ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain, lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain ja vakuutuskassalain voimaanpanosta annettua lakia sekä sairausvakuutuslakia.
Esityksen mukaan voimaanpanolakia korjattaisiin siten, että lisäeläkesäätiöt ja lisäeläkekassat, jotka olivat Finanssivalvonnan rekisterissä uusien eläkelaitoslakien voimaan tullessa, saavat jatkaa toimintaansa kumotun eläkesäätiölain tai kumotun vakuutuskassalain mukaisessa toimintapiirissä. Voimaanpanolakiin lisättäisiin myös säännökset sellaisten eläke-, lisäeläke-, sairaus-, hautaus- ja eroavustustoimintaa harjoittavien kassojen oikeudesta toimia vakuutettujen vähimmäismäärästä säädettyä pienemmässä koossa, joille on myönnetty tätä koskeva poikkeus kumotun vakuutuskassalain nojalla ennen uusien eläkelaitoslakien ja uuden vakuutuskassalain voimaantuloa.
Sairausvakuutuslakiin tehtäisiin lakitekninen korjaus.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Esitys liittyy vuoden 2022 alussa voimaan tulleeseen eläkesäätiöitä, eläkekassoja ja vakuutuskassoja koskevan lainsäädännön kokonaisuudistukseen. Vuoden 2022 alussa osana kokonaisuudistusta tulivat voimaan laki eläkesäätiöistä ja eläkekassoista (946/2021), laki lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista (947/2021) ja vakuutuskassalaki (948/2021). Samalla kumottiin eläkesäätiölaki (1774/1995) ja vakuutuskassalaki (1164/1992) (jäljempänä vanha vakuutuskassalaki). Edellä mainittujen lakien voimaan tulosta säädettiin lailla eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain, lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain ja vakuutuskassalain voimaanpanosta (951/2021) (jäljempänä voimaanpanolaki), johon sisältyi muun muassa säännöksiä siitä, milloin toimintaa voidaan jatkaa tietyin osin kumotun sääntelyn mukaisena.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä virkatyönä. Esityksestä järjestettiin lausuntokierros lausuntopalvelussa 14.4.2023 – 25.5.2023.
2
Nykytila ja sen arviointi
Eläkesäätiöt ja eläkekassat (jäljempänä eläkelaitokset) harjoittavat lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa. Lisäeläkesäätiöt ja lisäeläkekassat (jäljempänä lisäeläkelaitokset) harjoittavat vapaaehtoista kollektiivista lisäeläketoimintaa. Lisäeläkelaitokset ovat pääosin suljettuja eli niissä ei voida enää vakuuttaa uusia henkilöitä. Lisäeläkelaitoksilla on kuitenkin pitkäaikaisia lisäeläkevastuita, josta maksetaan aiemmin karttuneita lisäeläkkeitä vakuutetuille. Vakuutuskassat harjoittavat sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassatoimintaa.
Kaikille edellä mainituille toimijoille on tyypillistä, että ne voivat toimia vain laissa säädetyssä toimintapiirissään. Vuoden 2022 alussa voimaan tulleessa eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksessa toimintapiirien sääntely pysyi pääosin ennallaan. Eläkesäätiöiden, eläkekassojen, lisäeläkesäätiöiden ja -kassojen toimintapiiriin tehtiin joitakin toimintapiiriä kaventavia muutoksia. Vuoden 2022 alussa eläkesäätiöiden toimintapiiriä supistettiin siten, että eläkesäätiön toimintapiiri ei voi perustua sen osakkaina olevien työnantajien taloudelliseen ja toiminnalliseen yhteyteen, vaan edellytyksenä on, että työnantajat kuuluvat samaan konserniin. Eläkekassojen toimintapiiriä supistettiin siten, että toimintapiiri muodostuu useasta työnantajasta eikä näin ollen voi enää muodostua vain yhdestä työnantajasta.
Voimaanpanolailla säädettiin, että kokonaisuudistuksen voimaan tullessa Finanssivalvonnan rekisterissä olevat lakisääteistä eläkevakuuttamista harjoittavat eläkesäätiöt ja eläkekassat voivat edelleen jatkaa toimintaansa vanhassa uutta toimintapiiriä laajemmassa toimintapiirissä. Voimaanpanolaki jäi kuitenkin tältä osin puutteelliseksi lisäeläkesäätiöiden ja lisäeläkekassojen osalta laista puuttuvan lakiviittauksen johdosta.
Voimaanpanolaissa säädetään lisäksi siitä, että ne eläkelaitokset, lisäeläkelaitokset ja vakuutuskassat, jotka ovat ennen kokonaisuudistuksen voimaan tuloa saaneet harjoittaa toimintaansa yleissäännöksellä säädettyä vakuutettujen vähimmäismäärää pienemmässä koossa poikkeussäännöksen tai poikkeusluvan nojalla, voivat edelleen jatkaa toimintaansa tässä pienemmässä koossa. Voimaanpanolakiin jäi myös tältä osin puute, joka koskee Finanssivalvonnan kumotun vakuutuskassalain nojalla myöntämiä poikkeuksia jäsenmääriä koskeviin vaatimuksiin.
Lisäeläkesäätiöiden ja –kassojen toiminnan jatkuminen samassa laajuudessa kuin ennen kokonaisuudistuksen voimaantuloa on tarpeellista, koska näillä toimijoilla on pitkäaikaisia lisäeläkevastuita. Vaikka lisäeläkesäätiöt ja – kassat ovat pääosin suljettuja eikä niissä voida enää vakuuttaa uusia henkilöitä, lisäeläkesäätiöt ja –kassat maksavat vakuutetuille jo aiemmin karttuneita lisäeläkkeitä.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on korjata voimaanpanolakiin jääneet puutteet lisäeläkesäätiöiden ja –kassojen toimintapiirin osalta sekä vakuutettujen vähimmäismäärää koskevan poikkeuksen osalta.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Lisäeläkelaitosten toimintapiiri
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi voimaanpanolakia. Lisäeläkelaitosten toimintapiirin sääntelyn osalta tehtäisiin tarpeellinen korjaus eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain, lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain ja vakuutuskassalain voimaanpanosta annettuun lakiin.
Eläkesäätiöiden osalta voimaanpanolaissa säädetään, että sellaiset lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavat yhteiseläkesäätiöt, joiden rekisteröinti on voimassa uusien eläkelaitoslakien tullessa voimaan, voivat edelleen jatkaa toimintaansa kumotun eläkesäätiölain 115 §:ssä säädetyssä toimintapiirissä. Voimaanpanolakiin lisättäisiin vastaava säännös lisäeläkesäätiöiden osalta. Yhteiseläkesäätiöllä tarkoitetaan eläkesäätiötä, jossa on osakkaana useita työnantajia. Lisäksi säädettäisiin siitä, että edellä tarkoitettuun lisäeläkesäätiöön voidaan liittää vain sellaisia uusia osakkaita eli vakuuttavia työnantajia, jotka kuuluvat lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetussa laissa säädettyyn toimintapiiriin vastaavalla tavalla kuin voimaanpanolain 2 §:n 2 momentissa säädetään lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkesäätiöiden osalta.
Eläkekassojen osalta voimaanpanolaissa säädetään, että sellaiset lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavat eläkekassat, joiden rekisteröinti on voimassa uusien eläkelaitoslakien tullessa voimaan, saavat edelleen jatkaa toimintaansa sen estämättä, mitä toimintapiiristä eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetussa laissa säädetään. Voimaanpanolakiin lisättäisiin vastaava säännös siitä, että sellaiset lisäeläkekassat, joiden rekisteröinti on voimassa uusien eläkelaitoslakien tullessa voimaan, saavat jatkaa toimintaansa sen estämättä, mitä lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetussa laissa toimintapiiristä säädetään.
Eläkelaitoksen ja vakuutuskassan vähimmäiskoko
Vanha vakuutuskassalaki säänteli eläkekassojen, lisäeläkekassojen ja sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassojen toimintaan. Näiden kassojen osalta voimaanpanolaissa säädetään, että kassat, joiden rekisteröinti on voimassa uusien eläkelaitoslakien ja uuden vakuutuskassalain tullessa voimaan, saavat jatkaa toimintaansa sen estämättä, mitä kokonaisuudistuksessa voimaan tulleissa laeissa kassan vähimmäiskoosta eli vakuutettujen vähimmäismäärästä säädetään, jos kassa täyttää avustuskassalain (471/1942) voimassa ollessa sääntöihin vahvistetut vaatimukset vähimmäisjäsenmääristä. Voimaanpanolaista ei ole huomioitu sitä, että myös vanhan vakuutuskassalain nojalla sosiaali- ja terveysministeriö ja myöhemmin Finanssivalvonta on voinut myöntää kassan jäsenmäärää koskevia poikkeuksia. Voimaanpanolakiin lisättäisiin säännös siitä, että myös vanhan vakuutuskassalain voimassa ollessa sääntöihin vahvistetun vähimmäisjäsenmäärän täyttyminen oikeuttaa jatkamaan toimintaa. Vanhan vakuutuskassalain voimassaollessa on vahvistettu kahdella sairauskassalle vähimmäisjäsenmääräksi sääntöihin 30 henkilöä, yhdelle 40, yhdelle 45, kahdelle 50 sekä kahdelle 80. Vastaavasti kolmelle työpaikkakassalle on vahvistettu poikkeavaksi vähimmäisjäsenmääräksi 200 jäsentä.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Koska esityksellä korjataan eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistukseen jääneitä puutteita, esityksen vaikutukset liittyvät kokonaisuudistuksen tavoitteisiin. Kokonaisuudistuksen tavoitteena oli edistää eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toimintaedellytyksiä osana työeläkejärjestelmän hajautettua toimeenpanoa. Myös lisäeläkesäätiöiden ja –kassojen, sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassojen toimintaedellytyksiä parannettiin aiempaa selkeämmän lainsäädännön avulla. Esityksellä ei ole olennaista vaikutusta kokonaisuudistuksen tavoitteiden toteutumiseen, sillä nyt esitettävät toimintapiiriä ja vakuutettujen vähimmäismäärän korjaukset koskevat Finanssivalvonnan arvion mukaan vain muutamia lisäeläkesäätiöitä ja sairauskassoja.
Lisäeläkesäätiöiden ja –kassojen toiminnan jatkuminen vanhassa toimintapiirissä on tarpeellista, koska niillä on pitkäaikaisia lisäeläkevastuita. Suurin osa lisäeläkesäätiöstä ja –kassoista ei vakuuta uusia henkilöitä, joten toiminnan jatkumisella vanhassa toimintapiirissä on vaikutusta pääasiassa karttuneiden lisäeläkkeiden maksamiseen. Lisäeläkkeet ovat vapaaehtoisia, ei lakisääteisiä eläkkeitä, jotka perustuvat työnantajan lisäeläkelupaukseen. Lisäeläkelaitosten toimintapiiriä koskevan säännöksen lisääminen voimaanpanolakiin selkiinnyttää oikeustilaa.
Kassamuotoista toimintaa harjoittavien laitosten osalta esityksellä on taloudellisia vaikutuksia sellaisiin sairauskassoihin, jotka ovat saaneet vakuutettujen vähimmäismäärää koskevan poikkeuksen vanhan vakuutuskassalain nojalla. Sairauskassat ovat joko työpaikkakassoja, jotka harjoittavat lakisääteistä sairausvakuutuslain mukaista toimintaa, tai täydennyskassoja, jotka tarjoavat sairausvakuutuslain mukaisia etuuksia täydentävää lisäturvaa. Täydennyskassoissa vakuutetut rahoittavat pääasiassa etuudet. Työpaikkakassan toiminnan rahoittaa sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien osalta Kansaneläkelaitos. Esitys mahdollistaa vakuutettujen vähimmäismäärää koskevan poikkeuksen saaneiden työpaikkakassojen ja täydennyskassojen toiminnan jatkumisen.
5
Lausuntopalaute
Hallituksen esityksestä pidettiin lausuntokierros 14.4.2023 – 25.5.2023. Lausunnon toimittivat Akava ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Eläkesäätiöyhdistys ESY ry, SAK ry, STTK ry ja Vakuutuskassat ry. Lausunnoissa kannatettiin muutosta eikä nähty siihen mitään huomautettavaa. Lausunnot eivät antaneet aihetta tehdä muutoksia hallituksen esitykseen.
6
Säännöskohtaiset perustelut
6.1
Laki eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain, lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain ja vakuutuskassalain voimaanpanosta
2 a §.Lisäeläkevakuutustoimintaa harjoittavan yhteiseläkesäätiön toimintapiiri. Pykälä olisi uusi, mutta se vastaisi sisällöltään kokonaisuudistuksessa tarkoitettua. Pykälässä säädettäisiin sellaisten lisäeläketoimintaa harjoittavien yhteiseläkesäätiöiden, joiden rekisteröinti on voimassa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain, lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain ja vakuutuskassalain voimaanpanosta annetun lain (951/2021) (voimaanpanolain) tullessa voimaan, oikeudesta harjoittaa toimintaansa vanhassa kumotun eläkesäätiölain 115 §:n mukaisessa toimintapiirissään. Lisäksi pykälässä säädettäisiin siitä, että lisäeläkesäätiöön voidaan liittää vain sellaisia uusia osakkaita, jotka kuuluvat uuteen lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetussa laissa aiempaa kapeammin säädeltyyn toimintapiiriinvastaavalla tavalla kuin lain 2 §:n 2 momentissa säädetään lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkesäätiöiden osalta.
4 §.Vakuutuskassan toimintapiiri. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin sellaisten lisäeläketoimintaa harjoittavien eläkekassojen, joiden rekisteröinti on voimassa uusien eläkelaitoslakien voimaan tullessa, oikeudesta jatkaa toimintaansa.
7 §.Eläkelaitoksen ja vakuutuskassan vähimmäiskoko. Pykälän 3 momenttiin tehtäisiin muutos lisäämällä viittaus kumottuun vakuutuskassalakiin. Finanssivalvonta on kumotun vakuutuskassalain nojalla myöntänyt poikkeuksia kassan vähimmäisjäsenmäärästä erityisestä syystä.
Viittaus kumottuun vakuutuskassalakiin on tarpeen, jotta pykälässä nyt säädetyn avustuskassalain lisäksi myös kumotun vakuutuskassalain nojalla myönnetyt poikkeukset vähimmäisjäsenmäärästä oikeuttaisivat edelleen harjoittamaan toimintaa myönnetyn poikkeuksen mukaisesti.
6.2
Sairausvakuutuslaki
16 luku Työpaikkakassat
1 §.Työpaikkakassa. Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin lakitekninen korjaus. Pykälän 1 momentissa viitataan vakuutuskassalakiin. Momentista poistettaisiin kumotun vakuutuskassalain numero. Vanha vakuutuskassalaki (1164/1992) on kumottu ja sen sijaan sovelletaan uutta vakuutuskassalakia (948/2021). Uuden vakuutuskassalain numeroa ei mainita tämän pykälän 1 momentissa, koska lain numero esiintyy jo aiemmin sairausvakuutuslain 11 luvun 3 §:ssä. Lisäksi momentin k virkkeeseen on tehty muutoksia säädösteknisistä syistä. Muutoksilla ei ole tarkoitus muuttaa pykälän sisältöä tai tulkintaa.
7
Voimaantulo
Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan mahdollisimman pian. Voimaanpanolaki jäi lisäeläkesäätiöiden ja lisäeläkekassojen toimintapiirejä koskevilta osin puutteelliseksi johtuen puuttuvasta lakiviittauksesta. Tämä on aiheuttanut lisäeläkesäätiöille ja lisäeläkekassoille epäselvän oikeudellisen tilanteen, jonka korjaaminen on kiireellistä.
8
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esitys liittyy perustuslailla suojattuun perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojaan sekä lisäeläkelaitosten toimintapiirin että vakuutuskassojen vähimmäiskoon osalta. Lisäeläkelaitosten toimintapiirin osalta ehdotetaan säännöstä, jonka nojalla ne lisäeläkelaitokset, jotka olivat Finanssivalvonnan rekisterissä ennen eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen voimaantuloa 1.1.2022, voivat jatkaa toimintaansa siinä laajuudessa kuin toimintaa harjoitettiin ennen kokonaisuudistuksen voimaantuloa. Tämä mahdollistaa jo aikaisemmin karttuneiden lisäeläkkeiden maksamisen kaikille aiempaan toimintapiiriin kuuluville vakuutetuille sekä mahdollisten uusien lisäeläkkeiden karttumisen työnantajan lisäeläkelupauksen mukaisesti. Monet lisäeläkelaitokset ovat kuitenkin suljettuja eikä niissä voida vakuuttaa uusia henkilöitä. Lisäeläketoiminta on hyvin pitkäjänteistä toimintaa, jossa karttuneita ja luvattuja etuuksia voidaan maksaa vakuutetuille vuosikymmeniä. Sekä vakuutettujen että lisäeläkelupauksen antaneen työnantajan on voitava luottaa järjestelyn pysyvyyteen pitkällä aikavälillä.
Perustuslakivaliokunta on katsonut useassa lausunnossaan, että varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 33/2002). Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan on katsottu korostuvan, jos kyse on lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (PeVL 45/2002 ja PeVL 21/2004). Tämä luottamuksen suoja korostuu, kun kyse on eläkelaitosten toimintapiirin osalta alun perin lainsäädännöllä luodusta järjestelystä. Siksi eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen yhteydessä säädettiin, että uusi aikaisempaa kapeampi toimintapiiri koskee lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen osalta vain uusia kokonaisuudistuksen voimaantulon jälkeen perustettavia laitoksia. Voimaanpanolakiin jääneen virheellisen viittaussäännöksen vuoksi tämä periaate ei ilmene voimaanpanolaista lisäeläkelaitoksien osalta.
Toiminnan jatkamisella samassa laajuudessa kuin ennen kokonaisuudistuksen voimaantuloa on merkitystä myös perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan ja perustuslain 19 §:ssä turvatun vanhuuden aikaisen toimeentulon kannalta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan piiriin kuuluvat ns. ansioperusteiset eläke-etuudet, myös siltä osin, kun kyse on eläke-etuuksien erääntymättömistä osista. Perustuslakivaliokunta on todennut eläkeoikeuksien omaisuudensuojassa olevan kysymys nimenomaan ansaituksi katsotun konkreettisen taloudellisen edun suojaamisesta (PeVL 6/2009 vp ja PeVL 30/2005). Lisäeläkkeiden osalta on kyse vapaaehtoisista ansioperusteisista eläkkeistä, sillä lisäeläkkeet perustuvat työantajan lisäeläkelupaukseen. Toiminnan jatkaminen vanhassa toimintapiirissä tarkoittaa karttuneiden lisäeläkkeiden maksamista kaikille vanhaan toimintapiiriin kuuluville vakuutetuille sekä uusien lisäeläkkeiden karttumista siihen lisäeläkelaitoksen sääntöjen mukaan oikeutetuille. Siksi toiminnan jatkaminen aiemmassa, vanhassa toimintapiirissä on perusteltua myös omaisuuden suojan näkökulmasta. Esityksellä ei rajoiteta perusoikeuksia, vaan tarkoituksena on päinvastoin suojata perusteltuja odotuksia varallisuusoikeudellisissa asioissa sekä turvata omaisuudensuojaa.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan säännöstä, jonka nojalla vakuutuskassat voivat jatkaa Finanssivalvonnan vanhan vakuutuskassalain nojalla myöntämän poikkeuksen turvin laissa säädettyä vähimmäiskokoa pienemmässä koossa. Voimaanpanolaissa edellytetään, että uuden lainsäädännön kanssa ristiriidassa olevat vakuutuskassan säännöt on muutettava uuden lainsäädännön mukaisiksi viimeistään kahden vuoden kuluessa kokonaisuudistuksen voimaantulosta. Siksi nyt ehdotettava säännös on tarpeellinen. Tältä osin on kyse perusteltujen odotusten suojasta, sillä Finanssivalvonta on myöntänyt poikkeuksia sairaus- ja täydennyskassoille, joilla ei pääsääntöisesti ole vastuuvelkaa eikä karttuneita etuuksia.
Edellä esitetyillä perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.