1.1  Tausta

Työttömyysturvan rahoitus

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998), jäljempänä rahoituslaki, mukaan työttömyysturvan rahoituksesta vastaavat valtio, työnantajat ja palkansaajat pakollisilla työttömyysvakuutusmaksuilla sekä työttömyyskassat jäsenmaksuilla. Palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksut tilitetään Työllisyysrahastoon, joka vastaa työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettavista osuuksista ja etuuksista. Työttömyyskassojen maksamista ansiosidonnaisista etuuksista, työttömyyspäivärahoista ja vuorottelukorvausten menoista, valtio kustantaa peruspäivärahaa vastaavan osuuden. Valtio ei osallistu lomautusajalta, sääesteen ajalta eikä lisäpäiviltä maksettujen etuuksien rahoitukseen. Työttömyyskassan osuus kustakin ansioon suhteutetusta päivärahasta on 5,5 prosenttia. Työllisyysrahasto vastaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan rahoituksesta siltä osin kuin valtio ja yksittäiset työttömyyskassat eivät ole siitä vastuussa. Korotetun ansio-osan Työllisyysrahasto rahoittaa kokonaan. Työllisyysrahasto maksaa työttömyyskassoille työttömyyskassalain (603/1984) 26 §:n mukaista hallintokuluosuutta.  

Työllisyysrahasto vastaa myös työntekijän eläkelain (395/2006) 182 §:ssä tarkoitetun vakuutusmaksun suorittamisesta Eläketurvakeskukselle ja valtion eläkerahastosta annetun lain (1297/2006) 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun maksun suorittamisesta valtion eläkerahastolle työttömyys- ja koulutusajalta sekä palkkaturvalain (866/1998) 31 §:n ja merimiesten palkkaturvalain (1108/2000) 29 §:n mukaisen määrän suorittamisesta. Lisäksi Työllisyysrahasto rahoittaa aikuiskoulutusetuuksista annetussa laissa (1276/2000) tarkoitetut aikuiskoulutustuet muiden kuin yrittäjien osalta ja ammattitutkintostipendit muiden kuin valtioon virka- tai työsuhteessa olevien henkilöiden osalta. Rahoituslain 23 §:n mukaan Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä työttömyysturvan peruspäivärahan rahoitukseen määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien palkansaajien osuutta työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää. Lisäksi Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen vuosittain 50 300 000 euroa. Työllisyysrahaston Kansaneläkelaitokselle tilittämä määrä on kuitenkin enintään peruspäivärahamenon verran. 

Työttömyysvakuutusmaksut

Työllisyysrahaston menot rahoitetaan työttömyysvakuutusmaksuilla sekä niistä saatavilla sijoitustoiminnan tuotoilla ja tarvittaessa lainanotolla. Rahoituslain 2 §:n mukaan työnantajan on suoritettava työnantajan työttömyysvakuutusmaksu ja työntekijän palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu. Työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että rahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien työttömyysetuuksien rahoituksesta ja muista lakisääteisistä menoistaan. 

Rahoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ja lain 15 §:ssä tarkoitettu työntekijä on velvollinen maksamaan työttömyysvakuutusmaksun työntekijän Suomessa tekemästä työstä. Maksuvelvollisuus on myös soveltuvin osin valtion liikelaitoksella. 

Rahoituslain 18 §:n 1 momentin mukaan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2023 on 1,50 prosenttia palkasta. Lain mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksu on porrastettu työnantajan maksaman palkkasumman mukaan siten, että vuonna 2023 se on 0,52 prosenttia palkasta palkkasumman 2 251 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 2,06 prosenttia palkasta.  

Työnantajien ja palkansaajien osuus etuuksien rahoituksesta on laissa määritelty siten, että työttömyysvakuutusmaksujen muutokset jakautuvat tasan työnantajan keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kesken pois lukien se muutosturvamenon muutos, joka rahoitetaan muutosturvamaksun yleisellä osalla. Työnantajien ja palkansaajien osuus etuuksien rahoituksesta on lisäksi määritelty niin, että palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu ja työnantajan keskimääräinen työttömyysvakuutusmaksu ovat yhtä suuret ennen työnantajan keskimääräiseen maksuun lisättävää muutosturvamaksun yleistä osaa.  

Rahoituslain 18 §:n 5 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksu porrastetaan siten, että siihen osaan palkkasummasta, joka ei ylitä 2 251 500 euroa, kohdistuva maksu on neljäsosa ilmaistuna täysinä prosenttiyksikön sadasosina siihen palkkasumman osaan kohdistuvasta maksusta, joka ylittää 2 251 500 euroa. 

Yrityksen osaomistajan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2023 on 0,75 prosenttia palkasta ja yrityksen osaomistajasta maksettava työnantajan työttömyysvakuutusmaksu on 0,52 prosenttia palkasta. Yrityksen osaomistajan työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että ne vastaavat niiden etuuksien rahoitusta, joihin osaomistajat ovat oikeutettuja. Osaomistajien työttömyysvakuutusmaksuja määrättäessä ei siten oteta huomioon sitä rahoitusosuutta, jonka Työllisyysrahasto maksaa työttömyyskassoille etuuksien rahoitukseen, eikä myöskään eläkkeiden rahoitukseen Valtiokonttorille maksettavaa määrää. Sen sijaan yksityisten alojen eläkejärjestelmään tilitettävä niin kutsuttu ETK-maksu sisältyy maksun perusteeseen, ja muodostaa siitä suurimman osan. 

Valtion liikelaitoksen työttömyysvakuutusmaksu on vuonna 2023 0,52 prosenttia palkasta palkkasumman 2 251 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,22 prosenttia. 

Yliopistoille on vuoden 2012 alusta voimaan tulleella lainmuutoksella (1332/2011) säädetty oma työttömyysvakuutusmaksunsa. Sitä koskevan hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 18 §:n muuttamisesta (HE 87/2011 vp) mukaan yliopiston työttömyysvakuutusmaksua on esitetty yleistä työttömyysvakuutusmaksua alhaisemmaksi, koska yliopistolain voimaanpanosta annetun lain (559/2009) 11 §:n mukaan ennen vuotta 1980 syntyneet työntekijät jäävät valtion eläketurvan piiriin eikä heidän osaltaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksua käytetä työttömyysajalta kertyvän eläkkeen rahoitukseen. Yliopiston työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2023 on 0,52 prosenttia palkasta palkkasumman 2 251 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,52 prosenttia palkasta.  

Rahoituslain 18 §:n 6 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun maksuprosentit vahvistetaan kalenterivuodeksi kerrallaan. Työllisyysrahaston tulee tehdä seuraavan vuoden maksuja koskeva esitys sosiaali- ja terveysministeriölle elokuun loppuun mennessä. 

Omavastuumaksu

Työttömyysturvan omavastuumaksun on velvollinen maksamaan työnantaja sekä valtion kirjanpitoyksikkö ja liikelaitos, jonka irtisanomisvuotta edeltäneen vuoden työttömyysvakuutusmaksun perusteena ollut palkkasumma tai sitä vastaava valtion kirjanpitoyksikön tai liikelaitoksen palkkasumma on vähintään 2 251 500 euroa. 

Maksuvelvollisuus syntyy, jos työsuhteen irtisanomisesta tai työntekijän lomauttamisesta johtuva työttömyys jatkuu niin, että henkilölle syntyy oikeus työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisiin lisäpäiviin tai jos henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuvan 62 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus työttömyyspäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 65 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 64 vuotta täytettyään ja työttömyyspäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka. 

Työnantaja ei ole velvollinen maksamaan omavastuumaksua, jos työsuhde on päättynyt ennen kuin henkilö on täyttänyt 56 vuotta, työsuhde on kestänyt alle kolme vuotta, työsuhde on irtisanottu työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 2 §:n perusteella tai purettu työsopimuslain 8 luvun 1 §:n perusteella työntekijästä johtuvasta muusta kuin terveydellisestä syystä, työntekijä on työsuhteen päättymisen jälkeen täyttänyt uudelleen työttömyysturvalain mukaisen työssäoloehdon muun kuin alun perin irtisanoneen työnantajan palveluksessa, työntekijä on omasta aloitteestaan ja ilman työnantajan myötävaikutusta irtisanoutunut tai työntekijä on syntynyt vuonna 1965 tai sen jälkeen. 

Omavastuumaksun perusteena on se etuusmenoa vastaava määrä, joka irtisanotulle tai lomautetulle työntekijälle tulisi ansiopäivärahan suuruisena maksettavaksi siitä lukien, kun hänen oikeutensa lisäpäiviin alkaa, siihen saakka, kunnes hän täyttää 65 vuotta, kuitenkin vähintään yhden vuoden etuusmenoa vastaava määrä. 

Jos päivärahaoikeus on alkanut 62 vuoden iän täyttämisen jälkeen, omavastuumaksun perusteena on se ansiopäivärahan suuruista etuusmenoa vastaava määrä, jolta ajalta irtisanotulle työntekijälle on maksettu työttömyysetuutta työsuhteen päättymisestä siihen saakka, kunnes hän täyttää 65 vuotta. 

Täysimääräinen omavastuumaksu on 90 prosenttia omavastuumaksun perusteena olevasta etuusmenosta. Täysimääräinen omavastuumaksu peritään, jos yrityksen palkkasumma on vähintään 36 024 000 euroa. Jos palkkasumma on tätä pienempi, omavastuumaksu alenee lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei peritä, jos palkkasumma on enintään 2 251 500 euroa. 

Omavastuumaksu peritään lisäpäiväoikeuden alkaessa tai irtisanotun työntekijän täytettyä 65 vuotta. 

Muutosturvamaksu

Muutosturvakoulutuksesta ja muutosturvarahasta muodostuva muutosturva rahoitetaan muutosturvamaksulla, joka muodostuu irtisanovan työnantajan osasta ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksuun sisältyvästä yhteisestä osasta. Irtisanovan työnantajan muutosturvamaksu peritään irtisanomisen yhteydessä. Irtisanovan työnantajan muutosturvamaksun määrä perustuu Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan maksamaan muutosturvarahaan. Irtisanovan työnantajan muutosturvamaksun määrä on työntekijälle maksettavan muutosturvarahan määrä kerrottuna luvulla 0–2,9 riippuen työnantajan palkkasummasta. Kertoimen tarkistamisesta säädetään lain 18 §:n 6 momentissa. Maksua ei kuitenkaan peritä, jos työnantajan palkkasumma on vähemmän kuin 2 251 500 euroa vuodessa (vuonna 2023). Jos työnantajan palkkasumma on 2 251 500 euroa vuodessa, maksu on 0 euroa, ja tämän jälkeen maksu kasvaa lineaarisesti ja on täysimääräinen, kun palkkasumma on vuodessa 36 024 000 euroa tai enemmän. Palkkasummarajat vastaavat omavastuumaksussa noudatettavia palkkasummarajoja, ja niitä tarkistetaan vuosittain palkkakertoimen muutosta vastaavasti. 

Työllisyysrahasto vastaa irtisanovan työnantajan osan perimisestä työnantajilta. Tätä varten se saa työttömyyskassalta tai Kansaneläkelaitokselta tiedon muutosturvarahan maksamisesta. Työttömyyskassa ja Kansaneläkelaitos ilmoittavat Työllisyysrahastolle myös siitä, jos muutosturvarahan muut ehdot täyttävän henkilön muutosturvaraha evätään esimerkiksi siksi, että irtisanottu henkilö ei ole ilmoittautunut määräajassa työnhakijaksi TE-toimistossa. Tällöin Työllisyysrahasto määrittelee muutosturvarahan määrän ja perii irtisanovan työnantajan muutosturvamaksun sen mukaan. Työnantajien yhteinen osa määritetään niin, että sillä pystytään kattamaan se osa muutosturvasta syntyvästä menosta, jota ei rahoiteta irtisanovan työnantajan muutosturvamaksun tuotolla. 

2.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan vahvistettavaksi vuoden 2024 työttömyysvakuutusmaksujen määrät. Työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitetaan työttömyysturvamenoja ja maksut on vahvistettava siten, että Työllisyysrahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien maksuosuuksien siirroista.  

Työttömyysvakuutusmaksujen määrää ehdotetaan merkittävästi alennettavaksi. Ehdotus perustuu ennusteeseen talouden ja työllisyyden kehityksestä. Lisäksi huomioon on otettu tiedossa olevat muutokset työttömyysturvaan ja aikuiskoulutustukeen. 

Hallitusohjelmassa linjattujen työttömyysturvan muutosten vaikutukseksi vuonna 2024 työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettaviin menoihin arvioidaan noin 200 miljoonaa euroa. Tämän vaikutus työttömyysvakuutusmaksujen tasoon on 0,2 prosenttiyksikköä. Suhdannepuskurin enimmäiskoon arvioidaan pienenevän etuusmenojen pienenemisen myötä noin 170 miljoonaa euroa, ja suhdannepuskurin arvioidaan olevan tämän vuoden lopussa noin 160 miljoonaa yli enimmäismäärän, minkä vuoksi maksuja täytyy alentaa vajaa 0,35 prosenttiyksikköä. Loppuosa maksujen alentamispaineesta liittyy ennustettujen etuusmenojen ja vakuutusmaksutuottojen tasapainottamiseen vuonna 2024. 

Palkansaajan maksu olisi 0,79 prosenttia ja työnantajan maksu 0,27 prosenttia palkasta palkkasumman 2 337 000 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,09 prosenttia. Työnantajan keskimääräinen maksu olisi arviolta 0,82 prosenttia palkasta, josta 0,03 prosenttiyksikköä kohdistuisi muutosturvan rahoitukseen. Ehdotetuilla työttömyysvakuutusmaksuilla Työllisyysrahasto arvioi oman talousennusteensa perusteella tuloksensa olevan noin 338 miljoonaa euroa alijäämäinen vuonna 2024. Rahaston suhdannepuskurin määrä olisi silloin noin 1 701 miljoonaa euroa vuoden 2024 lopussa. Suhdannepuskurin enimmäiskoko olisi noin 1 703 miljoonaa euroa.  

Vastaava suhteellinen muutos ehdotetaan tehtäväksi myös yrityksen osaomistajien, valtion liikelaitosten ja yliopistojen työttömyysvakuutusmaksujen määriin. Yliopistojen työttömyysvakuutusmaksu olisi 0,27 prosenttia palkasta palkkasumman 2 337 000 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 0,71 prosenttia palkasta. Yrityksen osaomistajan palkansaajan maksu olisi 0,43 prosenttia ja työnantajan maksu 0,27 prosenttia palkasta. Valtion liikelaitoksen maksu olisi 0,27 prosenttia palkasta palkkasumaan 2 337 000 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 0,65 prosenttia. 

Esityksessä ehdotetaan korotettavaksi omavastuumaksussa sovellettavat palkkasummarajat työttömyysvakuutusmaksun palkkasummarajaa vastaavasti vuoden 2023 palkkakertoimella. Täysimääräinen omavastuumaksu perittäisiin, jos yrityksen palkkasumma olisi vähintään 37 392 000 euroa. Jos palkkasumma olisi tätä pienempi, omavastuumaksu alenisi lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei perittäisi, jos palkkasumma olisi enintään 2 337 000 euroa.  

Täydeksi muutosturvamaksukertoimeksi vuodelle 2024 ehdotetaan asetettavaksi 2,9, mikä vastaa vuoden 2023 kerrointa. Vuoden 2023 alusta voimaan tulleen muutosturvan käyttö on käynnistynyt verrattain hitaasti. Hakemuksia ja toteutuneita menoja ei ole vielä kertynyt paljoa, mutta molempien määrät ovat kasvussa. Tästä johtuen luotettavien arvioiden tekeminen on vielä tässä vaiheessa haasteellista. Näin ollen kertoimen muuttamiselle ei nähdä perusteita. 

Muutosturvamaksun maksuvelvollisuuteen liittyviä palkkasummarajoja ehdotetaan tarkistettaviksi vastaamaan vuoden 2023 palkkakerrointa.  

2.2  Pääasialliset vaikutukset

Työttömyysvakuutusmaksut

Työllisyysrahaston valtiovarainministeriön talousennusteilla tekemän arvion mukaan, Työllisyysrahaston alijäämän arvioidaan olevan 288 miljoonaa euroa vuonna 2024. Tänä vuonna tuloksen arvioidaan olevan noin 810 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Kun suhdannepuskurissa arvioidaan olevan varoja vuoden 2023 lopussa 2 068 miljoonaa euroa, arvioidaan puskurissa olevan vuoden 2024 lopussa varoja 1 779 miljoona euroa valtiovarainministeriön ennusteen mukaan. Valtiovarainministeriö on kuitenkin päivittänyt Työllisyysrahaston esityksen jälkeen ennustettaan vuoden 2024 työttömyysasteesta siten, että suhdannepuskurin enimmäismäärä ei ylittyisi, mikäli arvio tehtäisiin uusimmalla ennusteella. 

Alla olevassa taulukossa on valtiovarainministeriön ja Työllisyysrahaston talousennusteilla tehdyt arviot Työllisyysrahaston tuloksesta ja suhdannepuskurin koosta vuodelle 2024. Lisäksi taulukossa on riskiskenaario, joka on tehty 8,5 %:n työttömyysasteella. 

Taulukko 1. Arvio vuoden 2024 Työllisyysrahaston tuloksesta ja suhdannepuskurin koosta eri talousennusteilla. 

Työllisyysrahasto arvioi työnantajan maksuja kertyvän 776 miljoonaa euroa (1 468 miljoonaa euroa vuonna 2023) ja palkansaajan maksuja noin 817 miljoonaa euroa (1 505 miljoonaa euroa vuonna 2023). 

Työttömyysvakuutusmaksu on sekä työnantajan että palkansaajan verotuksessa vähennettävä meno. Tässä esityksessä ehdotettujen muutosten arvioidaan kasvattavan ansiotuloveroja yhteensä noin 275 miljoonalla eurolla josta valtion osuus on 208 miljoonaa euroa, kuntien osuus on 56 miljoonaa euroa, seurakuntien osuus on 6 miljoonaa euroa ja Kansaneläkelaitoksen osuus on 5 miljoonaa euroa. Lisäksi ehdotettujen muutosten arvioidaan kasvattavan yhteisöverotuloja yhteensä 117 miljoonalla eurolla josta valtion osuus on 89 miljoonaa euroa ja kuntien osuus on 28 miljoonaa euroa. 

Palkansaajamaksun tuotosta tilitetään Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahojen rahoitukseen osa, joka vastaa kassaan kuulumattomien osuutta palkansaajamaksun tuotosta. Ehdotetulla maksulla peruspäivärahojen rahoitukseen tilitetään vuonna 2024 arviolta 175 miljoonaa euroa. Tilitys pienenee huomattavasti vuoden 2023 arvioidusta 273 miljoonasta eurosta, koska palkansaajien vakuutusmaksujen pienentäminen johtaa tilityksen perusteena olevan palkansaajan vakuutusmaksutuoton pienenemiseen. Tämä lisää valtion rahoitusosuuksia peruspäivärahasta vuonna 2024 arviolta noin 57 miljoonaa euroa. 

Alla olevasta taulukosta voidaan nähdä työttömyysvakuutusmaksujen tason muutokset vuosina 2018—2023. Lisäksi taulukkoon on lisätty Työllisyysrahaston suhdannepuskurin koon muutokset vuosina 2018—2022. 

Taulukko 2. Työttömyysvakuutusmaksujen tason ja suhdannepuskurin koon muutokset. 

* Työnantajan keskimääräinen maksu perustuu tilastojen pohjalta tehtyyn laskennalliseen arvioon ja voi poiketa hieman palkansaajien maksusta. Keskimääräisen maksun toteuma voi myös poiketa hieman arviosta, sillä eri maksuluokkiin kuuluvien työnantajien palkkasummien suhteet vaihtelevat hieman vuositasolla. 

** Valtiovarainministeriön talousennusteen mukainen arvio. 

Työllisyysvaikutukset

Noin 1,2 prosenttiyksikköä työttömyysvakuutusmaksujen esitetystä alentamisesta johtuu lyhyellä aikavälillä vaikuttavista asioista: suhdanneluonteisista tekijöistä sekä suhdannepuskurin enimmäiskoon muutoksesta. Tällä osuudella maksutason muutoksessa on todennäköisesti vähintään lyhytvaikutteisia suhdanneluontoisia positiivisia vaikutuksia työllisyyteen. Noin 0,2 prosenttiyksikköä ehdotetusta muutoksesta on sen sijaan seurausta hallituksen linjaamien työttömyysturvan muutosten suorista vaikutuksista työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettaviin etuusmenoihin. Tätä osaa muutoksesta voidaan pitää pysyväisluonteisena ja siten rakenteellisena. Tästä 0,2 prosenttiyksiköstä puolet kohdistuu palkansaajien ja puolet työnantajien osuuteen.  

Valtiovarainministeriön SISU-mikrosimulointimallilla tehdyn työllistymisveroastelaskelman mukaan palkansaajien 0,1 prosenttiyksikön osuuden työllisyysvaikutus on 850 työllistä. Laskelmassa on hyödynnetty Jäntti ym. (2015) työn tarjontajoustoa 0,17. Jäntti, M., Pirttilä, J., & Selin, H. (2015). Estimating labour supply elasticities based on cross-country micro data: A bridge between micro and macro estimates?. Journal of Public Economics, 127, 87-99. Työnantajien osuuden vaikutuksen arvioinnissa on hyödynnetty Huuskosen (2016) Huuskonen, J. (2016). Considering Potential Bias in Macro-estimates of the Elasticity of Labour Demand. Taustaselvitys arviointineuvoston raporttia varten. arviota työn kysyntäjoustosta (0,215). Arvion mukaan työnantajien maksun 0,1 prosenttiyksikön alennus lisää työllisyyttä 400 henkilöllä. Tällöin rakenteellisen muutoksen kokonaisvaikutus työllisyyteen olisi noin 1 250 henkilöä.