiin rahaluottoihin, eikä toisaalta sääntelyn määräaikaisuuden vuoksi sääntelyn kiertämisriski rajauksen johdosta ole yhtä suuri kuin jos kyse olisi pysyväksi tarkoitetusta sääntelystä. Hyödykesidonnaisten luottojen rajaamista sääntelyn ulkopuolelle tässä taloudellisessa tilanteessa puoltaa myös se, että esimerkiksi verkkokaupan erämaksumahdollisuus voi olla erityisesti vähävaraisille kuluttajille tärkeä keino jaksottaa välttämättömiä kotitalouden hankintoja, ja 10 prosentin korkokatto voisi erityisesti pienissä ja lyhytaikaisissa luotoissa johtaa euromääräisesti niin pieniin summiin, että tällaisten luottojen tarjonta saattaisi korkokaton myötä olennaisesti vähentyä. Rajaamalla hyödykesidonnaiset luotot sääntelyn ulkopuolelle voidaan myös vähentää esityksen haitallisia vaikutuksia koronavirusepidemian vuoksi erityisissä vaikeuksissa olevaan erikoiskauppaan.
Valmisteluvaiheessa on harkittu muun ohella sitä, että sääntely olisi ulotettu koskemaan sellaisia hyödykesidonnaisia luottoja, joihin liittyy oikeus nostaa rahavaroja. Tällöin sääntelyn piiriin olisivat tulleet myös Visan ja MasterCardin kaltaiset yleisluottokortit niihin tyypillisesti liittyvän rahavarojen nostomahdollisuuden johdosta. Vaikka tällaisissa luotoissa korko jää usein alle 10 prosentin tai on joka tapauksessa lähellä kyseistä tasoa, tarjolla on myös yleisluottokortteja, joissa korko on merkittävästi tätä korkeampi. Toisaalta valmisteluvaiheessa on tuotu esiin mahdollinen riski siitä, että sääntelyn muuttumisen johdosta tällaisten korttiluottojen tarjoajat päätyisivät irtisanomaan vanhoja luottosopimuksia tai lakkaisivat tilapäisesti tarjoamasta kuluttajille tällaisia luottoja. Vaikka tätä riskiä ei pidetä olennaisena, korttiluottojen merkitys turvallisen maksamisen välineenä, ottaen huomioon kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:n säännös luotonantajan ja myyjän tai palveluksen suorittajan yhteisvastuusta, on erityisesti vallitsevassa taloudellisessa tilanteessa niin suuri, ettei kuluttajien mahdollisuuksia käyttää tällaisia hyödykesidonnaisia luottoja ole syytä vaarantaa.
Ehdotettua tilapäistä korkokattoa sovellettaisiin paitsi lain voimaantulon jälkeen tehtäviin sopimuksiin myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin siltä osin kuin kyse on uusista nostoista sääntelyn soveltamisaikana. Sääntelyllä olisi siis osin vaikutuksia myös jo tehtyihin luottosopimuksiin. Erityisesti ennen syyskuuta 2019 myönnetyt luotot, jotka jätettiin silloin voimaan tulleen hintasääntelyn ulkopuolelle, voivat olla erittäin kalliita. Ulottamalla sääntely koskemaan myös vanhoja sopimuksia voidaan huomioida merkittävästi laajempi kuluttajajoukko kuin jos sääntely koskisi vain lain voimaantulon jälkeen tehtyjä sopimuksia. Sääntelyn ulottamista koskemaan tällaisia sopimuksia pidetään välttämättömänä yleisemminkin sääntelyn tehokkuuden varmistamiseksi. Muussa tapauksessa riskinä olisi, että luotonantajat pyrkisivät välttämään tilapäisen sääntelyn vaikutukset pitämällä yksinomaan kiinni jo olemassa olevista luottosopimuksista esimerkiksi luottorajaa korottamalla. Ennen lain voimaantuloa tehtyjen sopimusten osalta sääntelyyn ehdotetaan kuitenkin kahden kuukauden siirtymäaikaa järjestelmämuutosten toteuttamiseksi ja tarvittaessa sellaisen luottokannan irtisanomiseksi, jota luotonantajat eivät halua jatkaa. Siirtymäaika vastaisi luottosopimuksen vähimmäisirtisanomisaikaa luotonantajan irtisanoessa luottosopimuksen (kuluttajansuojalain 7 luvun 30 §:n 2 momentti). Siirtymäajalla voidaan myös osaltaan vähentää riskiä siitä, että luottoja irtisanottaisiin yksinomaan operatiivisista syistä.
Siltä osin kuin kyse on nykyisen luottokustannusten enimmäismäärää koskevan sääntelyn (kuluttajansuojalain 7 luvun 17 a §) piiriin kuuluvista luottosopimuksista, korkokaton rinnalla sovellettavaksi tulisi muuna kuin korkona perittävien luottokustannusten osalta niin sanottu kulukatto, josta säädetään mainitun pykälän 2 ja 3 momentissa. Kuten nykyisinkin kulukattoa koskevia säännöksiä sovellettaisiin kuitenkin siis vain luottosopimuksiin, jotka on tehty aikaisintaan 1.9.2019.
Luotonantajien oikeutta muuttaa luottosopimuksen johdosta perittävä maksuja rajoittaa merkittävästi kuluttajansuojalain 7 luvun 24 §:n 4 momentti. Mainitun säännöksen mukaan luottosopimuksen johdosta perittäviä maksuja saadaan muuttaa vain sopimuksessa yksilöidyin perustein, eikä maksun korotus saa olla suurempi kuin luotonantajalle aiheutunut tosiasiallinen lisäys kustannuksissa, joiden johdosta maksua luottosopimuksen mukaan peritään. Jotta ehdotettua tilapäistä korkokattoa ei edes yritettäisi kiertää korottamalla luotosta perittäviä muita maksuja, esityksessä ehdotettaisiin jo ennestään rajattujen mahdollisuuksien hyödyntämisen estämiseksi kieltoa korottaa näitä maksuja tilapäisen sääntelyn voimassaoloaikana.
Tilapäisen lain voimassaolon päätyttyä luotolle perittävä korko määräytyisi luottosopimuksen mukaan ottaen huomioon tapauksen mukaan sovellettavaksi tuleva lainsäädäntö. Tämä koskisi myös sitä tilannetta, että luottoa on nostettu tilapäisen lain voimassaoloaikana, mutta luottoa on vielä maksamatta. Tämän johdosta eräät lausunnonantajat toivat esiin esityksen valmisteluvaiheessa huolen siitä, että sääntely voisi houkuttaa kuluttajia ottamaan tilapäisen korkokaton voimassaoloaikana edullisempaa luottoa, jonka hinta lain voimassaolon päätyttyä voisi nousta merkittävästi korkeammaksi. Tämän riskin pienentämiseksi esitykseen on lisätty säännös, jonka mukaan ehdotettua enimmäiskorkoa suurempi luoton korko olisi ilmoitettava mainonnassa vähintään yhtä näkyvästi kuin enimmäiskorko, minkä lisäksi mainonnassa olisi tällöin varoitettava koron nousemisesta lain voimassaolon päätyttyä.
Luoton korkoa koskeva sääntely heijastuu tyypillisesti myös viivästyskoron määrään, jos luotolle on vaadittu maksettavaksi viivästyskorkoa korkolain (633/1982) 4 §:n 2 momentin perusteella eli saman perusteen mukaan kuin ennen eräpäivää. Viivästyskorkoa koskevan sääntelyn muuttamista edes tilapäisesti ei pidetä mahdollisena annetussa valmisteluaikataulussa, koska käytännön tilanteiden moninaisuuden johdosta sääntelyn vaikutusten arviointi ennen muuta luotonantajien ja tuomioistuinten toimintaan on tässä aikataulussa mahdotonta. Tarkoituksena on, että viivästyskorko määräytyisi luottosopimuksessa sovitun koron mukaisesti silloinkin, kun sopimukseen vaikuttaisi joiltakin osin ehdotettu tilapäinen korkokattosäännös. Selvää on, että viivästyskoron sovittelua koskeva sääntely voisi kuitenkin tulla sovellettavaksi nykyiseen tapaan.
Luottojen suoramarkkinoinnin kielto
Esityksessä ehdotetaan myös kuluttajaluottojen ja luotonvälittäjien tarjoamien palvelujen suoramarkkinoinnin tilapäistä kieltämistä. Tältä osin tarkoituksena on estää se, että markkinointia kohdistettaisiin päällekäyvin keinoin suoraan äkillisissä taloudellisissa vaikeuksissa oleviin kuluttajiin. Kuluttajien etujen turvaaminen ja toisaalta luotonantajien tasapuolinen kohtelu puoltavat sitä, että sääntely koskee kaikkia kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluvia luottoja. Sääntelyn noudattamisen valvonnan osalta ei ehdoteta poikettavaksi kuluttajansuojalain 7 luvun 51 §:stä.
Tarve ja tarkoituksenmukaiset keinot tiukentaa kuluttajaluottojen markkinointia pidemmällä aikavälillä, joihin on viitattu esityksen 2 jaksossa, on syytä arvioida erikseen myöhemmin.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Esityksellä ei ole vaikutuksia valtiontalouteen.
Ehdotetut kuluttajansuojalain muutokset lisäävät vähäisesti kuluttaja-asiamiehen ja Finanssivalvonnan työmäärää, sillä sääntelyn noudattamisen valvonnan lisäksi näiden on muun muassa annettava osapuolille ohjeistusta sääntelyn sisällöstä. Esityksen työmäärää lisäävä vaikutus arvioidaan kuitenkin vähäiseksi, eikä siitä näin ollen arvioida aiheutuvan viranomaisille lisäresurssien tarvetta.
Ehdotetulla tilapäisellä korkokatolla olisi vaikutuksia ensinnäkin lain voimaantulon jälkeen tehtäviin uusiin kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluviin kertaluottosopimuksiin ja jatkuvaa luottoa koskeviin luottosopimuksiin, joissa olisi sovellettava paitsi voimassa olevaa luottokustannusten enimmäismäärää koskevaa säännöstä myös tilapäistä tiukennusta luoton korkoa koskevaan kattoon. Sen sijaan hyödykesidonnaisten luottojen ja asunto-omaisuuteen liittyvien kuluttajaluottojen hintaan tilapäinen korkokatto ei vaikuttaisi, koska kyseiset luotot on ehdotettu rajattavaksi sääntelyn ulkopuolelle.
Ehdotetulla korkokatolla olisi vaikutuksia myös niihin kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluviin jatkuvia luottoja koskeviin sopimuksiin, jotka eivät ole hyödykesidonnaisia luottoja ja joissa on sovittu yli 10 prosentin suuruisesta luoton korosta, koska korkokattoa sovellettaisiin myös näihin luottoihin siltä osin kuin luottoa nostetaan lain soveltamisaikana. Säännöksen oletetaan vaikuttavan näihin luottoihin luotonantajasta ja kuluttajasta riippuen joko niin, että luottoa saa nostaa edullisemmalla hinnalla väliaikaisen lain ollessa voimassa, tai niin, että luotonantajat saattaisivat irtisanoa kuluttajansuojalain sääntelyä noudattaen luottokannan, jota ne eivät halua jatkaa. On huomattava, että luottosopimuksen irtisanominen ei merkitse sitä, että jo nostettu luotto erääntyisi irtisanomishetkellä tai irtisanomisajan kuluttua, vaan kuluttajalla on oikeus maksaa se takaisin luottosopimuksessa sovituin ehdoin. Sopimusehdoista riippuen luotonantajalla saattaisi olla myös oikeus keskeyttää kuluttajan oikeus käyttää jatkuvaa luottoa kuluttajansuojalain 7 luvun 32 §:n mukaisesti. Se, miten suuri vaikutus muutoksella olisi luotonantajiin ja sitä kautta kuluttajiin, riippuisi siitä, kuinka suurta muutosta tilapäinen korkokatto merkitsee suhteessa sopimuksessa sovittuun korkoon.
Kuluttajien kannalta uudistuksen arvioidaan vaikuttavan siten, että osalla kuluttajista olisi mahdollisuus saada luottoa tilapäisesti normaalia alemmalla korolla, ja siten mahdollisuudet suoriutua velan takaisinmaksusta olisivat paremmat. Toisaalta on myös esitetty, että tiukennuksen johdosta osa kuluttajista ei välttämättä saisi tilapäisesti rahaluottoa lainkaan. Irtisanomisriskin, luoton käytön keskeyttämisvaaran taikka uuden luoton saannin estymisen oletetaan koskevan ennen muuta niitä kuluttajia, joiden maksukyky on kaikkein heikoin. Vaikka sääntely tilapäisesti aiheuttaisi näille kuluttajille ongelmia luotonsaannin tyrehtyessä, on kuitenkin velkaongelmista selviämisen kannalta parempi, että maksuvaikeudet realisoituvat nyt kuin vasta siinä vaiheessa, kun maksamatta olevaa luottoa ja sille kertyneitä luottokustannuksia on kertynyt enemmän. Tällä tavoin sääntelyllä voidaankin osaltaan ennaltaehkäistä syvempien velkaongelmien syntymistä, mikä on tärkeää ottaen huomioon koronavirusepidemian oletetut negatiiviset vaikutukset kotitalouksien taloudelliseen asemaan.
Suomen Pankin tilastojen mukaan helmikuun 2020 lopussa suomalaisilla kotitalouksilla oli luottolaitosten myöntämiä tili- ja korttiluottoja 4,6 miljardia euroa, ja niiden keskikorko oli 6,9 prosenttia. Niistä pidennettyjä luottokorttiluottoja oli 2,9 mrd euroa ja niiden keskikorko oli 9 prosenttia. Samaan aikaan vakuudettomien kulutusluottojen (muut kuin tili- ja korttiluotot; sisältää myös luotot, joiden vakuutena on esimerkiksi ajoneuvo) kanta oli 6,1 miljardia euroa, ja niiden keskikorko oli 5,5 prosenttia. Suomen Pankin tilastojen mukaan vakuudettomien kulutusluottojen koroissa on kuitenkin suuria eroja luottolaitosten välillä. Korkeampikorkoisiin vakuudettomiin kulutusluottoihin erikoistuneiden luottolaitosten myöntämien kulutusluottojen kanta helmikuussa 2020 oli 860 miljoonaa euroa, ja kannan keskikorko oli 13,6 prosenttia. Viime kuukausina kaikista luottolaitoksista nostetuista uusista vakuudettomista kulutusluotoista (muut kuin tili- ja korttiluotot) näiden toimijoiden myöntämien lainojen osuus on ollut noin 20 prosenttia. Luottolaitosten osalta vaikutus kohdistuisi siis lähinnä näihin luottolaitoksiin, mutta myös muihin kulutusluottoja myöntäneisiin luottolaitoksiin. Todettakoon, että edellä mainituissa luvuissa ei ole eroteltu sitä, onko kyseessä hyödykesidonnainen luotto vai muu luotto.
Muiden kuin luottolaitosten osalta vastaavaa tilastotietoa ei ole, mutta liikevaihdoltaan suurimpien pikaluottoyritysten perimät luoton korot vaihtelivat ennen 1.9.2019 voimaan tullutta hintasääntelyä 0 prosentista yli 100 prosenttiin. Vaikka korkokatto onkin nykyisin 20 prosenttia, sitä ei edellä todetun mukaisesti sovelleta ennen 1.9.2019 tehtyihin sopimuksiin, joten korkotaso voi olla joissakin edelleen voimassa olevissa luottosopimuksissa merkittävästi 20:tä prosenttia korkeampi. Voimassa olevan korkokaton valmistelun yhteydessä erään pikaluottoalalla toimivan yrityksen oikeusministeriölle esittämän karkean arvion mukaan tuolloin valmistellun uudistuksen taannehtiva soveltaminen jatkuviin luottoihin olisi vaikuttanut noin 200 000 voimassaolevaan pikaluottoalalla toimivan yrityksen tekemään sopimukseen. Korkokaton arvioidaankin vaikuttavan kaikkein merkittävimmin ennen 1.9.2019 myönnettyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin.
Nyt ehdotettu korkokattoa koskeva muutos tulee oletettavasti edellyttämään luotonantajilta myös järjestelmämuutoksia, ja muun muassa näiden vaikutusten vähentämiseksi esityksessä onkin esitetty muutoksia yksinomaan luoton korkoon. Muutosten vaikutusten vähentämiseksi säännös on niin ikään muotoiltu siten, että se ei välttämättä edellytä sopimuksen muuttamista, vaan säännöksen noudattamiseksi riittävää on, ettei perittävä luoton korko ylitä 10:tä prosenttia. Kustannuksia luotonantajille aiheutuisi kuitenkin siitä, että mahdollisesta koron muuttumisesta ja tähän liittyvistä eräistä muista muutoksista tulisi ilmoittaa kuluttajille pysyvällä tavalla kuluttajansuojalain 7 luvun 24 §:n 2 momentin perusteella.
Muutokset tulevat heijastumaan myös käräjäoikeuksiin ja merkitsemään vähäisiä muutostarpeita niiden tietojärjestelmiin niitä tilanteita silmällä pitäen, joissa tilapäisen korkokaton piiriin kuuluva tai kuulunut luottosopimus päätyy velkomusasiana tuomioistuimeen. Jos muutos toteutettaisiin käräjäoikeuksien tietojärjestelmiin rakenteellisena, tämä merkitsisi useiden viikkojen työmäärää ja karkean arvion mukaan noin 20 000 euron kustannuksia. Tällöin tulisi huomioida myös erityisesti tiukkaan toteutusaikatauluun liittyvät toimivuusriskit. Muutos onkin suunniteltu toteutettavaksi siten, että Santra-järjestelmää käyttäviä perintätoimistoja ohjeistetaan täydentämään vaatimuskenttää tarvittavilla lisätiedoilla ja internetin kautta toimivaan asiointiliittymään (Riiveli) tehdään vastaava lisätietokenttä. Tällöin muutos edellyttää karkean arvion mukaan sovellustoimittajalta joidenkin tuntien työtä. Muutos voi heijastua myös luotonantajien ja Santra-järjestelmää käyttävien perintätoimistojen järjestelmiin, jos tarvittavat lisätiedot halutaan saada automaattisesti lisättyä haastehakemukseen.
Kuluttajien kannalta suoramarkkinointikiellon arvioidaan vähentävän harkitsematonta luotonottoa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston helmikuussa 2019 tekemään pikaluottojen mainontaa koskevaan verkkokyselyyn annettujen vastausten perusteella kuluttajaluottojen päällekäyvä markkinointi koetaan myös usein häiritsevänä ja jopa moraalisesti arveluttavana luottojen aiheuttamien yhteiskunnallisten ongelmien vuoksi, ja muutos onkin omiaan vähentämään näitä vaikutuksia tilapäisesti ainakin siltä osin kuin ongelmat liittyvät nimenomaan luottojen suoramarkkinointiin. Luotonantajien ja luotonvälittäjien kannalta kuluttajaluottojen ja luotonvälittäjien omien palvelujen suoramarkkinoinnin kielto heikentää luonnollisesti mahdollisuuksia markkinoida luottotuotteita ja näihin liittyviä palveluja kuluttajille. Luottojen ja niihin liittyvien palvelujen markkinointi muilla tavoin olisi kuitenkin edelleen mahdollista.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
Tarve saattaa sääntely nopeasti voimaan edellyttää sitä, että sääntelyratkaisut ovat yksinkertaisia. Tämän vuoksi esityksessä esitetään uusia rajoituksia vain luoton korkoon, kun taas muihin luottokustannuksiin puututtaisiin edellä 4.1 jaksossa todetuin tavoin vain ehdotetun korkokaton kiertämisen estämiseksi.
Samasta syystä myös luottojen markkinointia esitetään rajoitettavaksi varsin suoraviivaisesti ja puuttumalla vain suoramarkkinointiin, jonka voidaan sen henkilökohtaisuuden vuoksi olettaa vaikuttavan kuluttajiin erityisen tehokkaasti. Luottojen yleismarkkinointia ei pidetä perusteltuna kieltää, koska luotto voi harkiten käytettynä olla osalle kuluttajista keino päästä tilapäisten maksuvaikeuksien yli, ja esimerkiksi lyhennysvapaan mahdollisuudesta kertominen kuluttajille on tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tärkeää.
6
Säännöskohtaiset perustelut
7 luku. Kuluttajaluotot
3 §.Säännösten soveltamisen rajoitukset eräissä muissa tapauksissa. Säännösten soveltamisen rajoituksia koskevaan pykälään lisättäisiin väliaikaisesti uusi 5 momentti, jossa rajattaisiin hyödykesidonnaiset luotot kuluttajaluottojen mainonnassa annettavia tietoja (8 §:n 4 momentti), tilapäistä korkokattoa (17 c §) ja maksujen muutosten rajoittamista (24 a §) koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Sen sijaan suoramarkkinoinnin kieltoa koskevaa säännöstä (13 b §) sovellettaisiin myös näihin luottoihin.
Todettakoon, että mainitut säännökset eivät koskisi miltään osin myöskään kuluttajansuojalain 7 a luvun soveltamisalaan kuuluvia asunto-omaisuuteen liittyviä kuluttajaluottoja. Näihin luottoihin ei sovellettaisi myöskään suoramarkkinoinnin kieltoa koskevaa 13 b §:ää.
8 §. Kuluttajaluoton mainonnassa annettavat tiedot. Voimassa olevan kuluttajaluoton mainontaa koskevan 7 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan luoton mainonnassa on ilmoitettava luoton todellinen vuosikorko ja eräät muut tiedot, kuten luoton korko, jos mainonnasta ilmenee luoton korko tai muu luotosta perittäviä kustannuksia kuvaava luku taikka muu luottosopimuksen ehtoja koskeva tieto.
Pykälän 2 momentin mukaan todellinen vuosikorko ja muut 1 momentissa mainitut tiedot on ilmoitettava mainonnassa selkeästi, näkyvästi ja tiiviisti, ja niiden on vastattava luotonantajan tavanomaisesti tarjoamia luottoehtoja.Merkityksellinen tältä osin on myös kuluttajaluoton todellisesta vuosikorosta annetun oikeusministeriön asetuksen (1123/2016) liitteen II osan 12 kohta, jossa säädetään, että jos tietyksi ajanjaksoksi tai tietylle määrälle tarjotaan erisuuruisia korkoja ja maksuja, korkokannaksi ja maksuiksi katsotaan korkein korko ja maksu koko luottosopimuksen voimassaoloaikana. Jos siis luoton korko tilapäisen korkokaton voimassaolon päätyttyä on suurempi kuin 17 c §:n mukainen enimmäiskorko, luoton todellista vuosikorkoa ei tule laskea mainitun pykälän perusteella eikä luoton korkoa ilmoittaa sen mukaisesti.
Sen estämiseksi, että mainonnassa muutoin pyrittäisiin korostamaan mahdollista 17 c §:n mukaista alempaa korkoa ja tällä tavoin houkuttelemaan kuluttajia ottamaan luottoa, jonka korko voi myöhemmin merkittävästikin nousta, pykälään ehdotetaan lisättäväksi tilapäinen 4 momentti, jonka mukaan 1 momentin mukaan ilmoitettava luoton korko tulisi ilmoittaa mainonnassa vähintään yhtä näkyvästi kuin 17 c §:n mukainen alempi korko. Tämän lisäksi mainonnassa olisi varoitettava siitä, että korko nousee 17 c §:n voimassaolon päättymisen jälkeen. Tällä tavoin pyritään varmistamaan myös se, ettei mainonnassa annettava tieto olisi harhaanjohtavaa.
13 b §.Suoramarkkinoinnin kielto. Pykälän 1momentissa säädettäisiin kuluttajaluottojen suoramarkkinoinnin kiellosta. Kielto koskisi paitsi sähköistä suoramarkkinointia myös muuta suoramarkkinointia. Kiellolla täydennettäisiin sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 24 lukuun sisältyvää sääntelyä suoramarkkinoinnista kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluvien luottojen osalta.
Luottojen suoramarkkinointi olisi siis kiellettyä paitsi uusille myös olemassa oleville tai entisille asiakkaille. Merkitystä ei kiellon kannalta olisi myöskään sillä, markkinoiko luottoja esimerkiksi luotonantaja, luotonvälittäjä vai muu taho. Markkinoinnin käsite on laaja, ja sillä tarkoitetaan kaupallista viestintää, kuten mainontaa, kaupanteon yhteydessä muuten annettuja tietoja sekä erilaisia myynninedistämiskeinoja, kuten alennuksia, lisäetuja ja markkinointiarpajaisia. Kiellon piiriin kuuluisi kuitenkin vain luottojen suoramarkkinointi.
Suoramarkkinoinnin käsitettä käytetään edellä ilmenevän mukaisesti laissa sähköisen viestinnän palveluista, mutta varsinaista suoramarkkinoinnin määritelmää lainsäädäntöön ei nykyisin sisälly. Ehdotetussa pykälässä suoramarkkinoinnilla tarkoitettaisiin ennen muuta markkinointia, joka on kohdennettu tiettyyn kuluttajaan tai kotitalouteen. Kohdentamisessa voidaan hyödyntää esimerkiksi kuluttajan yhteystietoja, kuten postiosoitetta, puhelinnumeroa, sähköpostiosoitetta, matkapuhelinnumeroa tai henkilökohtaista sosiaalisen median tiliä. Kielto koskisi siis luottojen markkinointia esimerkiksi tekstiviestillä tai sähköpostilla taikka puhelinmyyntinä. Soveltamisalaan kuuluisivat myös sekä osoitteellisesti että osoitteettomasti kotitalouksiin jaetut mainokset. Perinteistä lehti-, radio-, kadunvarsi- tai televisiomarkkinointia ei sen sijaan olisi pidettävä pykälässä tarkoitettuna suoramarkkinointina, ja tällainen yleismarkkinointi olisikin siis sallittua. Sallittua olisi myös esimerkiksi tietojen antaminen tarjolla olevista luottotuotteista kuluttajan ottaessa itse yhteyttä luotonantajaan tai luotonvälittäjään.
Pykälän 2 momentissa rajattaisiin 1 momentin mukaisen suoramarkkinointikiellon ulkopuolelle tilanteet, joissa kuluttajalle kerrotaan mahdollisuudesta maksaa kulutushyödyke luotolla kulutushyödykkeen hankkimisen yhteydessä. Näin ollen luoton markkinoiminen kuluttajalle esimerkiksi auton tai huonekalun ostotapahtuman yhteydessä olisi sallittua.
Edellä todetun mukaisesti suoramarkkinointikiellon kannalta merkitystä ei olisi sillä, mikä taho luottoja markkinoi. Jotta ei jäisi epäselvyyttä myöskään siitä, kattaako kielto niin ikään suoramarkkinoinnin, joka koskee luotonvälittäjän omia palveluja, kuten luotonkilpailutuspalveluja, pykälän 3 momentissa ehdotettaisiin nimenomaisesti säädettäväksi myös tällaisten palvelujen markkinoinnin kuulumisesta suoramarkkinointikiellon piiriin.
17 c §.Perittävän koron enimmäismäärä. Luottokustannusten enimmäismäärää koskevan kuluttajansuojalain 7 luvun 17 a §:n mukaan kuluttajan nostamalle luotolle perittävää luoton korkoa ei saa sopia 20:tä prosenttia suuremmaksi. Lisäksi kyseisessä pykälässä säädetään muuna kuin korkona perittävien luottokustannusten enimmäismäärästä.
Nyt ehdotettavan väliaikaisen 17 c §:n 1 momentin mukaan kuluttajan nostamalle luotolle ei saa periä 10:tä prosenttia suurempaa korkoa, vaikka luoton korko olisi sovittu tätä suuremmaksi. Säännös siis merkitsisi muiden kuin hyödykesidonnaisten luottojen osalta tilapäistä tiukennusta suhteessa luvun 17 a §:n 1 momenttiin sekä tilapäistä poikkeusta kuluttajan eduksi luvun 24 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan luotosta kuluttajan maksettavaksi tuleva korko saa muuttua luottosopimuksen kuluessa vain sopimuksessa yksilöidyn viitekoron muutosten mukaisesti ja edellyttäen, että tästä on sovittu kuluttajaluottosopimuksessa. Lisäksi säännös tulisi jäljempänä voimaantuloa koskevassa jaksossa selostetuin tavoin sovellettavaksi myös eräissä niissä tapauksissa, joissa 17 a § ei tule sovellettavaksi sen johdosta, että luottosopimus on tehty ennen mainitun säännöksen sisältäneen lain voimaantuloa.
Erona luvun 17 a §:ään on se, että kun 17 a §:ssä kielletään jo sopimasta 20:tä prosenttia suuremmasta luoton korosta, nyt ehdotetussa pykälässä kiellettäisiin perimästä kuluttajalta 10:tä prosenttia suurempaa korkoa. Näin ollen säännöksen rikkomistilanteesta ei olisi kyse yksinomaan sillä perusteella, että sopimuksessa on sovittu 10:tä prosenttia suuremmasta korosta, vaan ratkaisevaa on, yritetäänkö kuluttajalta periä ehdotetun lain soveltamisajalta tämän määrän ylittävää korkoa.
Jos kuluttajalta perittäisiin sopimukseen perustuen 10:tä prosenttia suurempaa korkoa lain soveltamisajalta, tuomioistuimen tulisi niin sanotussa ylikorkotilanteessa viran puolesta hylätä vaatimus korkokaton ylittäviltä osin, ja kuluttaja-asiamies voisi puolestaan puuttua asiaan kiellolla, josta säädetään kuluttajansuojalain 7 luvun 50 §:ssä. Jos luottosopimukseen sovelletaan myös luvun 17 a §:ää ja mainittua säännöstä rikotaan, rikkomisen seuraamukset määräytyvät mainitun säännöksen mukaisesti.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sääntelyn suhteesta luvun 24 §:n 2 momenttiin. Jos luoton korko 1 momentin johdosta alenee, luotonantajalla ei olisi ehdotuksen mukaan velvollisuutta ilmoittaa koron muutoksesta ennen sen voimaantuloa. Alempi korko tulisi siis luottosuhteessa sovellettavaksi suoraan lain säännöksen nojalla, vaikka luotonantaja ei olisi siitä etukäteen ilmoittanut. Sen sijaan muilta osin luvun 24 §:n 2 momentti tulisi sovellettavaksi myös koronmuutostilanteeseen, joka johtuu ehdotetun pykälän 1 momentista. Muutoksesta tulisi siis ilmoittaa pysyvällä tavalla, ja tällöin olisi siis mainittava maksuerän suuruus koron muuttumisen jälkeen ja, jos erien lukumäärä tai maksuvälit muuttuvat, niitä koskevat ajantasaiset tiedot.
Selvyyden vuoksi todettakoon, että 2 momentin mukainen poikkeus ei kattaisi enää tilannetta, jossa luoton korko mahdollisesti nousee tilapäisen lain voimassaoloajan päätyttyä. Tällaisesta muutoksesta olisi siis ilmoitettava kaikilta osin siten kuin luvun 24 §:ssä säädetään.
24 a §.Maksujen muutosten rajoittaminen. Pykälässä säädettäisiin tilapäisestä kiellosta korottaa kuluttajaluottosopimuksen johdosta perittäviä maksuja. Säännös on tarpeen tilapäisen korkokattosäännöksen kiertämisen estämiseksi. Säännöstä ei sovellettaisi kuluttajansuojalain 7 a luvun soveltamisalaan kuuluviin luottoihin eikä hyödykesidonnaisiin luottoihin, koska niihin ei sovellettaisi myöskään tilapäistä korkokattoa.
7
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.5.2020 ja on voimassa 31.12.2020 saakka. Lain pikainen voimaantulo on tärkeää, jotta ehdotuksen tavoite kuluttajien aseman parantamisesta koronavirusepidemian aiheuttamissa taloudellisissa vaikeuksissa toteutuisi mahdollisimman tehokkaasti. Lain ehdotetaan olevan voimassa vuoden loppuun saakka eli hieman yli puolen vuoden ajan. On syytä korostaa, että lain voimassaoloaikaa ei ole syytä rajoittaa vain siihen ajanjaksoon, jona koronavirusepidemiaan liittyvät rajoitukset ovat voimassa, koska on ilmeistä, että kuluttajien taloudelliset vaikeudet epidemian seurauksena tulevat jatkumaan tätä pidempään. Jos voimassaoloaika olisi lyhyempi, myöskään korkokattoa koskevan muutoksen tavoite niiden kuluttajien aseman helpottamisesta, jotka joutuvat koronavirusepidemian aiheuttamien taloudellisten vaikeuksien johdosta käyttämään luottorahoitusta, ei toteutuisi, koska luoton takaisinmaksu ei välttämättä ole kohtuudella mahdollista kovin lyhyessä ajassa siinäkään tapauksessa, että kuluttajan maksukyky esimerkiksi lomautuksen päätyttyä paranee.
Ehdotettua säännöstä perittävän koron enimmäismäärästä (lakiehdotuksen 7 luvun 17 c §) sovellettaisiin ensinnäkin lain voimaantulon jälkeen tehtäviin sopimuksiin. Tämän lisäksi säännöstä sovellettaisiin ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin siltä osin kuin luottoa käytetään aikavälillä 1.7.-31.12.2020. Kyseistä säännöstä ei siis sovellettaisi ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin siltä osin kuin luottoa on käytetty ennen 1.7.2020. Syitä sääntelyn soveltamiseen myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin sopimuksiin ja ehdotettuun siirtymäaikaan selostetaan edellä 4.1 jaksossa. Selvyyden vuoksi todettakoon, että kyseinen siirtymäaika ei koskisi ennen lain voimaantuloa tehtyjä jatkuvaa luottoa koskevia sopimuksia muilta osin, eli esimerkiksi maksujen muutosten rajoittamista koskevaa säännöstä sovellettaisiin niihin heti lain voimaantulosta lukien.
Edellä todetun mukaisesti lain voimassaolon päättymisen jälkeen luotolle perittävä korko määräytyisi luottosopimuksen mukaan ottaen huomioon tapauksen mukaan sovellettavaksi tuleva lainsäädäntö.
8
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ehdotettu hintasääntely vaikuttaa sopimusvapauteen ja sopimussuhteiden pysyvyyteen. Sopimusvapaudesta ja sopimussuhteiden pysyvyydestä ei ole nimenomaisesti säädetty perustuslaissa. Sopimusoikeuden sääntely sinänsä kuuluu lähtökohtaisesti tavallisen lainsäädännön alaan (PeVL 26/2008 vp, s. 2, PeVL 3/1982 vp, s. 2). Sopimusvapaus kuitenkin saa suojaa tietyssä määrin omaisuudensuojaa turvaavan yleislausekkeen kautta (HE 309/1993 vp, s. 62, PeVL 15/2004 vp, s. 4—5, PeVL 33/1998 vp, s. 1), jonka on katsottu jossain määrin turvaavan myös sopimussuhteiden pysyvyyttä. Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 21/2004 vp, s. 3, PeVL 33/2002 vp, s. 3).
Kuluttajaluottojen suoramarkkinointia koskevalla kiellolla puolestaan on merkitystä perustuslain 12 §:ssä säädetyn sananvapauden suojan näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti käytännössään katsonut, että perustuslain 12 §:ssä säädetty sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin, joskaan valiokunta ei ole pitänyt tällaista viestintää sananvapauden ydinalueelle kuuluvana. Valiokunnan käytännön mukaan mainontaan ja markkinointiin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin muuten olisi mahdollista. Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. esim. PeVL 18/2014 vp, s. 3/II, PeVL 6/2012 vp, s. 2/I, PeVL 3/2010 vp, s. 2/I ja PeVL 54/2006 vp, s. 2/I). Markkinoinnin rajoituksilla tulee siten olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä tavoite, ja rajoitusten tulee olla oikeasuhtaisia näihin tavoitteisiin nähden.
Sekä markkinointia että hintasääntelyä koskevat ehdotukset vaikuttavat elinkeinotoiminnan toimintaedellytyksiin, ja näin ollen esitys on merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta.
Rajoitusten perustuslainmukaisuus ratkaistaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten perusteella. Tältä kannalta keskeistä on se, onko rajoituksille olemassa perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävät perusteet ja ovatko rajoitukset painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia sekä täyttyykö perusoikeusrajoitukselle asetettu oikeasuhtaisuusvaatimus eli ovatko rajoitukset välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi ja muutoinkin oikeasuhtaisia.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt vuonna 2013 säädettyä korkokattoa täsmällisenä (PeVL 28/2012 vp s. 2). Nyt ehdotettu hintasääntely on muotoilultaan varsin täsmällistä. Sama koskee suoramarkkinoinnin kieltoa koskevaa säännöstä. Esityksen voidaankin katsoa täyttävän perusoikeuksia rajoittavalta lainsäädännöltä edellytetyt täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset.
Perustuslakivaliokunta on perustuslain 15 §:ää koskevassa käytännössään pitänyt pysyvän ylivelkaantumisen estämistä ja ylivelkaantumiseen liittyvien haittojen vähentämistä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä perusteina rajoittaa omaisuuden suojaa (PeVL 28/2012 vp s.3/I, PeVL 42/2006 vp s. 4, PeVL 12/2002 vp s. 2/II, PeVL 5/2002 vp s. 2/II). Valiokunta on lisäksi aiemmin katsonut ehdotuksen olleen perusteltu muun muassa sen vuoksi, että elinikäinen tai kohtuuttoman pitkäkestoinen ulosotto voi oleellisesti heikentää sen kohteena olevan henkilön mahdollisuuksia elää ihmisarvoista elämää (PeVL 12/2002 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on pitänyt ylivelkaantumisen estämistä ja ylivelkaantumiseen liittyvien haittojen vähentämistä hyväksyttävänä perusteena rajoittaa myös elinkeinovapautta (PeVL 28/2012 vp s. 3/I).
Markkinoinnin rajoittamiselle perustuslakivaliokunta on pitänyt perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena esimerkiksi kansanterveyden edistämistä ja lasten suojelua (alkoholin televisio- ja radiomainonnan rajoittaminen (PeVL 40/2013 vp) ja rahapelien markkinoinnin rajoitukset (PeVL 15/2010 vp)). Lisäksi perustuslakivaliokunta on matkapuhelinliittymiä koskevan osittaisen puhelinmarkkinointikiellon osalta todennut, että kuluttajien suojaamista puhelinmarkkinoinnin aiheuttamilta erityisiltä ongelmilta voitiin sinänsä pitää hyväksyttävänä perusteena markkinointikiellon asettamiselle (PeVL 6/2012 vp). Viimeksi mainitussa lausunnossaan perustuslakivaliokunta piti myös lain määräaikaisuutta valiokunnan aikaisemman käytännön valossa perusteena, joka vähensi rajoituksen valtiosääntöoikeudellista ongelmallisuutta (ks. esim. PeVL 45/2005 vp, s. 2/II, PeVL 2/2011 vp, s. 2—3).
Esityksellä pyritään ohjaamaan luottotoimintaa yhteiskunnallisesti hyväksyttävämpään suuntaan poikkeusoloissa, joihin kuluttajat eivät ole voineet kohtuudella varautua, josta seuranneisiin taloudellisiin vaikeuksiin kuluttajat ovat joutuneet pääasiasiassa omatta syyttään ja josta saattaa seurata kuluttajille pitkäaikaisiakin taloudellisia vaikeuksia. Lain tilapäiselle muuttamiselle on siis yhteiskunnallisesti painavat ja hyväksyttävät perusteet, ja se on myös välttämätön kuluttajaluotoista aiheutuvien velkaongelmien vähentämiseksi ja ennaltaehkäisemiseksi.
Ehdotettua tilapäistä korkokattoa ei sovellettaisi lainkaan ennen lain soveltamisen alkamista käytettyyn luottoon, mutta sitä sovellettaisiin myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin siltä osin kuin luottoa käytettäisiin lain soveltamisaikana. Sääntelyllä puututtaisiin siis tietyiltä osin myös olemassa oleviin sopimuksiin. Perustuslakivaliokunta on vuonna 2013 voimaan tullutta hintasääntelyä arvioidessaan pitänyt korkokaton merkitsemän sopimusvapauteen kohdistuvan rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta huomattavana sitä, että ehdotetulla sääntelyllä ei ollut taannehtivia vaikutuksia. Kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteisiin ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä kuitenkaan muodostunut ehdottomaksi (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 63/2002 vp, s. 2, PeVL 37/1998 vp, s. 2, PeVL 34/1998 vp, s. 2, PeVL 33/1998 vp, s. 2). Valiokunnan käytännössä on katsottu, että oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen kuuluu perusteltujen odotusten suojaan niin, että oikeuksia tai velvollisuuksia ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 21/2004 vp, s. 3).
Jos hintasääntelyä sovellettaisiin vain lain voimaantulon jälkeen tehtäviin sopimuksiin, sääntelyllä ei voitaisi saavuttaa kuluttajien aseman helpottamista koskevia tavoitteita, koska eri aikoina tehtyihin luottosopimuksiin sovellettaisiin tällöin hyvin erisisältöisiä säännöksiä. Perustuslakivaliokunta on käytännössään antanut merkitystä taannehtivan lainsäädännön perustuslain 6 §:ään kiinnittyville yhdenvertaisuusvaikutuksille (PeVL 33/2002 vp, s.3/I, PeVL 63/2002 vp, s.3/I). Sekä hinta- että markkinointisääntelyn oikeasuhtaisuuden ja hyväksyttävyyden kannalta merkityksellisenä on pidettävä myös sitä, että sääntely olisi voimassa vain lyhyehkön ajan. Hintasääntelyn kannalta huomionarvoista on myös, ettei hintasääntelyllä puututtaisi edellä todetun mukaisesti lainkaan ennen lain soveltamisen alkamista käytettyyn luottoon. Tämän ohella merkityksellistä on myös se, että luotonantajalla olisi oikeus irtisanoa luotto tai tilanteesta riippuen mahdollisuus lakkauttaa kuluttajan oikeus käyttää jatkuvaa luottoa, minkä lisäksi tosiasiallinen mahdollisuus irtisanoa luotto huomioitaisiin siirtymäaikaa koskevalla sääntelyllä. Hintasääntelyn oikeasuhtaisuutta arvioitaessa on niin ikään huomattava, että vaikka sääntely koskisi kaikkia kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluvia rahaluottoja, sääntely tosiasiassa vaikuttaa vain kalleimpiin luottoihin, joihin velkaongelmat tyypillisesti ennen muuta liittyvät. Markkinointirajoituksen oikeasuhtaisuutta arvioitaessa merkitystä on puolestaan sillä, ettei sääntelyllä puututa luotonantajien ja luotonvälittäjien mahdollisuuksiin markkinoida luottoja tai luotonvälittäjien mahdollisuuksin markkinoida omia palvelujaan muilla tavoin, kuten televisio-, radio-, kadunvarsi- tai lehtimainoksin.
Lisäksi merkityksellisenä voidaan pitää perustuslakivaliokunnan vuonna 2013 voimaan tulleen hintasääntelyn yhteydessä esittämän kannan mukaisesti sitä, että sellaisten luottojen tarjoajilta, joihin liittyvät velkaantumisongelmat ovat olleet jo vuosien ajan vahvasti esillä, voidaan edellyttää varautumista lainsäädännön merkittäväänkin muutokseen (PeVL 28/2012 vp s.3/II). Kuluttajaluottoihin liittyvät ongelmat ovat olleet tiedossa jo useamman vuoden, ja luotot ovat olleet valvontaviranomaisten erityisenä painopistealueena jo pitkään. Myös tällä voidaan katsoa olevan olennaista merkitystä arvioitaessa sitä, missä määrin sääntelyn kohteena olevien elinkeinonharjoittajien markkinointiedellytyksiin ja sopimusten pysyvyyteen liittyvien odotusten voidaan katsoa olevan oikeutettuja ja missä määrin niihin puuttumista voidaan pitää hyväksyttävänä. Kyse on kuluttajan suojaamisesta sääntelyn soveltamisalaan kuuluvissa sopimussuhteissa. Sääntelyn kuluttajan asemaa suojaavalle luonteelle on annettu merkitystä valiokunnan käytännössä (PeVL 63/2002 vp, PeVL 33/1998 vp).
Edellä esitetyistä syistä lakiehdotus täyttää perustuslain asettamat vaatimukset, ja laki voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.