7
Säännöskohtaiset perustelut
1 §.Lain tarkoitus ja soveltamisala. Pykälässä ehdotetaan muutettavaksi 3 momenttia siten, että lain soveltamisalaa laajennettaisiin koskemaan sanomalehtiä uuden väliaikaisen sanomalehtijakelua koskevan 6 a luvun osalta. Uusi luku olisi voimassa 31.12.2027 asti.
Voimassa olevaa postilakia ei sovelleta sellaisen palvelun tarjoamiseen, joka koskee sanoma- ja aikakauslehtiä. Esityksessä kuitenkin ehdotetaan postilakiin lisättäväksi väliaikainen sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta koskeva 6 a luku, joka sisältäisi valtionavustusta koskevat säännökset (35 a– h §). Ehdotettu uusi luku koskisi nimenomaisesti sanomalehtijakelua, ei aikakauslehtiä. Kysymys on uudesta, postilaissa aiemmin sääntelemättömästä menettelystä, joka käsittäisi paitsi sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen, myös Liikenne- ja viestintäviraston mahdollisuuden asettaa yleispalvelun tarjoajalle kaksipäiväinen sanomalehtijakelua koskeva julkinen palveluvelvoite.
Soveltamisalan laajentamisella koskemaan myös sanomalehtiä mahdollistettaisiin valtionavustuksen kohdentaminen sanomalehtijakeluun alueilla, joilla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa eikä saatavilla täysin kattavaa viisipäiväistä varhaisjakelua. Sanomalehtijakelun turvaamiseksi on jo voimassa olevassa postilaissa hankintamenettelyä koskeva säännös (17 §:n 2 momentti), joka nyt ehdotetaan poistettavaksi.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin lausuntokäytännössään (PeVL 14/1993 vp) pitänyt sananvapauden kannalta ongelmallisena sitä, että oikeus jakaa lehtiä olisi riippuvainen viranomaisen päätöksestä. Nämä linjaukset ovat kuitenkin peräisin ajalta, jolloin postitoiminnan harjoittaminen oli luvanvaraista toimintaa. Kesäkuusta 2016 lähtien postitoiminta on ollut ilmoituksenvaraista, eikä sanomalehtien lisääminen lain soveltamisalan piiriin siten aiheuta riskiä sananvapauden toteutumiselle.
2 §.Määritelmät. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että 10 kohtaan tehtäisiin kielellinen täsmennys.
Ehdotettu uusi 11 kohta sisältäisi sanomalehden määritelmän. Määritelmän mukaan sanomalehdellä tarkoitettaisiin tilattavaa maksullista lehteä, joka ilmestyy vähintään kolme kertaa viikossa ja joka sisältää valtakunnallista tai sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valintamenettelyn piiriin kuuluvaan alueeseen liittyvää paikallista uutisaineistoa. Valintamenettelyn piiriin kuuluvaan alueeseen liittyviksi katsottaisiin ainakin ne lehdet, joissa on sitä maakuntaa koskevaa uutisaineistoa, jolla alue sijaitsee. Määritelmän tarkoituksena olisi se, että valtionavustus kohdistuisi niihin lehtiin, jotka ovat ilmestymispäiväsidonnaisia ja joiden asemaan postilain mukaisen yleispalveluvelvoitteen keventäminen vaikuttaisi merkittävästi. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen rajaaminen sanomalehden määritelmän kautta pienentäisi markkinahäiriöiden riskiä, kun valtionavustus ei vaikuttaisi alle kolme kertaa viikossa ilmestyvien sanomalehtien jakeluun. Alle kolme kertaa viikossa ilmestyvien sanomalehtien jakeluun postilain mukaisen yleispalveluvelvoitteen keventämisellä ei olisi vaikutusta, koska tällaiset lehdet voitaisiin jatkossakin jakaa kolmipäiväisen yleispalveluvelvoitteen mukaisen jakelun yhteydessä.
Ehdotetun uuden 12 kohdan mukaan varhaisjakelulla tarkoitettaisiin vähintään viitenä päivänä viikossa tapahtuvaa sanomalehtijakelua, joka alkaisi yöllä ja päättyisi tyypillisesti ennen klo 7.
Ehdotetun uuden 13 kohdan mukaanvarhaisjakeluverkolla tarkoitettaisiin niiden jakelupisteiden muodostamaa aluetta, jolla postinsaajan on halutessaan mahdollista saada sanomalehti varhaisjakeluna.
Ehdotetun uuden 14 kohdan mukaan avustuskelpoisella alueella tarkoitettaisiin Liikenne- ja viestintäviraston määrittelemää aluetta, jolla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa eikä saatavilla täysin kattavaa viisipäiväistä varhaisjakelua. Sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta voitaisiin myöntää avustuskelpoisilla alueilla valintamenettelyn voittaneille jakeluyrityksille.
4 §. Ilmoitusmenettely. Pykälässä ehdotetaan muutettavaksi 1 momenttia siten, että postiyrityksen olisi ennen postitoiminnan aloittamista tehtävä ilmoitus Liikenne- ja viestintäministeriölle. Säännökseen lisättäisiin viittaus postitoimintaan, jolla korvattaisiin viittaus pelkkään toimintaan. Käytännössä postitoimintaa harjoittavat yritykset harjoittavat myös muuta liiketoimintaa, jolloin ilmoitusvelvollisuuden olisi selvyyden vuoksi hyvä koskea nimenomaan postitoiminnan aloittamista.
Lisäksi pykälässä ehdotetaan selkeytettäväksi 3 momenttia siten, että ilmoitusvelvollisuus kohdennettaisiin postiyritykseen ja pykälän 1 ja 2 momenteissa tarkoitettuihin tietoihin.
Muutokset ovat kielellisiä. Pykälän 2 ja 4 momentti säilyisivät voimassa olevassa muodossaan.
17 §.Keräily ja jakelu. Pykälän nimike ehdotetaan muutettavaksi: Yleispalveluun kuuluvakeräily, jakelu ja tiedottamisvelvollisuus.
Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset olisi keräiltävä ja jaettava vähintään kolmena arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta, noudattaen 19 §:ssä säädettyä yleispalvelun laatustandardia.
Ehdotettu muutos mahdollistaisi yleispalveluun kuuluvien lähetysten keräilyn ja jakelun vähintään kolmena päivänä viikossa koko maassa nykyisen viisipäiväisen keräilyn ja jakelun sijaan. Postidirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään yleispalvelun jakelutiheydestä. Pääsäännön mukaan yleispalvelun tulee kattaa yksi keräily ja yksi jakelu jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle perillekantona viitenä päivänä viikossa. Jäsenmaat voivat poiketa viisipäiväisestä keräilystä ja jakelusta poikkeukselliseksi katsotuissa tilanteissa tai maantieteellisissä olosuhteissa.
Useissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön postin keräily- ja jakelumalleja, jotka poikkeavat postidirektiivin pääsäännöstä. Kansainvälisen sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (ERGP) vuonna 2019 laatiman selvityksen mukaan yleisimmät syyt poikkeuksellisen jakelutiheyden soveltamiselle EU:n jäsenmaissa ovat vuoristoinen tai vaikeakulkuinen maasto, harvaan asutut alueet, saaristo, alhaiset jakelumäärät, keräilystä ja jakelusta syntyvät kustannukset, heikko infrastruktuuri sekä äärimmäiset sääolosuhteet. ERGP report on the quality of service, consumer protection and complaint handling 2018 – An analysis of trends https://ec.europa.eu/docsroom/documents/38864/attachments/2/translations/en/renditions/native Komissio toi marraskuussa 2021 julkaistussa postidirektiiviä koskevassa kertomuksessaan esiin sen, että useat jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet postidirektiivin sallimaa poikkeusta, ja vähentäneet yleispalvelun laajuutta muun muassa harventamalla jakelun vähimmäistiheyttä. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle postipalveludirektiivin soveltamisesta (direktiivi 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY). (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0674&from=EN
EU:n jäsenmaista ainakin Tanskassa, Italiassa ja Alankomaissa on otettu käyttöön malleja, joissa keräily ja jakelu suoritetaan kotitalouksiin harvemmin kuin viitenä päivänä viikossa. Research for TRAN Committee – Postal services in the EU https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/629201/IPOL_STU(2019)629201_EN.pdf Myös Euroopan talousalueeseen kuuluvassa Norjassa, jossa EU:n kolmas postidirektiivi on pantu täytäntöön, on siirrytty viisipäiväisestä keräilystä ja jakelusta 2,5 päiväiseen keräilyyn ja jakeluun koko maassa. Norjassa pohdittiin muutoksen valmistelun aikana sitä, voisiko kirjemäärien merkittävää laskua pitää postidirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna poikkeuksellisena tilanteena. Tämän osalta todettiin olevan epäselvää, kuinka paljon kirjemäärien olisi laskettava, jotta viisipäiväisen keräilyn ja jakelun pääsäännöstä voitaisiin poiketa mainitulla perusteella. Prop. 102 L, Endringer i postloven (antall omdelingsdager) https://www.regjeringen.no/contentassets/c2f6c565cf234ce0be286f785a957cf6/no/pdfs/prp201820190102000dddpdfs.pdf
Suomen maantieteelliset olosuhteet ovat EU:n tasolla poikkeukselliset Suomen ollessa yksi EU:n harvimmin asuttuja maita, johon kuuluu koko Euroopan harvimmin asuttuja alueita. Vuonna 2019 Suomessa asui 18,2 henkilöä neliökilometrillä EU:n vastaavan luvun ollessa 109. EuroStat, 2021. https://ec.europa.eu/eurostat/web/main/data/database Matalasta väestötiheydestä johtuvat pitkät välimatkat nostavat Suomessa postinjakelun kustannuksia etenkin taajama-alueiden ulkopuolella. Vuoden 2020 lopulla Suomen väestöstä 72 prosenttia asui kaupunkialueilla maaseutualueiden asutuksen harvetessa. Suomen virallinen tilasto (SVT): Väestörakenne [verkkojulkaisu]. ISSN=1797-5379. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 20.8.2021]. Saantitapa: http://www.stat.fi/til/vaerak/tau.html Suomessa on myös huomattava määrä asuttuja saaria, joista noin vajaaseen 600 ympärivuotisesti asuttuun saareen ei ole kiinteää tieyhteyttä. Ympärivuotisesti asuttujen saarien, joihin ei ole kiinteää tieyhteyttä, määrä on Suomessa EU:n jäsenmaiden suurin. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2019:1 Saaristo- vesistöaluepolitiikat Euroopassa -selvitys https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161269/2019_1_MMM_Saaristo_ja_vesistoaluepolitiikat_Euroopassa.pdf
Postitoiminnan kustannusrakenne ei ole lähetysten määrien mukaan joustava, vaan kiinteiden ja hitaasti muutettavissa olevien kustannusten osuus on suuri. Esimerkiksi osana keräilyä ja jakelua tehtävää sisä- ja ulkotyötä ei ole mahdollista supistaa kirjemäärien kanssa samassa suhteessa. Kirjemäärien lasku nostaa yksikkökustannuksia, kun kustannustaso ei laske samassa suhteessa kirjemäärien kanssa. Kustannusten heikko joustavuus suhteessa lähetysten määriin näkyy erityisesti yleispalvelutuotteissa, joiden osalta postilaissa edellytetään tiettyä palvelutasoa.
EU:n jäsenmaiden postimarkkinat kehittyvät eri vauhtia. Suomi on yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa digitalisaation edelläkävijöitä Euroopassa, minkä seurauksena Suomen tilanne myös postinjakelun osalta on poikkeuksellisen moniin muihin EU:n jäsenmaihin verrattuna. Euroopan komission vuonna 2020 julkaisemassa Digital Economy and Society Indexissä (jäljempänä DESI-indeksi) Suomi sijoittui ensimmäiseksi. The Digital Economy and Society Index (DESI) https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/desi DESI-indeksi mittaa Euroopan digitaalista suorituskykyä ja seuraa EU:n jäsenvaltioiden kehitystä digitaalisen kilpailukyvyn osalta. DESI-indeksiä kuvaavassa raportissa Suomen vahvuutena esiin nousevat digitaaliset julkiset palvelut, digitaaliset taidot ja digitaalisen teknologian osaamisen integrointi yritysten toimintaan. Myös Euroopan komission tilaaman EU:n postipalveluita käsittelevän konsulttitutkimuksen mukaan Suomi on EU:n kärkimaita digitalisaatiossa. European Comission, User Needs in the Postal Sector and Evaluation of the Regulatory Framework https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/339db611-eb31-11ea-b3c6-01aa75ed71a1/language-en Julkisten ja yksityisten palvelujen digitalisoitumisella ja hyvien digitaalisten taitojen omaksumisella on ollut merkittäviä vaikutuksia postitoimintaan. Valtiosihteereiden työryhmän loppuraportin mukaan kirjemäärien lasku on Suomessa Euroopan nopeinta ja muun muassa valtion digitalisoitumistavoitteet osaltaan kiihdyttävät paperipostin määrän vähentymistä entisestään. Digitaalisten ratkaisujen syrjättäessä paperiset postilähetykset julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin palveluissa sekä ihmisten välisessä viestinnässä, ei kirjelähetyksiä jatkossa enää riitä jaettavaksi viitenä päivänä viikossa.
Lisäksi EU:n tasolla poikkeuksellista on se, että Suomessa yleispalvelun tarjoaja ja muut postialan toimijat toimivat täysin ilman valtion tukea. Monissa muissa jäsenmaissa valtio tukee yleispalvelun tarjoajaa ja/tai muita postitoimijoita joko suoraan tai epäsuorasti esimerkiksi julkisen sektorin hankintojen, suoran kompensaation, kompensaatiorahastojen tai pääomittamisen kautta. Viime vuosina yleispalvelun tarjoaja Posti Oy on kirjemäärien laskun seurauksena joutunut nostamaan yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen hintoja ja tekemään muita sopeuttamistoimia.
Postidirektiivin 3 artiklan 3 kohdan poikkeussäännön sisältämään kansalliseen liikkumavaraan liittyy epävarmuutta, vaikka moni jäsenvaltio onkin hyödyntänyt sitä kansallisen lainsäädännön joustavoittamisessa. Artiklan soveltamista koskevaa tuomioistuinten tai muiden lainvalvontaviranomaisten oikeuskäytäntöä ole olemassa. Näin ollen on epäselvää, kuinka paljon esimerkiksi kirjemäärien olisi laskettava, ennen kuin viisipäiväisestä keräily- ja jakeluvelvoitteesta voidaan poiketa. Huomioon tulee ottaa myös se, että postimarkkinat ovat merkittävästi muuttuneet alkuperäisen direktiivin ja muutosdirektiivien antamisen jälkeen.
Pohjoismaissa kansalliseen postisääntelyyn tehdyt muutokset ja postimarkkinoiden viime vuosien kehitys ovat johtaneet tilanteeseen, jossa Euroopan komissio mahdollisesti tulkitsisi direktiivin poikkeussäännöstä joustavasti. Komissio tunnusti marraskuussa 2021 julkaistussa postidirektiiviä koskevassa kertomuksessaan, etteivät postidirektiivissä määritetyt palvelun laajuutta, viisipäiväistä jakelua tai palvelun laatua koskevat vähimmäisvaatimukset ole täysin linjassa nykyisten markkinaodotusten ja -kysynnän kanssa ja aiheuttavat haasteita yleispalvelun tarjoajalle. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle postipalveludirektiivin soveltamisesta (direktiivi 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0674&from=EN Myös Suomessa merkittävää vauhtia laskevien postilähetysten määrien, korkean digitalisaation kehitysasteen ja välimatkoiltaan poikkeuksellisten maantieteellisten olosuhteiden yhdistelmää voidaan tulkita niin, että ne täyttäisivät poikkeussäännön soveltamista koskevat edellytykset koko maassa. Postidirektiivi sisältää kuitenkin todetusti keräilyä ja jakelua koskevan sääntelyn osalta tulkinnanvaraisuutta, joten siitä, tulkitseeko komissio 3 artiklan 3 kohdan sisältämää poikkeusta tarpeeksi laajasti ehdotetun muutoksen osalta, ei ole täyttä varmuutta. Viime kädessä Euroopan unionin tuomioistuin ratkaisee sen, onko postidirektiivin 3 artiklan 3 kohdan pääsäännöstä poikkeaminen kirjemäärien laskun ja muiden esitettyjen seikkojen perusteella hyväksyttävää.
Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että yleispalvelun tarjoaja olisi velvollinen tiedottamaan kotitalouksille keräily- ja jakelupäivänsä sekä niissä tapahtuvat muutokset alueilla, joilla toimii kaupallisin ehdoin toteutettu sanomalehtien viisipäiväinen varhaisjakeluverkko. Lisäksi yleispalvelun tarjoaja velvoitettaisiin ylläpitämään ajantasaista tietoa keräily- ja jakelupäivistä verkkosivuillaan. Alueen kotitalouksien tiedottaminen voitaisiin toteuttaa esimerkiksi kirjelähetyksinä, yleispalvelun tarjoajan verkkosivuilla julkaistavien ja postilaatikkoon, -luukkuun tai -lokeroon jaettavien tiedotteiden avulla.
Velvoitteen avulla selkeytettäisiin yleispalveluvelvoitetta koskevaa sääntelyä ja osaltaan turvattaisiin sananvapauden toteutumista. Keräily- ja jakelupäivistä sekä niitä koskevista muutoksista tiedottaminen mahdollistaisi postipalvelujen käyttäjien, kuten asiakkaiden ja kuluttajien, sanoma- ja aikakauslehtien, mainostajien sekä yritysasiakkaiden ennakoinnin ja toiminnan sopeuttamisen suhteessa tiettyihin keräily- ja jakelupäiviin.
Esityksen mukaan yleispalveluun kuuluvia postilähetyksiä ei tarvitsisi keräillä ja jakaa samoina viikonpäivinä koko maassa, vaan yleispalvelun tarjoajalle jätettäisiin mahdollisuus keräillä ja jakaa postilähetykset eri alueilla eri viikonpäivinä parhaakseen katsomallaan tavalla tässä pykälässä tarkoitettu tiedottamisvelvollisuus huomioiden. Keräily- ja jakelupäivien joustavuudella varmistettaisiin yleispalvelun tarjoajan mahdollisimman tehokas ja asiakaslähtöinen toiminta. Taajama-alueilla, joilla toimii kaupallisin ehdoin toteutettu sanomalehtien viisipäiväinen varhaisjakeluverkko, yleispalvelulähetykset on jo voimassa olevan lain mukaan ollut mahdollista jakaa vähintään kolmena arkipäivänä viikossa. Käytännössä Posti Oy on jakanut yleispalveluun kuuluvia postilähetyksiä neljänä päivänä viikossa vuodesta 2017 lähtien ja kolmena päivänä viikossa vuodesta 2021 lähtien.
Sanoma- ja aikakauslehtien jakelu säilyisi jatkossakin kaupallisin sopimuksin järjestettävänä, ja ne jaettaisiin kahdenvälisten sopimusten mukaisesti. Esityksessä postilakiin ehdotetaan kuitenkin lisättäväksi uusi väliaikainen 6 a luku, joka sisältäisi väliaikaiset sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta koskevat säännökset (35 a–j §). Valtionavustuksella luotaisiin edellytyksiä sille, että asiakas saisi tilatun sanomalehden kotiinsa viitenä päivänä viikossa koko maassa.
Pykälän 2 momentista ehdotetaan poistettavaksi nykyinen yleispalvelun tarjoajalle säädetty hankintamenettely. Jatkossa yleispalvelun tarjoaja ei olisi velvoitettu hankkimaan viisipäiväistä jakelua niille Liikenne- ja viestintäviraston määrittelemille alueille, joilla ei ole toteutettu kaupallisin ehdoin sovittua, vähintään viisi kertaa viikossa ilmestyvän tilatun lehden jakelua. Hankintamenettely on tuonut mukanaan uusia hallinnollisia velvollisuuksia ja kustannuksia yleispalvelun tarjoajalle, kilpailutukseen osallistuneille jakeluyrityksille sekä Liikenne- ja viestintävirastolle. Hankintamenettelylle asetetuista tavoitteista ja vuosittaisesta toteuttamisesta huolimatta haja-asutusalueille ei ole syntynyt uusia liiketoimintamalleja, eikä uusia toimijoita ole tullut jakelumarkkinoille. Myöskään jakelukustannukset tai jakelusta perittä Tällä hetkellä tiedoksiantoja toimittavat sekä yleispalvelun tarjoaja, että muut postiyritykset viranomaisten kanssa tekemiensä kaupallisten sopimusten nojalla. Myös tämän ehdotuksen myötä tiedoksiantoja toimittaisivat jatkossa sekä yleispalvelun tarjoaja että muut postiyritykset. Muutos vastaisi nykyistä soveltamiskäytäntöä ja viranomaiset voisivat sopia viranomaiskirjeiden ja niiden mukana tiedoksiantojen toimittamisesta halutessaan joko yleispalvelun tarjoajan tai muun postiyrityksen kanssa.vät hinnat eivät ole merkittävästi alentuneet hankintamenettelyn käyttöönoton myötä.
Pykälän 3, 4 ja 5 momentit säilyisivät voimassa olevassa muodossaan.
18 §.Poikkeukset keräily- ja jakelutiheydestä. Pykälässä ehdotetaan muutettavaksi 1 momenttia siten, että jatkossa yleispalvelun tarjoajalla olisi oikeus poiketa 17 §:ssä säädetystä keräily- ja jakelutiheydestä, jos kyseessä on vaikeakulkuisella saaristoalueella sijaitseva talous. Vaikeakulkuisen erämaa-alueen käsite ehdotetaan poistettavaksi, ja jatkossa 1 momentin mukainen poikkeus voisi koskea ainoastaan vaikeakulkuisia saaristoalueita. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin täsmennys, jonka mukaan vaikeakulkuiseksi saaristoalueeksi voitaisiin katsoa alue, jolle ei ole aikataulutettua lautta- tai yhteysalusliikennettä ympäri vuoden vähintään kerran jokaisena 17 §:ssä tarkoitettuna yleispalvelun keräily- ja jakelupäivänä. Näiden talouksien keräily ja jakelu olisi jatkossakin tehtävä vähintään kerran viikossa. Pykälän 1 momentin mukaisen poikkeuksen piirissä saisi olla koko maassa yhteensä enintään 500 taloutta.
Vaikeakulkuisen saaristoalueen määritelmän täsmentäminen lain tasolla vähentäisi asiaan liittyvää tulkinnanvaraisuutta ja parantaisi säännöksen soveltamisen ennakoitavuutta sekä oikeusvarmuutta. Pykälässä tarkoitetuiksi aikataulutetuiksi vuoroiksi ei katsottaisi erikseen tilattavia pysähdyksiä tai tarvittaessa poikettavia pysähdyksiä. Näin ollen erikseen tilattavia pysähdyksiä tai tarvittaessa poikettavia pysähdyksiä ei otettaisi huomioon yhteyksien lukumäärää tarkasteltaessa. Pykälässä tarkoitettua vaikeakulkuisuutta määriteltäessä ei myöskään otettaisi huomioon esimerkiksi jakelusta aiheutuvia kustannuksia tai muita seikkoja, vaan ainoastaan pykälässä mainitut liikennöintivuorot.
Liikenne- ja viestintäviraston olisi edelleen tarvittaessa päätettävä, mitkä taloudet kuuluvat keräily- ja jakelutiheyttä koskevan poikkeuksen piiriin. Talous ei siten pykälän nojalla suoraan kuuluisi poikkeuksen piiriin, vaan pykälään tehtävällä muutoksella ainoastaan täsmennettäisiin vaikeakulkuisen saaristoalueen määritelmää. Poikkeuksen piiriin voisi kuulua enintään laissa säädetty määrä talouksia. Jatkossakin laki varmistaisi viikoittaisen yleispalvelulähetysten keräilyn ja jakelun sellaisten talouksien osalta, joiden katsottaisiin kuuluvan poikkeuksen piiriin. Laki ei estäisi sitä, että poikkeuksen piiriin kuuluviin talouksiin jaettaisiin posti useammin kuin kerran viikossa. Kuten nykytilan kuvauksessa on todettu, postinjakaja ei saatujen tietojen mukaan tällä hetkellä tyypillisesti itse kulje saareen, vaan posti kulkee yhteysliikenteen mukana lauttarannasta. Jatkossakin vastaavia joustavia ratkaisuja, kuten postin mukaan ottaminen yhteysaluksen seuraavalla aikataulutetulla vuorolla, olisi mahdollista hyödyntää saaristoalueiden postinjakelussa.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Liikenne- ja viestintäviraston olisi tarvittaessa päätettävä, mitkä taloudet kuuluvat keräily- ja jakelutiheydestä tehdyn poikkeuksen piiriin. Muutoksessa korvattaisiin viittaus Liikenne- ja viestintäviraston ratkaisuun Liikenne- ja viestintäviraston päätöksellä. Muutos vastaisi muuta lainsäädäntöä, jossa virastolle on annettu päätösvalta. Lisäksi muotoiluun sisältyisi viranomaisen päätöstä koskeva valitusoikeus niille, joihin päätös on kohdistettu tai joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisen päätöksen on hallintolain 45 §:n mukaisesti oltava perusteltu. Käytännössä Liikenne- ja viestintävirasto on tehnyt nykyisen lainsäädännön nojalla päätöksiä yleispalvelukirjeiden jakelusta saaristoalueilla. Päätöksiin on sisältynyt asianmukainen muutoksenhakuprosessi. Muutos olisi nykykäytännön mukainen.
Pykälän 3 momentti säilyisi voimassa olevassa muodossaan.
21 §.Tiedoksiantomenettely. Pykälässä muutettaisiin 1 momenttia siten, että yleispalvelun tarjoajan velvollisuus huolehtia laissa säädetyn postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta erotettaisiin omaksi momentikseen. Lisäksi ehdotetaan, että pykälän 1 momentin mukaan postitse toimitettavien tiedoksiantojen olisi oltava perillä viimeistään laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn määräajan mukaisesti. Tiedoksiantomenettelystä säädetään esimerkiksi hallintolaissa, laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) ja oikeudenkäymiskaaressa (4/1734).
Postilain 21 § sekä siihen liittyvät keräilyä ja jakelua koskevat säännökset ovat merkityksellisiä viranomaistoiminnan kannalta erityisesti siksi, että huomattavassa osassa hallintoasioita asian vireillepano, selvityspyyntöjen ja niihin annettavien vastausten lähettäminen sekä päätösten tiedoksianto tapahtuvat postitse. Huomiota on kiinnitettävä siihen, että postilain säätämisen jälkeen säädetyssä hallintolain muutoksessa tavallinen tiedoksianto säädettiin ensisijaiseksi tiedoksiantotavaksi. Muutoksen yhteydessä ei arvoitu sen vaikutuksia postitoiminnan kannalta. Laissa säädettyjä postin kautta hoidettavia tiedoksiantomenettelyjä ovat hallintolain 59 §:n mukainen tavallinen tiedoksianto ja 60 §:n mukainen todisteellinen tiedoksianto. Hallintolain 59 §:n 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Pykälän 2 momentin mukaan vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä. Hallintolain tiedoksiantosäännöksiä sovelletaan kaikkien hallintopäätösten tiedoksiantoon, ellei toisin ole säädetty. Vastaanottajan katsotaan saaneen tiedon kirjeitse tavallisena tiedoksiantona lähetetystä asiakirjasta seitsemäntenä päivänä asiakirjan lähettämisestä, jollei vastaanottaja näytä tiedoksisaannin tapahtuneen tätä myöhemmin. Viranomaisen tietoon asiakirjan katsotaan kuitenkin tulleen kirjeen saapumispäivänä. Myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 ja 93 §:ssä säädetään vastaavanlaisesti tavallisesta ja todisteellisesta tiedoksiannosta. Oikeudenkäymiskaaren osalta tiedoksiantomenettely kirjeellä poikkeaa hallintomenettelyssä ja hallintolainkäytössä käytetystä siten, että lisäedellytyksenä kirjetiedoksiannolle on, että voidaan olettaa, että vastaanottaja saa tiedon asiakirjasta ja määräpäivään mennessä palauttaa todistuksen tiedoksiannon vastaanottamisesta. Mainittujen yleislakien lisäksi postitiedoksiannosta säädetään myös muualla lainsäädännössä.
Tiedoksiantomenettely on käytössä monissa erilaisissa viranomaistoiminnoissa ja oikeudenkäyttöön liittyvissä menettelyissä. Tämän takia on tarpeen velvoittaa yleispalvelun tarjoaja huolehtimaan laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta koko maassa siinä laajuudessa, kun se koskee postipalvelua. Sähköisen asioinnin lisääntymisestä huolimatta hallinnon tarpeet luovat edelleen keskeisen perusteen postipalvelujen ja erityisesti postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn olemassa ololle. Vaikka viranomaisen kanssa voi nykyään laajalti asioida sähköisesti, on yleispalvelun tarjoaja edelleen tarpeen velvoittaa huolehtimaan tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta. Käytettävissä olosta huolehtiminen on olennaista sen varmistamiseksi, että viranomaiset voivat postitse joko tavallisena tiedoksiantona tai todisteellisesti antaa henkilöille tiedoksi heihin keskeisesti vaikuttavia asioita ilman, että tarvitsee turvautua haastemiestiedoksiantoon.
Käytännössä tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtiminen tarkoittaa toimivan osoitejärjestelmän, kattavan lajittelu- ja kuljetusverkoston sekä riittävän jakelutyötä tekevän henkilöstön ylläpitoa. Käytettävissä olosta huolehtimisen tavoitteena on taata keinot tiedoksiantojen sujuvalle toimittamiselle. Yleispalvelun tarjoajan tulisi ylläpitää mainittuja toimintoja varmistaakseen tiedoksiantomenettelyn toimivuuden. Käytettävissä olosta huolehtimisella tarkoitettaisiin lisäksi sitä, että palvelun tulisi olla tasapuolisesti saatavilla koko maassa. Tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtimisella varmistettaisiin palvelun yhdenvertainen saatavuus ja mahdollisuus tiedoksiantojen vastaanottamiseen. Lisäksi tiedoksiantomenettelyn tulisi olla maksutonta. Jos tiedoksiannon vastaanottaja joutuisi maksamaan lähetyksen vastaanottamisesta, tiedoksisaannin toteutuminen vaarantuisi. Liikenne- ja viestintävirasto on katsonut, että lähetyksen vastaanottamisen maksullisuus johtaisi siihen, ettei tiedoksisaantimenettely olisi lain edellyttämällä tavalla käytettävissä. Liikenne- ja viestintävirasto. Päätös kirjelähetysten noutamisen maksullisuudesta Poste restante –palvelussa 13.5.2019 https://www.traficom.fi/sites/default/files/media/regulation/P%C3%A4%C3%A4t%C3%B6s_poste_restantesta.pdfhttps://www.traficom.fi/sites/default/files/media/regulation/P%C3%A4%C3%A4t%C3%B6s_poste_restantesta.pdf Tiedoksiantomenettelyssä on kyse postilain 2 §:n mukaisesta postipalvelusta, joka on postilain tarkoituksen mukaisesti turvattava kaikille tasapuolisin ehdoin. Tiedoksiantomenettelyn maksullisuus johtaisi eriarvoiseen tilanteeseen erityisryhmien, kuten asunnottomien, ja muiden postinsaajien välillä.
Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että viranomainen voisi sopia laissa säädetyn postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn toteuttamisesta myös muun postiyrityksen kuin yleispalvelun tarjoajan kanssa. Tiedoksiantomenettelyn toteuttamisella tarkoitettaisiin tiedoksiantojen jakelua ja toimittamista vastaanottajille. Viranomainen voisi tehdä tällaisen sopimuksen vain sellaisen postiyrityksen kanssa, jolla on edellytykset suoriutua tehtävän hoitamisesta. Viranomaiskirjeitä ja niiden mukana postitse toimitettavia tavallisia tiedoksiantoja jakavat yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös monet muut postiyritykset. Muutos selventäisi oikeustilaa ja antaisi yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös muille postiyrityksille lakiin perustuvan oikeuden hoitaa julkiseksi hallintotehtäväksi katsottavaa laissa säädetyn postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn toteuttamista. Muutoksella ei siis siirrettäisi tiedoksiantomenettelyn toteuttamista pois yleispalvelun tarjoajalta, vaan ainoastaan säädettäisiin oikeusperustasta sille, että tiedoksiantoja voivat yleispalvelun tarjoajan lisäksi jakaa myös muut viranomaiskirjeitä jakavat postiyritykset. Pykälän 1 momentin mukainen vaatimus siitä, että postitse toimitettavien tiedoksiantojen olisi oltava perillä viimeistään laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn määräajan mukaisesti, koskisi yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös viranomaisen kanssa erillissopimuksen tehneitä muita postiyrityksiä.
Perustuslain 124 §:n kannalta merkityksellistä on se, että julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Kun tarkastellaan tiedoksiantojen jakelumääriä ja jakelun vaatimaa verkostoa, on selvää, että postitse toteutettava tavallinen tiedoksianto on tarkoituksenmukaista toteuttaa yleispalvelun tarjoajan ja muiden postiyritysten tarjoamien palvelujen avulla tarkoituksenmukaisuusperiaatetta noudattaen. Postilain laissa säädettyä tiedoksiantomenettelyä koskeva sääntely on yleispalvelun tarjoajaa velvoittavaa sääntelyä. Näin ollen tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtimista ja toteuttamista koskevat tehtävät kuuluvat yleispalvelun tarjoajan vastuulle postilaissa määritellyn yleispalveluvelvollisuuden kautta. Ei kuitenkaan ole perusteltua, että tiedoksiantomenettelyä koskevan julkisen hallintotehtävän hoitaminen ja siitä seuraava virkavastuu asetettaisiin vain yleispalvelun tarjoajalle, koska viranomaiset voivat vapaasti kilpailuttaa palvelun tarjoajansa ja valita kirjeiden jakelijaksi myös muun postiyrityksen kuin yleispalvelun tarjoajan. Jos julkisen hallintotehtävän hoitamista ja virkavastuuta ei ulotettaisi myös muiden postiyritysten viranomaisten kanssa tekemiensä sopimusten nojalla tavallisina kirjeinä toimittamiin tiedoksiantoihin, ei virkavastuu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti koskisi koko julkista hallintotehtävää. Virkavastuuta ei voida rajata vain julkiseen hallintotehtävään sisältyvään julkisen vallan käyttöön, vaan se tulee valtioneuvoston suorittaman yleisarvioinnin puuttuessa muotoilla tavanomaisesti koskemaan koko julkista hallintotehtävää (PeVL 47/2021 vp).
Viranomaiskirjeet eivät kuulu yleispalvelun piiriin. Viranomaiset tekevät lähetystensä jakelusta erillisen sopimuksen jakelijan kanssa ja viranomaiskirjeet jaellaan täysin näiden sopimusten mukaisesti riippumatta yleispalvelukirjeiden säädetystä kulkunopeudesta. Tiedoksiantomenettelyn toteutumisen varmistamiseksi tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtimista ja toteuttamista koskevat tehtävät kuuluvat yleispalvelun tarjoajan vastuulle postilaissa määritellyn yleispalveluvelvollisuuden kautta. Tästä huolimatta viranomaiskirjeet eivät kuulu postilaissa säännellyn yleispalveluvelvoitteen piiriin.
Pykälän 3 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan palveluksessa olevaan henkilöön tai sellaisen yrityksen, joka on viranomaisen kanssa tehnyt 2 momentissa tarkoitetun sopimuksen, palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja tehtäviä. Momenttiin lisättäisiin perustuslain 124 §:n mukaista julkista hallintotehtävää koskeva vakiomuotoinen viittaus vahingonkorvausvastuuseen. Säätämisjärjestysperusteluissa käsitellään esitettyä tiedoksiantomenettelyä koskevan virkavastuun täsmentämistä perustuslain 124 §:n mukaisen julkisen hallintotehtävän näkökulmasta. Hallinnon yleislait tulevat sovellettavaksi soveltamisalasäännöstensä nojalla, minkä vuoksi niistä ei säädetä pykälässä erikseen.
Esitetty täsmennys 3 momenttiin vaikuttaisi tiedoksiantomenettelyä toteuttavien henkilöiden oikeudelliseen asemaan. Virkavastuu tarkoittaa virkamiehen laajempaa vastuuta työssä tapahtuneista virheistä. Sen yleisenä perustana ovat perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 118 §:n säännökset. Virkavastuun on vakiintuneesti katsottu käsittävän sekä rikosoikeudellisen että vahingonkorvausoikeudellisen vastuun. Myös perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun julkisen hallintotehtävän hoitamisen on perustuslakivaliokunnan käytännössä katsottu lähtökohtaisesti edellyttävän virkavastuuta. Virkavastuun lähtökohta on hallinnon lainalaisuusperiaatteessa, joka ilmaistaan perustuslain 2 §:n 3 momentissa oikeusvaltioperiaatteena. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Virkarikoksista säädetään rikoslain 40 luvussa. Rikosoikeudellinen virkavastuu voi olla laajaa tai suppeaa. Laaja virkavastuu koskee virkamiehiä, julkista luottamustehtävää hoitavia henkilöitä ja julkista valtaa käyttäviä henkilöitä, joihin sovelletaan rikoslain 40 luvun 12 §:n 1 momentin nojalla kaikkia (pl. kansanedustajia koskevia) virkarikossäännöksiä. Suppea virkavastuu koskee julkisyhteisön työntekijöitä, joihin sovelletaan 12 §:n 2 momentin nojalla vain osaa virkarikossäännöksistä. Tässä pykälässä tarkoitettu virkavastuu olisi luonteeltaan laajaa. Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ole esitetty tarkempia edellytyksiä (PeVL 17/2021 vp). Tavanomaisesti virkavastuusta on tämänkaltaisissa sääntely-yhteyksissä säädetty laajemmin kuin pelkästään julkisen vallan käyttöön rajoittuen. Virkamieshallintoperiaate on yhtiöittämiskehityksen mukana lieventynyt. Julkisia tehtäviä ja myös julkisen vallan käyttöä on annettu osakeyhtiöoikeudellisille organisaatioille, joiden kaikki työntekijät ovat työsopimussuhteisia. Näin ollen on ollut tarpeen ulottaa virkavastuu laajemmalle kuin pelkkään virkasuhteeseen.
Rikoslain 40 luvun virkamiestä koskevia säännöksiä sovelletaan luvun 12 §:n 1 momentin nojalla myös julkista valtaa käyttävään henkilöön. Julkista valtaa käyttävällä henkilöllä tarkoitetaan luvun 11 §:n 5 kohdan mukaan ensinnäkin sitä, jonka tehtäviin lain tai asetuksen nojalla kuuluu antaa toista velvoittava määräys tai päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta taikka joka lain tai asetuksen nojalla tehtävässään tosiasiallisesti puuttuu toisen etuun tai oikeuteen (a alakohta), sekä sitä, jonka lain tai asetuksen nojalla taikka viranomaiselta lain tai asetuksen nojalla saadun toimeksiannon perusteella kuuluu osallistua tällaisen päätöksen valmisteluun tekemällä päätösesitys tai -ehdotus, laatimalla selvitys tai suunnitelma, ottamalla näyte tai suorittamalla tarkastus taikka muulla vastaavalla tavalla (b alakohta).
Ehdotettu virkavastuusääntely koskisi perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti kaikkia jakelussa työskenteleviä ja tiedoksiantokirjeitä käsitteleviä henkilöitä. Virkavastuu ei automaattisesti tarkoita sitä, että mikä tahansa virkavastuun piirissä olevan tehtävän suorittamisessa tehty virhe olisi rikos. Suurin osa virkarikoksista edellyttää tahallisuutta ja esimerkiksi tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen sitä, että teko ei ole kokonaisuutena arvostellen vähäinen. Näin ollen julkisen hallintotehtävän hoitamisesta seuraava virkavastuu ei tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että yksittäisen kirjeen jakaminen väärin olisi rikos, eikä virkavastuuta voitaisi pitää kohtuuttomana yksittäisen henkilön kannalta.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 4.7.2018 antamassaan ratkaisussa (EOAK/2959/2017) pyytänyt liikenne- ja viestintäministeriötä selvittämään, olisiko postilain 21 §:n tarkoittamaa virkavastuuta tarvetta täsmentää tai muilla keinoin turvata laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn hoitamisen asianmukaisuus. Tässä hallituksen esityksessä täsmennettäisiin 21 §:n säännöksiä.
26 §.Hinnoittelu. Pykälän nimike ehdotetaan muutettavaksi: Yleispalvelun hinnoittelu.
Pykälässä muutettaisiin 1 momenttia. Ehdotetun momentin mukaan yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen hinnoittelun tulisi olla kohtuullista, avointa ja syrjimätöntä kunkin yleispalveluun kuuluvan postipalvelun osalta. Esityksessä ehdotetaan 1 momenttiin täsmennystä, jonka mukaan kohtuullinen kate laskettaisiin erikseen postilain 15 §:n mukaan yleispalveluun kuuluville kirjelähetyksille, yleispalveluun kuuluville postipaketeille, yleispalveluun kuuluville maahan saapuville postilähetyksille sekä yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten ja postipakettien kirjaamis- ja vakuuttamispalveluille. Ehdotuksen mukaan kohtuullista katetta ei saisi laskea yleispalveluun kuuluville postipalveluille kokonaisuutena, eikä yksittäisen yleispalveluun kuuluvan tuotelajin kate saisi ylittää säädettyä 10 prosentin enimmäiskatetta.
Kohtuullisella hinnalla tarkoitettaisiin nykysääntelyn mukaisesti hintaa, joka saa sisältää palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen katteen. Palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset voisivat sisältää myös toimintaan sitoutuneen pääoman tuoton. Esityksellä säännöstä täsmennettäisiin postidirektiivin edellyttämään suuntaan. Postidirektiivissä on hinnoittelua koskeva 12 artikla, jossa edellytetään yleispalvelun tarjoajaa hinnoittelemaan yleispalveluun kuuluvat postipalvelunsa siten, että kunkin yleispalvelun hinnoittelu on kohtuullista, avointa ja syrjimätöntä. Ehdotus myös vastaisi sisällöllisesti nykyistä kansallista soveltamiskäytäntöä.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi täsmennys niin, että hinnoittelun muutoksista olisi ilmoitettava asiakkaille ja yleisölle vähintään kuukautta ennen muutoksen tapahtumista.
35 a §.Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen tarkoitus. Pykälässä säädettäisiin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen tarkoituksesta. Pykälän 1 momentin mukaan sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen tarkoituksena olisi luoda edellytyksiä sanomalehtijakelun toteuttamiselle viitenä arkipäivänä viikossa alueilla, joilla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa eikä saatavilla täysin kattavaa viisipäiväistä varhaisjakelua. Valtionavustuksen tarkoituksena olisi lieventää yleispalvelun keventämisen vaikutuksia sellaisilla alueilla, joilla lain 17 §:n mukainen yleispalveluvelvoitteen alainen keräily ja jakelu muuttuisi viisipäiväisestä kolmipäiväiseksi. Näin voitaisiin osaltaan varmistaa yhteiskunnallisesti tärkeän tiedonvälityksen saatavuus, tukea uutistoiminnan monimuotoisuutta sekä laadukasta ja monipuolista tiedonvälitystä koko maassa.
Pykälän 2 momentin mukaan sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen sovellettaisiin valtionavustuslakia (688/2001), jollei sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta koskevassa 6 a luvussa toisin säädetä. EU:n valtiontukisääntelyn näkökulmasta sanomalehtijakelua koskevassa valtionavustuksessa on kyse Euroopan komission SGEI-päätöksen (2012/21/EU) mukaisesta julkisen palveluvelvoitteen asettamisesta. SGEI-sääntelyn mukaisesti, mikäli avustuksen saajan valintaan liittyvä järjestely täyttää hankintalain (1397/2016) mukaisen hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen määritelmän, valintaan on sovellettava hankintalain säännöksiä. Jos järjestely täyttää avustuksen kriteerit, valintaa ei tarvitse tehdä hankintalain mukaisessa menettelyssä.
Esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu, että sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen osalta kyse on ensisijaisesti sellaisesta avustuksen luonteisesta rahoituksesta, jolla avustetaan tiettyä toisen toimijan toteuttamaa toimintaa. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen osalta ei ole tunnistettu hankinnalle tunnusomaista suoraa vastikkeellisuutta tai hankintalain edellyttämää kirjallista vastavuoroista hankintasopimusta. SGEI-sääntely kuitenkin edellyttää, että mikäli avustuksen saajan valintaan ei sovelleta hankintalain menettelyjä, tulee julkisen palveluvelvoitteen asettaminen tehdä käyttämällä avointa ja syrjimätöntä menettelyä. Sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta ei siis pidetä hankintana, vaan avustuksena, jonka myöntämisessä hyödynnetään valintamenettelyä, jonka tulee olla avoin, tasapuolinen ja syrjimätön.
35 b §.Sanomalehtijakelua koskeva julkinen palveluvelvoite. Pykälässä säädettäisiin sanomalehtijakelua koskevasta julkisesta palveluvelvoitteesta. Pykälän 1 momentin mukaan julkinen palveluvelvoite sisältäisi sanomalehtijakelun kahtena arkipäivänä viikossa avustuskelpoisilla alueilla.
Pykälän 2 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto asettaisi julkisen palveluvelvoitteen valtionavustusta koskevassa avustuspäätöksessään. Päätöksessään Liikenne- ja viestintävirasto määrittelisi julkisen palveluvelvoitteen alkamisajankohdan ja keston. Viraston tehtävänä olisi myös valvoa julkisen palveluvelvoitteen noudattamista.
Pykälän 3 momentin mukaan julkisen palveluvelvoitteen mukaista toimintaa olisi sanomalehtijakelu niinä päivinä, kun avustuskelpoisilla alueilla ei ole 3 luvussa säädettyä yleispalveluvelvoitteen alaista jakelua.
Pykälän 4 momentin mukaan valtionavustusta voitaisiin maksaa vain julkisen palveluvelvoitteen ajalta. Julkinen palveluvelvoite voidaan valtionavustuslain 8 §:n nojalla säätää valtioneuvoston asetuksella valtionavustuksen myöntämisen ehdoksi.
35 c §.Liikenne- ja viestintäviraston markkina-analyysi. Pykälässä säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston markkina-analyysimenettelystä. Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto tekisi ennen sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valintamenettelyn aloittamista markkina-analyysin, josta ilmenisi sanomalehtien varhaisjakeluverkkojen ulkopuoliset alueet, näillä alueilla jaettavat lehdet, lehtien levikit sekä hinta- ja kustannustaso.
Markkina-analyysin laatimista varten Liikenne- ja viestintävirasto järjestäisi varhaisjakeluverkkojen laajuutta koskevan julkisen kuulemisen. Pykälän 2 momentin mukaan Liikenne- ja viestintäviraston tulisi varata markkinoilla toimiville jakeluyrityksille tilaisuus ilmoittaa olemassa olevista varhaisjakeluverkoistaan sekä niiden ulkopuolella jaettavista lehdistä, lehtien levikeistä sekä hinta- ja kustannustasosta. Liikenne- ja viestintäviraston tiedonsaantioikeudesta markkina-analyysin laatimista varten säädettäisiin ehdotetussa 35 h §:ssä. Julkisessa kuulemisessa Liikenne- ja viestintävirasto pyytäisi kaikilta jakeluyrityksiltä kirjallisesti lausuntoa varhaisjakeluverkkojen laajuudesta. Lisäksi kuulemiskierroksella olevat varhaisjakeluverkot sekä niitä koskeva lausuntopyyntö olisivat julkisesti kaikkien saatavilla Liikenne- ja viestintäviraston verkkosivuilla. Jakeluyritykset määrittelisivät varhaisjakeluverkkonsa kukin omista lähtökohdistaan. Nämä alueet eivät välttämättä noudata yleisesti määriteltyjä maantieteellisiä rajoja, kuten kuntarajoja tai postinumeroalueita. Varhaisjakeluverkkojen muodostumiseen ja laajuuteen vaikuttavat tilaajamäärien kautta jakelukustannukset, joita lehtikustantajat ja viime kädessä lehtien tilaajat ovat jakelusta valmiita maksamaan. Suomessa toimii useita yrityksiä, jotka harjoittavat sanomalehtien varhaisjakelua. Yritysten toiminta-alueet määräytyvät kaupallisten sopimusten perusteella.
Pykälän 3 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto määrittelisi markkina-analyysin pohjalta ne alueet, joilla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua varhaisjakeluverkkoa eikä saatavilla täysin kattavaa viisipäiväistä varhaisjakelua, ja jotka siten kuuluisivat sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen piiriin. Liikenne- ja viestintävirasto vahvistaisi markkina-analyysissaan avustuskelpoiset alueet. Markkina-analyysi ei olisi itsenäinen hallintopäätös, vaan yksi avustuspäätöksen valmisteluvaiheista. Tällaisilla Liikenne- ja viestintäviraston määrittelemillä alueilla valintamenettelyn voittaneille jakeluyrityksille voitaisiin valintamenettelyn jälkeen myöntää valtionavustusta sanomalehtijakeluun.
Pykälän 4 momentin mukaan Liikenne- ja viestintäviraston tulisi tarkastella määriteltyjä alueita vuosittain ja tehdä tarvittaessa muutoksia markkina-analyysin pohjalta määrittelemiinsä avustuskelpoisiin alueisiin. Tarkastelu tehtäisiin vuosittain vain niiltä osin, kuin varhaisjakeluverkkoihin on vuoden aikana tullut tai tehty muutoksia. Vuosittaista tarkastelua tiheämpää tarkasteluväliä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, sillä se aiheuttaisi tarpeettoman suuren hallinnollisen taakan. Ehdotettu Liikenne- ja viestintäviraston velvollisuus tarkastella määriteltyjä alueita vuosittain vastaisi sisällöltään pitkälti voimassa olevan postilain 17 §:n 2 momentin mukaista velvoitetta.
35 d §. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen myöntäminen. Pykälässä säädettäisiin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen myöntämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voisi hakemuksesta myöntää valtionavustusta avustuskelpoisilla alueilla valintamenettelyn voittaneille jakeluyrityksille. Momentissa säädettäisiin myös avustuskauden pituudesta. Liikenne- ja viestintävirasto voisi myöntää sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta korkeintaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Kustantajien muuttuvat jakelumäärät vaikuttavat jakelutarpeeseen ja mahdollinen jakelun laajentaminen uusille alueille saattaa vaatia jakeluyhtiöiltä investointeja. Avustuskauden tulisi olla tarpeeksi pitkä, jotta toimijat voivat tehdä tarvittavat investoinnit. Lisäksi riittävän pitkä avustuskausi mahdollistaisi jatkuvuuden henkilöstölle, sekä selkeän liiketoimintanäkymän jakeluyhtiöille ja kustantajille. Alle kahden vuoden välein toistuva valintamenettely olisi hallinnollisesti raskas sekä valtionavustuksen hakijoille että Liikenne- ja viestintävirastolle. Useammaksi kuin kahdeksi vuodeksi sitoutuminen voisi taas rajoittaa joidenkin toimijoiden osallistumista valintamenettelyyn.
Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustusta voitaisiin myöntää vain sellaisina arkipäivinä tapahtuvalle jakelulle, joina alueella ei ole postilain 17 §:n mukaista yleispalveluun kuuluvaa jakelua. Valtionavustusta myönnettäisiin vuosittain valtion talousarviossa käytettävissä olevan rahoituksen puitteissa.
Pykälän 3 momentin mukaan yleispalvelun tarjoaja ei saisi sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen avustuskauden aikana tehdä muutoksia keräily- ja jakelupäiviin niillä alueilla, jotka kuuluvat sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen piiriin. Yleispalvelun tarjoaja ilmoittaisi kiinteät jakelupäivänsä Liikenne- ja viestintävirastolle, joka vahvistaisi nämä päivät sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta koskevassa hakuilmoituksessaan osana valtionavustuksen valintamenettelyä. Valtionavustuksen piiriin kuuluvilla alueilla jakelupäivät olisivat siis kiinteät koko valtionavustuksen avustuskauden ajan. Näin valtionavustuksen alainen jakelu voitaisiin osoittaa oikeille päiville ilman, että viisipäiväinen sanomalehtijakelu valtionavustuksen piiriin kuuluvilla alueilla vaarantuu. Säännöksellä vältettäisiin päällekkäisten keräily- ja jakelupäivien toteutuminen, varmistettaisiin valtionavustuksen kohdentuminen oikeille päiville ja edistettäisiin näin valtionavustuksen tavoitteiden toteutumista. Säännöksen myötä myös postinsaajan olisi helpompi hahmottaa, mikä yhtiö jakaa postilähetyksiä minäkin viikonpäivänä, jos postinsaajan alueella postilähetykset jaetaan valtionavustuksen alaisina jakelupäivinä muun kuin yleispalvelun tarjoajan toimesta.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valvonnasta ja takaisinperinnästä. Valvonnasta ja takaisinperinnästä vastaisi Liikenne- ja viestintävirasto. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valvontaan ja takaisinperintään sovellettaisiin valtionavustuslain asianomaisia säännöksiä.
35 e §. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen yleiset edellytykset. Pykälässä säädettäisiin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä.Pykälän 1 momentin mukaan avustusta voitaisiin myöntää hakijalle, joka on rekisteröitynyt sijoittumismaansa lainsäädännön mukaisesti ammatti- tai elinkeinorekisteriin ja joka on merkitty ennakkoperintärekisteriin ja arvonlisäverovelvollisten rekisteriin sekä työnantajarekisteriin ennakkoperintälain (1118/1996) mukaisesti. Hakijan tulisi olla suorittanut sijaintimaansa verot, sosiaaliturvamaksut, eläkevakuutusmaksut sekä muut lakisääteiset maksut. Hakijalla tulisi olla harjoitetun toiminnan riskeihin suhteutettuna riittävä toiminnan vastuuvakuutus. Hakija voisi todistaa täyttävänsä edellä mainitut edellytykset toimittamalla Liikenne- ja viestintävirastolle kaupparekisteriotteen tai muun selvityksen vastaavaan rekisteriin kuulumisesta ja toimittamalla verohallinnon antaman todistuksen muihin yllä mainittuihin rekistereihin kuulumisesta. Hakijan tulisi lisäksi toimittaa Liikenne- ja viestintävirastolle verohallinnon myöntämä todistus verojen ja sosiaaliturvamaksujen suorittamisesta, eläkevakuutusyhtiön tai työeläkekassan antama todistus eläkevakuutuksen voimassaolosta ja vakuutusmaksujen suorittamisesta sekä selvitys vastuuvakuutuksen voimassaolosta.
Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustusta voitaisiin myöntää aluekohtaisesti yleispalvelun tarjoajalle, jakeluyritykselle tai muulle sellaiselle hakijalle, jolla on kokemusta valintamenettelyn kohteena olevasta toiminnasta ja riittävästi henkilöstöä vastatakseen valintamenettelyn kohteena olevasta palvelusta. Riittävän henkilöstön määrää voitaisiin arvioida muun muassa valintamenettelyn piiriin kuuluvan alueen suuruuteen suhteutettuna. Riittävällä henkilöstöllä tarkoitettaisiin niitä välttämättömiä henkilöstöresursseja, joiden avulla hakija kykenisi välittömästi täyttämään sille asetettavan julkisen palveluvelvoitteen. Hakija voisi todistaa täyttävänsä edellä mainitut edellytykset esimerkiksi toimittamalla Liikenne- ja viestintävirastolle avustushakemuksen yhteydessä kirjallisen selvityksen yhtiön toiminnasta ja sen laajuudesta sekä selvityksen yhtiön käytettävissä olevasta henkilöstöstä tai mahdollisista lisärekrytoinneista.
Pykälän 3 momentin mukaan avustusta ei voitaisi myöntää hakijalle, joka on tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014 (jäljempänä ryhmäpoikkeusasetus) 2 artiklan 18 kohdassa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys. Määritelmän mukaan yrityksen katsotaan olevan vaikeuksissa, jos a) se on menettänyt yli puolet osakepääomastaan (yhtiöt, joiden osakkaiden vastuu on rajoitettu), b) se on menettänyt yli puolet tilinpäätöksen mukaisista omista varoistaan kertyneiden tappioiden vuoksi (yhtiöt, joissa ainakaan joidenkin osakkaiden vastuuta yhtiön velasta ei ole rajattu), c) yritys on yleistäytäntöönpanomenettelyn kohteena, d) yritys on saanut pelastamistukea eikä ole vielä maksanut lainaa takaisin tai lopettanut takausta, tai on saanut rakenneuudistustukea ja on vielä rakenneuudistussuunnitelman kohteena, e) muun kuin pk-yrityksen velkaantumisaste on kahden viime vuoden ajan ollut yli 7,5 ja käyttökatteen suhde nettorahoituskuluihin alle 1,0. Alle 3-vuotiaisiin pk-yrityksiin sovelletaan vain kohtaa c). Yrityksen tulisi vakuuttaa hakemuksessaan, ettei se ole vaikeuksissa oleva yritys. Liikenne- ja viestintävirasto voisi valtionavustuslain 10 §:n nojalla vaatia, että yrityksen on esitettävä tiedot taloudellisesta tilanteestaan edellä mainitun edellytyksen arvioimiseksi.
Pykälän 4 momentin mukaan avustuksen myöntämisen edellytyksenä olisi, että hakija sitoutuisi 35 b §:n 1 momentissa tarkoitettuun julkiseen palveluvelvoitteeseen Liikenne- ja viestintäviraston 35 b §:n 3 momentissa tarkoitetun päätöksen perusteella. Julkinen palveluvelvoite sitoisi avustuksen saajaa suorittamaan sanomalehtijakelun valintamenettelyn ehdoissa määriteltyinä päivinä. Näin ollen avustuksen saaja ei saisi tehdä muutoksia valtionavustuksen piiriin kuuluviin jakelupäiviin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen avustuskauden aikana.
Pykälän 5 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden, jonkamukaan tarkemmat säännökset avustuksen yleisistä edellytyksistä, avustusta koskevasta hakumenettelystä, avustuskelpoisista kustannuksista, avustuksen enimmäismäärästä, avustuksen maksamisesta ja avustuksen käyttöä koskevasta selvityksestä annettaisiin valtioneuvoston asetuksella.
35 f §. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen kohdentaminen. Pykälässä säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston mahdollisuudesta kohdentaa valtionavustus alueittain. Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voisi kohdentaa sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen osoitetun määrärahan avustuskelpoisille alueille aluekohtaisesti ennen valintamenettelyn käynnistämistä huomioiden alueiden arvioidut sanomalehtien jakelutilausten määrät sekä jakelutoiminnasta syntyvät arvioidut kustannukset.
Liikenne- ja viestintävirasto luokittelisi avustuskelpoiset alueet huomioiden esimerkiksi niiden väestömäärän, pinta-alan ja muut ominaispiirteet. Liikenne- ja viestintävirasto voisi jakaa valtionavustukseen osoitetun määrärahan kaikkien avustuskelpoisten alueiden kesken. Valtionavustuksen kohdentamisella pyrittäisiin välttämään määrärahan loppuminen. Valtionavustuksen kohdentamisen myötä käytettävissä oleva määräraha voitaisiin käyttää mahdollisimman tehokkaasti kokonaisuudessaan.
Liikenne- ja viestintävirasto voisi ilmoittaa valintamenettelyä koskevassa hakuilmoituksessaan kyseiselle alueelle kohdennetun valtionavustuksen määrän. Aluekohtaisen enimmäiskorvauksen ilmoittaminen edistäisi sitä, että valintamenettelyyn osallistuisi vain sellaisia jakeluyrityksiä, jotka täyttävät valintamenettelyn ja julkisen palveluvelvoitteen asettamisen ehdot. Valintamenettelyn voittaisi se jakeluyritys, joka täyttäisi menettelyn ehdot ja sitoutuisi suorittamaan julkisen palveluvelvoitteen mukaista jakelua alhaisimmalla hinnalla.
Pykälän 2 momentin mukaan, jos sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen osoitettu määräraha ei valintamenettelyn jälkeen riittäisi täysimääräisesti kattamaan 35 b §:n mukaisen julkisen palveluvelvoitteen mukaista sanomalehtijakelua kaikilla avustuskelpoisilla alueilla, määräraha kohdennettaisiin ensisijaisesti sellaisille alueille, joilla sanomalehtien tilauksia on määrällisesti eniten.
Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen kohdentaminen viime kädessä alueille, joilla sanomalehtien tilauksia on määrällisesti eniten, toteuttaisi valtionavustuksen 35 a §:ssä säädettyä tarkoitusta. Mikäli valtionavustukseen osoitettu määräraha uhkaisi valintamenettelyn jälkeen loppua kesken, valtionavustusta karsittaisiin ensisijaisesti niiltä alueilta, joilla sanomalehtien tilauksia on määrällisesti vähiten, eli valtionavustus kohdennettaisiin ensisijaisesti sellaisille alueille, joilla sanomalehtien tilauksia on määrällisesti eniten. Jotta kansalaisten yhdenvertaiset tiedonsaantioikeudet voitaisiin turvata, olisi tällaisissa tilanteissa mahdollista asettaa yleispalvelun tarjoajalle 35 g §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti kaksipäiväinen sanomalehtijakelua koskeva julkinen palveluvelvoite niille päiville, joina alueella ei ole kolmipäiväisen yleispalveluvelvoitteen alaista jakelua.
35 g §.Yleispalvelun tarjoajalle asetettava erillinen velvoite julkisen palveluvelvoitteen mukaisen sanomalehtijakelun toteuttamiseen. Pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta asettaa yleispalvelun tarjoajalle määräaikainen velvoite julkisen palveluvelvoitteen mukaisen sanomalehtijakelun toteuttamiseen. Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirastolle annettaisiin oikeus päätöksellään asettaa yleispalvelun tarjoajalle kaksipäiväinen 35 b §:n mukainen sanomalehtijakelua koskeva määräaikainen julkinen palveluvelvoite tietyissä erikseen määritellyissä tilanteissa. Tällainen tilanne olisi pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan se, että jokin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valintamenettelyn piiriin kuuluvista alueista jäisi ilman valintamenettelyn ja julkisen palveluvelvoitteen asettamisen ehdot täyttävää jakeluyritystä. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan julkinen palveluvelvoite voitaisiin asettaa myös, jos jokin alue, jolla on ennen sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valintamenettelyä ollut saatavilla täysin kattava viisipäiväinen varhaisjakelu, jäisi pois varhaisjakeluverkon piiristä käynnissä olevan avustuskauden aikana. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan julkinen palveluvelvoite voitaisiin lisäksi asettaa tilanteessa, jossa sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen osoitettu määräraha ei riittäisi kattamaan kaikkia varhaisjakeluverkkojen ulkopuolisia alueita, jolloin valtionavustus kohdennettaisiin ensisijaisesti niille alueille, joilla sanomalehtien tilauksia on lukumäärällisesti eniten. Momentin 1 ja 3 kohdan mukaisissa tilanteissa velvoitteen määräaikaisuus vastaisi sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen avustuskauden pituutta. Momentin 2 kohdan mukaisissa tilanteissa velvoitteen pituus määrittyisi sen mukaan, missä vaiheessa käynnissä olevaa avustuskautta yksittäinen alue jäisi pois varhaisjakeluverkon piiristä. Näissä tilanteissa velvoitteen pituus asetettaisiin vastaamaan käynnissä olevan avustuskauden jäljellä olevaa pituutta.
Momentin mukaisten tilanteiden osalta velvoitteen kattama alue määriteltäisiin tarkemmin Liikenne- ja viestintäviraston kaksipäiväistä 35 b §:n mukaista sanomalehtijakelua koskevaa määräaikaista julkista palveluvelvoitetta koskevassa päätöksessä. Tarkemmat velvoitetta koskevat yksityiskohdat, mukaan lukien julkisen palveluvelvoitteen alkamisajankohta, ilmenisivät Liikenne- ja viestintäviraston päätöksestä, joka annettaisiin yleispalvelun tarjoajalle ennen julkisen palveluvelvoitteen alkamista. Näin varmistettaisiin se, että yleispalvelun tarjoajan tiedossa olisi ennen julkisen palveluvelvoitteen alkamista sen alueellisesti ja ajallisesti täsmällinen ja tarkkarajainen sisältö.
Komission SGEI-päätöksen toimeksiantoa koskevan 4 artiklan mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottaminen annetaan yritykselle yhdellä tai useammalla asiakirjalla, jonka muodon jokainen jäsenvaltio voi itse määrittää. Tällaisessa asiakirjassa tai tällaisissa asiakirjoissa on mainittava erityisesti: a) julkisen palvelun velvoitteiden sisältö ja kesto; b) kyseessä oleva yritys ja tarvittaessa alue; c) toimeksiantavan viranomaisen yritykselle mahdollisesti myöntämien yksin- tai erityisoikeuksien luonne; d) korvausmekanismi ja korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit; e) järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja perimiseksi takaisin; ja f) viittaus tähän päätökseen. Liikenne- ja viestintäviraston 1 momentin mukainen päätösasiakirja täyttäisi edellä mainitut edellytykset, mukaan lukien erityisesti tarkemmin määriteltynä alue, jolla 35 b §:n mukainen sanomalehtijakelu tulisi suorittaa. Liikenne- ja viestintävirasto kartoittaisi 35 c §:n 4 momentin mukaisesti vuosittain, miltä osin sanomalehtien varhaisjakeluverkkoihin on tullut tai tehty muutoksia ja tarvittaessa määrittelisi 2 §:n 14 kohdan mukaiset avustuskelpoiset alueet uudelleen. Tämän selvityksen perusteella Liikenne- ja viestintävirasto pystyisi määrittelemään 1 momentin mukaisessa päätöksessään tarkasti alueen tai alueet, joille yleispalvelun tarjoajalle asetettaisiin erillinen velvoite julkisen palveluvelvoitteen mukaisen sanomalehtijakelun toteuttamiseen.
Ehdotetuilla postilain muutoksilla ja sanomalehtijakelua koskevalla valtionavustuksella ei voida täydellisesti turvata täysin keskeytymätöntä koko maan kattavaa viisipäiväistä sanomalehtijakelua. Alue voi sanomalehtien tilaajamäärissä tapahtuvista muutoksista johtuen jäädä pois kaupallisin ehdoin toteutetun varhaisjakeluverkon piiristä kesken avustuskauden. Kaupallisin ehdoin toteutetun varhaisjakelun lopettaminen johtuu tyypillisesti tilanteesta, jossa lehtien tilaajat ja tilausmäärät tietyillä alueilla ovat vähentyneet merkittävästi, eikä lehtien jakaminen kyseisillä alueilla ole enää jakeluyhtiöille liiketaloudellisesti kannattavaa ilman merkittäviä korotuksia jakeluhintoihin. Tällaisissa tilanteissa yleispalvelun tarjoaja velvoitettaisiin tarjoamaan kaksipäiväistä julkisen palveluvelvoitteen mukaista sanomalehtijakelua kyseisillä alueilla. Sanomalehtijakeluun voisi edellä kuvatussa tilanteessa aiheutua hetkellinen katkos, kunnes yleispalvelun tarjoaja saisi käynnistettyä viisipäiväisen jakelun.
Säännöksen avulla huomioitaisiin tilanteet, joissa yksittäinen alue jäisi sekä markkinaehtoisesti toimivan varhaisjakeluverkon että avustuksen alaisen sanomalehtijakelun ulkopuolelle ja sillä pyrittäisiin turvaamaan viisipäiväinen sanomalehtijakelu myös edellä mainituissa poikkeuksellisiksi arvioiduissa tilanteissa. Säännöksellä turvattaisiin varsinkin haja-asutusalueilla asuvien kansalaisten yhdenvertaisten tiedonsaantioikeuksien toteutuminen monipuolisen, moniäänisen ja luotettavan tiedon osalta. Kaksipäiväisen julkisen palveluvelvoitteen asettamisella niille alueille, joille ei synny markkinaehtoista viisipäiväistä sanomalehtijakelua, turvattaisiin näin sananvapauden toteutumista koko maassa.
Pykälän 2 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto asettaisi 1 momentin mukaisessa päätöksessään tapauskohtaisesti määräajan, jonka kuluessa yleispalvelun tarjoajan tulisi aloittaa 35 b §:n mukainen sanomalehtijakelu. Määräajan asettaminen tulisi kyseeseen ennen kaikkea 1 momentin 2 kohdan mukaisissa tilanteissa. Jos avustuskausi kestäisi kaksi vuotta ja yksittäinen alue, jolla avustuskauden alkaessa toimi kaupallisin ehdoin toteutettu varhaisjakeluverkko, jäisi kesken tämän kaksivuotiskauden pois markkinaehtoisuuden piiristä, tulisi Liikenne- ja viestintävirastolla olla kansalaisten tiedonsaannin turvaamiseksi mahdollisuus asettaa yleispalvelun tarjoajalle määräaika, johon mennessä 1 momentin mukainen sanomalehtijakelu tulisi käynnistää. Momentin 1 ja 3 kohdan mukaisissa tilanteissa määräaika julkisen palveluvelvoitteen mukaisen sanomalehtijakelun aloittamiselle määrittyisi vastaavasti kuin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen piiriin kuuluvien avustuskelpoisten alueiden osalta.
Pykälän 3 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto määrittäisi 1 momentin mukaisessa päätöksessään kohtuullisen hintatason, jonka mukaisia maksuja yleispalvelun tarjoaja voisi periä sanomalehtikustantajilta julkisen palveluvelvoitteen mukaisen jakelun toteuttamisesta. Kohtuullinen hintataso tulisi suhteuttaa niihin enimmäishintoihin, joita sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta saavat jakeluyritykset perivät tässä pykälässä tarkoitettujen poikkeuksellisiksi arvioitujen tilanteiden ulkopuolisilla valtionavustuksen piiriin kuuluvilla alueilla. Osana kohtuullisen hintatason määrittämistä Liikenne- ja viestintävirasto voisi asettaa erilaisia esimerkiksi lehti- tai levikkikohtaisia enimmäishintoja. Liikenne- ja viestintäviraston tulisi huomioida myös alueiden erilaiset lähtökohdat sekä yleispalvelun tarjoajalle tässä pykälässä tarkoitetusta velvoitteesta aiheutuvat tosiasialliset kustannukset. Kohtuullisen hintatason määrittämisen tarkoituksena olisi turvata ennen kaikkea se, etteivät jakelukustannukset nousisi niin korkeiksi, että niiden seurauksena sanomalehtikustantajat joutuisivat kiristämään hinnoitteluaan sellaiseksi, että sanomalehden tilaaminen kansalaisten eli kuluttajien näkökulmasta muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi.
Pykälän 4 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voisi korvata yleispalvelun tarjoajalle 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaisissa tilanteissa julkisen palveluvelvoitteen toteuttamisesta aiheutuneita kustannuksia sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen osoitetun määrärahan puitteissa. Jos 1 kohdan mukaisesti sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valintamenettelyssä jokin alue jäisi ilman valintamenettelyn ja julkisen palveluvelvoitteen asettamisen ehdot täyttävää jakeluyritystä, voitaisiin kyseiselle alueelle sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen varatusta määrärahasta korvata yleispalvelun tarjoajalle aiheutuneita kustannuksia sen hoitaessa tässä pykälässä tarkoitettua velvoitetta Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen mukaisesti. Kustannuksia voitaisiin korvata siltä osin, kun ne eivät tulisi katetuiksi yleispalvelun tarjoajan kustantajilta Liikenne- ja viestintäviraston määrittämän kohtuullisen hintatason mukaisesti perimien maksujen puitteissa.
Sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen on varattu kiinteä määräraha. Kiinteästä määrärahasta huolimatta valtionavustuksen tarkoituksena on pyrkiä turvaamaan viisipäiväisen sanomalehtijakelun toteutuminen myös tässä pykälässä tarkoitetuissa ongelmatilanteissa samalla, kun yleispalveluvelvoitetta kevennetään. Pykälän 1 momentin 3 kohta koskee tilannetta, jossa kiinteä määräraha loppuisi kesken, mutta kansalaisten yhdenvertaiset perustuslain 12 §:ään sisältyvät tiedonsaantioikeudet olisi edelleen turvattava. Tällöin yleispalvelun tarjoaja velvoitettaisiin huolehtimaan 35 b §:n mukaisesta sanomalehtijakelua koskevasta määräaikaisesta julkisesta palveluvelvoitteesta. Koska valtionavustukseen on osoitettu kiinteä määräraha, 4 momentin mukainen korvaus on ehdollinen ja riippuvainen siitä, että valtionavustukseen varattua kiinteää määrärahaa on jäljellä.
Sanomalehtijakelua koskeva valtionavustus on kansallisesta näkökulmasta valtionavustuslain mukaisena myönnettävä valtionavustus. EU-valtiontukisääntelyn näkökulmasta kyse on Euroopan komission SGEI-päätöksen mukaisesta julkisesta palveluvelvoitteesta, joka osoitetaan yritykselle ja jonka osalta mahdollinen kompensaatio valtiolta on korvausta tämän palvelun suorittamisesta. Palvelua voidaan velvoittaa suorittamaan nimenomaisesti vain sellaisella alueella, jolla on todettu markkinapuute, eli sanomalehtijakelun tapauksessa jakeluyrityksille ei ole enää liiketaloudellisesti kannattavaa harjoittaa toimintaansa, eikä palvelua ole saatavilla markkinaehtoisesti.
Vaatimus vahvistaa korvauksen parametrit etukäteen ei tarkoita sitä, että korvaus olisi laskettava ennalta määrätyn kaavan perusteella (esimerkiksi tietty hinta päivää, ateriaa, matkustajaa tai käyttäjämäärää kohden). Tärkeää on se, että alusta alkaen on selvää, kuinka korvaus määritetään. Kun markkinakorvausta ei ole olemassa, korvaus on määritettävä tarkastelemalla niitä kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja julkiselle palveluvelvoitteelle asetettujen velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saatavat tulot ja kohtuullinen voitto. Tavoitteena on varmistaa se, että vertailukohdaksi ei oteta tehottoman yrityksen korkeita kustannuksia.
Jäsenvaltioiden sallitaan rahoittaa yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoajille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneet nettokustannukset sataprosenttisesti, mutta niitä ei velvoiteta siihen. Jäsenvaltioilla on lisäksi laaja liikkumavara, kun ne järjestävät ja rahoittavat yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi katsomaansa toimintaa. Jäsenvaltiot voivat myös maksaa yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoajille liian pientä korvausta tai jättää korvauksen kokonaan maksamatta. EU-valtiontukisääntöjen mukaan yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoajille ei saa maksaa liiallisia korvauksia, toisin sanoen korvauksia, jotka ylittävät sen, mikä on välttämätöntä näiden tehtävien täyttämiseksi. Säännöissä ei kielletä liian pienten korvausten maksamista yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoajille tai korvausten maksamatta jättämistä. Jäsenvaltioiden tehtävänä on päättää unionin sääntöjen mukaisesti perustamiensa yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen rahoitustasosta. Opas valtiontukea, julkisia hankintoja ja sisämarkkinoita koskevien Euroopan unionin sääntöjen soveltamiseksi yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin, erityisesti yleishyödyllisiin sosiaalipalveluihin SWD(2013) 53 final/2. ()https://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/new_guide_eu_rules_procurement_fi.pdf
Valtionavustusta koskeva järjestelmä on uusi eikä vastaavanlaisia ole Suomessa aikaisemmin ollut. Tästä syystä myös kustannusten arviointi on haastavaa. Esityksen valmistelun aikana on pyritty identifioimaan varmuuden vuoksi myös sellaiset tilanteet, joissa määräraha loppuisi kesken, mutta viisipäiväinen sanomalehtijakelu tulisi tästä huolimatta turvata valtiosihteerityöryhmän raportin mukaisesti. Jos valtionavustukseen varattua määrärahaa ei olisi käytettävissä tai se ei riittäisi kattamaan kaikkia yleispalvelun tarjoajalle tämän pykälän mukaisen jakelun toteuttamisesta aiheutuneita kustannuksia siltä osin, kun ne eivät tulisi katetuiksi yleispalvelun tarjoajan kustantajilta Liikenne- ja viestintäviraston määrittämän kohtuullisen hintatason mukaisesti perimien maksujen puitteissa, jäisi tappio tältä osin yleispalvelun tarjoajan vastattavaksi.
Ehdotetun 35 f §:n mukainen sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen kohdentaminen edistäisi sitä, että valtionavustukseen osoitettu määräaha riittäisi kattamaan kaikki avustuskelpoiset alueet. Mikäli jakeluyhtiöt sitoutuisivat suorittamaan julkisen palveluvelvoitteen mukaista sanomalehtijakelua alle aluekohtaisen valtionavustuksen enimmäismäärän, jäisi valtionavustusta käytettäväksi tässä pykälässä tarkoitetuissa sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen ongelmatilanteissa.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta lainvoimaa vailla olevana. Hallintolain 49 f §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Tämän pykälän 1 momentissa tarkoitetussa Liikenne- ja viestintäviraston päätöksessä on kyse hallintopäätöksestä, jonka täytäntöönpanon tehokkuus edellyttää, että päätös pannaan täytäntöön välittömästi. Päätöksen täytäntöönpanoa ei voida yleisen edun vuoksi lykätä, sillä pykälän mukaisen hallintopäätöksen tarkoituksena on turvata 1 momentin mukaisissa, lähtökohtaisesti poikkeuksellisissa tilanteissa, kansalaisten yhdenvertaiset tiedonsaantioikeudet viisipäiväisen sanomalehtijakelun osalta velvoittamalla yleispalvelun tarjoaja hoitamaan lain 35 b §:n mukaisen julkisen palveluvelvoitteen mukaista sanomalehtijakelua. Jos päätöstä ei voitaisi panna täytäntöön välittömästi, tavanomainen muutoksenhaku voisi vaarantaa kansalaisten yhdenvertaisten tiedonsaantioikeuksien toteutumista, kun lainvoimaa vailla olevan 1 momentissa tarkoitetun päätöksen mukaista julkista palveluvelvoitetta ei alettaisi toteuttaa ennen muutoksenhaun päättymistä ja päätöksen tulemista lainvoimaiseksi. Muutoksenhaun kesto voisi olla useita kuukausia. Lisäksi päätöksessä olisi kyse ajallisesti ja alueellisesti täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määritellystä velvoitteesta, jonka kesto voisi enimmillään olla kaksi vuotta. Tästä johtuen pidetään välttämättömänä, että päätös olisi täytäntöönpanokelpoinen lainvoimaa vailla olevana. Momentissa todettaisiin lisäksi, että päätökseen saisi vaatia oikaisua ja tältä osin momenttiin sisältyisi myös informatiivinen viittaus hallintolakiin, jota sovelletaan oikaisuvaatimusmenettelyyn. Muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.
35 h §. Viranomaisen tiedonsaantioikeus. Pykälässäsäädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston markkina-analyysin laatimista ja julkisen palveluvelvoitteen asettamista koskevasta tiedonsaantioikeudesta. Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirastolla olisi 35 c §:n mukaisen markkina-analyysin laatimiseksi ja 35 b §:n mukaisen julkisen palveluvelvoitteen asettamiseksi oikeus saada välttämättömät tiedot jakeluyrityksiltä, jotka toimivat alueella, jolle Liikenne- ja viestintävirasto tekee tai on tehnyt markkina-analyysin tai asettaa julkisen palveluvelvoitteen, sekä sanomalehtikustantajilta, joiden lehtiä jaetaan alueella.
Välttämättömyyskriteerin myötä viranomaisen tiedonsaantioikeus olisi sidottu 35 c §:n mukaisen markkina-analyysin laatimista ja 35 b §:n mukaisen julkisen palveluvelvoitteen asettamista koskevien tehtävien hoitamiseen. Viranomaisella olisi oikeus saada tehtäviensä suorittamiseksi välttämättömät tiedot jakeluyrityksiltä, jotka toimivat alueella, jolle Liikenne- ja viestintävirasto tekee tai on tehnyt markkina-analyysin, sekä sanomalehtikustantajilta, joiden kustantamia lehtiä jaetaan alueella. Lisäksi viranomaisella olisi oikeus saada tehtäviensä suorittamiseksi välttämättömät tiedot julkisen palveluvelvoitteen asettamiseksi. Välttämättömiä tietoja olisivat esimerkiksi jakeluverkon kattavuuteen, jakeluhinnan ja -kustannusten muodostumiseen sekä jakelumääriin liittyvät tiedot Liikenne- ja viestintäviraston määrittelemällä alueellisella rajauksella. Tietojen luovutusvelvollisuus kohdistuisi vain sellaisiin tietoihin, jotka jakeluyrityksillä tai sanomalehtikustantajilla on jo olemassa ja jotka ovat välttämättömiä markkina-analyysin laatimiseksi tai julkisen palveluvelvoitteen asettamiseksi. Viranomaisten tiedonsaannin toimivaltaa rajoittaisivat lisäksi myös hallintolain 2 luvusta ilmenevät hyvän hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate.
Säännöksessä tarkoitettuihin välttämättömiin tietoihin ei sisältyisi muita henkilötietoja kuin avustuksen hakijan, yleisimmin osakeyhtiön tai osuuskunnan, yhteyshenkilön nimi ja asema organisaatiossa, (työ)puhelinnumero ja (työ)sähköpostiosoite. Kyseiset tiedot ovat välttämättömiä, jotta Liikenne- ja viestintävirasto voi saada yhteyden avustuksen hakijan edustajaan joko puhelimitse tai sähköisesti.
Pykälän 2 momentin mukaan tiedot olisi luovutettava viipymättä, maksutta ja Liikenne- ja viestintäviraston pyytämässä muodossa. Tietojen viipymättä luovuttamisen ei voida katsoa muodostuvan haasteelliseksi, jos jakeluyrityksellä tai sanomalehtikustantajalla on jo valmiiksi olemassa ne tiedot, joita Liikenne- ja viestintävirasto pyytää. Tiedot olisi toimitettava Liikenne- ja viestintäviraston pyytämässä muodossa, esimerkiksi PDF-tiedostona. Liikenne- ja viestintävirasto ei voisi edellyttää jakeluyritystä tai sanomalehtikustantajaa perustamaan erillistä sähköistä rajapintaa tietojen luovutusta varten.
Pykälän 3 momentin mukaan, jos jakeluyritys tai sanomalehtikustantaja ei Liikenne- ja viestintäviraston pyynnöstä huolimatta toimita 1 momentissa tarkoitettuja tietoja, eikä kehotuksesta huolimatta kohtuullisessa, vähintään kuukauden määräajassa oikaise menettelyään, Liikenne- ja viestintävirasto voisi velvoittaa yrityksen toimittamaan tiedot. Velvoitteen tehostamiseksi voitaisiin asettaa uhkasakko. Uhkasakosta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990).
Esityksen valmistelussa on arvioitu, ettei valtionavustuslain 14 § ole riittävä, koska se asettaa tiedonantovelvollisuuden ainoastaan valtionavustuksen saajalle. Liikenne- ja viestintävirasto tarvitsee markkina-analyysin laatimista ja julkisen palveluvelvoitteen asettamista varten tietoja myös muilta jakeluyrityksiltä, jotka toimivat alueella, jolle Liikenne- ja viestintävirasto tekee tai on tehnyt markkina-analyysin tai asettaa julkisen palveluvelvoitteen sekä sanomalehtikustantajilta, joiden lehtiä jaetaan alueella. Avustuksen maksatukseen ja seurantaan liittyvän tiedonsaannin osalta sovellettaisiin valtionavustuslain säännöksiä.
35 i §.Valtionapuviranomainen. Pykälässä säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston velvollisuudesta toimia valtionavustuslain 4 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna valtionapuviranomaisena.
35 j §.Sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen liittyvät tiedot. Pykälässä säädettäisiin valtionavustukseen liittyvistä tiedoista. Valtionavustuslain 15 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla avustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia. Esityksessä tarkoitettuna valtionapuviranomaisena toimisi Liikenne- ja viestintävirasto.
Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto seuraisi sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen toteutumista ja ylläpitäisi tätä tarkoitusta varten erillistä rekisteriä. Liikenne- ja viestintävirasto toimisi luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus, jäljempänä tietosuoja-asetus) 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä. Rekisteriin talletettavia tietoja olisivat käytännössä kaikki viranomaisen laissa säädettävien tehtävien hoitamisen kannalta välttämättömät sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta, avustuksen hakijaa ja saajaa sekä avustuksen käyttöä koskevat tiedot.
Rekisteriin talletettavia tietoja olisivat pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan avustuksen hakijan sekä hakijan yhteyshenkilön nimi ja yhteystiedot. Avustuksen hakijana toimisi yleisimmin osakeyhtiö tai osuuskuntamuotoinen oikeushenkilö. Avustuksen hakijan yhteyshenkilön nimen ja mahdollisesti aseman organisaatiossa lisäksi yhteyshenkilön yhteystiedot sisältäisivät (työ)puhelinnumeron ja (työ)sähköpostin. Yhteyshenkilöä koskevien tietojen tallettaminen rekisteriin olisi välttämätöntä, jotta valtionapuviranomainen saisi tarvittaessa yhteyden avustuksen hakijaan. Avustuksen hakijan yhteyshenkilöä koskevat tiedot olisivat henkilötietoja. Pykälässä tarkoitettuun rekisteriin talletettaessa ne kuuluisivat tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan asetuksen 2 artiklan 1 kohdan nojalla. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti rekisterin osalta noudatettaisiin tietojen minimoinnin periaatetta tallettamalla rekisteriin ainoastaan edellä mainitut henkilötiedot. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti edellä mainittujen henkilötietojen käsittely olisi tarpeen rekisterinpitäjänä toimivan Liikenne- ja viestintäviraston lakisääteisen seuranta- ja valvontatehtävän toteuttamiseksi.
Rekisteriin talletettaisiin 1 momentin 3 kohdan mukaan myös kaikki jakelutoimintaa ja jakelualuetta koskevat tiedot. Tällaisia olisivat esimerkiksi tiedot siitä, mitä alueita sanomalehtijakelua koskevalla valtionavustuksella on suunniteltu katettavan ja millaisia muutoksia jakelualueissa tapahtuu vuosittain.
Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan rekisteriin voitaisiin tallettaa jakeluun liittyviä kustannuksia ja kokonaisrahoitusta koskevat arviot sekä näiden toteutumista koskevat tiedot. Arvioilla tarkoitettaisiin valtionavustuksen hakijan omia arvioita avustuksen suuruudesta ja jakelun kustannuksista. Toteutumista koskevilla tiedoilla viitattaisiin jakelun toteutuneisiin kustannuksiin.
Pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan rekisteriin talletettaisiin avustus- ja maksuhakemusta ja sen ratkaisemista sekä avustuksen yksilöintiä koskevat tiedot. Näitä olisivat muun muassa avustushakemuksen saapumispäiväys sekä diaarinumero tai muu hakemuksen yksilöivä yhteystieto.
Pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan rekisteriin voitaisiin tallentaa tiedot 35 d §:n nojalla myönnetyistä ja maksetuista avustuksista. Talletettavia tietoja olisivat esimerkiksi tieto siitä, minkä vuoden rahoituksesta avustusta on myönnetty ja kuinka paljon myönnetystä avustuksesta on jo maksettu.
Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan rekisteriin voitaisiin tallettaa tiedot tarkastuksesta ja siinä tehdyistä havainnoista. Säännöksellä viitattaisiin Liikenne- ja viestintäviraston suorittamiin mahdollisiin tarkastuksiin, joista säädetään valtionavustuslaissa.
Pykälän 1 momentin 8 kohdan mukaan rekisteriin voitaisiin tallettaa tiedot avustuksen saajalta takaisinperittävistä avustuksista sekä takaisinperinnän toteutumisesta.
Pykälän 1 momentin 9 kohdan mukaan rekisteriin voitaisiin lisäksi tallettaa muita kuin 1–8 kohdassa tarkoitettuja hakemuksen käsittelyssä kertyneitä välttämättömiä tietoja. Säännöksessä tarkoitetut tiedot eivät kuitenkaan sisältäisi henkilötietoja, vaan olisivat rajoittuneet avustuksen hakijaa, yleisimmin osakeyhtiö tai osuuskunta, koskeviin tietoihin.
Ehdotetun pykälän 1–8 kohdan mukaiset tiedot muodostaisivat käytännössä tyhjentävän listan rekisteriin talletettavista tiedoista. On kuitenkin perusteltua säätää mahdollisuudesta tallettaa rekisteriin myös jokin muu viranomaisen lain mukaisten tehtävien hoitamisen kannalta välttämätön avustuksen hakijaa koskeva tieto, joka ei kuitenkaan ole henkilötieto.
Pykälän 2 momentin mukaan rekisteriin sisältyviä tietoja säilytettäisiin kolme vuotta valtionavustuksen maksamisesta. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti henkilötieto voidaan säilyttää muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa, ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten. Ehdotettuun rekisteriin tallettavat henkilötiedot rajoittuisivat ainoastaan avustuksen hakijan yhteyshenkilön tietoihin. Valtionavustuksen takaisinperinnän mahdollistamiseksi tieto avustuksen hakijan yhteyshenkilöstä olisi tarkoituksenmukaista säilyttää rekisterissä kahden vuoden avustuskauden yli, sillä tiedot avustuksen mahdollisesta väärinkäytöstä voivat ilmetä vasta avustuskauden jälkeen. Näin ollen rekisterissä oleva tieto avustuksen hakijan yhteyshenkilöstä tulisi olla Liikenne- ja viestintäviraston käytettävissä pidempään kuin sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta maksetaan. Lyhyimmilläänkin kyseisten tietojen säilytys tulisi olla mahdollista niin kauan, kunnes Liikenne- ja viestintävirasto on saanut avustuksen saajalta selvityksen avustuksen käytöstä. Avustuksen hakijan yhteyshenkilöä koskevan tiedon säilytysaika olisi kuitenkin enintään kolme vuotta.
Rekisterin ylläpidon ohella Liikenne- ja viestintävirasto voisi seurata ja valvoa sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen toteutumista tarvittaessa myös valtionavustuslaissa tarkoitettuja tarkastuksia tekemällä. Valtionapuviranomaisella on valtionavustuslain 16 §:n mukaan oikeus suorittaa valtionavustuksen maksamisessa ja käytön valvonnassa tarpeellisia valtionavustuksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvia tarkastuksia.
Rekisterinpitäjänä toimivan Liikenne- ja viestintäviraston velvollisuuksien sekä rekisteröidyn oikeuksien osalta sovellettaisiin tietosuoja-asetuksen sekä sitä täydentävän tietosuojalain (1050/2018) sääntelyä. Rekisteriin talletettujen tietojen luovuttamiseen sovellettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999).
37 §.Postinumerojärjestelmä. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että momenttiin lisättäisiin perustuslain 124 §:n mukaista julkista hallintotehtävää koskevat vakiomuotoiset viittaukset rikosoikeudelliseen virkavastuuseen ja vahingonkorvausvastuuseen.
Säätämisjärjestysperusteluissa käsitellään tarkemmin esitettyjä rikosoikeudellista virkavastuuta ja vahingonkorvausvastuuta koskevia vakiomuotoisia viittauksia perustuslain 124 §:n mukaisen julkisen hallintotehtävän näkökulmasta. Hallinnon yleislait tulevat sovellettavaksi soveltamisalasäännöstensä nojalla, minkä vuoksi niistä ei säädetä pykälässä erikseen.
Liikenne- ja viestintäviraston tulee huolehtia siitä, että postitoiminnan hoitamiseksi ylläpidetään postinumerojärjestelmää ja asettaa postinumerojärjestelmän ylläpitämistä koskeva velvollisuus yleispalvelun tarjoajalle tai muulle postiyritykselle. Aikaisemmin on arvioitu postinumerojärjestelmän siirtoa viranomaistoiminnaksi. Siirron arvioitiin mahdollisesti tasapainottavan järjestelmän ylläpitoa ja mahdollistavan nykyistä paremmin sen, että kaikki toimijat voisivat vaikuttaa järjestelmään tehtäviin muutoksiin. Lisäksi siirto mahdollistaisi sen, että tiedot voitaisiin avata entistä kattavammin kaikkien postiyritysten ja muiden toimijoiden käyttöön.
Järjestelmän siirto viranomaiselle ja sen hoitaminen viranomaistoimintana olisi kuitenkin hallinnollisesti raskas prosessi, minkä lisäksi siirto ja järjestelmän ylläpito aiheuttaisivat uusia kustannuksia. Postinumerojärjestelmän ylläpito on tarkoituksenmukaisinta osoittaa yleispalvelun tarjoajana toimivan Posti Oy:n hoidettavaksi, eikä esityksessä päädytty ehdottamaan postinumerojärjestelmän ylläpidon siirtämistä pois Posti Oy:n vastuulta.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi täsmennys niin, että postinumerojärjestelmää ylläpitävän postiyrityksen olisi pidettävä postinumerojärjestelmän sisältämät tiedot julkisesti nähtävillä verkkosivuillaan. Lisäksi tietojen olisi oltava maksutta saatavilla esteettömässä muodossa siten, että ne ovat helposti sähköisesti ladattavissa. Käyttökelpoisen muodon sijaan viitattaisiin esteettömään muotoon.
Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi täsmennys niin, että postinumeroa koskevasta muutoksesta olisi tiedotettava viimeistään 60 päivää ennen muutoksen toteuttamista. Lisäksi pykälän 4 momentin 3 kohtaan ja 5 momenttiin tehtäisiin kielelliset täsmennykset.
Pykälän 1 momentti säilyisi voimassa olevassa muodossaan.
38 §. Osoiterekisteri. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jonka mukaan postiyrityksellä ei kuitenkaan olisi velvollisuutta luovuttaa pykälässä tarkoitettuja osoitetietoja, jos osoitetietojen luovuttaminen voisi vaarantaa tietosuojaa, kansallista turvallisuutta tai maanpuolustusta. Postiyrityksen tulisi toimittaa tietojen luovuttamista koskevat pyynnöt Liikenne- ja viestintävirastolle. Liikenne- ja viestintävirasto arvioisi asian ja tekisi päätöksen joko tietojen luovuttamisesta tai niiden luovuttamista koskevasta kiellosta.
Suomeen kohdistuu jatkuvaa vieraiden valtioiden vaikuttamis- ja tiedustelutoimintaa sekä tiedonhankintatarkoituksessa että kriittisen infrastruktuurin haavoittuvuuksien ja toimijoiden kartoittamiseksi. Laittoman tiedonhankinnan salaamiseksi yhtenä toimintamuotona voidaan hyödyntää eri toimialoilla toimivia peiteyrityksiä. Myös postitoiminnassa on tärkeää huomioida turvallisuusnäkökulmat, jotta maanpuolustuksen ja huoltovarmuuden kannalta olennaisen toiminnan edellytykset pystytään ylläpitämään. Sijainti- ja osoitetietojen luovuttamisella voi olla puolustusvoimiin tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvia vaikutuksia. Tietoja tunnistetuista turvallisuuskriittisistä kohteista tai sellaisten henkilöiden tietoja, jotka ovat keskeisessä roolissa valtion johtamisen ja turvallisuuden kannalta, ei tulisi luovuttaa sellaisille tahoille, joiden luotettavuutta ei ole arvioitu. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi huoltovarmuuden, kansallisen turvallisuuden ja maanpuolustuksen kannalta olennaisiin toimintoihin liittyvät paikka- ja sijaintitiedot. Viranomaisen tulisi varmistua siitä, ettei tietoja luovuteta tahoille, jotka voivat käyttää tietoja maanpuolustusta vaarantaviin tarkoituksiin.
Momentti poistaisi postiyritykseltä tietojen luovutusvelvollisuuden niissä tilanteissa, joissa on syytä epäillä tietojen luovuttamisen voivan vaarantaa tietosuojaa, kansallista turvallisuutta tai maanpuolustusta. Tietojen luovutusvelvollisuutta koskeva arviointi kuuluisi asianomaisen valvontaviranomaisen, eli Liikenne- ja viestintäviraston tehtäväksi. Vastaava momentti lisättäisiin myös lain 39 §:ään.
Pykälän muut momentit säilyisivät voimassa olevassa muodossaan. Pykälän 5–6 momentti siirtyisivät 6–7 momentiksi.
39 §.Jakelussa käytettävät laitteet ja rakennelmat. Pykälän nimike ehdotetaan muutettavaksi: Jakelussa käytettävät rakennelmat ja sijaintitiedot.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi kielellinen täsmennys niin, että kustannussuuntautuneen hinnan sijasta koko pykälässä käytettäisiin ilmaisua kustannusperusteinen hinta. Pykälän 1 momentissa tarkoitettu pääsy postilokeroon tai muuhun sellaiseen rakennelmaan, jossa postin saajan osoitepaikka sijaitsee, tulisi toteuttaa kustannusperusteisella hinnalla sekä avoimin ja syrjimättömin ehdoin.
Pykälän 2 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan olisi luovutettava toisella postiyritykselle maksutta kaikki tämän postitoiminnan harjoittamisessa tarpeelliset postilaatikoiden sijaintia koskevat osoitetiedot. Postilaatikoiden tarkkojen sijaintikoordinaattitietojen luovuttamisesta yleispalvelun tarjoaja voisi periä muilta postiyrityksiltä kohtuullisen maksun kustannustensa kattamiseksi. Tarkkojen sijaintikoordinaattitietojen luovuttaminen tulisi toteuttaa kustannusperusteisella hinnalla sekä avoimin ja syrjimättömin ehdoin.
Postilaatikoiden sijaintia koskevien osoitetietojen maksuttomalla luovutusvelvollisuudella varmistettaisiin, että muut postiyritykset saavat halutessaan yleispalvelun tarjoajalta tiedot postilaatikoiden sijainnista oman postitoimintansa hoitamiseksi. Velvollisuus koskisi kaikkia sellaisia postilaatikoiden osoitetietoja, jotka ovat postiyrityksen toiminnassa tarpeen. Postitoiminnassa tarpeellisia olisivat tiedot siitä, missä katuosoitteessa postilaatikko sijaitsee.
Postilaatikoiden sijaintipalvelun korkea hinta suhteessa postiyritykselle koituviin hyötyihin on johtanut siihen, ettei palvelu tällä hetkellä ole yhdelläkään yrityksellä käytössä. Kyseessä on kuitenkin selkeä markkinoille pääsyn este, kun otetaan huomioon yleispalvelun tarjoajan lain 44 §:n mukainen yksinomaisen määräysvalta päättää postilaatikoiden sijainnista. Postilaatikoiden sijaintitietojen osalta ei siten ole kyse yleispalvelun tarjoajan liiketoiminnassa syntyneestä tietoaineksesta, vaan lailla yleispalvelun tarjoajalle annetun erityisoikeuden käyttämisestä. Muut postiyritykset ovat velvollisia jakamaan kirjepostin näihin postilaatikoihin. Velvollisuus luovuttaa postilaatikoiden sijaintia koskevat osoitetiedot maksutta madaltaisi markkinoille tulon esteitä sellaisilta yrityksiltä, joilla ei ole taustaa lehtijakelussa ja sitä kautta valmiiksi tietoa postilaatikoiden sijainnista. Yritykset pystyisivät näin suunnittelemaan reittejään jo ennen kirjejakelun aloittamista. Markkinoille tulon esteitä madaltamalla mahdollistettaisiin uusien toimijoiden pääsy markkinoille. Ilman postilaatikoiden sijaintitietoja toiminta on mahdotonta riippumatta siitä, mitä kautta tiedot on hankittu. Lisäksi osoitetietojen maksuton luovuttaminen osaltaan edesauttaisi virheettömän jakelun toteutumista. Virheetön jakelu ilman turhia viivästyksiä edellyttää, että kaikilla postiyrityksillä on mahdollisimman tarkka tieto postilaatikoiden sijainnista.
Tarkkojen postilaatikon sijaintikoordinaattitietojen luovuttamisesta yleispalvelun tarjoaja saisi periä kohtuullisen maksun kustannustensa kattamiseksi. Postiyritykset voisivat siten halutessaan ostaa yleispalvelun tarjoajalta myös osoitetietoja tarkempia tietoja postilaatikoiden sijainnista ja helpottaa jakelua sellaisiin postilaatikoihin, joiden tarkka sijainti ei selviä pelkän katuosoitteen perusteella. Palvelu tulisi toteuttaa kustannusperusteisella hinnalla sekä avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Palvelun hinnan määräytyminen tulisi sitoa esimerkiksi yrityksen toiminta-alueella olevien jakelupisteiden määrään niin, että palveluhinnaston avulla olisi mahdollista arvioida palvelun ostamisesta aiheutuvat kustannukset. Näin varmistettaisiin palvelun hinnoittelun läpinäkyvyys ja tarjottaisiin postiyrityksille parempi mahdollisuus suunnitella toimintaansa sekä edistää virheettömän jakelun toteutumista. Lisäksi palvelun avoimella hinnoittelulla osaltaan poistettaisiin alalle pääsyn esteitä. Sijaintikoordinaattitietojen luovutuksesta perittävillä maksuilla yleispalvelun tarjoajan olisi mahdollista rahoittaa postilaatikoiden sijaintitietojen keräilystä, päivittämisestä ja ylläpidosta aiheutuvia kustannuksia.
Reittisuunnitelmat kuuluisivat jatkossakin kunkin yrityksen oman suunnittelun piiriin, joten tietoja esimerkiksi yleispalvelun tarjoajan reittisuunnitelmista ei velvoitettaisi säännöksen nojalla luovuttamaan.
Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan yleispalvelun tarjoajalla ei kuitenkaan olisi velvollisuutta pykälässä tarkoitettujen sijaintitietojen luovuttamiseen, jos sijaintitietojen luovuttaminen voisi vaarantaa tietosuojaa, kansallista turvallisuutta tai maanpuolustusta. Yleispalvelun tarjoajan tulisi toimittaa tietojen luovuttamista koskevat pyynnöt Liikenne- ja viestintävirastolle. Liikenne- ja viestintävirasto arvioisi asian ja tekisi päätöksen joko tietojen luovuttamisesta tai niiden luovuttamista koskevasta kiellosta.
Suomeen kohdistuu jatkuvaa vieraiden valtioiden vaikuttamis- ja tiedustelutoimintaa sekä tiedonhankintatarkoituksessa että kriittisen infrastruktuurin haavoittuvuuksien ja toimijoiden kartoittamiseksi. Laittoman tiedonhankinnan salaamiseksi yhtenä toimintamuotona voidaan hyödyntää eri toimialoilla toimivia peiteyrityksiä. Myös postitoiminnassa on tärkeää huomioida turvallisuusnäkökulmat, jotta maanpuolustuksen ja huoltovarmuuden kannalta olennaisen toiminnan edellytykset pystytään ylläpitämään. Sijainti- ja osoitetietojen luovuttamisella voi olla puolustusvoimiin tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvia vaikutuksia. Tietoja tunnistetuista turvallisuuskriittisistä kohteista tai sellaisten henkilöiden tietoja, jotka ovat keskeisessä roolissa valtion johtamisen ja turvallisuuden kannalta, ei tulisi luovuttaa sellaisille tahoille, joiden luotettavuutta ei ole arvioitu. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi huoltovarmuuden, kansallisen turvallisuuden ja maanpuolustuksen kannalta olennaisiin toimintoihin liittyvät paikka- ja sijaintitiedot. Viranomaisen tulisi varmistua siitä, ettei tietoja luovuteta tahoille, jotka voivat käyttää tietoja maanpuolustusta vaarantaviin tarkoituksiin.
Momentti poistaisi yleispalvelun tarjoajalta tietojen luovutusvelvollisuuden niissä tilanteissa, joissa on syytä epäillä tietojen luovuttamisen voivan vaarantaa tietosuojaa, kansallista turvallisuutta tai maanpuolustusta. Tietojen luovutusvelvollisuutta koskeva arviointi kuuluisi asianomaisen valvontaviranomaisen, eli Liikenne- ja viestintäviraston tehtäväksi.
41 §.Toimitusehdot. Pykälän nimike ehdotetaan muutettavaksi: Yleispalvelun toimitusehdot.
Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittaus postiyrityksiin korvattaisiin viittauksella yleispalvelun tarjoajaan. Lisäksi 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että vaatimus toimitusehtojen julkaisemisesta yleispalvelun tarjoajan verkkosivuilla koskisi vain yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen toimitusehtoja. Myös vaatimus paperimuodossa saatavista toimitusehdoista koskisi vain yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen toimitusehtoja. Myös pykälän 2 momenttiin lisättäisiin viittaus, jonka mukaan yleispalvelun tarjoajan toimitusehdoista olisi käytävä ilmi momentissa vaaditut tiedot. Lisäksi 2 momentin 6 kohtaan tehtäisiin kielellinen täsmennys.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että vaatimus postipalveluihin liittyvien maksujen hinnaston julkaisemisesta yleispalvelun tarjoajan verkkosivuilla koskisi vain yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen hinnastoa. Myös vaatimus paperimuodossa saatavasta hinnastosta koskisi vain yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen hinnastoa.
Pykälän nykyiset toimitusehtoja ja hinnastoja koskevat sanamuodot ovat ajalta, jolloin Suomessa toimi vain yksi kirjepalveluita tarjoava yritys. Nykyään Suomessa toimii useita kirjepalveluita tarjoavia yrityksiä vapaasti kilpailluilla markkinoilla. Esitetty muutos ehdotetaan tehtäväksi, koska ei ole tarkoituksenmukaista, että postilaissa velvoitetaan julkaisemaan toimitusehtoja ja hinnastoja muiden kuin yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen osalta. Muut kuin yleispalveluun kuuluvat postipalvelut toimivat markkinaehtoisesti kaupallisten sopimusten pohjalta, eikä niistä erikseen säädetä postilaissa. Esityksen mukaan ainoastaan yleispalvelun tarjoajan tulisi jatkossa julkaista yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen toimitusehdot ja hinnasto laissa säädetyn mukaisesti. Toimitusehtojen sisältöön ei esitetä muutoksia.
Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi täsmennys niin, että käyttäjille olisi tiedotettava uusista toimitusehdoista vähintään 30 päivää ennen muutosten voimaantuloa.
43 §.Jakelu. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että ilmaisun ”terveydentila” sijasta käytettäisiin ilmaisua ”toimintakyky”. Ilmaisu ”terveydentila ” viittaa vammaisuuden sijasta lähinnä tilapäiseen sairauteen, josta ei jää pitkäaikaista toiminnallista haittaa. Vastaava muutos ehdotetaan tehtäväksi myös 48 §:n 1 momentin 2 kohtaan. Muutos olisi kielellinen. Pykälän selkeyttämiseksi viittaus 48 §:ssä tarkoitettuihin huomioitaviin seikkoihin ehdotetaan poistettavaksi.
Pykälän 1, 3 ja 4 momentti säilyisivät voimassa olevassa muodossaan.
48 §.Liikenne- ja viestintäviraston määräyksenantovaltuus. Pykälän 1 kohtaan ehdotetaan tehtäväksi kielellinen täsmennys.
Pykälän 2 kohtaa muutettaisiin siten, että ilmaisun ”liikuntaesteinen” sijasta käytettäisiin ilmaisua ”liikuntarajoitteinen” ja ilmaisun ”terveydentila” sijasta ilmaisua ”toimintakyky”. Ilmaisua ”liikuntarajoitteinen” käytetään myös muualla lainsäädännössä. Myös vammainen tai sairastunut henkilö voi harrastaa liikuntaa, eikä siten ole täysin liikuntaesteinen. Ilmaisu ”terveydentila” viittaa vammaisuuden sijaan lähinnä tilapäiseen sairauteen, josta ei jää pitkäaikaista toiminnallista haittaa. Ehdotettu muutos olisi johdonmukainen 43 §:n 2 momenttiin ehdotetun muutoksen kanssa. Muutos olisi kielellinen. Lisäksi 2 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi viittaus heikentyneeseen toimintakykyyn.
55 §.Postiyrityksenoikeus avata suljettu lähetys. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi kielellinen täsmennys.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että momenttiin lisättäisiin perustuslain 124 §:n mukaista julkista hallintotehtävää koskeva vakiomuotoinen viittaus vahingonkorvausvastuuseen. Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin nykyisen rikosoikeudellisen virkavastuun lisäksi myös vahingonkorvausvastuusta.
Säätämisjärjestysperusteluissa käsitellään esitettyä vahingonkorvausvastuuta koskevaa vakiomuotoista viittausta perustuslain 124 §:n mukaisen julkisen hallintotehtävän näkökulmasta. Hallinnon yleislait tulevat sovellettavaksi soveltamisalasäännöstensä nojalla, minkä vuoksi niistä ei säädetä pykälässä erikseen.
Kun otetaan huomioon toimenpiteen puuttuminen perusoikeutena turvattuun viestintäsalaisuuteen, viranomaiselta edellytetty valtuutus, säädettyjen merkintöjen ja pöytäkirjan tekeminen sekä rikosoikeudellisen virkavastuun alaisuus, toimintaa voidaan pitää julkisen hallintotehtävän hoitamisena, vaikka se olennaisesti liittyy yleispalvelun tai muun palvelun toteuttamiseen, eli lähetyksen perille saattamiseen.
Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi kielellinen täsmennys.
Pykälän 1 momentti säilyisi voimassa olevassa muodossaan.
75 §.Pakkokeinot. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännökseen lisättäisiin Liikenne- ja viestintäviraston oikeus antaa huomautus postiyritykselle tai muulle palvelun tarjoajalle, joka rikkoo postilakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä taikka rajatylittävistä pakettipalveluista annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2018/644. Huomautuksen lisäksi Liikenne- ja viestintävirasto voisi velvoittaa postiyrityksen tai muun palvelun tarjoajan korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä.
Käytännössä Liikenne- ja viestintävirasto pyrkii ratkaisemaan havaitsemansa puutteet ensisijaisesti ohjauksella ja neuvonnalla. Pykälässä säilytettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston oikeus antaa päätöksensä tueksi uhkasakko, keskeyttämisuhka tai teettämisuhka, mikäli huomautus ei ole riittävä toimenpide virheen tai laiminlyönnin korjaamiseksi.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi kielellinen täsmennys.
Pykälän 2 momentti säilyisi voimassa olevassa muodossaan.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
12.1
Johdanto
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi postilakia. Osa lakiehdotuksen säännöksistä on sellaisia, että niitä on tarkasteltava myös perustuslain perusoikeuksien näkökulmasta. Esitykseen liittyy myös kysymys siitä, mitkä yleispalvelun tarjoajan hoitamista tehtävistä katsotaan perustuslain 124 §:n mukaisiksi julkisiksi hallintotehtäviksi, ja miten postitoimintaan liittyvät julkiset hallintotehtävät kartoitetaan ja määritellään.
Esitystä on erityisesti arvioitava seuraavien perustuslain säännösten osalta: yhdenvertaisuus (6 §), yksityiselämän suoja (10 §), sananvapaus ja julkisuus (12 §), omaisuuden suoja (15 §), oikeus työhön ja elinkeinonvapaus (18 §), oikeusturva (21 §) ja hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle (124 §).
12.2
Yhdenvertaisuus (6 §)
Perustuslain 6 §:ssä säädetään yhdenvertaisuudesta. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslain 22 §:n mukaisesti julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Postipalvelujen tasapuolista saatavuutta koko maassa on perinteisesti pidetty tärkeänä (PeVL 28/2000 vp, PeVL 56/2010 vp, PeVL 7/2017 vp). Postilain 1 §:n mukaan lain tarkoitus on turvata postipalvelujen ja erityisesti yleispalvelun saatavuus tasapuolisin ehdoin koko maassa. Postilain tavoite säilyisi tässä esityksessä muuttamattomana.
Postilailla säännellään yleispalvelulähetyksiä, jotka ovat käytännössä kansalaisten lähettämiä postimerkillisiä lähetyksiä. Yleispalvelukirjeitä jaetaan tällä hetkellä jokaista suomalaista kotitaloutta kohden keskimäärin yksi lähetys joka kolmas viikko. Yleispalvelukirjeistä noin yksi kolmasosa on joulukortteja. Jos viikossa jaettavien yleispalvelukirjeiden määrä on pienempi kuin jakelupäivien määrä, on epätodennäköistä, että jakelupäivien vähentämisellä olisi merkittävä vaikutus yleispalvelun laatuun. Määrällisesti yleispalvelulähetysten jakautumisessa ei ole suuria maantieteellisiä eroja. Yleispalvelulähetyksiä tulee jakelupisteisiin suhteutettuna melko saman verran etelän kaupunkikeskuksiin kuin pohjoisen haja-asutusalueille. Sama koskee myös lähettämistä. Vaikka kaikki kansalaiset eivät tarvitsisi jakelua kolmena päivänä viikossa, on kaikilla kansalaisilla kuitenkin yhtäläinen oikeus tiedonsaantiin ja viestintään.
Tässä esityksessä postilakiin ehdotetaan lisättäväksi sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta koskeva uusi väliaikainen 6 a luku, joka sisältäisi uudet valtionavustusta koskevat väliaikaiset säännökset (35 a–j §). Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen tavoitteena on luoda edellytyksiä viisipäiväisen sanomalehtijakelun toteuttamiselle alueilla, joilla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa eikä saatavilla täysin kattavaa viisipäiväistä varhaisjakelua ja näin osaltaan varmistaa yhteiskunnallisesti tärkeän tiedonvälityksen saatavuus, tukea uutistoiminnan monimuotoisuutta sekä laadukasta ja monipuolista tiedonvälitystä koko maassa. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen avulla pyritään varmistamaan kansalaisten yhdenvertainen oikeus viisipäiväiseen sanomalehtijakeluun ja sitä kautta yhdenvertaisten tiedonsaanti- ja osallistumisoikeuksien toteutuminen.
Lakiehdotuksessa 17 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset olisi keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä kolmena arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta, noudattaen postilain 19 §:ssä säädettyä laatustandardia eli kirjeiden kulkunopeutta. Myös kolmipäiväiseen keräilyyn ja jakeluun siirtymisen jälkeen yleispalvelukirjeet olisi mahdollista jakaa lain 19 §:n laatustandardin mukaisesti. Nykyisen kirjemäärien laskun jatkuessa osoitteellisia lähetyksiä ennustetaan jaettavan viikoittain keskimäärin vähemmän kuin viisi lähetystä kotitaloutta kohden. Siten 1–2 päivän jousto kirjeiden kulkunopeudessa ei olennaisesti hidastaisi yleispalvelukirjeiden jakelua nykyisestä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 28/2000 vp) hallituksen esityksestä postipalvelulaiksi (HE 74/2000 vp) todennut, ettei yleispalveluvelvoitteen asettaminen saa olla yrityksen kannalta kohtuutonta. Hakemuksetta määrättävä velvoite ei saa muodostua yritykselle kohtuuttoman raskaaksi, vaan sen tulee olla oikeasuhtainen yrityksen toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden.
Keräily- ja jakeluaikojen joustavoittaminen mahdollistaa jouston vain yleispalvelukirjeiden jakelussa. Muiden kuin yleispalvelulähetysten, kuten yrityskirjeiden ja viranomaisten lähettämien kirjeiden jakelu perustuu kahdenvälisiin kaupallisiin sopimuksiin, joita ei säännellä postilaissa. Perustusvaliokunta on lausunnossaan (PeVL 7/2017 vp) hallituksen esityksestä laiksi postilain muuttamisesta (HE 272/2016 vp) katsonut, että jakeluaikojen joustavoittamisen yhteydessä on syytä varmistaa, ettei lainsäädäntöön tehtävillä muutoksilla olennaisesti hidasteta viranomaisten lähettämien oikeusturvan kannalta merkityksellisten postilähetysten kulkua. Tällaisia ovat esimerkiksi verottajan lähettämät veroilmoituslomakkeet ja vaaleissa lähetettävät ennakkoäänet.
Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen alaista jakelua suorittava jakeluyritys voisi avustuksen piiriin kuuluvina päivinä halutessaan jakaa muutakin kuin sanomalehtiä, esimerkiksi viranomaiskirjeitä. Viranomaiset eivät käytä Posti Oy:n ylläpitämää yleispalvelua, vaan sopivat postipalveluista erikseen Posti Oy:n tai jonkun muun postiyrityksen kanssa. Viranomaisten lähettämien kirjeiden kulkunopeus perustuisi jatkossakin lähettäjän ja jakelijan väliseen kaupalliseen sopimukseen. Lisäksi on huomioitava, että tulevaisuudessa asiointi viranomaisten kanssa tapahtuu enenevässä määrin sähköisesti. Jo voimassa olevan postilain mukaan yleispalveluun kuuluvia lähetyksiä on ollut mahdollista jakaa vähintään kolmena arkipäivänä viikossa niillä alueilla, joilla on kaupallisin ehdoin toteutettu viisipäiväinen varhaisjakeluverkko. Käytännössä yleispalvelun tarjoaja Posti Oy on näillä alueilla jakanut yleispalvelulähetyksiä neljänä tai kolmena päivänä viikossa.
Vammaisten ihmisten yhdenvertaisuuden toteuttamisesta säädetään yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 15 §:ssä. Pykälän mukaan viranomaisten ohella myös tavaroiden tai palvelujen tarjoajan on tehtävä asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa asioida viranomaisissa sekä saada koulutusta, työtä ja yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita samoin kuin suoriutua työtehtävistä ja edetä työuralla. Mukautusten kohtuullisuutta arvioidaan palvelun tarjoajien osalta painottaen muun muassa toimijan kokoa, taloudellista asemaa, toiminnan luonnetta ja laajuutta sekä mukautusten arvioituja kustannuksia ja mukautuksia varten saatavissa olevaa tukea.
Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi kielellisiä muutoksia lain 43 §:n 2 momenttiin ja 48 §:n 2 kohtaan. Ilmaisut ”terveydentila” ja ”liikuntaesteinen” vaihdettaisiin pitkäaikaiseen toiminnalliseen haittaan viittaavaan ilmaisuun ”toimintakyky” ja myös muualla lainsäädännössä käytettyyn ilmaisuun ”liikuntarajoitteinen”. Voimassa olevan lain mukaan liikuntaesteisyys tai vähintään 75 vuoden ikä oikeuttavat poikkeavaan postinjakeluun, jossa posti toimitetaan tavanomaista lähemmäksi.
Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan eri asemaan asettaminen muun muassa iän ja terveydentilan perusteella on mahdollista vain, jos menettelylle on hyväksyttävä peruste. Iäkkäille ja liikuntarajoitteisille postin noutaminen tavanomaiseen paikkaan sijoitetusta postilaatikosta saattaa aiheuttaa merkittäviä vaikeuksia. Perustuslailla ei ole kielletty positiivista erityiskohtelua, josta on säännös myös yhdenvertaisuuslain 9 §:ssä. Olennaista on se, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla ja onko se oikeasuhtaista (PeVL 9/2000 vp, PeVL 14/2006 vp, PeVL 23/2012 vp).
Esityksessä lain 18 §:n keräily- ja jakelutiheyden poikkeuksia koskeva sääntely muuttuisi siten, että laista poistettaisiin viittaus vaikeakulkuisiin erämaa-alueisiin ja vaikeakulkuisen saaristoalueen määritelmää täsmennettäisiin. Vuonna 2017 voimaan tulleella muutoksella (HE 272/2016 vp) pykälästä poistettiin viittaus ympärivuotisesti liikennöitäviin teihin ja maantielauttoihin sekä vähintään viitenä päivänä viikossa kulkevien yhteysalusten avulla liikennöitäviin reitteihin. Samalla 18 §:n 3 momentista siirrettiin 1 momenttiin viittaus vähintään kerran viikossa tehtävästä jakelusta ja poikkeuksen piirissä olevien talouksien enimmäismäärää korotettiin 1000:een kotitalouteen. Lisäksi esityksessä todettiin, että jakelukustannukset yhden yleispalvelulähetyksen osalta voivat nousta satoihin euroihin tilanteessa, jossa tiettyyn saareen ei kulje yhteysalusta ja yleispalvelun tarjoajan tulee järjestää jakelu tiettyyn poikkeustalouteen vain yleispalvelukirjeen jakamiseksi. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 7/2017 vp) arvioinut kyseistä muutosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotetulle poikkeukselle esitettiin hyväksyttävät perusteet, eikä se esityksen mukaisella tavalla tarkoin säänneltynä muodostunut perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen kannalta ongelmalliseksi, kun otetaan huomioon, että tällaisessakin tapauksessa laki varmistaisi viikoittaisen yleispalvelulähetysten jakelun.
Lakiehdotuksen mukaan yleispalvelun tarjoajalla olisi oikeus poiketa 17 §:ssä säädetystä keräily- ja jakelutiheydestä vaikeakulkuisella saaristoalueella. Vaikeakulkuisen saaristoalueen määritelmää täsmennettäisiin lain 18 §:ssä tulkintaerimielisyyksien poistamiseksi. Liikenne- ja viestintäviraston olisi edelleen tarvittaessa päätettävä, mitkä taloudet kuuluvat keräily- ja jakelutiheydestä tehdyn poikkeuksen piiriin. Jatkossakin poikkeuksen piiriin voisi kuulua enintään laissa säädetty määrä talouksia. Poikkeuksen piirissä olevien talouksien enimmäismäärää ehdotetaan laskettavaksi 500 talouteen. Ehdotetulle poikkeukselle olisi hyväksyttävät perusteet, eikä se muodostuisi perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen kannalta ongelmalliseksi, kun otetaan huomioon, että laki jatkossakin varmistaisi viikoittaisen yleispalvelulähetysten jakelun.
Lakiehdotuksessa postilain 21 §:n mukaista tiedoksiantomenettelyä koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi. Tiedoksiantomenettelyssä on kyse postilain 2 §:n mukaisesta postipalvelusta, joka on postilain tarkoituksen mukaisesti turvattava kaikille tasapuolisin ehdoin. Siltä osin, kun yleispalvelun tarjoaja hoitaa julkista hallintotehtävää, kuten postilain 21 §:n tiedoksiantomenettelyä, sovelletaan sen toimintaan yhdenvertaisuuslain viranomaisvelvoitteita. Tällaisten tehtävien osalta yleispalvelun tarjoajalla on yhdenvertaisuuslain 5 §:n mukainen velvollisuus edistää yhdenvertaisuuden toteutumista toiminnassaan tavoitteellisesti. Yhdenvertaisuuslain esitöiden (HE 19/2014 vp) mukaisesti julkista hallintotehtävää hoitavan on arvioitava toimintansa yhdenvertaisuusvaikutuksia ja otettava erityisesti huomioon syrjinnän vaarassa olevien ihmisryhmien oikeudet, velvollisuudet ja asema. Yhdenvertaisuudesta on lakiehdotuksessa säädetty perustuslain 6 §:n edellyttämällä tarkkuudella, eivätkä ehdotetut säännökset ole ristiriidassa perustuslain kanssa.
12.3
Yksityiselämän suoja (10 §)
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaisesti jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Yrityksen käsitellessä henkilötietoja sovelletaan lähtökohtaisesti luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus, jäljempänä tietosuoja-asetus) ja sitä täsmentävää kansallista tietosuojalakia (1050/2018).
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt henkilötietojen suojaa tietosuoja-asetuksen voimaantulon jälkeisessä lausuntokäytännössään (PeVL14/2018 vp, PeVL 2/2018 vp). Perustuslakivaliokunnan mukaan henkilötietojen suojan toteutuminen tulisi tietosuoja-asetuksen voimaantulon myötä ensisijaisesti taata tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislain (tietosuojalaki) nojalla (PeVL 2/2018 vp). Tähän liittyen perustuslakivaliokunnan mukaan tulisi välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa henkilötietojen käsittelystä säädettäessä rajoittaa lisäksi se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy myös perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Perustuslakivaliokunnan mukaan kysymys on siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Valiokunta on lausuntokäytännössään pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan lukien tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee perustuslakivaliokunnan mukaan olla kattavaa ja yksityiskohtaista (PeVL 14/1998 vp, PeVL 25/1998 vp, PeVL 38/2010 vp, PeVL 46/2016 vp, PeVL 31/2017 vp).
Lakiehdotuksen 35 j §:n 1 momentin mukaisesti Liikenne- ja viestintävirasto seuraisi sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen toteutumista ja ylläpitäisi tätä tarkoitusta varten erillistä rekisteriä. Rekisteriin talletettavia tietoja olisivat käytännössä kaikki valtionapuviranomaisena toimivan Liikenne- ja viestintäviraston laissa säädettävien tehtävien hoitamisen kannalta välttämättömät sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta, avustuksen hakijaa ja saajaa sekä avustuksen käyttöä koskevat tiedot. Liikenne- ja viestintävirasto toimisi siten tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä. Liikenne- ja viestintäviraston velvollisuuksien sekä rekisteröidyn oikeuksien osalta sovellettaisiin tietosuoja-asetuksen sekä tietosuojalain säännöksiä.
Rekisteriin talletettavia tietoja olisivat ehdotetun 35 j §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan ainakin avustuksen hakijan, yleensä osakeyhtiö tai osuuskunta, sekä avustuksen hakijan yhteyshenkilön nimi ja yhteystiedot, käytännössä (työ)puhelinnumero ja (työ)sähköpostiosoite. Ehdotetun pykälän 1 momentin 9 kohdan mukaisesti rekisteriin voitaisiin lisäksi tallettaa muita kuin 1–8 kohdassa tarkoitettuja hakemuksen käsittelyssä kertyneitä välttämättömiä tietoja. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvatulla tavalla nämä tiedot eivät kuitenkaan sisältäisi henkilötietoja, vaan rajoittuisivat avustuksen hakijaan, yleensä osakeyhtiöön tai osuuskuntaan, liittyviin tietoihin. Henkilötietojen osalta ainoat rekisteriin talletettavat tiedot olisivat pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaiset avustuksen hakijaa ja avustuksen hakijan yhteyshenkilöä koskevat tiedot.
Ehdotetun 35 j §:n 2 momentin mukaisesti rekisteriin sisältyviä tietoja säilytettäisiin kolme vuotta valtionavustuksen maksamisesta. Avustuksen takaisinperinnän mahdollistamiseksi tieto avustuksen hakijan yhteyshenkilöstä olisi tarkoituksenmukaista säilyttää rekisterissä kahden vuoden avustuskauden yli, sillä tiedot avustuksen mahdollisesta väärinkäytöstä voivat ilmetä vasta avustuskauden jälkeen. Näin ollen rekisterissä oleva tieto avustuksen hakijan yhteyshenkilöstä tulisi olla Liikenne- ja viestintäviraston käytettävissä pidempään kuin sanomalehtijakelua koskevaa valtionavustusta maksetaan. Lyhyimmilläänkin kyseisten tietojen säilytys tulisi olla mahdollista niin kauan, kunnes Liikenne- ja viestintävirasto on saanut avustuksen saajalta selvityksen avustuksen käytöstä. Avustuksen hakijan yhteyshenkilöä koskevan tiedon säilytysaika olisi kuitenkin enintään kolme vuotta.
Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa täyttävän perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössään asettamat rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden käyttötarkoitusta sekä tietojen säilytysaikaa ja rekisteröidyn oikeusturvaa koskevat edellytykset. Näin ollen ehdotetun sääntelyn ei voida katsoa olevan ongelmallista perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän tai henkilötietojen suojan kannalta.
Perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestinnän suoja on loukkaamaton. Momentin on käytännössä tulkittu turvaavan yleisesti luottamuksellisen viestinnän salaisuutta, vaikka siinä erikseen mainitaankin kirje ja puhelu käytännössä tavanomaisimpina luottamuksellisen viestin muotoina. Postilain 55 § sisältää kiellon, jonka mukaan postiyrityksellä ei ole oikeutta avata suljettua kirjettä. Lain 62 §:n mukaan postiyrityksen taas tulee turvata luottamuksellisen viestinnän salaisuus. Viestinnän luottamuksellisuutta suojaa myös 63 §:ssä säädetty vaitiolovelvollisuus.
Lakiehdotuksessa esitetään muutettavaksi 55 §:n 3 momenttia siten, että momenttiin lisättäisiin perustuslain 124 §:n mukaista julkista hallintotehtävää koskeva vakiomuotoinen viittaus vahingonkorvausvastuuseen. Ehdotuksessa ei muutettaisi niitä säännöksiä, jotka vaikuttavat luottamuksellisen viestin suojan turvaamiseen. Postilähetyksen avaamisoikeutta tulee perustuslakivaliokunnan mukaan voida käyttää vain laissa rajatuissa tapauksissa ja ainoastaan silloin, kun postilähetyksen avaaminen on hyväksyttävien tarkoitusten saavuttamiseksi välttämätön toimenpide. Sääntelyn tarkoitus on suojata postilähetyksiä käsitteleviä ihmisiä, joten postilähetyksen avaaminen on nähtävä välttämättömäksi toimenpiteeksi. Perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa turvallisuustarkastuksessa. Tällä käsitteellä viitataan perusoikeusuudistuksen esitöissä postilähetysten tarkastuksiin tärkeän turvallisuusintressin vuoksi (HE 309/1993 vp). Sääntelyn ei voida katsoa muodostuvan perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
12.4
Sananvapaus ja julkisuus (12 §)
Perustuslain 12 §:n mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkaista ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Sananvapaus turvaa yleisesti viestinnän vapautta. Se antaa suojaa jokaisen ihmisen perustavanlaatuiselle oikeudelle ilmaista itseään ja kommunikoida toisten ihmisten kanssa. Ydinajatukseltaan sananvapautta kuitenkin pidetään poliittisena perusoikeutena, jonka ensisijaisena tarkoituksena on turvata edellytykset kansanvaltaisen yhteiskunnan perusteisiin kuuluvalle vapaalle tiedonvälitykselle sekä kaikelle avoimelle, vapaalle ja julkiselle kansalaiskeskustelulle.
Sananvapauteen kuuluu ilmaisunvapauden lisäksi oleellisesti oikeus saada tietoa. Kansalaisilla on tarve saada luotettavaa, totuudenmukaista ja ajantasaista tietoa paitsi valtakunnallisista asioista myös oman asuinpaikkakuntansa tilanteesta. Tiedonvälitys ja julkinen keskustelu ovat yhtäältä demokraattisen päätöksentekomenettelyn olennaisia osia ja toisaalta vallankäytön kansanvaltaisen valvonnan välineitä. Sananvapaus turvaa omalta osaltaan jokaisen oikeutta osallistua ja vaikuttaa häntä itseään ja yhteiskuntaa koskevaan päätöksentekoon sekä oikeutta arvostella ja valvoa vallan käyttöä.
Voimassa olevan postilain 4 §:n mukaan postiyrityksen on ennen toimintansa aloittamista tehtävä ilmoitus Liikenne- ja viestintävirastolle. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännökseen lisättäisiin viittaus postitoiminnan aloittamiseen. Käytännössä postiyritykset harjoittavat myös muuta liiketoimintaa, jolloin ilmoitusvelvollisuus olisi selvyyden vuoksi hyvä kohdentaa nimenomaan postitoiminnan aloittamiseen. Ilmoituksessa on postilain mukaan annettava yrityksen yhteisö- ja yritystunnus, osoite ja tiedot yhteyshenkilöistä sekä kuvaus harjoitettavasta toiminnasta. Kuvauksessa on kerrottava ainakin postiyrityksen toimialue ja asiakasryhmä. Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä annettavista tiedoista sekä ilmoituksen muodosta ja toimittamisesta.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 28/2000 vp) katsonut, että olennaista joukkotiedotuksen vapauden kannalta on se, että sanoma- ja aikakauslehtien kuljetus ja jakelu on rajattu postilain soveltamisalan ulkopuolelle. Perustuslakivaliokunnan kannanotoissa (PeVL 14/1993 vp) on pidetty sananvapauden kannalta ongelmallisena, että oikeus jakaa lehtiä olisi riippuvainen viranomaisen päätöksestä. Mainitut valiokunnan kannanotot liittyvät postitoiminnan harjoittamisen luvanvaraisuuteen. Kesäkuusta 2016 alkaen postitoiminta on ollut ilmoituksenvaraista toimintaa, eikä sanoma- ja aikakauslehtien rajaaminen kokonaan postilain soveltamisalan ulkopuolelle siten ole enää sananvapauden kannalta perusteltua. Ilmoituksenvaraisen postitoiminnan ei voida luvanvaraisen toiminnan tavoin katsoa aiheuttavan riskiä sananvapauden toteutumiselle.
Käytännössä niillä alueilla, joilla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa, sanomalehdet jaetaan pääosin yleispalvelun tarjoajana toimivan Posti Oy:n perusjakelussa. Tällaisilla alueilla jaetaan noin 20 prosenttia kaikista Suomessa jaettavista sanomalehdistä. Posti Oy:n perusjakelu perustuu postilaissa säädettyyn yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten keräily- ja jakelutiheyteen sekä laatustandardiin. Lakiehdotuksessa 17 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset olisi kerättävä ja jaettava vähintään kerran päivässä kolmena arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta, noudattaen postilain 19 §:ssä säädettyä yleispalvelun laatustandardia eli kirjeiden kulkunopeutta.
Digitalisaatio on osoittanut, että suurin osa yleispalvelulähetyksistä voidaan korvata sähköisellä viestinnällä. Riippuvaisuutta yleispalvelusta voidaan tarkastella myös siltä kannalta, kuinka paljon käytetään sellaisia yleispalveluun kuuluvia erikoistuotteita, joita ei täysin voida korvata sähköisellä viestinnällä. Tällaisia erikoistuotteita ovat esimerkiksi kirjatut kirjeet (sisältäen saantitodistuslähetykset) ja postivakuutetut kirjeet. Näitä yleispalvelulähetyksiä lähetettiin vuonna 2020 vain 0,1 lähetystä kotitaloutta kohden. Jakelupäivien vähentäminen ei kuitenkaan vaikuttaisi kirjattujen kirjeiden tai postivakuutettujen kirjeiden keräilyyn ja jakeluun, sillä nämä lähetykset lähetetään ja noudetaan yleispalvelun tarjoajan palvelupisteistä, joista useimmat palvelevat seitsemänä päivänä viikossa. Ehdotetut muutokset eivät esityksessä todetulla tavalla vaikuttaisi yleispalvelun ulkopuolelle jäävien kirjeiden, kuten viranomaiskirjeiden, kulkunopeuteen.
Kuten oikeuskanslerinvirasto toi lakiehdotusta koskevassa lausunnossaan esiin, on julkisella vallalla perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä vahvistettu velvollisuus huolehtia myös perinteisten asiointitapojen, kuten paperisen asioinnin mahdollisuuksien säilyttämisestä riittävissä määrin digitaalisten palveluiden rinnalla (PeVM 11/2021 vp). Oikeuskanslerinviraston mukaan sanomalehtien jakelulla on suuri merkitys sen kannalta, miten oikeus saada tietoa sekä perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaiset, kansanvaltaan kuuluvat yksilön osallistumisoikeudet toteutuvat.
Postilain 17 §:n mukaisen yleispalveluun kuuluvan keräilyn ja jakelun muuttuessa kolmipäiväiseksi riskinä on se, että kaupallisen eli markkinaehtoisesti toteutuvan viisipäiväisen sanomalehtijakelun kustannukset nousevat sanomalehtiyhtiöille niin korkeiksi, ettei yhtiöillä ole liiketoiminnallisia edellytyksiä ostaa erillistä jakelua niille kahdelle päivälle, jolloin yleispalveluvelvoitteen mukaista jakelua ei suoriteta. Tämä on seurausta jo pidempään jatkuneen ja digitalisaation vauhdittaman printtimedian huononevan markkinatilanteen sekä Suomen maantieteellisen laajuuden ja erityisesti harvaan asuttuihin alueisiin liittyvien rakenteellisten haasteiden yhteisvaikutuksesta. Kolmipäiväiseen yleispalveluvelvoitteen mukaiseen keräilyyn ja jakeluun siirtymisen yhteydessä esitetään säädettäväksi sanomalehtijakelua koskevasta valtionavustuksesta, jolla turvattaisiin viisipäiväisen sanomalehtijakelun toteutuminen niillä alueilla, joilla ei ole kaupallisin ehdoin toteutettua sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa eikä saatavilla täysin kattavaa viisipäiväistä varhaisjakelua.
Valtionavustuksen tarkoituksena olisi lieventää sanomalehtien jakelumäärien laskusta johtuvaa jakeluyritysten jakeluhintojen korotuspainetta alueilla, joilla sanomalehtijakelu ei ole kannattavaa. Ilman valtionavustusta riskinä olisi, että jakeluyhtiöt joutuisivat nostamaan hintojaan merkittävästi niin, etteivät sanomalehtikustantajat pystyisi maksamaan nousseita jakelukustannuksia. Tästä aiheutuisi tilanne, jossa sanomalehtikustantajat joutuisivat nostamaan hintojaan, jolloin sanomalehtitilausten hinnoittelu muuttuisi kuluttajien eli kansalaisten kannalta kohtuuttomaksi, tilausmäärät vähenisivät ja jakeluyritysten olisi edelleen nostettava jakeluhintojaan. Esityksen mukaisella sanomalehtijakelua koskevalla valtionavustuksella on tarkoitus lieventää edellä kuvattuja vaikutuksia ja näin osaltaan turvata kansalaisten yhdenvertaista tiedonsaantia ja sananvapauden toteutumista koko maassa.
Tilanteessa, jossa a) jokin sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen valintamenettelyn piiriin kuuluvista alueista jäisi ilman valintamenettelyn ja julkisen palveluvelvoitteen asettamisen ehdot täyttävää jakeluyritystä b) jokin alue jäisi pois varhaisjakeluverkon piiristä käynnissä olevan avustuskauden aikana tai c) sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen osoitettu määräraha ei riittäisi kattamaan kaikkia varhaisjakeluverkkojen ulkopuolisia alueita, sanomalehtien viisipäiväinen jakelu pyrittäisiin viime kädessä turvaamaan yleispalvelun tarjoajalle asetettavalla erillisellä kaksipäiväisellä sanomalehtijakelua koskevalla julkisella palveluvelvoitteella. Ehdotetun sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen myötä esitetyt muutokset yleispalvelutuotteiden keräilyyn ja jakeluun tai muut esitetyt muutokset eivät vaikeuttaisi sananvapauden toteutumista vaan päinvastoin, ehdotetulla kokonaisuudella pyrittäisiin turvaamaan sanotun perusoikeuden toteutuminen koko maassa. Lakiehdotus on siten ongelmaton perustuslaissa tarkoitetun sananvapauden kannalta.
12.5
Omaisuuden suoja (15 §)
Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Säännöksen ensimmäinen momentti sisältää omaisuuden suojan yleissäännöksen ja toinen momentti omaisuuden pakkolunastusta koskevan erityissäännöksen eli yksilöidyn lakivarauksen (PeVL 38/1998 vp). Omaisuuden suojasta on säännöksiä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa. Lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaisesti jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.
Perustuslain 15 § ilmaisee ajatuksen siitä, että yksilöiden omaisuus kuuluu perustuslaillista suojaa nauttivien oikeushyvien joukkoon. Säännöksen mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Säännöksen keskeisenä tarkoituksena on siis suojata ihmisyksilöitä ja heille kuuluvia varallisuusetuja. Luonnollisten henkilöiden ohella myös yksityisten oikeushenkilöiden on katsottu voivan päästä osalliseksi omaisuuden perustuslainsuojasta ainakin välillisesti. Perusoikeusuudistuksen esitöissä ja oikeuskirjallisuudessa melko yleisesti omaksutun näkemyksen mukaan oikeushenkilöt eivät ole suoraan omaisuudensuojan tai muiden perusoikeuksien haltijoita, mutta ne saavat omaisuudelleen perustuslaillista suojaa niiden taustalla olevien luonnollisten henkilöiden välityksellä (HE 309/1993 vp).
On huomioitava, ettei oikeushenkilöille annettavan omaisuuden suojan tarvitse olla yhtä tehokasta kuin luonnollisten henkilöiden varallisuusetuuksia koskevan turvan. Mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa (PeVL 45/1996 vp). Tällaisessa tilanteessa omaisuuden suojan rajoituksia ei ole tarpeen tarkastella yhtä tiukasti, kuin jos rajoitukset kohdistuisivat suoremmin yksilöille kuuluviin varallisuusetuihin. Oikeushenkilöiden omaisuuseduille annettavan suojan tehokkuus riippuu siis olennaisesti siitä, kuinka välittömiä vaikutuksia kulloinkin tarkasteltavana olevalla omaisuuteen puuttuvalla toimenpiteellä on yksilöiden aseman kannalta arvioituna. Esimerkiksi pienehköjen perheyhtiöiden osalta tällaiset yksilökytkennät lienevät tyypillisesti kiinteämpiä kuin vaikkapa tilanteissa, joissa sääntely kohdistuu ylikansallisten pörssiyhtiöiden tai muiden varallisuusmassaltaan huomattavien oikeushenkilöiden omaisuusetuihin (PeVL 45/2005 vp, 10/2007 vp, 9/2008 vp ja 6/2009 vp).
Varallisuussuhteita koskevissa oikeudellisissa sääntely- ja päätöksentekotilanteissa on tyypillisesti mukana useita sellaisia henkilötahoja, joiden oikeuksista ja eduista on pyrittävä samanaikaisesti huolehtimaan. Julkinen valta ei siten voi yleensä keskittyä vain jonkin yksittäisen osapuolen omaisuusetujen maksimaaliseen suojaamiseen, vaan sen tulee yhdenvertaisella ja tasapainoisella tavalla taata kaikkien osapuolten oikeuksien toteutuminen. Omaisuudensuojaa koskevaan oikeudelliseen päätöksentekoon liittyy niin ollen tyypillisesti punnintaa, jossa on pyrittävä mahdollisimman laajasti ja tasapuolisesti turvaamaan kaikkien relevanttien osapuolten taloudellinen toimintavapaus ja turvallisuus tavalla, joka ei muodostu kenenkään näkökulmasta kohtuuttomaksi.
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt omaisuuden suojaa ja omistajalle kilpailuedellytysten luomiseksi asetettuja velvoitteita lausunnoissaan (PeVL 19/1994 vp, PeVL 1/1996 vp, PeVL 47/1996 vp, PeVL 4/2000 vp, PeVL 34/2000 vp, PeVL 5/2001 vp sekä PeVL 8/2002 vp ja PeVL 61/2002 vp). Perustuslakivaliokunnan tähänastinen lausuntokäytäntö voidaan tiivistää siten, että velvoitteet ovat omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos velvoitteet perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (PeVL 34/2000 vp). Valiokunta on lausuntokäytännössään pitänyt keskeisenä myös sitä, että omistajan oma nykyinen ja kohtuullinen tuleva tarve rajoittavat asetettavia velvollisuuksia.
Lakiehdotuksessa 39 §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi yleispalvelun tarjoajan tiedonantovelvollisuuden osalta. Uuden säännöksen mukaan yleispalvelun tarjoajan olisi luovutettava toiselle postiyritykselle maksutta kaikki tämän postitoiminnan harjoittamisessa tarpeelliset postilaatikoiden sijaintia koskevat osoitetiedot. Postilaatikoiden tarkkojen sijaintikoordinaattitietojen luovuttamisesta yleispalvelun tarjoaja voisi periä muilta postiyrityksiltä kohtuullisen maksun kustannustensa kattamiseksi. Tarkkojen sijaintikoordinaattitietojen luovuttaminen tulisi toteuttaa kustannusperusteisella hinnalla sekä avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Postilaatikoiden sijaintia koskevien osoitetietojen maksuttomalla luovutusvelvollisuudella varmistettaisiin, että muut postiyritykset saavat halutessaan yleispalvelun tarjoajalta tiedot postilaatikoiden tarkasta sijainnista postitoimintansa hoitamiseksi. Reittisuunnitelmat kuuluisivat jatkossakin kunkin yrityksen oman suunnittelun piiriin. Postilaatikoiden sijaintia koskevien osoitetietojen maksuton saatavuus avaisi muille postiyrityksille paremmat mahdollisuudet päästä markkinoille, kehittää omaa liiketoimintaansa ja tuoda postinsaajille ja markkinoille uusia palveluita.
Ehdotus merkitsee viranomaisen mahdollisuutta rajoittaa omistajan oikeutta määrätä omaisuutensa käytöstä perittävän vastikkeen suuruudesta (PeVL 2/1988 vp). Ehdotetun sääntelyn mukaan yleispalvelun tarjoajan tulisi luovuttaa postilaatikoiden sijaintia koskevat osoitetiedot toiselle postiyritykselle maksutta. Tilannetta on siten arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta. Sääntelytasoon ja tarkkuuteen kohdistuvien vaatimusten kannalta merkityksellinen on lisäksi perustuslain 18 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.
Ehdotuksessa on ensi sijassa kysymys postimarkkinoilla toimivien yritysten välisistä suhteista ja kilpailuedellytyksistä. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että sääntelyn kohdistuessa pörssiyhtiöihin tai muihin varallisuusmassaltaan huomattaviin oikeushenkilöihin, lainsäätäjän liikkumavara on omaisuuden suojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuvat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (PeVL 61/2002 vp, PeVL 34/2000 vp). Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi viestintäverkon luovutusta koskevissa lausunnoissaan katsonut, että omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen teleyrityksille asetetut velvoitteet ovat perustuslain mukaisia, jos velvoitteet perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (PeVL 61/2002 vp, PeVL 8/2002 vp).
Ehdotetussa 35 g §:ssä määriteltäisiin selkeästi ne tilanteet, joissa toimivaltaisen viranomaisen tulisi pykälän perusteella tehdä määräaikaisesti velvoittava, lain voimaa vailla täytäntöön pantavissa oleva hallintopäätös, jonka perusteella yleispalvelun tarjoaja olisi velvollinen suorittamaan postilain 35 b §:n mukaista sanomalehtijakelua määrätyllä alueella. Säännös sisältäisi myös yleispalvelun tarjoajan mahdollisuuden periä viranomaisen määrittämän enimmäistason mukaista kohtuullista hintaa sille tästä velvoitteesta aiheutuneista kustannuksista, mikä osaltaan varmistaisi sen, etteivät velvoitteesta yleispalvelun tarjoajalle aiheutuvat kustannukset muodostuisi kohtuuttomiksi. Edellä selostetun perusteella voidaan todeta, että ehdotetut muutokset perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja niitä voidaan yleispalvelun tarjoajan eli omistajan kannalta pitää kohtuullisina ja näin kokonaisuudessaan perustuslain mukaisina.
Postitoiminta on liiketoimintaa, jossa palvelujen kustannusten muodostumiselle ovat ominaisia mittakaava-, monituote- ja tiheysedut. Yleispalvelun tarjoaja saattaa joutua tarjoamaan yleispalvelua myös tappiolla, jos se ei yrityksen kokonaistaloudellinen tilanne huomioon ottaen ole kohtuutonta. Tämä on perusteltua siitä syystä, että yleispalvelun tarjoaja saa asemastaan kilpailuetua myös muilla palvelumarkkinoilla ja pystyy hyödyntämään toiminnassaan muun muassa mittakaavaetuja. Mittakaavaetuja saavutetaan, kun käsiteltävien lähetysten määrien ja verkoston koon kasvaessa yksikkökustannukset laskevat. Monituote-etuja syntyy, kun yksikkökustannukset laskevat tuotettaessa useamman tyyppisiä tuotteita ja palveluja. Tiheyseduilla tarkoitetaan yksikkökustannusten laskua lähetysten määrien kasvaessa kiinteässä jakeluverkostossa.
Yleispalvelun tarjoajan postipalvelujen tarjonta perustuu laajalle tuotanto- ja jakeluverkostolle, ja näiden etujen saavuttaminen suhteessa kilpailijoihin on merkittävä tekijä. Kilpailuetuna voidaan pitää myös sitä, että nykyisen yleispalvelun tarjoaja Posti Oy:n jakeluverkko on rakennettu käytännössä ”monopolimarkkinoilla”. Ehdotuksessa esitetyn sääntelyn osalta on kohtuullisuusvaatimuksen lisäksi tehtävä punnintaa eri perusoikeuksien ja niiden keskinäisten suhteiden välillä. Omaisuuden suojan kanssa hyvin samansuuntaisia tavoitteita on ainakin perustuslain elinkeinon vapautta koskevalla 18 §:llä. Lakiehdotuksen 35 g §:ssä ehdotettua sääntelyä yleispalvelun tarjoajalle asetettavasta erillisestä velvoitteesta julkisen palveluvelvoitteen mukaisen sanomalehtijakelun toteuttamiseen ei voida edellä mainittujen seikkojen valossa pitää kohtuuttomana, sillä yleispalvelun tarjoajana toimivan Posti Oy:n elinkeinonvapauden rajoittamisen voidaan katsoa olevan oikeasuhtainen rajoituksella tavoiteltavaan päämäärään eli kansalaisten sananvapauden ja tiedonsaannin turvaamiseen nähden. Kokonaisuudessaan ehdotettu kolmipäiväinen yleispalveluvelvoite tulisi keventämään yleispalvelun tarjoajalle sen lakisääteisistä velvollisuuksista aiheutuvaa taakkaa ja kustannuksia. Myöskään lakiehdotuksen 39 §:ssä ehdotettua sääntelyä postilaatikoiden sijaintia koskevien osoitetietojen luovuttamisesta ei voida pitää kohtuuttomana velvoitteena omaisuuden suojan kannalta.
12.6
Oikeus työhön ja elinkeinovapaus (18 §)
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Säännöksen 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Elinkeinon luvanvaraisuutta koskevien lausuntojen ohella perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa myös muunlaisten elinkeinovapauden rajoitusten hyväksyttävyyteen. Myös näissä kannanotoissa on korostettu vaatimusta rajoitusten lakitasoisuudesta. Joissakin lausunnoissa on kuitenkin otettu kantaa myös siihen, ovatko pitkälle menevät rajoitukset mahdollisia edes silloin, kun niistä säädetään suoraan lailla.
Suhteellisuusvaatimus on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ollut keskeisessä asemassa arvioitaessa elinkeinovapauden rajoittamisen perustuslainmukaisuutta (PeVL 19/2006 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi suhteellisuusvaatimuksen mukaisesti, että rajoituksen tuli olla välttämätön hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi, eikä se saanut mennä pidemmälle kuin on perusteltua, ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa kyseiseen perusoikeuteen. Perustuslakivaliokunta on uudemmassa lausuntokäytännössään toisinaan kiinnittänyt erityistä huomiota elinkeinovapauden rajoitusten oikeasuhtaisuuteen.
Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan (PeVL 56/2010 vp, PeVL 28/2000 vp) hakemukseen perustumattomien velvoitteiden asettamiseen oikeuttavia säännöksiä on arvioitava perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden rajoituksina. Tällainen hakemukseen perustumaton velvoite olisi ehdotetun 35 g §:n mukainen erillinen velvoite kaksipäiväisen julkisen palveluvelvoitteen mukaisen sanomalehtijakelun toteuttamiseen.
Lakiehdotuksen 35 g §:n mukainen sääntely merkitsisi perusoikeusnäkökulmasta elinkeinonharjoittajan oikeuden rajoittamista siltä osin, kun yleispalvelun tarjoaja velvoitetaan lain nojalla yksipuolisesti suorittamaan kaksipäiväistä julkisen palveluvelvoitteen mukaista sanomalehtijakelua. Kyseessä on yksittäistä yleispalvelun tarjoajana toimivaa elinkeinonharjoittajaa ja oikeushenkilöä koskeva rajoitus. Ehdotetun 35 g §:n tavoitteena on yhden elinkeinonharjoittajan oikeutta rajoittamalla turvata kansalaisten sananvapauden toteutuminen erityisesti tiedonsaannin osalta. Suhteellisuusvaatimus huomioiden yksittäisen elinkeinonharjoittajan oikeuden rajoittamista ei voida pitää kohtuuttomana, kun huomioidaan rajoituksen tarkoitus ja sillä tavoiteltava päämäärä.
Ehdotuksella pyritään turvaamaan viisipäiväisen sanomalehtijakelun tasapuolinen saatavuus koko maassa, minkä vuoksi rajoituksia voidaan pitää hyväksyttävinä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimina. Ehdotetun 35 g §:n mukainen erillinen velvoite voidaan asettaa vain viimesijaisissa tilanteissa, joissa sanomalehtijakelua koskeva valtionavustus ei 35 g §:ssä mainituissa ongelmatilanteissa toteudu valtionavustuksen tavoitteidensa mukaisesti. Velvoite asetettaisiin yleispalvelun tarjoajalle, jolla on Suomessa ainoana toimijana koko maan laajuinen jakeluverkko ja edellytykset suoriutua velvoitteen mukaisen toiminnan suorittamisesta. Lisäksi ehdotetun 35 g §:n 3 momentissa säädettäisiin toimivaltaisen viranomaisen määrittämästä kohtuullisesta hinnasta, jonka yleispalvelun tarjoaja voisi periä sanomalehtikustantajilta kyseisen jakelun toteuttamisesta. Säädöksessä annettaisiin yleispalvelun tarjoajalle myös mahdollisuus saada korvausta sanomalehtijakelua koskevaan valtionavustukseen osoitetusta määrärahasta, jos kyseistä määrärahaa on jäljellä, siltä osin, kun yleispalvelun tarjoajalle velvoitteen suorittamisesta aiheutuvat kustannukset eivät tulisi katetuiksi yleispalvelun tarjoajan kustantajilta Liikenne- ja viestintäviraston määrittämän kohtuullisen hintatason mukaisesti perimien maksujen puitteissa. Ehdotuksen mukainen velvoite koskisi poikkeuksellisiksi ja yksittäisiksi arvioituja sekä ajallisesti rajattuja tilanteita, joissa velvoitteen pituus voisi pisimmillään olla kaksi vuotta.
Myös ehdotetun 35 g §:n 5 momenttia tulee arvioita perustuslain mukaisen elinkeinovapauden kannalta. Momentissa säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta lainvoimaa vailla olevana. Hallintolain 49 f §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Ehdotetun 35 g §:n pykälän 1 momentissa tarkoitetussa Liikenne- ja viestintäviraston päätöksessä on kyse hallintopäätöksestä, jonka täytäntöönpanon tehokkuus edellyttää, että päätös pannaan täytäntöön välittömästi. Päätöksen täytäntöönpanoa ei voida yleisen edun vuoksi lykätä, sillä pykälän mukaisen hallintopäätöksen tarkoituksena on turvata 1 momentin mukaisissa, lähtökohtaisesti poikkeuksellisissa tilanteissa, kansalaisten yhdenvertaiset tiedonsaantioikeudet viisipäiväisen sanomalehtijakelun osalta velvoittamalla yleispalvelun tarjoaja hoitamaan lain 35 b §:n mukaisen julkisen palveluvelvoitteen mukaista sanomalehtijakelua. Jos päätöstä ei voitaisi panna täytäntöön välittömästi, tavanomainen muutoksenhaku voisi vaarantaa kansalaisten yhdenvertaisten tiedonsaantioikeuksien toteutumista, kun lainvoimaa vailla olevan 1 momentissa tarkoitetun päätöksen mukaista julkista palveluvelvoitetta ei alettaisi toteuttaa ennen muutoksenhaun päättymistä ja päätöksen tulemista lainvoimaiseksi. Muutoksenhaun kesto voisi olla useita kuukausia. Lisäksi päätöksessä olisi kyse ajallisesti ja alueellisesti täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määritellystä velvoitteesta, jonka kesto voisi enimmillään olla kaksi vuotta. Tästä johtuen pidetään välttämättömänä, että päätös olisi täytäntöönpanokelpoinen lainvoimaa vailla olevana. Momentissa todettaisiin lisäksi, että päätökseen saisi vaatia oikaisua ja tältä osin momenttiin sisältyisi informatiivinen viittaus hallintolakiin, jota sovelletaan oikaisuvaatimusmenettelyyn. Muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.
12.7
Oikeusturva (21 §)
Perustuslain 21 §:ssä on säännökset oikeusturvasta. Pykälän mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentissa säädetyn mukaisesti käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Oikeusturva on jokaiselle kuuluva keskeinen perusoikeus. Ilman oikeudellista turvallisuutta ei ole osallistumisen eikä myöskään yrittämisen todellisia edellytyksiä. Oikeusturvan takaamisen ja kansanvaltaisen kehityksen voidaankin nähdä liittyvän läheisesti toisiinsa. Oikeusturvan toteutuminen ja oikeusvaltion toimivuus on yleisesti nähty kilpailukyvyn ja ihmisten hyvinvoinnin olennaisina edellytyksinä. Perustuslakiin voidaan luonnollisesti ottaa vain perusperiaatteet. Oikeusturvan toteutuminen edellyttää selkeätä lainsäädäntöä, moitteetonta säädösten valmistelua ja niiden soveltamista sekä lakien noudattamista tarkoin kaikessa julkisessa toiminnassa. Näiden perusperiaatteiden ohella on erityistä huomiota kiinnitettävä tuomioistuinten ja muiden viranomaisten toimintaa ja menettelyä koskeviin säännöksiin.
Oikeusturvaa koskevan perusoikeuden lähtökohtana on yksilön oikeus omasta aloitteestaan saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Käsittelyn on lisäksi aina tapahduttava asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Säännöksellä on suora yhteys lainalaisuusperiaatteeseen, joka edellyttää kaikessa julkisessa toiminnassa noudatettavan tarkoin lakia. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tämä edellyttää perustuslakiuudistuksen esitöiden (HE 1/1998 vp) mukaisesti sitä, että julkisen vallan käyttäjällä tulee aina olla viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste. Tämän korostetun lakisidonnaisuuden ja oikeusvaltioperiaatteeksi nimetyn säännöksen kääntöpuolena on perusoikeutena säädetty jokaisen oikeus saada asiansa toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.
Postipalvelut ovat olennainen viestinnän ja tietojenvaihdon väline, ja niillä on suora yhteys oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutumiseen. Hyvän hallinnon ja oikeusturvan kannalta on merkityksellistä, että Suomessa on huomattava joukko ihmisiä, jotka eivät voi saada käyttöönsä esimerkiksi vahvaa tunnistamista edellyttäviä palveluita, ja joille paperinen tai muu perinteinen viranomaisasiointi ovat joko lainsäädännöllisistä tai tosiasiallisista syistä ainoa vaihtoehto. Tällaisten henkilöiden oikeusturvan toteutumisen varmistamiseksi myös paperisen asioinnin mahdollisuus tulee edelleen säilyttää. Mainitun asetelman muuttaminen vaatisi tuekseen lainsäädännön muuttamista, eikä tällaisia hankkeita esitystä valmisteltaessa ole vireillä. Sähköisen asioinnin lisääntyminen on johtanut perinteisen käyntiasiointipalvelun tarpeen ja käytön vähentymiseen. Käyntiasiointi on kuitenkin edelleen käytetty asiointimuoto ja sen säilyttäminen on tärkeää muun muassa niiden asiakkaiden kannalta, joilla ei ole mahdollisuutta siirtyä sähköisten palveluiden käyttäjiksi tai jotka tarvitsevat julkisen hallinnon palveluita ja niiden käyttöä koskevaa neuvontaa.
Lakiehdotuksessa esitetään muutettavaksi lain 21 §:n tiedoksiantomenettelyä koskevaa sääntelyä. Oikeusturvanäkökohdat edellyttävät, että tiedoksianto toteutetaan siten, että vastaanottaja saa oikeuksiensa käyttämiseksi tarvitsemansa tiedot selkeästi, hänelle ymmärrettävinä ja riittävän ajoissa. Oikeudellisessa arvioinnissa on pohdittava yhtäältä sitä, tuleeko tiedoksi annettu asia tehokkaasti henkilön tietoon, ja toisaalta siitä, täyttääkö ehdotettu tiedoksiantomenettely menettelyn asianmukaisuutta koskevan perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaisen vaatimuksen.
Perustuslakivaliokunta totesi aikaisempaa postilain muutosta (HE 272/2016 vp) koskevassa lausunnossaan (PeVL 7/2017 vp), että liikenne- ja viestintävaliokunnan on perustuslain 21 §:ssä turvatusta oikeusturvasta ja hyvän hallinnon takeista johtuen syytä varmistaa, että lakiehdotuksella ei olennaisesti hidasteta viranomaisten lähettämien oikeusturvan kannalta merkityksellisten postilähetysten kulkua. Myös nyt ehdotetut muutokset koskevat vain yleispalvelukirjeiden keräilyä ja jakelua. Esityksessä todetulla tavalla lakiehdotukseen sisältyvillä muutoksilla ei ole vaikutusta viranomaiskirjeiden kulkunopeuteen, sillä viranomaiskirjeet jaetaan jatkossakin kahdenvälisten kaupallisten sopimusten mukaisesti. Lakiehdotuksella ei siten olennaisesti hidasteta viranomaisten lähettämien oikeusturvan kannalta merkityksellisten postilähetysten kulkua.
Tiedoksiantomenettelyä koskevan sääntelyn täsmentämisen yhteydessä tarkasteltiin yhdessä oikeusministeriön kanssa tarvetta tarkistaa tai muuttaa esimerkiksi tiedoksisaamista tai valitusaikoja koskevaa lainsäädäntöä. Valitusten määräajat ovat osa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 24/2016 vp) katsonut, että valitusaikojen lyhentämistä ja oikeusavun rajaamista koskevat ehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 21 §:n oikeusturvasääntelyn kannalta. Perustuslakivaliokunta on hallintoprosessin uudistuksia ja hallinnon oikeusturvajärjestelmän muutoksia arvioidessaan painottanut tarvetta arvioida hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää kokonaisuutena (PeVL 32/2012 vp).
Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota tarpeeseen varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden, että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Lisäksi valiokunta on painottanut sitä, että järjestelmän soveltamisen tulisi kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Perustuslakivaliokunta on lisäksi kiinnittänyt yleisellä tasolla huomiota siihen, että perus- ja ihmisoikeusherkässä sääntely-yhteydessä lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei tulisi olla vain käsittelyn nopeuttaminen ja tehostaminen. Esityksen valmistelun yhteydessä ei katsottu aiheelliseksi pidentää tiedoksisaantimenettelyä koskevia muualla lainsäädännössä säädettyjä määräaikoja. Oikeusturvan toteutumisen ja tiedoksiantojen toimittamisen tehokkuuden varmistamiseksi lakiehdotuksessa ehdotetaan postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn määräaikojen sitomista laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn määräajoista säädettyyn. Valtioneuvoston oikeuskansleri on 23.8.2021 antamassaan päätöksessä OKV/597/10/2020 käsitellyt kantelua tavallisen tiedoksiannon viivästymisestä. Päätöksessään oikeuskansleri kiinnitti huomiota tuomioistuimen yleiseen epäilykseen postinkulun luotettavuudesta tiedoksiantomenettelyssä.
Tiedoksiantomenettely on käytössä monissa erilaisissa viranomaistoiminnoissa ja oikeudenkäyttöön liittyvissä menettelyissä. Tämän takia on tarpeen velvoittaa yleispalvelun tarjoaja huolehtimaan laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta koko maassa siinä laajuudessa, kun se koskee postipalvelua. Sähköisen asioinnin lisääntymisestä huolimatta hallinnon tarpeet luovat edelleen keskeisen perusteen postipalvelujen ja erityisesti postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn olemassa ololle. Vaikka viranomaisen kanssa voi nykyään laajalti asioida sähköisesti, yleispalvelun tarjoaja edelleen tarpeen velvoittaa huolehtimaan tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta. Käytettävissä olosta huolehtiminen on olennaista sen varmistamiseksi, että viranomaiset voivat postitse joko tavallisena tiedoksiantona tai todisteellisesti antaa henkilölle tiedoksi heihin keskeisesti vaikuttavia asioita ilman, että tarvitsee turvautua haastemiestiedoksiantoon.
Käytännössä tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtiminen tarkoittaa toimivan osoitejärjestelmän, kattavan lajittelu- ja kuljetusverkoston sekä riittävän jakelutyötä tekevän henkilöstön ylläpitoa. Käytettävissä olosta huolehtimisen tavoitteena on taata keinot tiedoksiantojen sujuvalle toimittamiselle. Yleispalvelun tarjoajan tulisi ylläpitää mainittuja toimintoja varmistaakseen tiedoksiantomenettelyn toteutumisen. Käytettävissä olosta huolehtimisella tarkoitettaisiin lisäksi sitä, että palvelun tulisi olla tasapuolisesti saatavilla koko maassa. Tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtimisella varmistettaisiin palvelun yhdenvertainen saatavuus ja mahdollisuus tiedoksiantojen vastaanottamiseen. Lisäksi tiedoksiantomenettelyn tulisi olla maksutonta. Jos tiedoksiannon vastaanottaja joutuisi maksamaan lähetyksen vastaanottamisesta, tiedoksisaannin toteutuminen vaarantuisi. Liikenne- ja viestintävirasto on katsonut, että lähetyksen vastaanottamisen maksullisuus johtaisi siihen, ettei tiedoksisaantimenettely olisi lain edellyttämällä tavalla käytettävissä. Tiedoksiantomenettelyssä on kyse postilain 2 §:n mukaisesta postipalvelusta, joka on postilain tarkoituksen mukaisesti turvattava kaikille tasapuolisin ehdoin. Tiedoksiantomenettelyn maksullisuus johtaisi eriarvoiseen tilanteeseen erityisryhmien, kuten asunnottomien, ja muiden postinsaajien välillä.
Tiedoksiantomenettelyn laillisuuden varmistamiseksi tässä lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi viranomaisen mahdollisuudesta sopia laissa säädetyn postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn käytännön toteuttamisesta, eli tiedoksiantokirjeiden jakelusta ja toimittamisesta vastaanottajille, myös muun postiyrityksen kuin yleispalvelun tarjoajan kanssa. Viranomaiskirjeitä ja niiden mukana postitse toimitettavia tavallisia tiedoksiantoja jakavat yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös monet muut postiyritykset. Muutos selventäisi oikeustilaa ja antaisi yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös muille postiyrityksille lakiin perustuvan oikeuden hoitaa julkiseksi hallintotehtäväksi katsottavaa laissa säädetyn postitse toteutettavan tiedoksiantomenettelyn toteuttamista.
Perustuslain 124 §:n kannalta merkityksellistä on se, että julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Kun tarkastellaan tiedoksiantojen jakelumääriä ja jakelun vaatimaa verkostoa, on selvää, että postitse toteutettava tavallinen tiedoksianto on tarkoituksenmukaista toteuttaa yleispalvelun tarjoajan ja muiden postiyritysten tarjoamien palveluiden avulla tarkoituksenmukaisuusperiaatetta noudattaen. Postilain tiedoksiantomenettelyä koskeva sääntely on yleispalvelun tarjoajaa koskevaa sääntelyä. Näin ollen tiedoksiantomenettelyn toteuttamista ja käytettävissä olosta huolehtimista koskevat tehtävät kuuluvat yleispalvelun tarjoajan vastuulle postilaissa määritellyn yleispalveluvelvollisuuden kautta.
Ei kuitenkaan ole perusteltua, että tiedoksiantomenettelyä koskevan julkisen hallintotehtävän hoitaminen ja siitä seuraava virkavastuu asetettaisiin vain yleispalvelun tarjoajalle, koska viranomaiset voivat vapaasti kilpailuttaa palvelun tarjoajansa ja valita kirjeiden jakelijaksi myös muun postiyrityksen kuin yleispalvelun tarjoajan. Jos julkisen hallintotehtävän hoitamista ja virkavastuuta ei ulotettaisi myös muiden postiyritysten viranomaisten kanssa tekemiensä sopimusten nojalla tavallisina kirjeinä toimittamiin tiedoksiantoihin, ei virkavastuu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti koskisi koko julkista hallintotehtävää. Lakiehdotuksen voidaan katsoa olevan ongelmaton perustuslaissa tarkoitetun oikeusturvan toteutumien kannalta.
12.8
Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen (80 §)
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuuden tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Lisäksi perustuslaista johtuu, että valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa.
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt asiaa lausunnoissaan kattavasti (PeVL 23/2000 vp, PeVL 25/2000 vp, PeVL 34/2000 vp, PeVL 21/2001 vp, PeVL 19/2002 vp, PeVL 58/2010 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 10/2016 vp ja PeVL 21/2018 vp). Muiden viranomaisten kuin ministeriöiden norminantovalta on perustuslain näkökulmasta poikkeuksellista (PeVM 10/1998 vp). Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä viranomaisen norminantovallasta tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä (HE 1/1998 vp, PeVL 16/2002 vp ja PeVL 19/2002 vp). Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna viranomaisen määräyksenantovaltuuteen kohdistuu yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle menevä vaatimus valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti laissa (PeVL 19/2002 vp, PeVL 32/2012 vp).
Valtuuden tulee perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu (PeVL 46/2001 vp, PeVL 32/2012 vp). Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä (PeVL 48/2001 vp, PeVL 58/2010 vp, PeVL 34/2012 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 10/2016 vp, PeVL 21/2018 vp). Asetuksella tai viranomaisen määräyksellä ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista eikä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (PeVL 16/2002 vp, PeVL 58/2010 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 10/2016 vp, PeVL 21/2018 vp).
Esityksessä postilain ilmoitusmenettelyä koskevaan 4 §:ään ehdotetaan lisättäväksi viittaus postitoiminnan aloittamiseen. Liikenne- ja viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä annettavista tiedoista sekä ilmoituksen muodosta ja sen toimittamisesta. Lisäksi esityksessä ehdotetaan tehtäväksi kielellinen muutos postilain 48 §:n Liikenne- ja viestintävirastolle annettuun valtuuteen antaa tarkempia määräyksiä paikallisten olosuhteiden taikka postin saajan vähintään 75 vuoden iästä, liikuntarajoitteisuudesta tai heikentyneestä toimintakyvystä johtuvien henkilökohtaisten erityistarpeiden huomioon ottamisesta postin jakelussa. Virastolle annettava määräyksenantovaltuus koskisi näin ollen teknistä ja verraten vähäistä yksityiskohtia koskevaa sääntelyä, eikä siihen sisältyisi merkittävää harkintavallan käyttöä. Liikenne- ja viestintävirastolla on jo voimassa olevan lain nojalla ollut vastaavat määräyksenantovaltuudet.
Postilain 35 e §:n 5 momentin mukaan tarkemmat säännökset sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen yleisistä edellytyksistä, sanomalehtijakeluavustusta koskevasta hakumenettelystä, avustuskelpoisista kustannuksista, avustuksen enimmäismäärästä, avustuksen maksamisesta ja avustuksen käyttöä koskevasta selvityksestä annettaisiin valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksella säädettävät asiat on pykälässä lueteltu kattavasti. Sanomalehtijakelua koskevan valtionavustuksen keskeisimmistä ehdoista esitetään säädettäväksi lain tasoisesti postilaissa.
Norminantovalta on esityksessä säädetty mahdollisimman tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Ehdotetut säännökset ovat välttämättömiä sääntelyn kohteen yksityiskohtaisen teknisen luonteen ja sääntelyn edellyttämän erityisen asiantuntemuksen vuoksi. Edellä mainituista syistä johtuen esityksen norminantovaltuudet eivät ole ristiriidassa perustuslain 80 §:n kanssa.
12.9
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle (124 §)
12.9.1
Julkisen hallintotehtävän käsite
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies totesi 19.5.2021 postilainsäädäntöä ja Posti Oy:n julkisia hallintotehtäviä koskevassa asiassa antamassaan päätöksessä (EOAK/1069/2019) olevan tärkeää, että postilaissa säädettyjen tehtävien oikeudellisesta luonteesta saataisiin yksiselitteinen ratkaisu ja postitoimintaan liittyvät julkiset hallintotehtävät kartoitetaan ja määritellään.
Julkisen hallintotehtävän ydinalueen muodostaa julkisen vallan käyttö, jolla tarkoitetaan lain tai asetuksen nojalla tapahtuvaa velvoittavan määräyksen antamista tai päätöksentekoa toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Myös lain nojalla tapahtuva tosiasiallinen puuttuminen toisen etuun tai oikeuteen on julkisen vallan käyttöä. Perustuslain 124 §:n mukaisesti julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ei kuitenkaan voida antaa muulle kuin viranomaiselle. Pykälän soveltamisalan kannalta ratkaisevaa on, mitä tarkoitetaan julkisella hallintotehtävällä.
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle useissa lausunnoissaan (PeVL 28/2001 vp, PeVL 2/2002 vp, PeVL 67/2002 vp, PeVL 5/2006 vp, PeVL 11/2006 vp, PeVL 20/2006 vp, PeVL 26/2017 vp, PeVL 15/2018 vp, PeVL 65/2018 vp ja PeVL 17/2021 vp).Perustuslakivaliokunta on korostanut, että annettaessa julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen on turvattava säädösperusteisesti (PeVL 10/1998 vp, PeVL 26/2001 vp). Valiokunta on painottanut myös sitä, että perustuslain 124 §:ssä säädetty tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä on harkittava tapauskohtaisesti (PeVL 11/2006 vp). Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistamisen perustuslain 124 §:ssä tarkoitetussa merkityksessä on vakiintuneesti katsottu edellyttävän, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 46/2002 vp, PeVL 20/2006 vp).
Perustuslain esitöiden mukaan julkisella hallintotehtävällä viitataan verraten laajaan hallinnollisten tehtävien joukkoon, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Lainsäädäntö- ja tuomiovallan käyttöä ei sen sijaan pidetä säännöksessä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä. Perustuslain 124 § kattaa viranomaisille jo kuuluvien tehtävien siirtämisen lisäksi myös hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muulle kuin viranomaiselle (HE 1/1998 vp, PeVL 26/2017 vp).
Perustuslakivaliokunta ei ole antanut julkisen hallintotehtävän käsitteelle tarkkaa määritelmää, vaan tekee tapauskohtaista arviointia. Valiokunnan lausuntokäytännössä on kiinnitetty huomiota julkisen hallintotehtävän käsitteen tulkinnassa ensinnäkin tehtävän luonteeseen ja ominaispiirteisiin. Merkitystä on ollut myös sillä, onko tehtävästä säädetty laissa, samoin kuin sillä, toimiiko tietty taho tehtävää hoitaessaan viranomaisen määräys-, ohjaus- tai valvontavallan piirissä. Lisäksi huomiota on muun ohella kiinnitetty tehtävän ja siihen liittyvän päätöksenteon oikeusvaikutuksiin (PeVL 53/2014 vp). Joidenkin tehtävien, kuten postinumerojärjestelmän ylläpidon osalta, eri argumenttien painoarvo voi ajan mittaan vaihdella ja toiminta etääntyä tai lähentyä julkisen hallintotehtävän ominaispiirteitä.
12.9.2
Julkista hallintotehtävää koskevat vaatimukset
Vaikka julkisen hallintotehtävän käsitettä ei ole tarkasti määritelty, voidaan perustuslain esitöiden ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella tehdä huomioita käsitteen sisällöstä. Ensinnäkin käsitteen alaan kuuluvat lakien toimeenpanoon liittyvät kysymykset. Tämä käy ilmi säännöksen perusteluista. Selvimmin lakien toimeenpanosta on kyse, kun viranomainen tekee yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevia päätöksiä. Julkisen hallintotehtävän hoitamista ei kuitenkaan ole pelkkä hallintopäätösten tekeminen, sillä myös hallinnollisen päätösvallan käyttämiseen asiallisesti kytkeytyvät teknis-hallinnolliset käsittely- ja valmistelutehtävät, joilla on päätöksentekoa avustava tai julkisen vallan käyttämistä myötäilevä luonne, kuuluvat käsitteen alle.
Tämän lisäksi julkisten palvelujen toteuttamista voidaan pitää julkisena hallintotehtävänä (PeVM 9/2002 vp, HE 1/1998 vp). Tällöin on kyse niin kutsusta tosiasiallisesta hallintotoiminnasta. Tosiasiallisella hallintotoiminnalla tarkoitetaan yleensä hallintotehtävän hoitamiseen liittyvää toimintaa, jolla ei tavoitella suoranaisia oikeusvaikutuksia. Tosiasialliseen hallintotoimintaan saattaa kuitenkin sisältyä julkisen vallan käyttöä, kuten yksityisiin kohdistuvien käskyjen ja kieltojen antamista ilman edeltäviä käsittelytoimia. Perustuslakivaliokunnan käytännöstä ilmenee, että myös yksityisoikeudellista toimintaa voidaan tietyissä tilanteissa pitää julkisena hallintotehtävänä. Edellytyksenä on, että näihin toimiin liittyy erityispiirteitä, kuten toimien rinnastuminen hallintopäätöksiin (PeVL 23/2013 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 2/2001 vp).
Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 19.5.2021 antamassa päätöksessä (EOAK/1069/2019) esitettiin, että postilain muuttamisen valmistelun yhteydessä arvioitaisiin ja osoitettaisiin selkeästi myös se, onko ja miltä osin postilain mukaisissa tehtävissä kyse perustuslain 124 §:n mukaisista julkisista hallintotehtävistä. Hallituksen esityksen valmistelussa on tarkkaan käyty läpi voimassa olevaan postilakiin ja edelleen esitykseen sisältyvät muille kuin viranomaiselle annetut julkiset hallintotehtävät. Julkisia hallintotehtäviä sisältyisi lakiehdotuksen 21 §:ään tiedoksiantomenettelystä, 37 §:ään postinumerojärjestelmän ylläpitämisestä ja 55 §:ään suljetun lähetysten avaamisesta. Näitä tehtäviä yleispalvelun tarjoaja on hoitanut jo voimassa olevan lain ja aikaisemman sääntelyn perusteella. Ne eivät ole uusia tehtäviä.
Perusoikeudet, oikeusturva ja muut hyvän hallinnon vaatimukset turvataan siten, että kyseisiä julkisia hallintotehtäviä hoidettaessa noudatetaan hallinnon yleislakeja. Hallinnon yleislait tulevat sovellettavaksi soveltamisalasäännöstensä nojalla, minkä vuoksi niistä ei säädetä erikseen. Ehdotetuissa 21, 37 tai 55 §:ssä ei olisi kyse merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävän tehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Vaikka näissä säännöksissä tarkoitettuihin tehtäviin ei liity merkittävää julkisen vallan käyttöä, kyse on kuitenkin perustuslain 124 §:ssä tarkoitetuista julkisista hallintotehtävistä, joiden osalta perustuslakivaliokunta on edellyttänyt viittauksia rikosoikeudelliseen virkavastuuseen ja vahingonkorvausvastuuseen. Lakiehdotuksessa säädettäisiin edellä mainittuja julkisia hallintotehtäviä suorittavien henkilöiden rikosoikeudellisesta virkavastuusta ja vahingonkorvausvastuusta. Posti Oy:llä on lisäksi sopimuksia viranomaisten kanssa muiden postipalvelujen hoitamisesta. Tällaiset palvelut hoidetaan usein julkisten hankintojen kautta, eikä niissä ole kyse rikosoikeudellisella virkavastuulla suoritettavista tehtävistä.
Postiyrityksen palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan 21 §:n tiedoksiantomenettelyyn, 37 §:n postinumerojärjestelmän ylläpitoon tai 55 §:n suljetun lähetyksen avaamiseen liittyviä tehtäviä. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n mukaan muulla kuin julkisyhteisöllä, joka lain, asetuksen tai lakiin sisältyvän valtuutuksen perusteella hoitaa julkista tehtävää, on sama velvollisuus vahingon korvaamiseen kuin julkisyhteisöllä on julkista valtaa käytettäessä aiheutuneesta vahingosta.
Lakiehdotuksen 21 §:ssä ehdotetaan täsmennettäväksi tiedoksiantomenettelyä koskevaa sääntelyä. Voimassa oleva sääntely on aiheuttanut lakia sovellettaessa epäselvyyttä ja käytännössä tiedoksiantomenettelyä koskevan virkavastuun rajaaminen on perustunut Posti Oy:n omaan tulkintaan. Pykälän täsmentäminen selkeyttäisi säännöstä rikosoikeudellisen virkavastuun kohdentumisen osalta. Lisäksi pykälään tehtäisiin perustuslakivaliokunnan edellyttämä vakiomuotoinen viittaus vahingonkorvauslakiin.
Postilain 21 § sekä siihen liittyvät keräilyä ja jakelua koskevat säännökset ovat merkityksellisiä viranomaistoiminnan kannalta erityisesti siksi, että huomattavassa osassa hallintoasioita asian vireillepano, selvityspyyntöjen ja niihin annettavien vastausten lähettäminen sekä päätösten tiedoksianto tapahtuvat postitse. Huomiota on kiinnitettävä siihen, että postilain säätämisen jälkeen säädetyssä hallintolain muutoksessa tavallinen tiedoksianto säädettiin ensisijaiseksi tiedoksiantotavaksi. Muutoksen yhteydessä ei arvoitu sen vaikutuksia postitoiminnan kannalta. Laissa säädettyjä postin kautta hoidettavia tiedoksiantomenettelyjä ovat hallintolain 59 §:n mukainen tavallinen tiedoksianto ja 60 §:n mukainen todisteellinen tiedoksianto. Hallintolain 59 §:n 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Pykälän 2 momentin mukaan vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä. Hallintolain tiedoksiantosäännöksiä sovelletaan kaikkien hallintopäätösten tiedoksiantoon, ellei toisin ole säädetty. Vastaanottajan katsotaan saaneen tiedon kirjeitse tavallisena tiedoksiantona lähetetystä asiakirjasta seitsemäntenä päivänä asiakirjan lähettämisestä, jollei vastaanottaja näytä tiedoksisaannin tapahtuneen tätä myöhemmin. Viranomaisen tietoon asiakirjan katsotaan kuitenkin tulleen kirjeen saapumispäivänä.
Myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 ja 93 §:ssä säädetään vastaavanlaisesti tavallisesta ja todisteellisesta tiedoksiannosta. Oikeudenkäymiskaaren osalta tiedoksiantomenettely kirjeellä poikkeaa hallintomenettelyssä ja hallintolainkäytössä käytetystä siten, että lisäedellytyksenä kirjetiedoksiannolle on, että voidaan olettaa, että vastaanottaja saa tiedon asiakirjasta ja määräpäivään mennessä palauttaa todistuksen tiedoksiannon vastaanottamisesta. Mainittujen yleislakien lisäksi postitiedoksiannosta säädetään myös muualla lainsäädännössä.
Postipalvelulain esitöissä (HE 216/2010 vp) todettiin, että tiedoksiantomenettely on käytössä monissa erilaisissa viranomaistoiminnoissa ja oikeudenkäyttöön liittyvissä menettelyissä. Esityksen mukaan tämän takia on tarpeen velvoittaa yleispalvelun tarjoaja huolehtimaan laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta koko maassa siinä laajuudessa, kun se koskee postipalvelua.
Vaikka tavallisen tiedoksiannon rooli on nykyään korostunut sen ollessa pääasiallinen tiedoksiannon muoto, kulkee tavallisena kirjeenä lähetetty tiedoksianto yleispalvelun tarjoaja Posti Oy:n prosessissa muiden tavallisten kirjeiden kanssa, eikä Posti Oy:llä ole kykyä tai mahdollisuutta niiden erotteluun. Posti Oy:n prosessissa kirjeen käsittelyä ei voida erotella sen perusteella, onko lähettäjä viranomainen vai muu taho. Posti Oy:llä ei ole tietoa kirjeen sisällöstä, eikä näin ollen myöskään siitä, onko kyseessä viranomaisen tiedoksianto vai muu kirje. Postilain mukaisen yleispalvelun ulkopuolelle jääviä viranomaiskirjeitä ja niiden mukana tavallisina kirjeinä toimitettavia tiedoksiantoja jakavat yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös monet muut postiyritykset. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies totesi postilain täsmentämistä koskevassa ratkaisussaan (EOAK/2959/2017), ettei asiassa tullut esiin sellaista, jonka perusteella olisi aihetta epäillä sitä, etteikö lakisääteiseen tiedoksiantomenettelyyn liittyvien kirjeiden kulku olisi tällä hetkellä yleisellä tasolla turvattu. Apulaisoikeusasiamies on kuitenkin ratkaisussaan (EOAK/2959/2017) pyytänyt liikenne- ja viestintäministeriötä selvittämään, olisiko postilain 21 §:n tarkoittamaa virkavastuuta tarvetta täsmentää tai muilla keinoin turvata laissa säädetyn tiedoksiantomenettelyn hoitamisen asianmukaisuus.
Lain 21 §:n 3 momentissa säädettäisiin tiedoksiantomenettelyä koskevasta rikosoikeudellisesta virkavastuusta. Momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan palveluksessa olevaan henkilöön tai sellaisen yrityksen, joka on viranomaisen kanssa tehnyt tiedoksiantomenettelyn toteuttamista koskevan sopimuksen, palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan 21 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä. Esitetty täsmennys vaikuttaisi tiedoksiantomenettelyä toteuttavien henkilöiden oikeudelliseen asemaan. Virkavastuu tarkoittaa virkamiehen laajempaa vastuuta työssä tapahtuneista virheistä. Sen yleisenä perustana ovat perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 118 §:n säännökset. Virkavastuun on vakiintuneesti katsottu käsittävän sekä rikosoikeudellisen että vahingonkorvausoikeudellisen vastuun. Myös perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun julkisen hallintotehtävän hoitamisen on perustuslakivaliokunnan käytännössä katsottu lähtökohtaisesti edellyttävän virkavastuuta. Virkavastuun lähtökohta on hallinnon lainalaisuusperiaatteessa, joka ilmaistaan perustuslain 2 §:n 3 momentissa oikeusvaltioperiaatteena. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Virkarikoksista säädetään rikoslain 40 luvussa. Rikosoikeudellinen virkavastuu voi olla laajaa tai suppeaa. Laaja virkavastuu koskee virkamiehiä, julkista luottamustehtävää hoitavia henkilöitä ja julkista valtaa käyttäviä henkilöitä, joihin sovelletaan rikoslain 40 luvun 12 §:n 1 momentin nojalla kaikkia (pl. kansanedustajia koskevia) virkarikossäännöksiä. Suppea virkavastuu koskee julkisyhteisön työntekijöitä, joihin sovelletaan 12 §:n 2 momentin nojalla vain osaa virkarikossäännöksistä. Tässä pykälässä tarkoitettu virkavastuu olisi luonteeltaan laajaa. Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ole esitetty tarkempia edellytyksiä (PeVL 17/2021 vp). Tavanomaisesti virkavastuusta on tämänkaltaisissa sääntely-yhteyksissä säädetty laajemmin kuin pelkästään julkisen vallan käyttöön rajoittuen. Virkamieshallintoperiaate on kuitenkin yhtiöittämiskehityksen mukana lieventynyt. Julkisia tehtäviä ja myös julkisen vallan käyttöä on annettu osakeyhtiöoikeudellisille organisaatioille, joiden kaikki työntekijät ovat työsopimussuhteisia. Näin ollen on ollut tarpeen ulottaa virkavastuu laajemmalle kuin pelkkään virkasuhteeseen.
Rikoslain 40 luvun virkamiestä koskevia säännöksiä sovelletaan luvun 12 §:n 1 momentin nojalla myös julkista valtaa käyttävään henkilöön. Julkista valtaa käyttävällä henkilöllä tarkoitetaan luvun 11 §:n 5 kohdan mukaan ensinnäkin sitä, jonka tehtäviin lain tai asetuksen nojalla kuuluu antaa toista velvoittava määräys tai päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta taikka joka lain tai asetuksen nojalla tehtävässään tosiasiallisesti puuttuu toisen etuun tai oikeuteen (a alakohta), sekä sitä, jonka lain tai asetuksen nojalla taikka viranomaiselta lain tai asetuksen nojalla saadun toimeksiannon perusteella kuuluu osallistua tällaisen päätöksen valmisteluun tekemällä päätösesitys tai -ehdotus, laatimalla selvitys tai suunnitelma, ottamalla näyte tai suorittamalla tarkastus taikka muulla vastaavalla tavalla (b alakohta).
Virkavastuuta ei voida rajata vain julkiseen hallintotehtävään sisältyvään julkisen vallan käyttöön, vaan se tulee valtioneuvoston suorittaman yleisarvioinnin puuttuessa muotoilla tavanomaisesti koskemaan koko julkista hallintotehtävää (PeVL 47/2021 vp). Ehdotettu virkavastuusääntely koskisi kaikkia jakelussa työskenteleviä tai tiedoksiantokirjeitä käsitteleviä henkilöitä. Virkavastuu ei automaattisesti tarkoita sitä, että mikä tahansa virkavastuun piirissä olevan tehtävän suorittamisessa tehty virhe olisi rikos. Suurin osa virkarikoksista edellyttää tahallisuutta ja esimerkiksi tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen sitä, että teko ei ole kokonaisuutena arvostellen vähäinen. Näin ollen julkisen hallintotehtävän hoitamisesta seuraava virkavastuu ei tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että yksittäisen kirjeen jakaminen väärin olisi rikos, eikä virkavastuuta voitaisi pitää kohtuuttomana yksittäisen henkilön kannalta.
12.9.3
Yleispalvelun suhde julkisiin hallintotehtäviin
Yleispalveluun kuuluvien postipalvelujen tarjoamisen voidaan katsoa jäävän julkisen hallintotehtävän käsitteen ulkopuolelle infrastruktuurin peruspalveluna. Julkisen hallintotehtävän käsite on kuitenkin laaja ja se kattaa myös sellaista toimintaa, johon liittyy yleisen edun toteuttamista tai muutoin julkisten palvelujen järjestämiselle luonteenomaisia piirteitä. Tästä syystä myös yksilön tai yhteiskunnan näkökulmasta merkityksellisiä infrastruktuuritehtäviä ja peruspalveluita tai niihin liittyviä tehtäviä voidaan joissakin tilanteissa pitää julkisina hallintotehtävinä. Keskeistä on myös, että tehtävä perustuu lailla tai lain nojalla annettuun julkiseen toimeksiantoon.
Infrastruktuuripalvelua sääntelevän lainsäädännön sisällä, vaikka palvelu sinänsä jäisikin julkisen hallintotehtävän käsitteen ulkopuolelle, voi kuitenkin olla yksittäisiä tehtäviä, jotka voivat tulla arvioitaviksi perustuslain 124 §:n näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ja oikeusasiamiehen ratkaisukäytännöstä on myös löydettävissä useita kannanottoja, joissa julkisena hallintotehtävänä on pidetty myös infrastruktuuritehtäviä tai niihin rinnastuvia tehtäviä. Julkiseksi hallintotehtäväksi on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä määritelty esimerkiksi verkonhaltijan määrääminen järjestelmävastuuseen, turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottaminen, lennonvarmistuspalvelut sekä kunnan jätehuoltotehtävät.
Perustuslain 124 §:n näkökulmasta julkisena hallintotehtävänä on pidetty paitsi sellaisia toimintoja tai toimintojen osa-alueita, joilla on vahvasti yksityisen elinkeinotoiminnan piirteitä, myös toimintaa, jota viranomainen ei ole joko koskaan hoitanut tai jossa ei ole kyse yksinomaan viranomaiselle kuuluvasta tehtävästä. Toisaalta lainsäädäntöä on voitu säätää nimenomaan toimintaedellytysten luomiseksi jollekin tärkeälle palvelulle, vaikka kyseinen palvelu itsessään ei ole julkinen hallintotehtävä.
Edellä todettuun nähden on mahdollista päätyä sellaiseenkin tulkintaan, että yleispalvelun tarjoaminen Posti Oy:n tehtävänä on etääntynyt julkiseen hallintotehtävään liitettävistä ominaispiirteistä, vaikka yleispalveluvelvollisuudella sinänsä edelleen onkin merkittävä rooli yhteiskunnassa ja yksilöiden kannalta. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös postilainsäädännön ja Postin julkisia hallintotehtäviä koskevassa asiassa, EOAK/1069/2019 https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/1069/2019 Lisäksi on esitettävissä tulkinta, jonka mukaan yleispalvelun ja sitä koskevan velvoitteen asettamisessa ja toteuttamisessa olisi kyse pikemminkin valtion taloudellisen toiminnan kuin nimenomaan julkisen hallintotehtävän siirtämisestä viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Lainsäätäjän voidaan katsoa luoneen toimintaedellytykset yleispalvelun toteutumiselle yleensä ja erityisesti toteuttavan julkiselle vallalle perustuslain 22 §:ssä asetettua toimeksiantoa turvata perusoikeudet, kuten yhdenvertaisuus postipalveluiden saatavuudessa. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös postilainsäädännön ja Postin julkisia hallintotehtäviä koskevassa asiassa, EOAK/1069/2019 https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/1069/2019
Johdonmukaisuussyistä ei ole poissuljettua päätyä sellaiseen tulkintaan, että sikäli kuin yleispalvelu ja sitä koskevan velvoitteen hoitaminen eivät olisi julkisia hallintotehtäviä, sellaisia eivät olisi myöskään yleispalvelun tarjoajaan kytkeytyvät postilaissa säädetyt tehtävät. Tällaisia tehtäviä olisivat Maailman postiliiton nimettynä operaattorina toimiminen sekä postimerkkien julkaiseminen ja postimaksumerkinnän käyttäminen. Postilaatikon sijainnin määrittelyä koskevan tehtävänkin voidaan sinänsä tulkita kuuluvan tähän joukkoon, joskin on aiheellista korostaa, että sen osalta on esitettävissä toisenlaistakin tulkintaa puoltavia näkökulmia. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös postilainsäädännön ja Postin julkisia hallintotehtäviä koskevassa asiassa, EOAK/1069/2019 https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/1069/2019
12.9.4
Julkisia hallintotehtäviä koskeva tarkoituksenmukaisuusvaatimus
Perustuslain 124 §:n mukaisesti julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. On selvää, että laintasoisen sääntelyn pitää täyttää myös perustuslain 124 §:n vaatimukset siitä, että tehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Julkisen hallintotehtävän siirron tarkoituksenmukaisuus on siirron oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen arvioidaan aina tapauskohtaisesti. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella. Myös siirrettävän hallintotehtävän luonne on arvioinnin kannalta merkityksellinen. Tarkoituksenmukaisuuden vaatimus voi täyttyä helpommin palvelujen tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla kuin yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla (HE 1/1998 vp). Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tehtävänannon tarkoituksenmukaisuutta on arvioitava kunkin viranomaisorganisaation ulkopuolelle annettavaksi ehdotetun julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen (PeVL 53/2010 vp).
Kun tarkastellaan postilain 21 §:n mukaisten tiedoksiantojen jakelumääriä ja jakelun vaatimaa verkostoa, on selvää, että postitse toteutettava tavallinen tiedoksianto on tarkoituksenmukaista toteuttaa yleispalvelun tarjoajan ja muiden postiyritysten tarjoamien palvelujen avulla tarkoituksenmukaisuusperiaatetta noudattaen. Tiedoksiantomenettelyn ja sitä koskevan postilain sääntelyn tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa tiedoksiantomenettelyn asianmukainen toteutuminen ja mahdollisuus tiedoksiantojen vastaanottamiseen tasapuolisesti koko maassa. Jotta tästä voidaan varmistua, on tarkoituksenmukaista säätää tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtiminen ja käytännön toteuttaminen viime kädessä yleispalvelun tarjoajan tehtäväksi. Tiedoksiantomenettelyn toteutumisen varmistaminen on tärkeää siksi, että postilain 21 § sekä siihen liittyvät keräilyä ja jakelua koskevat säännökset ovat merkityksellisiä viranomaistoiminnan kannalta erityisesti siksi, että huomattavassa osassa hallintoasioita asian vireillepano, selvityspyyntöjen ja niihin annettavien vastausten lähettäminen sekä päätösten tiedoksianto tapahtuvat postitse. Vaikka tiedoksiantomenettely kytkeytyykin olennaisesti yhteisöjen ja yksilöiden keskeisiä oikeuksia koskevaan päätöksentekoon tiedoksiantojen sisällön kautta, on postilain 21 §:n mukaisessa tiedoksiantomenettelyn käytettävissä olosta huolehtimisessa ja käytännön toteuttamisessa lähtökohtaisesti kyse palvelun tuottamisesta. Tiedoksiantomenettely itsessään ei sisällä yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevaa päätöksentekoa, vaan tiedoksiantomenettelyn tarkoitus on varmistaa tällaisten päätösten toimittaminen vastaanottajille. Jotta postilain yleispalveluvelvoitteen ulkopuolelle jääviin viranomaiskirjeisiin sisältyvien tiedoksiantojen jakelusta voidaan varmistua, on tiedoksiantomenettelyä koskeva julkinen hallintotehtävä tarkoituksenmukaista osoittaa yleispalvelun tarjoajan lisäksi myös muille postiyrityksille, joiden kanssa viranomaiset voivat sopia viranomaiskirjeiden jakelusta.
Postilain 37 §:n mukaan Liikenne- ja viestintäviraston tulee huolehtia siitä, että postitoiminnan hoitamiseksi ylläpidetään postinumerojärjestelmää ja asettaa postinumerojärjestelmän ylläpitämistä koskeva velvollisuus yleispalvelun tarjoajalle tai muulle postiyritykselle. Aikaisemmin on arvioitu postinumerojärjestelmän siirtoa viranomaistoiminnaksi (HE 272/2016 vp). Siirron arvioitiin mahdollisesti tasapainottavan järjestelmän ylläpitoa ja mahdollistavan nykyistä paremmin sen, että kaikki toimijat voisivat vaikuttaa järjestelmään tehtäviin muutoksiin. Lisäksi siirto mahdollistaisi sen, että tiedot voitaisiin avata entistä kattavammin kaikkien postiyritysten ja muiden toimijoiden käyttöön. Järjestelmän sisältämät tiedot olisivat julkisena aineistona myös mahdollista luovuttaa maksuttomasti kaikkien käyttöön.
Järjestelmän siirto viranomaiselle ja sen hoitaminen viranomaistoimintana olisi kuitenkin hallinnollisesti raskas prosessi. Tehtävä olisi Liikenne- ja viestintävirastolle uusi ja edellyttäisi uuden toiminnon perustamista virastoon sekä riittävien henkilöstö- ja muiden resurssien varaamista sitä varten. Käytännössä siirron toteuttamiseen olisi varattava myös kohtuullinen siirtymäaika, jotta se voitaisiin tehdä hallitusti ja siten, etteivät postinjakelu ja yhteiskunnan muut tärkeät toiminnot vaarannu siirron vuoksi. Siirron edellyttämien kertaluonteisten kustannusten (investoinnit tietojärjestelmiin, henkilöstön koulutus-, yms. kulut) lisäksi toiminnan ylläpito aiheuttaisi myös uusia kustannuksia (henkilöstökustannukset, ict-järjestelmät, asiantuntijapalveluiden ostot), joihin Liikenne- ja viestintäviraston toiminnassa olisi varauduttava. Liikenne- ja viestintävirasto on valtion talousarviossa nettobudjetoitu virasto, joka kattaa toimintansa kustannukset pääosin erilaisilla maksuilla. Postilain 68 §:n mukaan postiyritys on velvollinen suorittamaan Liikenne- ja viestintävirastolle vuotuisen postitoiminnan valvontamaksun. Postilain valvontamaksua korotettiin viimeksi vuoden 2012 alusta. Käytännössä postinumerojärjestelmän siirto Liikenne- ja viestintävirastolle voisi merkitä esimerkiksi postitoiminnan valvontamaksun korotusta. Suomessa Posti Oy hallitsee kirjelähetysten markkinoita merkittäviltä osin, mikä merkitsisi sitä, että yritys maksaisi Liikenne- ja viestintävirastolle järjestelmän ylläpidon. Lisäksi on huomioitava, että siirron myötä Posti Oy:n kustannukset järjestelmään liittyen eivät pienenisi vastaavasti, koska yhtiö tarvitsisi edelleen järjestelmää tuotantonsa ohjaamiseen. Yllä esitetyin perustein postinumerojärjestelmän siirtäminen mahdolliselle muulle toimijalle kuin Liikenne- ja viestintävirastolle olisi myös haastavaa. Postinumerojärjestelmän ylläpito on tarkoituksenmukaisinta osoittaa yleispalvelun tarjoajana toimivan Posti Oy:n hoidettavaksi, eikä esityksessä päädytty ehdottamaan postinumerojärjestelmän ylläpidon siirtämistä pois yleispalvelun tarjoajan vastuulta.
Lakiehdotuksen 55 §:n mukainen suljetun lähetyksen avaaminen liittyy perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaiseen kirjeen ja muun luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamattomuuteen. Postilain 55 §:n mukaan postiyrityksellä on tietyissä erikseen määritellyissä tilanteissa kuitenkin oikeus avata postipaketti. Lähtökohtaisesti postipaketti sisältää tavaraa, jota ei sinänsä voitane pitää luottamuksellisena viestinä perustuslaissa tarkoitetussa mielessä. Postiyrityksen mahdollisuus avata postipaketti pykälän mukaisissa tilanteissa on tarkoituksenmukainen ja tarpeellinen käytännön postitoiminnan hoitamiseksi ja asiakkaiden palvelemiseksi. Postiyrityksen oikeus avata suljettu lähetys mahdollistaa vahingoittuneen lähetyksen sisällön suojaamisen, terveyteen tai omaisuuteen kohdistuvan riskin huomioimisen, perillesaamattoman lähetyksen myymisen tai hävittämisen sekä mahdollisuuden lähetyksen tuntemattomaksi jääneen vastaanottajan selvittämiseen.
12.9.5
Julkisen hallintotehtävän käsitteen ulkopuolelle jäävät tehtävät
Esityksen mukaan julkisina hallintotehtävinä ei pidettäisi postilain 24 a §:n mukaista Maailman postiliiton nimettynä operaattorina toimimista, 44 §:n mukaista postilaatikon sijainnin määrittelyä tai 82 §:n mukaista postimerkkien julkaisemista ja postimaksumerkinnän käyttämistä.
Maailman postiliiton nimettynä operaattorina toimimisen arvioinnissa merkityksellistä on toiminnan rinnastuminen yleispalveluun. Postilain mukaisen yleispalvelun tarjoamisessa on julkisen hallintotehtävän sijaan kyse lainsäädännössä määritellystä infrastruktuurin peruspalvelusta. Myös eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätöksessä (EOAK/5410/2017) on todettu, ettei Posti Oy:lle asetetun yleispalveluvelvoitteen hoitamisessa ole kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös postilainsäädännön ja Postin julkisia hallintotehtäviä koskevassa asiassa, EOAK/1069/2019 https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/1069/2019
Yleispalvelun tarjoaja ei nimettynä operaattorina anna yleispalveluun kuuluvia velvoittavia määräyksiä tai tee päätöksiä toisen edusta, oikeuksista tai velvollisuuksista. Yleispalvelun tarjoaja ei myöskään nimettynä operaattorina käytä määrämuotoista julkista valtaa tekemällä hallintopäätöksiä tai antamalla määräyksiä, vaan Liikenne- ja viestintävirasto on päätöksellään nimittänyt Yleispalvelun tarjoaja nimetyksi operaattoriksi ja asettanut sille velvollisuuden hoitaa Maailman postiliiton sopimusten mukaisia velvoitteita maanlaajuista jakeluinfrastruktuuriaan hyödyntäen. Yleispalvelun tarjoaja ei nimettynä operaattorina ole käytössään erityisiä pakkokeinoja. Maailman postiliiton nimettynä operaattorina toimiminen on luonteeltaan rinnastettavissa yleispalvelun tarjoamiseen kotimaassa. Nimettynä operaattorina toimiminen tarkoittaa käytännössä sitä, että Yleispalvelun tarjoaja huolehtii valtiosopimuksissa pakollisiksi määritellyistä kansainvälisisiin kirje- ja pakettilähetyksiin liittyvistä tehtävistä. Tästä syystä Maailman postiliiton nimettynä operaattorina toimimisessa ei ole kyse julkisesta hallintotehtävästä.
Postilaatikon sijainnin määrittelyn osalta hallintopäätöksen tekee kunnan viranomainen postinsaajan ollessa tyytymätön yleispalvelun tarjoajan postilain 44 §:n mukaisesti määrittelemään postilaatikon paikkaan. Asiasta päättää kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Päätöksestä voi valittaa hallintolain mukaisesti hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Vaikka postilaatikon sijainnilla on merkitystä asianosaiselle, ei sijoittaminen vaikuta hänen oikeuksiinsa, etuihinsa tai velvollisuuksiinsa tavalla, joka olisi ominaista julkiselle hallintotehtävälle. Yleispalvelun tarjoaja ei tee asiassa hallintopäätöstä. Toiminnalla ei ole sellaisia erityispiirteitä, että sen voisi katsoa olevan tosiasiallista hallintotoimintaa tai sellaista yksityisoikeudellista toimintaa, joka rinnastuisi julkiseen hallintotehtävään. Kyse on infrastruktuurin peruspalvelun käytännön toteuttamisesta, johon sisältyy myös palvelun loppuosa, eli jakelu. Jakelutoimintaa koskevia postilain vaatimuksia voi luonnehtia infrastruktuurin peruspalveluun kuuluviksi laatuvaatimuksiksi, sillä yleispalvelun tarjoaja arvioi postilaatikoiden sijaintia ensisijaisesti jakelun kannalta osana tuotannon prosessien suunnittelua.
Vaikka toiminnalle on säädetty tietynlainen yhteys viranomaisprosessiin valitusmahdollisuuden kautta, on postilaatikon sijainnin määrittely tästä erillinen, infrastruktuurin peruspalvelun toteuttamiseen liittyvä tehtävä. Postilaatikon sijainnin määrittelyä ei tehdä viranomaisen ohjauksessa. Hallintopäätöksen tekee postilain 44 §:n 2 momentin mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomainen, joka tekee päätöksensä oman harkintansa mukaan. Näin ollen postilaatikon sijainnin määrittelyä ei voida katsoa viranomaisprosessiin asiallisesti kytkeytyväksi käsittely- tai valmistelutehtäväksi. Yleispalvelun tarjoajan irrallista roolia suhteessa viranomaisprosessiin kuvaa lisäksi se, että myös yleispalvelun tarjoajalle on säädetty valitusoikeus. Tehtävään kohdistuva oikeudellinen sääntely laatuvaatimusten tai valitusmahdollisuuden muodossa ei itsessään tee sääntelyn kohteena olevasta toiminnasta julkista hallintotehtävää.
Myöskään postimerkkien julkaisemista tai niiden käyttämistä maksumerkintänä ei voida pitää velvoittavan määräyksen antamisena tai päätöksentekona toisen edusta, oikeuksista tai velvollisuuksista. Asian arvioinnissa on huomioitava se, ettei perustuslain 124 §:n tarkoittamana julkisena hallintotehtävänä voida pitää toimintaa, jota kuka tahansa voi tehdä. Postipalvelujen tarjoamisen voi aloittaa kuka tahansa tekemällä ilmoituksen Liikenne- ja viestintävirastolle. Kaikilla postiyrityksillä on mahdollisuus käyttää erilaisia maksumerkintöjä, joista ainoastaan postimerkkien julkaisemiseen tarvitaan liikenne- ja viestintäministeriön myöntämä lupa. Kotimaassa käytettävien postimerkkien tai maksumerkintöjen ulkoasusta tai muista ominaisuuksista ei ole annettu erillisiä määräyksiä, vaan postiyritys päättää asiasta itsenäisesti.
Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisukäytännöstä ilmenee, että postimerkkien julkaisemista on pidetty julkisena tehtävänä. Toisaalta postimerkkien tarjonta on tuotteistunut omaksi kulutushyödykkeekseen, jolloin toiminnan voidaan katsoa eriytyneen julkisen hallintotehtävän piiristä. Nykyisen kaltaisessa tilanteessa postimerkkien julkaisemisessa ei ole kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Painoarvoa on annettava etenkin sille, että postimerkin voidaan katsoa olevan kuitti ennakolta suoritetusta palvelumaksusta. Ostettu palvelu puolestaan on joko yleispalvelua tai muuta kirjepalvelua, eikä toimenpiteellä ole suoraa yhteyttä julkiseen hallintotehtävään.
Yleispalvelun tarjoajalle osoitetuissa julkisissa hallintotehtävissä on kyse jo voimassa olevan postilain mukaan sille osoitetuista tehtävistä, joiden hoitamiseen Posti Oy:llä on riittävä pätevyys ja organisaatio ja joita se on jo hoitanut aikaisemmin. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tosiasiallisen hallintotoiminnan yhteydessä perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan huolehtia palvelun tarjontaan sovellettavan lainsäädännön asianmukaisuuden, asianomaisen henkilöstön pätevyyden ja heidän toimintaansa kohdistuvan riittävän julkisen valvonnan avulla (PeVL 24/2001 vp, PeVL 28/2001 vp ja PeVL 2/2002 vp). Julkisia hallintotehtäviä hoidetaan osana yleispalvelun tarjoajan liiketoimintaa, mutta tarpeellisin osin valtion omistajaohjauksessa ja valvonnassa sekä Liikenne- ja viestintäviraston viranomaisvalvonnassa. Edellä mainittujen hallituksen esitykseen sisältyvien julkisten hallintotehtävien tarkoituksenmukaisuutta on perusteltu säännöskohtaisissa perusteluissa.
12.10
Ahvenanmaan maakunta
Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 20 kohdan mukaan postilaitosta koskevat asiat kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tällä esityksellä ei säännellä maakunnan toimivaltaan kuuluvista asioista.
Esityksen perusoikeusliitännäiset ehdotukset ovat täsmällisiä, ajallisesti rajattuja ja perustellussa suhteessa suojeltaviin oikeushyviin nähden. Ehdotettu sääntely on rajattu vain siihen laajuuteen, joka voidaan katsoa sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi. Ehdotuksilla ei puututa perustuslaissa turvattujen oikeuksien ydinalueelle.
Edellä esitetyn perusteella lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.