2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Yleistä
Kansalaisuuslain useiden säännösten taustalla on kansainvälisiä velvoitteita. Oikeus kansalaisuuteen on tunnustettu yleismaailmallisen ihmisoikeuksien julistuksen (1948) 15 artiklassa. Sen jälkeen se on sisällytetty useisiin YK:n keskeisiin ihmisoikeussopimuksiin, mm. kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 37/1970) ja vammaisten henkilöiden oikeuksista tehtyyn yleissopimukseen (SopS 26 ja 27/2016). Oikeus kansalaisuuteen sisältyy myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 7 ja 8/1976). Sopimuksen 24 artiklan 3 kappaleen mukaan jokaisella lapsella on oikeus saada kansalaisuus.
Eurooppalaisen kansalaisuudesta tehdyn yleissopimuksen (SopS 93 ja 94/2008, kansalaisuusyleissopimus) 4 artiklan mukaan kunkin sopimusvaltion kansalaisuutta koskevat määräykset perustuvat seuraaviin periaatteisiin: Jokaisella on oikeus kansalaisuuteen. Kansalaisuudettomuutta vältetään. Keneltäkään ei mielivaltaisesti oteta pois kansalaisuutta. Avioliitto tai avioliiton purkautuminen sopimusvaltion kansalaisen ja ulkomaalaisen välillä tai jommankumman puolison kansalaisuuden muuttuminen avioliiton aikana ei automaattisesti vaikuta toisen puolison kansalaisuuteen. Sopimusta selittävän asiakirjan (Explanatory Report to the European Convention on Nationality) mukaan jokaisen oikeus kansalaisuuteen merkitsee valtioiden kannalta keskeisesti sitä, että näillä on velvollisuus välttää kansalaisuudettomuutta eli estää kansalaisuudettomaksi jäämistä. Sopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään mahdollisuudesta kansalaistaa henkilöt, jotka asuvat laillisesti sen alueella.
Kansalaisuuslaki on tullut voimaan 1.6.2003. Laissa säädetään sen 1 §:n mukaan niistä edellytyksistä, joiden nojalla henkilö saa, säilyttää tai menettää Suomen kansalaisuuden sekä menettelystä tällaista asiaa käsiteltäessä. Kansalaisuuslain tarkoituksena on säännellä Suomen kansalaisuuden saaminen ja menettäminen ottaen huomioon sekä yksityishenkilön että valtion etu, estää ja vähentää kansalaisuudettomuutta sekä toteuttaa ja edistää hyvän hallinnon ja oikeusturvan periaatteita kansalaisuuteen liittyvien asioiden käsittelyssä ja päätöksenteossa. Alla käsitellään eräitä kansalaisuuslain määritelmiä, selvitettyä henkilöllisyyttä koskevia säännöksiä, lapsen kansalaisuuden saamista, asumisaikaa koskevaa sääntelyä, kielitaidon osoittamista ja kansalaisuuden säilyttämiseen liittyviä viranomaisilmoituksia. Lisäksi tarkastellaan eräiden yleislainsäädännön muutosten vaikutusta kansalaisuuslakiin.
2.2
Lain määritelmät
2.2.1
Kansalaisuudettoman määritelmä
Kansalaisuuslain 2 §:ssä on määritelty erikseen tahtomattaan ja tahdostaan kansalaisuudeton henkilö. Tahtomattaan kansalaisuudettomalla tarkoitetaan 3 kohdan mukaan henkilöä, jolla ei ole minkään valtion kansalaisuutta ja joka on kansalaisuudeton ilman omaa tai huoltajansa tahtoa. Tahdostaan kansalaisuudettomalla tarkoitetaan puolestaan 4 kohdan mukaan henkilöä, jolla ei ole minkään valtion kansalaisuutta ja joka on jäänyt kansalaisuudettomaksi omasta tai huoltajansa tahdosta. Kansalaisuussäännösten muutostarpeita koskevasta esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin sitä, että kansalaisuuslaissa olisi ainoastaan yksi kansalaisuudettoman henkilön määritelmä.
Suomi on sitoutunut valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen (SopS 80/1968), kansalaisuudettomuuden vähentämistä koskevaan yleissopimukseen (SopS 96 ja 97/2008) ja eurooppalaiseen kansalaisuusyleissopimukseen. Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan mukaan valtioton henkilö tarkoittaa henkilöä, jota mikään valtio ei lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. Englanninkielisessä sopimustekstissä oleva sana ”stateless” on käännetty valtiottomaksi, mutta suomeksi vakiintunut ilmaisu on kansalaisuudeton. Sanaa kansalaisuudeton käytetään paitsi kansalaisuuslaissa, myös kansalaisuudettomuuden vähentämistä koskevan yleissopimuksen ja kansalaisuusyleissopimuksen suomenkielisissä käännöksissä.
Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen määritelmä ei sisällä jakoa tahtomattaan ja tahdostaan kansalaisuudettomiin henkilöihin. Jako ei ilmene myöskään kansalaisuusyleissopimuksen sanamuodosta, joskin sitä selittävässä asiakirjassa on viitattu vapaaehtoisesti kansalaisuudestaan vapautuneisiin henkilöihin. YK:n pakolaisjärjestö (UN High Commisioner for Refugees, UNHCR) julkaisi vuonna 2014 kartoituksen kansalaisuudettomuudesta Suomessa. Siinä on käsitelty kansalaisuudettomuutta koskevaa lainsäädäntöä ja viranomaiskäytäntöjä. UNHCR on pitänyt tahdostaan kansalaisuudettoman määritelmää ongelmallisena, etenkin lasten kannalta, koska lapsen ei voida katsoa valitsevan kansalaisuudettomuuttaan.
Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännössä jaottelun merkitys on ollut hyvin vähäinen. Henkilön kansalaisuusasemaa määritettäessä ei eritellä, onko kyseessä tahtomattaan vai tahdostaan kansalaisuudeton henkilö, eikä ero näy myöskään ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmässä.
2.2.2
Lapsen määritelmä
Kansalaisuuslain 2 §:n 7 kohdan mukaan lapsella tarkoitetaan alle 18-vuotiasta naimatonta henkilöä. Määritelmä on tullut voimaan 1.6.2003, kun kansalaisuuslain kokonaisuudistus tuli voimaan. Lapsen määritelmä on vastannut sitä, mitä lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa (361/1983) on säädetty lapsen huollosta vapautumisesta. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettua lakia on kuitenkin sittemmin muutettu. Muutos on tullut voimaan 1.6.2019. Esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin lapsen määritelmän muuttamista siten, että lapsella tarkoitetaan alle 18-vuotiasta henkilöä.
Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59 ja 60/1991) 1 artiklan mukaan lapsella tarkoitetaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Myös eurooppalaisessa kansalaisuusyleissopimuksessa lapsi tarkoittaa 2 artiklan mukaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapsi häneen sovellettavan lainsäädännön nojalla tule täysi-ikäiseksi aikaisemmin. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan lapsen huolto päättyy, kun lapsi täyttää kahdeksantoista vuotta. Myös avioliittolakia (234/1929) on muutettu 1.6.2019. Avioliittolain 4 §:n mukaan avioliittoon ei saa mennä alle kahdeksantoistavuotias.
Erityisesti lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain muutoksen johdosta on aiheellista kysyä, onko kansalaisuuslaissa enää tarpeen säilyttää säännöksiä, joissa täysi-ikäiseen henkilöön rinnastetaan alaikäinen, joka on solminut avioliiton. Käytännössä kansalaisuutta hakevien joukossa ei ole juuri lainkaan ollut alle 18-vuotiaita avioliiton solmineita henkilöitä. Kansalaisuuslain muuttamisen käytännön merkitys saattaisi olla hyvin pieni, mutta oikeusjärjestyksen johdonmukaisuuden kannalta muutos olisi perusteltu. Kansalaisuuslaissa ei alun perin ole ollut tarkoitus säätää täysi-ikäisyydestä muista laeista poikkeavasti. Siksi olisi perusteltua ottaa huomioon lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettuun lakiin ja avioliittolakiin vuonna 2019 tehdyt muutokset. Avioliittolakiin on myös tämän jälkeen valmisteltu eräitä alaikäisenä solmittua avioliittoa koskevia muutoksia, mutta näillä muutoksilla ei ole vaikutusta siihen, milloin lapsesta tulee täysi-ikäinen eivätkä nämä muutokset siten vaikuta kansalaisuuslaissa olevan lapsen määritelmän muuttamiseen.
2.2.3
Lapsen etu ja kuuleminen
Koska lapsen määritelmä vaikuttaa henkilön mahdollisuuksiin toimia itsenäisesti kansalaisuusasioissa, alla tarkastellaan sitä, miten lapsen edun ensisijaisuus ja lapsen oikeus tulla kuulluksi toteutetaan näissä asioissa eri ikäisillä lapsilla.
Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan mukaan mm. kaikissa hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimusvaltiot takaavat 12 artiklan mukaan lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Tämän toteuttamiseksi lapselle on annettava erityisesti mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti.
Lapsen oikeuksien komitea on lapsen edun ensisijaisuutta koskevan yleiskommenttinsa nro 14 vuodelta 2013 (CRC/C/GC/14) 30 kohdassa korostanut, että hallintoviranomaiset tekevät kaikilla hallinnon tasoilla hyvin laaja-alaisia päätöksiä, joihin kuuluvat muun muassa kansalaisuuden myöntämistä koskevat päätökset. Hallintoviranomaisten on tekemissään yksittäisissä päätöksissä arvioitava lapsen etua, jonka on ohjattava päätöksiä.
Yleiskommentissaan nro 12 vuodelta 2009 (CRC/C/GC/12) lapsen oikeuksien komitea on käsitellyt lapsen oikeutta tulla kuulluksi. Sopimusvaltioiden pitäisi 20 kohdan mukaan olettaa, että lapsi kykenee ilmaisemaan näkemyksiään, sekä tunnustaa, että hänellä on oikeus ilmaista niitä. Se, että lapsen oikeus ilmaista näkemyksiään toteutuu, edellyttää 25 kohdan mukaan sitä, että lapsen kuulemisesta vastaavat henkilöt sekä lapsen vanhemmat tai huoltaja kertovat lapselle keskeisistä asioista, eri vaihtoehdoista, mahdollisesti tehtävistä päätöksistä ja niiden seurauksista. Tämä tiedonsaantioikeus on hyvin merkittävä, sillä se on perusedellytys sille, että lapsi tekee selkeitä päätöksiä.
Kansalaisuuslain 5 §:ssä säädetään lapsen ja huoltajan kuulemisesta. Pykälän 1 momentin mukaan 12 vuotta täyttänyttä lasta on kuultava kansalaisuushakemuksen tai -ilmoituksen johdosta. Jos lapsi on täyttänyt 15 vuotta, hän ei voi 2 momentin mukaan saada Suomen kansalaisuutta hakemuksesta tai ilmoituksesta, jos hän on ilmoittanut vastustavansa kansalaisuuden myöntämistä. Lapselle ei niin ikään voida myöntää kansalaisuutta, jos hänen muu huoltajansa on ilmoittanut vastustavansa sitä. Lapsen tai muun huoltajan vastustuksesta huolimatta kansalaisuus voidaan 3 momentin mukaan kuitenkin myöntää, jos sen katsotaan olevan lapsen edun mukaista. Lapsen edun selvittämiseksi pyydetään sosiaalihuoltolain (710/1982) 6 §:ssä tarkoitetulta toimielimeltä lausunto, jollei sen hankkiminen ole ilmeisen tarpeetonta. Perustuslakivaliokunta on korostanut sitä, että sosiaaliviranomaisen lausunnon hankkiminen on tällaisessa tilanteessa pääsääntö (PeVM 8/2002 vp, s. 4/I).
Kansalaisuutta koskevat hakemukset ja -ilmoitukset käsitellään käytännössä kirjallisessa menettelyssä. Myös lasta ja lapsen toista huoltajaa kuullaan kirjallisesti hakemus- tai ilmoituslomakkeessa. Jos lapsi tai toinen huoltaja vastustaa kansalaisuuden saamista, lapsen edusta pyydetään sosiaaliviranomaisen lausunto. Lapsille haetaan kansalaisuutta eniten kansalaisuushakemuksella. Kansalaisuuden saaminen hakemuksen perusteella edellyttää aina Suomessa asumista. Suomen kansalaisuuden saaminen on useimmiten Suomessa asuvan lapsen edun mukaista, koska Suomen kansalaisuuden saatuaan hän ei ole Suomessa ulkomaalainen eikä tarvitse Suomessa asumiseen oleskelulupaa. Lapsen etua arvioitaessa kiinnitetään huomiota myös esimerkiksi siihen, voiko lapsi samalla säilyttää aiemman kansalaisuutensa kyseisen valtion kansalaisuuslainsäädännön mukaan. Käytännössä on ollut harvinaista, että lapsi tai hänen toinen huoltajansa on ilmoittanut vastustavansa kansalaisuuden myöntämistä.
Kansalaisuuslaissa on lähtökohtana se, ettei kansalaisuutta myönnetä, jos 15 vuotta täyttänyt lapsi tai lapsen toinen huoltaja on ilmoittanut vastustavansa kansalaisuuden myöntämistä. Sama koskee myös Suomen kansalaisuudesta vapauttamista hakemuksen perusteella. Tämä vastaa pitkälti myös hallintolain (434/2003) 14 §:n 3 momentin säännöksiä, joiden mukaan viisitoista vuotta täyttäneellä alaikäisellä ja hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee alaikäisen henkilöä taikka henkilökohtaista etua tai oikeutta.
Kansalaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan 12 vuotta täyttänyttä lasta on kuultava häntä koskevasta hakemuksesta tai ilmoituksesta. Käytännössä lapsi täyttää kuulemistaan koskevan hakemus- tai ilmoituslomakkeen kohdan, ennen kuin asia tulee vireille. Jos lapsi täyttää 12 vuotta, ennen kuin asiassa on tehty päätös, hakemusta tai ilmoitusta pyydetään tältä osin täydentämään. Myös muissa laeissa 12 vuoden täyttämisellä on merkitystä lapsen kuulemisen kannalta, mutta tästä ikärajasta voidaan myös joustaa lapsen kehitystason mukaan. Tällaisia säännöksiä sisältyy ulkomaalaislakiin (301/2004), adoptiolakiin (22/2012) sekä etu- ja sukunimilakiin (946/2017).
Ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Pykälän 2 momentin mukaan kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta on ennen häntä koskevan päätöksen tekemistä kuultava, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Lapsen mielipiteet tulee ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Myös nuorempaa lasta voidaan kuulla, jos hän on niin kehittynyt, että hänen näkemyksiinsä voidaan kiinnittää huomiota.
Adoptiolain 10 §:n mukaan adoptiota ei voida vahvistaa ilman adoptoitavan suostumusta, jos hän on täyttänyt 12 vuotta. Suostumus ei kuitenkaan ole tarpeen, jos adoptoitava ei voi sairautensa tai vammansa vuoksi ilmaista tahtoaan. Adoptiota ei myöskään voida vahvistaa vastoin 12 vuotta nuoremman lapsen tahtoa, jos lapsi on niin kehittynyt, että hänen tahtoonsa voidaan kiinnittää huomiota.
Etu- ja sukunimilain 44 §:n 2 momentin mukaan alaikäisen etu- tai sukunimeä ei voida muuttaa ilman hänen kirjallista suostumustaan, jos hän on täyttänyt 12 vuotta. Suostumus ei kuitenkaan ole tarpeen, jos alaikäinen ei mielenterveyden häiriön, kehitysvammaisuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi ymmärrä asian merkitystä tai jos hän ei kykene ilmaisemaan tahtoaan. Alaikäisen etu- tai sukunimeä ei myöskään voida muuttaa vastoin 12 vuotta nuoremman lapsen tahtoa, jos hän on niin kehittynyt, että hänen tahtoonsa voidaan kiinnittää huomiota.
Kansalaisuuslain kuulemista koskevat säännökset eroavat siltä osin ulkomaalaislain, adoptiolain sekä etu- ja sukunimilain säännöksistä, että kansalaisuuslain 5 §:n 1 momentti ei mahdollista 12 vuoden ikärajasta joustamista lapsen kehitystason mukaan ylös- tai alaspäin. On toisaalta myös huomattava, että kansalaisuusasioiden käsittelyyn ei sisälly sellaista suullista haastattelua, jossa lapsen kehitystasoa voitaisiin arvioida yksilöllisesti. Jos lapsen edusta pyydetään kansalaisuuslain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu lausunto, ei lapsen ikä kuitenkaan rajoita hänen mielipiteensä selvittämistä sosiaaliviranomaisen lausuntoa varten.
Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 4 §:ssä säädetään huoltajan tehtävistä, joihin kuuluu myös lapsen informointi ja tämän mielipiteen huomioon ottaminen. Ennen kuin huoltaja tekee päätöksen lapsen henkilökohtaisessa asiassa, hänen tulee 4 §:n 2 momentin mukaan keskustella asiasta lapsen kanssa, jos se lapsen ikään ja kehitystasoon sekä asian laatuun nähden on mahdollista. Päätöstä tehdessään hänen on otettava huomioon lapsen mielipide ja toivomukset. Huoltajan on 3 momentin mukaan kerrottava lapselle lasta koskevista päätöksistä ja muista lapsen elämään vaikuttavista asioista lapsen ikään ja kehitystasoon nähden sopivalla tavalla.
Kansalaisuutta koskevissa hakemus- ja ilmoitusasioissa myös lapsen huoltajilla on olennainen rooli siinä, että lapsi voi ilmaista näkemyksensä kansalaisuuden saamisesta. Huoltajien rooli on sitä merkittävämpi, mitä pienemmästä lapsesta on kyse. Huoltajien on huolehdittava lapsen tiedonsaannista, jotta lapsi voi ymmärtää, mitä seurauksia Suomen kansalaisuuden saamisella on esimerkiksi Suomessa asumisen ja aiemman kansalaisuuden säilyttämisen kannalta. Alle 12-vuotiaan lapsen näkemysten huomioon ottaminen tapahtuu kansalaisuusasioissa ennen kaikkea siten, että huoltajat keskustelevat lapsen kanssa kansalaisuuden hakemisesta ja sen merkityksestä. Kaksitoista vuotta täyttäneen lapsen kuuleminen merkitään myös hakemus- tai ilmoituslomakkeeseen. Lapsen täytettyä 15 vuotta on puolestaan lähtökohtana, että kansalaisuutta ei myönnetä ilman lapsen omaa suostumusta. Sama koskee myös Suomen kansalaisuudesta vapauttamista hakemuksen perusteella.
2.3
Selvitetty henkilöllisyys
Kansalaisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisuuden saaminen edellyttää, että hakijan henkilöllisyys on luotettavasti selvitetty. Kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 31) mukaan kyse on kansalaisuuden saamisen perusedellytyksestä. Kansalaisuuden saamisen varsinaisia edellytyksiä ei tutkita, jos henkilöllisyys on epäselvä.
Kansalaisuussäännösten muutostarpeita koskevasta esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin henkilöllisyyttä koskevien säännösten tarkentamista korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön perusteella. Varsinkin kokonaisharkintaa koskevan maininnan lisäämistä pidettiin tärkeänä. Lisäksi esiselvityksestä saaduissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota kansainvälistä suojelua saaneiden henkilöiden erityispiirteisiin.
Selvitystä henkilöllisyydestä voidaan 6 §:n 2 momentin mukaan esittää asiakirjanäytöllä tai antamalla muutoin luotettavina pidettäviä tietoja asianomaisen henkilön nimestä, syntymäajasta, perhesuhteista, kansalaisuudesta ja muista asian ratkaisemisen kannalta tarpeellisista henkilötiedoista. Henkilöllisyyttä selvitettäessä tulee ottaa huomioon ne tiedot, jotka henkilö on aikaisemmin antanut viranomaiselle omasta ja lapsensa henkilöllisyydestä. Kansalaisuuslain esitöiden mukaan (HE 235/2002 vp, s. 31 - 32) asiakirjanäyttöä ei välttämättä edellytetä. Asiakirjanäytön edellyttäminen voi olla kohtuutonta esimerkiksi pakolaisen aseman saaneilta. Asiakirjanäytöllä ei niin ikään ole merkitystä, jos jonkin valtion antamia asiakirjoja ei lähtökohtaisesti pidetä luotettavina tai jos valtiolta puuttuu toimivaltainen taho, joka voi pätevästi antaa henkilöä koskevia asiakirjoja.
Kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa säädetään henkilöllisyyden pitämisestä selvitettynä ajan kulumisen perusteella. Jos ulkomaalainen on vähintään viimeksi kuluneet kymmenen vuotta esiintynyt väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä, hänen henkilöllisyyttään pidetään 1 momentin mukaisesti selvitettynä, vaikka hän on aiemmin esiintynyt useammalla kuin yhdellä henkilöllisyydellä. Kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 32) mukaan ajan kuluminen ja esiintyminen yhdellä henkilöllisyydellä osoittavat käytetyltä henkilöllisyydeltä tiettyä pysyvyyttä ja sen perusteella myös todennäköisyyttä.
Pykälän 4 momentissa säädetään kymmenen vuoden määräajan katkeamisesta. Muutos henkilön nimeen, syntymäaikaan tai kansalaisuuteen katkaisee kymmenen vuoden määräajan kulumisen, jos muutosta ei voida pitää vähäisenä. Myös muu henkilöllisyyttä koskeva muutos voi katkaista määräajan kulumisen, jos muutoksen katsotaan selvitetyn henkilöllisyyden kokonaisarvioinnin kannalta muodostavan uuden henkilöllisyyden. Hallituksen esityksen (80/2010 vp, s. 28) mukaan muutosta ei lähtökohtaisesti pidetä vähäisenä, jos henkilön syntymäaikaa korjataan usealla vuodella tai jos henkilö on oleskellut Suomessa useita vuosia ennen henkilöllisyyden muuttamista.
Korkein hallinto-oikeus (KHO) on käsitellyt henkilöllisyydestä esitettävää selvitystä useissa ratkaisuissaan. Selvityksen luotettavuuden arviointi on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kokonaisharkintaa (KHO:2018:99; KHO:2014:106; KHO:2014:105). Ratkaisu tehdään henkilöstä kokonaisuudessaan olemassa olevien tietojen perusteella (KHO:2021:4). Kokonaisharkinnassa voidaan ottaa huomioon myös oleskelulupa-asian yhteydessä mahdollisesti tehty oikeuslääketieteellinen tutkimus iän selvittämiseksi (KHO:2018:99).
Selvityksen luotettavuuden arviointi koskee oikeuskäytännön mukaan myös asiakirjanäyttöä. Henkilöllisyyttä ei pidetty selvitettynä asiakirjanäytön perusteella, kun otettiin huomioon passin myöntämisestä saatu selvitys ja se, että esitettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot poikkesivat toisistaan (KHO:2014:105). Henkilöllisyyttä ei niin ikään pidetty selvitettynä, kun hakija oli esittänyt henkilöllisyytensä osoittamiseksi kaksi asiakirjaa, jotka Keskusrikospoliisin rikostekninen laboratorio oli todennut väärennetyiksi (12.10.2017/5052). Pelkästään väärennetyn matkustusasiakirjan hallussapito ei kuitenkaan merkinnyt sitä, että Suomeen tultuaan turvapaikkaa hakenut henkilö olisi antanut viranomaisille ristiriitaisia tietoja henkilöllisyydestään (KHO:2021:4).
KHO:n ratkaisukäytännön mukaan kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin mukaista kymmenen vuoden määräaikaa sovelletaan, jos henkilöllisyyttä ei voida pitää kokonaisharkinnan perusteella luotettavasti selvitettynä, vaikka hakija ei olisikaan esiintynyt useammalla henkilöllisyydellä. Henkilöllisyyttä ei pidetty selvittynä ilman kymmenen vuoden määräajan kulumista, kun hakijan kertoma ikä oli huomattavassa ristiriidassa oikeuslääketieteelliseen tutkimukseen perustuvan arvion kanssa (KHO:2018:99). Henkilöllisyyttä ei niin ikään pidetty selvitettynä ilman kymmenen vuoden määräajan kulumista, kun hakija oli esittänyt henkilöllisyytensä tueksi väärennettyjä asiakirjoja (12.10.2017/5052).
Kymmenen vuoden määräaika lasketaan KHO:n mukaan siitä ajankohdasta, jolloin henkilötiedot on merkitty väestötietojärjestelmään (19.8.2016/3437). Hakijalla ei kymmenen vuoden määräaikana ole aktiivista velvollisuutta selvittää henkilöllisyyttään esimerkiksi kansallisella passilla, vaan kyseessä on hakijalle kuuluva viimesijainen keino osoittaa henkilöllisyytensä pysyvyyttä (KHO:2021:30).
Käytännössä hakija voi esittää Maahanmuuttovirastolle asiakirjanäyttönä henkilöllisyydestään esimerkiksi kansalaisuusvaltionsa passin. Asiakirjanäyttönä voi olla myös muu virallinen henkilöllisyystodistus. Passin ei välttämättä tarvitse olla voimassa kansalaisuutta haettaessa, jos hakija on esimerkiksi tullut Suomeen perheenyhdistämisen kautta ja esittänyt passinsa tuolloin. Maahanmuuttovirastossa arvioidaan alustavasti asiakirjojen aitoutta. Jos henkilöllisyysasiakirjassa havaitaan merkkejä väärennöksestä, se lähetetään tutkittavaksi Keskusrikospoliisille. Asiakirjojen luotettavuutta arvioitaessa käytetään Maahanmuuttoviraston maatietopalvelun tietoja. Asiakirjojen luotettavuutta heikentää esimerkiksi korruption yleisyys tai se, että toinen henkilö voi hankkia henkilöllisyysasiakirjat asianosaisen puolesta. Se, että asiakirja on laillistettu, kertoo asiakirjan antajan toimivallasta kyseisessä maassa.
Henkilöllisyyttä arvioitaessa hyödynnetään myös tietoja hakijan aiemmista vaiheista, esimerkiksi hänen oleskelulupa-asioistaan. Huomiota kiinnitetään siihen, onko henkilöllisyydestä annettu ristiriitaisia tietoja, onko sormenjälkivertailun avulla saatu tietoja eri henkilöllisyydellä esiintymisestä, onko Digi- ja väestötietovirasto pyytänyt Maahanmuuttovirastolta lausuntoa henkilötietojen muuttamisesta ja onko henkilöllä passivoitua henkilötunnusta. Tiedot tarkastetaan ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmästä (uma) ja väestötietojärjestelmästä. Uman kautta tehdään lisäksi rekisterihaku Schengenin tietojärjestelmään (SIS). Jos hakijalle on aiemmin tehty kielianalyysi tai ikää koskeva oikeuslääketieteellinen tutkimus, myös siihen perustuva arvio otetaan huomioon kokonaisharkinnassa. Jos hakija on tullut Suomeen salakuljettajien tuomana väärällä asiakirjalla, on kiinnitetty huomiota siihen, mitä tietoja hakija on ilmoittanut eri vaiheissa. Jos henkilöllisyyttä koskevissa tiedoissa ilmenee ristiriitaisuuksia, hakijaa kuullaan niistä.
Kansalaisuuslain 14 §:n 2 momentissa säädetään henkilöllisyyttä koskevan selvityksen vaikutuksesta asumisajan alkamiseen. Jos hakijan henkilöllisyys on ollut selvittämättä, hyväksyttävä asumisaika alkaa vasta, kun hän on esittänyt selvityksen henkilöllisyydestään. Tätä aikaisemmin oleskeltu aika tai osa siitä hyväksytään asumisaikaan, jos hakija on osoittanut aloitteellisuutta henkilöllisyyden selvittämiseksi, samoin kuin alaikäisenä oleskeltu aika tai osa siitä, jos henkilöllisyys on ollut selvittämättä huoltajasta johtuvasta syystä taikka muusta hakijasta riippumattomasta syystä. Tarkoituksena on kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 42) mukaan vaikuttaa halukkuuteen selvittää henkilöllisyyttä.
KHO:n vuosikirjapäätöksen (KHO:2008:5) mukaan kansalaisuuslain 15 §:n 2 momentin säännös asumisajan alkamisesta ei tullut sovellettavaksi, kun henkilöllisyyttä pidettiin selvitettynä yksinomaan 6 §:n 3 momentissa säädettyjen edellytysten täytyttyä. Voimassa olevan kansalaisuuslain 14 §:n 2 momentti vastaa tuolloin voimassa olleen kansalaisuuslain 15 §:n 2 momenttia. Lainkohtaa ei ole käytännössä juurikaan sovellettu mainitun vuosikirjapäätöksen jälkeen. Säännökset ovat kuitenkin vaikuttaneet alaikäisten henkilöllisyyden arviointiin siten, että lasten henkilöllisyyttä ei ole pidetty epäselvänä, jos vanhemmat ovat antaneet heidän henkilöllisyydestään ristiriitaisia tietoja.
Kansalaisuuslain 36 §:n 2 momentin mukaan henkilön kansalaisuusasema on pyrittävä määrittämään, jos hänen kansalaisuutensa on tuntematon ja hänellä on kotikunta Suomessa. Kansalaisuusasemaa ei kuitenkaan määritetä, jos henkilöllisyys ei muilta osin ole selvitetty. Säännöksen tarkoituksena on Suomessa olevan ulkomaalaisväestön kansalaisuusaseman ja siihen liittyvän oikeusaseman selvittäminen (HE 235/2002 vp, s. 59). Maahanmuuttoviraston käytännössä kansalaisuusaseman määrittämiseen ei ole kuitenkaan välttämättä edellytetty selvitettyä henkilöllisyyttä. Esimerkiksi turvapaikkaa hakeneen henkilön kansalaisuusasema on voitu määrittää henkilötiedoissa olleista ristiriidoista huolimatta, jos kansalaisuusasemasta saadut tiedot ovat olleet johdonmukaisia ja niitä on voitu pitää luotettavina.
2.4
Lapsen kansalaisuuden saaminen
Lapsi saa Suomen kansalaisuuden vanhempansa kansalaisuuden perusteella joko suoraan lain nojalla tai kansalaisuusilmoituksella. Vanhempien avioliitto ja lapsen syntymäpaikka vaikuttavat etenkin siihen, saako lapsi Suomen kansalaisuuden isältään suoraan lain nojalla periytymisperiaatteen perusteella. Kansalaisuussäännösten muutostarpeita koskevasta esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin lapsen kansalaisuuden saamisen yksinkertaistamista siten, että lapsi saisi Suomen kansalaisuuden useammin suoraan lain nojalla.
Kansalaisuuslain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa ja 3 momentissa säädetään siitä, milloin lapsi saa kansalaisuuden vanhemmaltaan syntyessään. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan lapsi saa Suomen kansalaisuuden syntyessään, jos hänen äitinsä on Suomen kansalainen. Isältään lapsi saa 2 kohdan mukaan syntyessään Suomen kansalaisuuden, jos isä on avioliitossa lapsen äidin kanssa (a alakohta) tai jos lapsi syntyy Suomessa ja miehen isyys vahvistetaan (b alakohta). Suomen kansalaisuuden periytyminen isältä edellyttää siten joko sitä, että lapsen vanhemmat ovat keskenään avioliitossa, tai sitä, että lapsi syntyy Suomessa. Lapsi saa 3 kohdan mukaan syntyessään Suomen kansalaisuuden myös siinä tapauksessa, että isä on kuollut mutta oli kuollessaan Suomen kansalainen. Edellytyksenä on lisäksi se, että isä oli kuollessaan avioliitossa lapsen äidin kanssa (a alakohta) tai että lapsi syntyy Suomessa ja miehen isyys lapseen vahvistetaan (b alakohta).
Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 235/2002 vp, s. 34 - 35) Suomessa syntyneen lapsen katsotaan olleen Suomen kansalainen syntymästään lähtien, vaikka Suomen kansalaisen isyys vahvistetaan vasta hänen syntymänsä jälkeen. Tällaisessa tilanteessa lapsen katsotaan siis takautuvasti saaneen Suomen kansalaisuuden jo syntyessään. Suomessa syntynyt lapsi saa isyyden vahvistamisen perusteella Suomen kansalaisuuden takautuvasti syntymästään lukien myös siinä tapauksessa, että isä ei ole enää elossa lapsen syntyessä.
Pykälän 3 momentissa säädetään kansalaisuuden saamisesta tilanteessa, jossa lapsella on äitiyslain (253/2018) nojalla kaksi äitiä. Lapsen synnyttäneeseen äitiin sovelletaan, mitä 1 momentin 1 kohdassa säädetään äidistä. Äitiyslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuun äitiin puolestaan sovelletaan, mitä 1 momentin 2 kohdan b alakohdassa ja 3 kohdan b alakohdassa säädetään isästä. Äidiksi voidaan äitiyslain 3 §:n 1 momentin mukaan vahvistaa myös nainen, joka on yhteisymmärryksessä lapsen synnyttäneen kanssa antanut suostumuksen hedelmöityshoitoon. Vahvistettu äiti rinnastuu kansalaisuuslaissa vahvistettuun isään. Eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä ehdotus vanhemmuuslaiksi (HE 132/2021 vp), jolla äitiyslaki tultaisiin kumoamaan, mikä vaikuttaisi myös kansalaisuuslaissa oleviin viittauksiin äitiyslakiin.
Lapsi saa 11 §:n mukaan Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla myös vanhempiensa solmiessa avioliiton. Pykälän 1 momentin mukaan lapsi saa kansalaisuuden vanhempiensa avioliiton solmimisesta lukien, jos mies oli lapsen syntyessä ja on siitä lähtien ollut Suomen kansalainen ja miehen isyys lapseen on vahvistettu ennen avioliiton solmimista. Pykälän 2 momentin mukaan lapsi saa kansalaisuuden kuitenkin isyyden vahvistamispäivästä lukien, jos isyys vahvistetaan vasta avioliiton solmimisen jälkeen ja isä on edelleen Suomen kansalainen. Lapsi saa kansalaisuuden isyyden vahvistamispäivästä lukien myös siinä tapauksessa, että isä on kuollut avioliiton solmimisen jälkeen ja oli kuollessaan Suomen kansalainen.
Kansalaisuuslain 26 §:ssä säädetään siitä, missä tilanteissa Suomen kansalaiselle syntynyt lapsi saa kansalaisuuden kansalaisuusilmoituksen perusteella. Näissä tilanteissa lapsen isäksi tai äidiksi on vahvistettu Suomen kansalainen, mutta lapsi ei ole saanut kansalaisuutta suoraan lain nojalla. Myös kansalaisuuden saaminen ilmoituksen perusteella edellyttää sitä, että lapsen isällä tai äidillä on ollut Suomen kansalaisuus lapsen syntyessä. Pykälän 1 kohta koskee tilannetta, jossa lapsi syntyy Suomessa ja isyys tai äitiys vahvistetaan vasta hänen täytettyään 18 vuotta. Avioituminen alle 18 vuoden ikäisenä rinnastetaan kohdassa 18 vuoden täyttämiseen. Pykälän 2 kohta koskee puolestaan tilannetta, jossa lapsi syntyy Suomen ulkopuolella ja isyys tai äitiys on vahvistettu.
Ilmoitusmenettelyä on kansalaisuuslain esitöissä (HE 235/2002 vp, s. 52) perusteltu sillä, että eri valtioiden isyysratkaisut saattavat olla ristiriidassa Suomen oikeusjärjestyksen kanssa ja että Suomen viranomaisilla on tarve varmistua luotettavien asiakirjojen perusteella lapsen syntymästä ja miehen isyydestä. Käytännössä Maahanmuuttovirasto on ratkaissut 26 §:n mukaiset kansalaisuusilmoitukset pitkälti niiden tietojen perusteella, joita lapsen isästä ja tämän kansalaisuudesta on merkitty väestötietojärjestelmään. Ilmoitusmenettelyn merkitys lapsen syntymän ja miehen isyyden varmistamiselle on siten jäänyt vähäiseksi. Ilmoituksen odotettavissa oleva käsittelyaika on Maahanmuuttoviraston mukaan 11 kuukautta.
Ennen tietojen merkitsemistä väestötietojärjestelmään Digi- ja väestötietovirasto voi tarvittaessa pyytää lausuntoa mm. Maahanmuuttovirastolta. Väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 19 §:ssä säädetään järjestelmän tietojen luotettavuuden varmistamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan Digi- ja väestötietovirasto voi pyytää ulkomaisen asiakirjan aitoudesta ja luotettavuudesta lausunnon ulkoministeriöltä, Maahanmuuttovirastolta tai poliisiviranomaiselta.
Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt lapsen kansalaisuuden saamista (Genovese v. Malta, 53124/09, 11.10.2011). Tuomioistuin arvioi ratkaisussaan sitä, rikkoivatko Maltan kansalaisuuden saamista koskevat säännökset ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010; Euroopan ihmisoikeussopimus) 14 artiklassa olevaa syrjinnän kieltoa, kun sitä tarkasteltiin yhdessä 8 artiklan mukaisen yksityis- ja perhe-elämää koskevan oikeuden kanssa. Tapauksessa oli kyse siitä, että valittajalla ei ollut Maltan lainsäädännön mukaan mahdollisuutta saada isältään Maltan kansalaisuutta, koska hänen vanhempansa eivät olleet avioliitossa. Tuomioistuimen mukaan avioliiton ulkopuolisen lapsen erilaiselle kohtelulle ei ollut perusteltuja syitä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa oli siten loukattu suhteessa 8 artiklaan.
Eurooppalainen kansalaisuusyleissopimus velvoittaa puolestaan säätämään, että eräät henkilöt saavat valtion kansalaisuuden suoraan lain nojalla. Näihin kuuluvat 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaan lapset, joiden vanhemmista toisella on lasten syntyessä asianomaisen sopimusvaltion kansalaisuus. Sopimus mahdollistaa kuitenkin ulkomailla syntyneitä lapsia koskevat poikkeukset. Lisäksi se mahdollistaa valtionsisäisessä lainsäädännössä määritetyn menettelyn kansalaisuuden saamiselle, jos lapsen suhde vanhempiinsa perustuu lapsen tunnustamiseen, tuomioistuimen päätökseen tai vastaavaan menettelyyn.
Avioliiton ulkopuolella syntyminen ei nykyisinkään estä Suomen kansalaisuuden saamista. Lapsi saa Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla, jos hän syntyy Suomessa ja hänen isäkseen tai äidikseen vahvistetaan Suomen kansalainen. Jos lapsi sen sijaan syntyy ulkomailla ja hänen isäkseen tai äidikseen vahvistetaan Suomen kansalainen, on tehtävä kansalaisuusilmoitus. Lapsella on tällöin oikeus saada Suomen kansalaisuus, mutta kansalaisuusilmoituksen yhteydessä on suoritettava käsittelymaksu ja lapsi saa kansalaisuuden vasta ilmoituksen tekemisestä lukien. Käsittelymaksu on Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta annetun sisäministeriön asetuksen (1175/2021) mukaan vuonna 2022 sähköisesti tehtynä 80 euroa ja paperisena 100 euroa.
Ilmoitusmenettely työllistää kansalaisuusilmoituksia ratkaisevan Maahanmuuttoviraston lisäksi edustustoja sekä Digi- ja väestötietovirastoa. Edustusto huolehtii kansalaisuuslain 44 §:n mukaan asianosaisten tunnistamisesta silloin, kun kansalaisuusilmoitus tehdään ulkomailla. Digi- ja väestötietoviraston prosesseihin ilmoitusmenettely vaikuttaa siten, että lapsi merkitään väestötietojärjestelmään ensin viitehenkilöksi isälleen. Lapsen saatua kansalaisuuden merkintä on poistettava.
Kansalaisuuslain 26 §:n mukaisia kansalaisuusilmoituksia tehtiin Maahanmuuttoviraston tilastojen (https://tilastot.migri.fi) mukaan vuonna 2019 yhteensä 154 ja vuonna 2020 yhteensä 144. Päätöksiä tällaisiin kansalaisuusilmoituksiin tehtiin vuonna 2019 yhteensä 126 ja vuonna 2020 yhteensä 105. Suomen kansalaisuuden sai tällaisen ilmoituksen perusteella vuonna 2019 yhteensä 111 henkilöä ja vuonna 2020 yhteensä 67 henkilöä. Kielteisiä päätöksiä tällaisiin ilmoituksiin tehtiin vuonna 2020 yhteensä kolme ja vuonna 2019 seitsemän. Maahanmuuttoviraston tilastopalvelun mukaan kaikkiaan 1050 lasta sai vuosina 2011 - 2020 Suomen kansalaisuuden 26 §:n perusteella. Vuosittainen määrä vaihteli tuona aikana 49:stä 141:een.
Aviolapsi saa Suomen kansalaisuuden isältään suoraan lain nojalla myös siinä tapauksessa, että hän syntyy Suomen ulkopuolella. Avioliittotodistuksen alkuperäisyyden toteaminen ja laillistaminen ovat toisaalta joissakin maissa vaikea prosessi, josta aiheutuu asianosaisille myös kustannuksia. Digi- ja väestötietoviraston toimintaan nykyiset kansalaisuuden saamista koskevat säännökset vaikuttavat siten, että lapsi voidaan joissakin tilanteissa rekisteröidä vasta sitten, kun on saatu tieto vanhempien avioliitosta.
Myös Suomen kansalaisen adoptoima lapsi saa Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla tai kansalaisuusilmoituksen perusteella. Jos lapsi on adoptoitaessa alle 12-vuotias, hän saa Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla. Kansalaisuuslain 10 §:n mukaan ulkomaalainen alle 12-vuotias lapsi, joka on adoptoitu ja jonka adoptiovanhemmista ainakin toinen on Suomen kansalainen, saa Suomen kansalaisuuden adoption perusteella siitä ajankohdasta lukien, jolloin adoptio on Suomessa pätevä. Kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 36) mukaan säännöksen tarkoituksena on lasten oikeudellisen yhdenvertaisuuden parantaminen lähentämällä ottolapsen asemaa biologisen lapsen asemaan.
Jos lapsi on ennen adoptiota täyttänyt 12 vuotta, on tehtävä kansalaisuusilmoitus. Kansalaisuuslain 27 §:n mukaan ulkomaalainen ennen adoptiota 12 vuotta täyttänyt lapsi saa ilmoituksesta Suomen kansalaisuuden, jos adoptiovanhemmista ainakin toinen on Suomen kansalainen ja adoptio on Suomessa pätevä. Lain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 52) mukaan pykälä täydentää 10 §:ää. Käytännössä Maahanmuuttovirasto ratkaisee adoptiolasten kansalaisuusilmoitukset suurelta osin niiden tietojen perusteella, joita adoptiosta ja adoptiovanhemman kansalaisuudesta on merkitty väestötietojärjestelmään. Odotettavissa oleva käsittelyaika on kolme kuukautta.
Ilmoitusmenettelyssä 12 vuotta täyttänyttä lasta on kuultava kansalaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaisesti. Lapsi ei voi 2 momentin mukaan saada Suomen kansalaisuutta, jos hän on täyttänyt 15 vuotta ja hän on ilmoittanut vastustavansa kansalaisuuden myöntämistä. Lapsen vastustuksesta huolimatta ilmoitus voidaan 3 momentin mukaan hyväksyä, jos sen katsotaan olevan lapsen edun mukaista. Lapsen edun selvittämiseksi pyydetään sosiaaliviranomaisen lausunto, jollei sen hankkiminen ole ilmeisen tarpeetonta. Lapsen kuulemisen nykytilaa on käsitelty tässä esityksessä tarkemmin lapsen määritelmän yhteydessä (2.2.3).
Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 4 kappaleen d kohdan mukaan kukin sopimusvaltio helpottaa valtionsisäisessä lainsäädännössään kansalaisuuden saamista sopimusvaltion kansalaisten adoptoimien lasten osalta. Myös lasten adoptiosta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen (SopS 39/2012) 12 artiklan mukaan sopimusvaltion tulee helpottaa kansalaisuuden myöntämistä lapselle, jonka sopimusvaltion kansalainen on adoptoinut.
Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimusvaltio ei voi säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään kansalaisuuden menettämisestä suoraan lain nojalla tai sopimusvaltion aloitteesta muutoin kuin sopimuksessa erikseen mainituissa tapauksissa. Yhtenä tällaisena tapauksena on g kohdassa mainittu se, että lapsi adoptoitaessa saa jommankumman adoptiovanhemman tai molempien adoptiovanhempien vieraan valtion kansalaisuuden tai hänellä on tämä kansalaisuus.
Kansalaisuuslain 27 §:n mukaisia adoptiolasten kansalaisuusilmoituksia tehtiin Maahanmuuttoviraston tilastojen mukaan vuonna 2019 yhteensä 11 ja vuonna 2020 yhteensä kuusi. Päätöksiä tällaisiin ilmoituksiin tehtiin vuonna 2019 yhteensä seitsemän ja vuonna 2020 yhteensä kahdeksan. Maahanmuuttoviraston tilastopalvelun mukaan yhteensä 53 lasta sai vuosina 2011 - 2020 Suomen kansalaisuuden adoptiolapsen kansalaisuusilmoituksella. Vuosittainen määrä vaihteli tuona aikana kolmesta 13:een.
Kansainvälisiä adoptioita koskevien sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran tilastojen (https://www.valvira.fi/sosiaalihuolto/adoptio) mukaan Suomeen on vuosina 2012 - 2017 saapunut lapsia Bulgariasta, Etelä-Afrikasta, Etiopiasta, Filippiineiltä, Intiasta, Keniasta, Kiinasta, Kolumbiasta, Taiwanista, Thaimaasta, Venäjältä ja Virosta. Lapset ovat olleet pääasiassa alle 12-vuotiaita, ja yli 12-vuotiaita on ollut tuona aikana kaksi. Näissä adoptioissa on ollut palvelunantajana Interpedia ry, Pelastakaa Lapset ry tai Helsingin sosiaalilautakunta. Vuosien 2016 - 2020 aikana Valvirassa oleva adoptiolautakunta on myöntänyt adoptiolain 42 §:n mukaiseen ilman palvelunantajaa tapahtuvaan adoptioon 12 lupaa, joista yksittäiset ovat koskeneet 12 vuotta täyttäneitä lapsia.
Global Citizenship Observatoryn kokoaman kansalaisuuden menettämistä koskevan tietokannan (https://globalcit.eu/modes-loss-citizenship/) mukaan osa adoptiolasten yleisimmistä lähtömaista sallii kaksoiskansalaisuuden, esimerkiksi Kenia ja Kolumbia. Osa valtioista taas suhtautuu kaksoiskansalaisuuteen kielteisemmin, esimerkiksi Etiopia, Kiina, Intia ja Viro. Tietokannan mukaan kansalaisuuden säilyttämiseen vaikuttaa joissakin maissa myös se, millä tavoin toisen valtion kansalaisuus on saatu, ja joidenkin valtioiden kansalaisuuden menettää silloin, kun saa jonkin toisen kansalaisuuden vapaaehtoisesti, esimerkiksi hakemuksen perusteella. Etelä-Afrikan ja Filippiinien kansalaisuuden säilyttää tietokannan mukaan tietyillä edellytyksillä.
Jos kansalaisuuden saamisen vapaaehtoisuudella on merkitystä kansalaisuuden menettämisen kannalta, kansalaisuuden saaminen suoraan lain nojalla saattaa mahdollistaa paremmin toisen valtion kansalaisuuden säilyttämisen. Kansalaisuuden saamista ilmoitusmenettelyssä taas saatetaan pitää sillä tavoin vapaaehtoisena, ettei aiemman kansalaisuuden säilyttäminen ole aina mahdollista. On kuitenkin huomattava, että Suomen kansalaisuuden saamista koskevilla säännöksillä ei pystytä varmistamaan sitä, että myös aiemman valtion kansalaisuus säilyisi kaikissa tapauksissa. Suomen kansalaisuuslaki sallii joka tapauksessa kaksoiskansalaisuuden.
Sekä adoptoitavalle lapselle että adoptionhakijalle on adoptiolain 24 §:n mukaisesti annettava tietoa adoption oikeusvaikutuksista. Adoption oikeusvaikutuksia koskevassa adoptiolain 3 luvussa on adoptiolapsen kansalaisuuden osalta viitattu kansalaisuuslakiin (adoptiolaki 20 §). Kuten edellä on todettu, alle 12-vuotiaana adoptoitu lapsi saa Suomen kansalaisuuden adoptiovanhemmaltaan suoraan lain nojalla kansalaisuuslain 10 §:n perusteella, kun taas ennen adoptiota 12 vuotta täyttäneellä lapsella on oikeus saada Suomen kansalaisuus kansalaisuuslain 27 §:n mukaisesti kansalaisuusilmoituksen perusteella.
Jos adoptoitava on täyttänyt 12 vuotta, ei adoptiota voida adoptiolain 10 §:n mukaan vahvistaa ilman hänen suostumustaan. Suostumus ei kuitenkaan ole tarpeen, jos adoptoitava ei voi sairautensa tai vammansa vuoksi ilmaista tahtoaan. Pykälän 2 momentin mukaan adoptiota ei myöskään voida vahvistaa vastoin 12 vuotta nuoremman lapsen tahtoa, jos lapsi on niin kehittynyt, että hänen tahtoonsa voidaan kiinnittää huomiota.
Kansainvälisen adoptiopalvelun jälkipalvelutyössä on noussut esiin kansalaisuuden merkitys adoptoitujen henkilöiden identiteetille ja sen kehittymiselle. Kaksoiskansalaisuus mahdollistaa sen, että adoptoidun identiteetti kehittyy niin syntymämaahan kuin myös uuteen kotimaahan eli Suomeen nähden. Suomeen on saapunut myös sellaisia adoptiolapsia, joilla ei ole minkään maan kansalaisuutta. Kansalaisuuden puuttuminen on hankaloittanut ja hidastanut etenkin yli 12-vuotiaina Suomeen saapuneiden adoptiolasten käytännön asioiden hoitamista. Lasten identiteettiin, mahdolliseen kansalaisuudettomuuteen ja Suomeen pääsyyn liittyvät seikat puoltavat osaltaan sitä, että myös 12 vuotta täyttäneet adoptoitavat saisivat Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla adoptiovanhempansa kansalaisuuden perusteella. Tällaisen muutoksen vaikutuksia ja vaihtoehtoja tarkastellaan tarkemmin tämän esityksen jaksoissa 4.2.3.4 ja 5.1.1.
Vanhemmuutta ja adoptiota koskevien huomioiden jälkeen todettakoon vielä se, että Suomessa ei ole käytössä sijaissynnytystä. Jos joku on kuitenkin lapsen synnyttäneen sijasta vahvistettu äidiksi jossakin toisessa valtiossa, päätös voidaan tietyin edellytyksin tunnustaa Suomessa äitiyslain 45 §:n 3 momentin mukaisesti. Suomessa voidaan siten tällä perusteella tunnustaa myös sellainen päätös, jolla Suomen kansalainen on vahvistettu äidiksi lapsen synnyttäneen henkilön sijasta. Kansalaisuuslaissa ei ole erityisiä säännöksiä kansalaisuuden saamisesta tällaisessa tilanteessa.
2.5
Asumisaikaa koskevien säännösten selkeyttäminen
Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään mahdollisuudesta kansalaistaa henkilöt, jotka asuvat laillisesti sen alueella. Sopimusvaltio ei säädä kansalaistamisen edellytykseksi yli kymmenen vuoden oleskelua valtion alueella ennen hakemuksen jättämistä. Sopimusta selittävän asiakirjan mukaan kymmenen vuoden maksimipituus asumisajalle vastaa yleistä standardia, sillä useimmat Euroopan maat edellyttävät viidestä kymmeneen vuotta kestävää asumisaikaa. Asumisajan lisäksi sopimusvaltio voi edellyttää kansalaistamista varten esimerkiksi kotoutumista.
Kansalaisuuslain 13 §:n mukaan yksi kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä on asumisaikaedellytys. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika) tai seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika).
Kansalaisuuden saaminen hakemuksen perusteella edellyttää siten nykyisin joko viiden vuoden yhtäjaksoista tai seitsemän vuoden kerättyä asumisaikaa. Kerätyn asumisajan tarkoituksena on kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 40) mukaan se, että hakija voi kerätä suurimman osan vaadittavasta asumisajasta eri ajanjaksoista. Näin on pyritty ottamaan huomioon työtehtäviin ja opiskeluun liittyvän ulkomailla oleskelun lisääntyminen. Pidempää asumisaikaa on perusteltu sillä, että Suomessa asutut jaksot voisivat ajoittua usean vuosikymmenen ajalle. Kansalaisuussäännösten muutostarpeita koskevasta esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin asumisaikaa ja varsinkin ulkomaanmatkoja koskevien säännösten yksinkertaistamista.
Vuonna 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 34 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaistamistaan. Erikoisesti on sopimusvaltioiden pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia. Kansalaisuuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti Suomen kansalaisuutta varten vaadittava asumisaika on vuoden lyhyempi, jos henkilö saa kansainvälistä suojelua. Lisäksi tällaisen henkilön kansalaisuushakemus käsitellään 2 momentin mukaan kiireellisenä.
Myös valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskeva yleissopimus sisältää määräyksen, jonka mukaan sopimusvaltioiden on helpotettava valtiottomien eli kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaistamista. Sopimuksen 32 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava valtiottomien henkilöiden sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaiseksi pääsyään. Erityisesti sopimusvaltion on pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia. Kansalaisuuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti Suomen kansalaisuutta varten vaadittava asumisaika on vuoden lyhyempi, jos henkilö on tahtomattaan kansalaisuudeton. Lisäksi tällaisen henkilön kansalaisuushakemus käsitellään 2 momentin mukaan kiireellisenä.
Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 4 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio helpottaa valtionsisäisessä lainsäädännössään eräiden henkilöiden kansalaisuuden saamista. Näitä ovat a) sopimusvaltion kansalaisten puolisot, b) sopimusvaltion kansalaisten lapset 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan poikkeus huomioon ottaen (tätä poikkeusta on käsitelty tarkemmin tämän esityksen jaksossa 2.4), e) henkilöt, jotka ovat syntyneet sopimusvaltion alueella ja asuvat siellä laillisesti, f) henkilöt, jotka ovat asuneet laillisesti sopimusvaltion alueella tietyn ajan, joka on alkanut ennen kuin henkilö on täyttänyt 18 vuotta ja jonka pituus määritetään asianomaisen sopimusvaltion sisäisessä lainsäädännössä sekä g) kansalaisuudettomat henkilöt ja pakolaisaseman saaneet henkilöt, jotka asuvat laillisesti sopimusvaltion alueella.
Kansalaisuusyleissopimusta selittävän asiakirjan mukaan 6 artiklan 4 kappaleessa mainittujen ryhmien kansalaisuuden saamista voidaan helpottaa eri tavoin, esimerkiksi lyhyemmällä asumisajalla, matalammalla kielitaitovaatimuksella, helpommalla menettelyllä ja alemmilla käsittelymaksuilla. Lisäksi valtiot voivat syrjinnän kiellon estämättä kohdella joidenkin valtioiden kansalaisia suotuisammin ja esimerkiksi myöntää näille kansalaisuuden lyhyemmän asumisajan perusteella.
Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välisen vuonna 2010 tehdyn pohjoismaisen kansalaisuussopimuksen (SopS 68 ja 69/2012, pohjoismainen kansalaisuussopimus) tavoitteena on 1 artiklan mukaan helpottaa Pohjoismaan kansalaisen mahdollisuutta saada tai saada takaisin toisen Pohjoismaan kansalaisuus. Sopimusvaltioilla tulee 5 artiklan 1 kappaleen mukaan olla säännöksiä siitä, että sopimusvaltion kansalainen voi tekemällä kirjallisen ilmoituksen toisen sopimusvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle saada tietyin edellytyksin tämän sopimusvaltion kansalaisuuden.
Kansalaisuuslain mukaisesta asumisaikaedellytyksestä voidaan eräissä tilanteissa poiketa siten, että kansalaisuus myönnetään neljän vuoden yhtäjaksoisen tai kuuden vuoden kerätyn asumisajan perusteella. Asumisaikaedellytyksestä voidaan 18 a §:n mukaan poiketa tällä tavoin, jos hakija täyttää kielitaitoedellytyksen ennen yleisen asumisaikaedellytyksen täyttymistä. Kansalaisuus voidaan myöntää vuoden tavallista lyhyemmän asumisajan perusteella myös kansainvälistä suojelua saavalle tai kansalaisuudettomalle henkilölle (20 §), Suomen kansalaisen puolisolle (22 §) sekä 15 vuotta täyttäneelle, yleensä kanssahakijana olevalle lapselle (23 § 2 mom. ja 24 § 3 mom.). Alle 15-vuotiaan lapsen osalta riittää, että hän asuu Suomessa hakemusta ratkaistaessa.
Lisäksi asumisaikaedellytyksestä voidaan joissakin tilanteissa poiketa siten, että kansalaisuuden saamista varten riittää kahden vuoden yhtäjaksoinen asumisaika. Tällä tavoin voidaan 21 §:n mukaan poiketa Pohjoismaan kansalaisen osalta. Asumisaikaedellytyksestä voidaan 18 §:n mukaan poiketa kahden vuoden asumisajan jälkeen myös siinä tapauksessa, että ulkomaalaisella on lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät siteet Suomeen. Tällöin poikkeamisen edellytyksenä on lisäksi se, että 1) hakijan Suomessa olevan, vakinaisen ja päätoimisen työn hoitaminen on kohtuuttoman vaikeaa ilman Suomen kansalaisuutta, 2) hakijaa on ilman omaa syytään virheellisesti pidetty Suomen kansalaisena vähintään 10 vuotta suomalaisen viranomaisen sellaisen erehdyksen takia, josta on johtunut Suomen kansalaisen oikeuksiin tai velvollisuuksiin liittyvä merkittävä seuraus taikka 3) muutoin on olemassa erittäin painava syy asumisaikaedellytyksestä poikkeamiselle.
Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 33) mukaan viranomainen voi 18 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla käyttää harkintavaltaa yksittäisissä tapauksissa, jotka hakijan tilanteesta ja taustasta riippuen voivat vaihdella paljonkin. Erittäin painavana syynä voi olla esimerkiksi se, että kansalaistamisella on hakijalle erittäin suuri merkitys työnteon tai muun vastaavan syyn perusteella, ja edellytettävästä asumisajasta puuttuu vain vähän. Erittäin painavaa syytä voidaan soveltaa myös henkilöihin, joiden puolisot ovat määrättäessä velvollisia siirtymään toiseen tehtävään ja toiseen virkapaikkaan ulkoasiainhallinnon organisaatiossa.
Kansalaisuuslain 14 §:ssä säädetään asumisajan alkamisesta. Asumisaika alkaa 1 momentin 1 kohdan mukaan Suomeen muuttopäivästä tai Suomeen paluusta, jos hakijalla on tai hänelle on sitä ennen myönnetty lupa tai oikeus muuttaa pysyväisluonteisesti Suomeen. Asumisaika alkaa 2 kohdan mukaan vasta ensimmäisen jatkuvan luvan myöntämispäivästä, jos hakijalla ei ole Suomeen tullessaan maahan muuttoon oikeuttavaa lupaa. Momentin 3 kohdan mukaan asumisaika alkaa jo turvapaikka- tai oleskeluhakemuksen tekemispäivästä, jos ulkomaalaiselle on tehdyn hakemuksen perusteella annettu turvapaikka Suomessa tai myönnetty oleskelulupa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella. Pohjoismaan kansalaisella asumisaika alkaa 4 kohdan mukaan Suomeen muuttopäivästä tai muuttoilmoituksen rekisteröinnistä riippuen siitä, kumpi näistä on myöhäisempi.
Ilman lupaa oleskeltu aika ei yleensä kerrytä kansalaisuutta varten vaadittavaa asumisaikaa, jos oleskelulupien väliin on jäänyt katkos sen vuoksi, että jatkolupaa ei ole haettu ajoissa ennen edellisen luvan päättymistä. Hakijan iän, terveydentilan tai muun näihin verrattavan syyn perusteella myös ilman lupaa oleskeltu aika tai osa siitä hyväksytään kuitenkin kansalaisuuslain 15 §:n 2 momentin mukaan asumisaikaan, jos sitä on hakijan kannalta pidettävä kohtuullisena.
Kansalaisuuslain 16 §:ssä säädetään siitä, miten ulkomaanmatkat vaikuttavat kansalaistamista varten vaadittavaan asumisaikaan ja milloin sovelletaan kerättyä asumisaikaa. Säännöksillä on pyritty ottamaan huomioon erilaisia esimerkiksi työhön, lomaan ja opiskeluun liittyviä ulkomaanmatkoja. Voimassa olevat säännökset mahdollistavat ulkomailla oloa lähes puolet vaaditusta asumisajasta.
Pykälän 1 momentin mukaan muut kuin lyhyet poissaolot katkaisevat yhtäjaksoisen asumisajan. Yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa lisäksi, jos poissaoloja on niin säännöllisesti ja niin paljon, että hakijan voidaan katsoa oleskelleen tai oleskelevan enimmäkseen Suomen ulkopuolella. Jos poissaolo on johtunut painavasta henkilökohtaisesta syystä, ei yhtäjaksoinen asumisaika kuitenkaan katkea. Pykälän 2 momentin mukaan lyhyet poissaolot otetaan mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Tällaisia ovat 1) enintään yhden kuukauden poissaolot, 2) enintään kuusi yli kuukauden, mutta enintään kahden kuukauden poissaoloa ja 3) enintään kaksi yli kahden, mutta enintään kuuden kuukauden poissaoloa.
Jos yhtäjaksoisen asumisajan katsotaan katkenneen, Suomessa oleskelu otetaan 16 §:n 3 momentin mukaan huomioon kerättyä asumisaikaa laskettaessa. Yli kuusi kuukautta, mutta enintään vuoden kestäneitä tilapäisiä poissaoloja ei 4 momentin mukaan oteta mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Ne eivät kuitenkaan katkaise yhtäjaksoista asumisaikaa. Asumisaikaa laskettaessa yli vuoden kestäviin poissaoloihin sovelletaan kerättyä asumisaikaa.
Kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 43) mukaan pitkät poissaolot katkaisevat yhtäjaksoisen asumisajan, mutta yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa myös silloin, kun hakija oleskelee suurimman osan ajasta ulkomailla. Kansalaisuuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 31) mukaan kerättyä asumisaikaa koskevat säännökset voivat tulla sovellettaviksi esimerkiksi silloin, kun hakija on suomalaisen yrityksen palveluksessa ja toimii Suomesta lähetettynä työntekijänä.
Asumisaikaedellytys liittyy paitsi kansalaisuushakemukseen, myös eräisiin kansalaisuusilmoituksiin. Näitä ovat ns. nuoren henkilön ja Pohjoismaan kansalaisen kansalaisuusilmoitukset, joiden taustalla ovat eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen ja pohjoismaisen kansalaisuussopimuksen määräykset. Kansalaisuuslain 28 §:ssä säädetään nuoren eli 18 - 22-vuotiaan henkilön kansalaisuusilmoituksesta. Pykälän 1 momentin mukaan asumisaikaedellytys on 10 vuotta, joista kaksi vuotta keskeytyksettä ennen ilmoituksen tekemistä. Kansalaisuuslain 30 § koskee puolestaan Pohjoismaan kansalaisen kansalaisuusilmoitusta. Siihen liittyvä asumisaikaedellytys on viisi vuotta.
Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt ratkaisuissaan ulkomaankomennuksen vaikutusta asumisaikaan. Asumisaika ei täyttynyt tapauksessa, jossa kansalaisuutta hakenut henkilö oli tehnyt suomalaisen työnantajansa kanssa määräaikaisen, kestoltaan 24 kuukauden pituisen työsopimuksen, jonka mukaan hänen oli määrä työskennellä kansalaisuusvaltiossaan (KHO:2012:20). Hän oli muuttanut kyseiseen maahan, ja hän asui ja oleskeli siellä Maahanmuuttoviraston ratkaistessa hänen kansalaisuushakemuksensa. Toinen päätös koski puolestaan ekspatriaattia, koko ikänsä pysyvästi Suomessa asunutta henkilö, jonka toinen vanhempi ja perheenjäsenet olivat Suomen kansalaisia (KHO:2015:175). Hänen kotinsa oli säilynyt hänen ja hänen perheensä käytössä myös ulkomailla työskentelyn ajan. Hänen varsinaisen asuntonsa ja kotinsa katsottiin olevan yhä Suomessa, vaikka hän oli suomalaisen työnantajansa kanssa tehdyn sopimuksen perusteella määräaikaisella työkomennuksella ulkomailla.
Asumisajan katkeamista on käsitelty myös tapauksessa, jossa kansalaisuutta hakenut henkilö oli ilmoittanut kansalaisuushakemuksessaan, että hän oli oleskellut Suomen ulkopuolella kansalaisuusvaltiossaan yli vuoden yhtäjaksoisen ajan (KHO:2019:148). Asiassa arvioitiin, oliko poissaololle Suomesta ollut sellainen kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu painava henkilökohtainen syy, jonka vuoksi asumisaika ei ollut katkennut. Moottoripyöräonnettomuudesta toipuminen ja maanjäristykset saattoivat muodostaa tällaisen painavan syyn, mutta kyseisessä tapauksessa ei voitu katsoa olevan näin, kun otettiin huomioon tapahtumien ajankohdat.
Lisäksi korkein hallinto-oikeus on käsitellyt vuosikirjapäätöksessään unionin kansalaisen asumisaikaa (KHO:2020:33). Ratkaisun mukaan Euroopan kemikaalivirastossa työskentelevän henkilön oikeus oleskella Suomessa perustui unionin kansalaisen oleskeluoikeuteen. Rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista vapauttamisella ei ollut asiassa ratkaisevaa merkitystä. Henkilön oleskelu Suomessa kerrytti siten kansalaisuuslaissa tarkoitettua asumisaikaa.
Kerättyä asumisaikaa ja ulkomaanmatkoja koskevia säännöksiä on pidetty vaikeaselkoisina. Matkat vaikuttavat siihen, sovelletaanko yhtäjaksoista vai sitä kaksi vuotta pidempää kerättyä asumisaikaa. Asumisajan täyttymisen ennakointi ja arviointi on ollut vaikeaa. Sekä lainsoveltaja että asiakkaat ovat pitäneet säännösten monimutkaisuutta ongelmallisena. Säännösten yksinkertaistaminen olisi esiselvityksen ja siitä saadun lausuntopalautteen mukaan perusteltua. Vuonna 2020 kolmanneksi yleisin syy kielteisille kansalaisuushakemuksiin tehdyille päätöksille oli se, että asumisaikaedellytys ei täyttynyt. Kielteisiä päätöksiä tehtiin eniten sillä perusteella, että kielitaitoedellytys ei täyttynyt, ja toiseksi eniten sillä perusteella, että henkilöllisyyttä ei pidetty selvitettynä.
Soveltamiskäytännössä on lisäksi pidetty epäselvänä, voidaanko kanssahakijan asumisajasta poiketa erittäin painavasta syystä 18 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella, jos hän on asunut Suomessa kahden vuoden ajan. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomainen voi käyttää harkintavaltaa erittäin painavan syyn soveltamisessa. Perusteluissa on mainittu myös sellaiset henkilöt, joiden puolisot työskentelevät ulkoasianhallinnon organisaatiossa ja ovat määrättäessä velvollisia siirtymään virassaan toiseen tehtävään ja toiseen virkapaikkaan. Ulkoministeriö on kiinnittänyt huomiota siihen, että ulkomailla oleskellut jaksot kuuluvat kaikkien ulkoasianhallinnon yleisuran virkamiesten työn luonteeseen. Asumisajasta poikkeamiseen voisi siten olla erittäin painava syy riippumatta siitä, onko ulkomaille siirtymisen taustalla ollut laissa säädetty velvollisuus.
Myös ulkomaalaislaissa on säännöksiä siitä, miten matkat Suomen ulkopuolelle vaikuttavat sen arviointiin, täyttyykö vaadittava Suomessa oleskelun aika. Tällaisia säännöksiä on esimerkiksi pysyvää oleskelulupaa koskevassa 56 §:ssä sekä 161 g §:ssä, joka koskee unionin kansalaisen ja tämän perheenjäsenen oikeutta pysyvään oleskeluun. Lähtökohtana on se, että Suomessa oleskelua on puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta (56 § 1 mom.) tai että matkat Suomen ulkopuolelle eivät ylitä vuosittain kuutta kuukautta (161 g §). Huomiota kiinnitetään myös poissaolojen syihin.
Ulkomaalaislain 56 §:n mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään tietyin edellytyksin ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan. Oleskelua pidetään 1 momentin mukaan yhtäjaksoisena, jos ulkomaalainen on oleskellut Suomessa vähintään puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta. Yhtäjaksoista oleskelua eivät katkaise poissaolot, jotka johtuvat tavanomaisista loma- tai muista matkoista tai työskentelystä ulkomailla olevassa työkohteessa suomalaisen työnantajan lähettämänä.
Unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä oikeudesta pysyvään oleskeluun säädetään puolestaan ulkomaalaislain 161 g §:ssä. Edellytyksenä on 1 momentin mukaan viiden vuoden laillinen ja yhtäjaksoinen oleskelu Suomessa. Oleskelun yhtäjaksoisuuteen eivät 3 momentin mukaan vaikuta tilapäiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kuutta kuukautta vuodessa, eivätkä pidemmät poissaolot asevelvollisuuden suorittamista varten eikä yksi enintään kahdentoista peräkkäisen kuukauden poissaolo tärkeästä syystä, kuten raskauden ja synnytyksen, vakavan sairauden, opiskelun tai ammatillisen koulutuksen tai työtehtäviä varten toisen unionin jäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle tapahtuvan siirron vuoksi.
2.6
Kielitaidon osoittaminen
Kielitaitoedellytys kuuluu kansalaisuuslain mukaisiin kansalaistamisen yleisiin edellytyksiin. Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan kansalaisuutta hakevalla henkilöllä on oltava suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito. Vaadittava kielitaidon taso on eurooppalaisen viitekehyksen asteikolla B1, joka tarkoittaa arkielämässä selviytymiseen riittävää kielitaitoa. Esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa kannatettiin eräiden kielitaidon osoittamista koskevien säännösten ajantasaistamista, minkä lisäksi kiinnitettiin huomiota erityisesti kuulovammaisten hakijoiden kielitaidon osoittamiseen.
Kansalaisuuslain 17 §:n mukaan kielitaitoedellytyksen täyttäminen voidaan osoittaa suorittamalla:
1) yleinen kielitutkinto taitotasolla kolme;
2) valtionhallinnon kielitutkinto tyydyttävällä suullisella ja kirjallisella taidolla;
3) perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä tai toisena kielenä;
4) lukion oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä tai toisena kielenä;
5) suomen- tai ruotsinkielinen ylioppilastutkinto, johon sisältyy hyväksytty arvosana suomesta tai ruotsista äidinkielenä tai toisena kielenä;
6) ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998) tarkoitettu suomen tai ruotsin kielellä suoritettu ammatillinen perustutkinto;
7) ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998) tarkoitettu suomen tai ruotsin kielellä suoritettu ammattitutkinto tai erikoisammattitutkinto;
8) yliopistojen tutkinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (794/2004) 6 §:n 1 momentin 1 kohdan tai ammattikorkeakouluista annetun valtioneuvoston asetuksen (352/2003) 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset suomen tai ruotsin kielen opinnot tai kypsyysnäyte suomen tai ruotsin kielellä.
Luettelo kielitaidon osoittamisen tavoista on tarkoitettu tyhjentäväksi. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen (HE 80/2010 vp, s. 32) mukaan tällä on pyritty nopeuttamaan kansalaisuushakemusten käsittelyä Maahanmuuttovirastossa. Tyhjentävä luettelo on helpottanut Maahanmuuttoviraston työtä. Ennen vuotta 2011 kansalaisuuslain säännös kielitaidon osoittamisen tavoista kattoi yleisen kielitutkinnon, valtion kielitutkinnon ja perusopetuksen. Kielitaito voitiin osoittaa myös muulla koulusivistyksellä tai muulla tavalla, jos valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja oli arvioinut kielitaidon tason vastaavan kielitaitoedellytystä.
Kielitaidon saattoi siis ennen vuotta 2011 osoittaa monin eri tavoin. Maahanmuuttovirasto joutui siksi usein pyytämään Opetushallitukselta arvioita sekä ennakollisesti että päätöksentekovaiheessa hakijan toimittamien todistusten soveltuvuudesta kielitaidon osoittamiseen. Tämä menettely hidasti kansalaisuushakemusten käsittelyä. Lainsäädäntö ja noudatettu käytäntö eivät myöskään olleet hakijoiden kannalta selkeitä ja ennakoitavia, mitä myös voidaan pitää puutteena. Näistä syistä esiselvityksessä katsottiin, että kielitaidon osoittamisen tavoista olisi jatkossakin syytä säätää mahdollisimman tyhjentävästi laissa, ja tämä sai myös kannatusta esiselvityksestä saadussa palautteessa.
Kansalaisuuslain 17 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 80/2010 vp, s. 32) mukaan yleisin kielitaidon osoittamisen tapa on suorittaa yleinen kielitutkinto taitotasolla 3. Kielitaito voidaan osoittaa seuraavilla hyväksytysti suoritettujen osakokeiden yhdistelmillä: kirjoittaminen ja puhuminen, kirjoittaminen ja puheen ymmärtäminen sekä puhuminen ja tekstin ymmärtäminen. Kaikkien osataitojen ei siten tarvitse olla taitotasolla 3. Kielitaidon voi käytännössä osoittaa myös kahden eri tutkintokerran todistuksilla. Lähtökohtana on se, että kansalaisuutta varten on osoitettava sekä kirjallinen että suullinen kielitaito ja ainakin toisen näistä taidoista on oltava aktiivinen (kirjoittaminen tai puhuminen).
Kielitaidon osoittamista koskevassa 17 §:ssä ei ole nimenomaisesti mainittu viittomakieltä, vaikka kielitaitoedellytyksen voi 13 §:n mukaan täyttää myös viittomakielen taidolla. Yleisen kielitutkinnon voi nykyisin suorittaa yhdeksässä eri kielessä, mutta viittomakielet eivät vielä kuulu yleisen kielitutkinnon kielivalikoimaan. Käytännössä viittomakielen taitoa on vuodesta 2013 alkaen arvioinut Kuurojen Liitto ry ja viittomakielen taidon on voinut kansalaisuutta hakiessaan osoittaa Kuurojen Liitto ry:n antamalla todistuksella.
Esimerkiksi aikuisena kuulovamman saaneella tai kuuroutuneella henkilöllä ei välttämättä ole kokemusta viittomakielestä. Yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 15 § edellyttää kohtuullisia mukautuksia vammaisten ihmisten yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi. Opetushallitus on antanut ohjeistusta yleisten kielitutkintojen suorittamisen erityisjärjestelyistä esimerkiksi kuulo-, näkö- ja puhevammaisuuden osalta. On niin ikään huomattava, että kansalaisuuslaki mahdollistaa kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen, jota käsitellään tarkemmin jäljempänä tässä esityksessä.
Esiselvityksessä pohdittiin sitä, miten koulutustarjonnan sekä opetuskielten ja tutkintojen monipuolistuminen voitaisiin ottaa huomioon kansalaistamiseen vaadittavan kielitaidon osoittamisen tavoissa. Pohdittavana oli, mitä tutkintoja ja opintoja voitaisiin mahdollisesti lisätä lain 17 §:n luetteloon. Oli myös tarkistettava, että kyseiseen pykälään sisältyvät viittaukset muihin, koulutusta koskeviin säädöksiin olivat ajan tasalla.
Kansalaisuuslain 17 §:n 6 kohdan mukaan kielitaidon voi osoittaa suomen tai ruotsin kielellä suoritetulla ammatillisella perustutkinnolla. Pykälän 7 kohdan mukaan kielitaidon voi osoittaa suomen tai ruotsin kielellä suoritetulla ammattitutkinnolla tai erikoisammattitutkinnolla. Kohdissa on viittaukset ammatillisesta peruskoulutuksesta annettuun lakiin (630/1998) ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettuun lakiin (631/1998). Nämä lait on sittemmin kumottu ja korvattu ammatillisesta koulutuksesta annetulla lailla (531/2017). Ammatillista koulutusta koskevat lakiviittaukset eivät siten ole enää ajan tasalla.
Lain 17 §:n 8 kohdan mukaan kielitaito voidaan osoittaa eräillä yliopisto- tai ammattikorkeakoulututkintoon sisältyvillä opinnoilla. Näitä ovat eräät tutkintoon kuuluvat suomen tai ruotsin kielen opinnot, minkä lisäksi kielitaito voidaan osoittaa suomen tai ruotsin kielellä suoritetulla kypsyysnäytteellä. Lainkohdassa on viitattu kahteen asetukseen, joista toinen on kumoutunut ja toisen nimike on muutettu (valtioneuvoston asetus ammattikorkeakouluista, valtioneuvoston asetus yliopistojen tutkinnoista). Viittaukset tulisi saattaa ajan tasalle. Lain sanamuotoa voitaisiin lisäksi selventää niin, että suomen tai ruotsin kielen opinnoilla tarkoitetaan tyydyttävää kielitaitoa osoittavia opintoja.
Kansalaisuuslain 17 §:ssä olevan tyhjentäväksi tarkoitetun luettelon yhtenä ongelmana voidaan pitää sitä, että siinä ei ole otettu huomioon Ahvenanmaalla suoritettuja ammatillisia tutkintoja. Ahvenanmaan maakunnalla on perustuslain 120 §:n mukaan itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991, itsehallintolaki) säädetään. Maakunnalla on itsehallintolain 18 §:n 14 kohdan mukaan lainsäädäntövaltaa mm. asioissa, jotka koskevat opetusta. Kansalaisuuslain 17 §:n 6 ja 7 kohdissa on viitattu valtakunnalliseen ammatillista koulutusta koskevaan lainsäädäntöön. Voimassa olevan lain sanamuoto ei siten kata Ahvenanmaalla annettavaa ammatillista koulutusta, josta säädetään lukiokoulutuksesta annetussa maakuntalaissa (landskapslag om gymnasieutbildning, Ålands författningssamling 2011:13).
Perusopetuksen ja lukion oppimäärät on mainittu kansalaisuuslain 17 §:n 3 ja 4 kohdissa ilman lakiviittauksia, joten säännökset kattavat myös Ahvenanmaalla suoritetut oppimäärät. Ylioppilastutkinto ja korkeakoulututkinnot kuuluvat puolestaan valtakunnan lainsäädännön alaan. Itsehallintolain 27 §:n 3 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat valtion viranomaisten järjestysmuotoa ja toimintaa. Itsehallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 73/1990 vp, s. 75 - 76) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös käsittää muun muassa lainsäädäntöä, joka koskee vaatimuksia tiedoista ja taidoista valtion hyväksymän pätevyyden saamiseksi. Ylioppilastutkinnon ja korkeakoulututkintojen osalta ei siten tarvittaisi jatkossakaan viittausta Ahvenanmaan lainsäädäntöön. Korkeakoulututkinnot kattavat myös Ahvenanmaan ammattikorkeakoulututkinnot.
Kielitaidon osoittamista koskeva luettelo ei nykyisin sisällä auktorisoituja ja virallisia kääntäjiä eikä rekisteröityjä oikeustulkkeja. Esiselvityksen mukaan auktorisoidulla kääntäjällä voitaisiin katsoa olevan kansalaisuutta varten vaadittava kielitaito, jos toinen hänen käännöskielistään on suomi tai ruotsi. Sekä virallisilla ja auktorisoiduilla kääntäjillä että rekisteröidyillä oikeustulkeilla olisi todennäköisesti selvästi kansalaisuutta varten vaadittavan B1-tason ylittävä kielitaito.
Auktorisoidun kääntäjän tutkinnon perusteissa (Opetushallituksen määräykset ja ohjeet 40/2012) todetaan, että tutkintotehtävien suorittaminen hyväksytysti edellyttää vähintään tasolla C2 olevaa lähde- ja kohdekielen hallintaa. C2-taso merkitsee eurooppalaisen viitekehyksen asteikolla ylintä kielitaidon tasoa. Auktorisoiduista kääntäjistä annetun lain (1231/2007) 6 §:n mukaan auktorisoidun kääntäjän tekemä käännös on laillisesti pätevä. jollei sitä näytetä virheelliseksi. Kääntäjän auktorisoinnin myöntää lain 12 §:n mukaan Opetushallituksen yhteydessä oleva auktorisoitujen kääntäjien tutkintolautakunta. Auktorisoinnista annetaan 4 §:n mukaan todistus, jossa mainitaan, mistä kielestä mihin kieleen henkilöllä on oikeus auktorisoituna kääntäjänä tehdä käännöksiä. Oikeus toimia auktorisoituna kääntäjänä myönnetään viideksi vuodeksi kerrallaan. Suoritettuja tutkintoja koskevien tietojen säilyttämistä varten on 9 §:n mukaan auktorisoidun kääntäjän tutkintorekisteri.
Auktorisoiduista kääntäjistä annettu laki on korvannut virallisista kääntäjistä annetun lain (1148/1988). Oikeuden toimia virallisena kääntäjänä antoi lain 1 §:n mukaan opetusministeriön alaisena ollut kääntäjien tutkintolautakunta. Lautakunta antoi viralliselle kääntäjälle 3 §:n mukaan todistuksen, johon oli merkitty, mistä kielestä mihin kieleen hänellä virallisena kääntäjänä oli oikeus suorittaa käännöksiä.
Oikeustulkkirekisteri on auktorisoidun kääntäjän tutkintorekisterille rinnakkainen järjestelmä. Oikeustulkkirekisteristä annetun lain (1590/2015) 5 §:n mukaan rekisteriin merkitseminen edellyttää opintojen osalta oikeustulkkauksen erikoisammattitutkintoa tai sitä vastaavaa aiempaa tutkintoa taikka tulkin tehtävään soveltuvaa korkeakoulututkintoa ja oikeustulkkauksen opintoja. Oikeustulkkirekisteriin merkitsemisestä päättää 2 §:n mukaan Opetushallituksen yhteydessä toimiva oikeustulkkirekisterilautakunta, joka antaa todistuksen rekisteriin merkitsemisestä. Merkintä tehdään 6 §:n mukaan viiden vuoden määräajaksi kerrallaan.
Kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta säädetään kansalaisuuslain 18 b §:ssä. Mahdollisia poikkeamisperusteita ovat työ, ikä, terveydentila, aistivamma, puhevamma, luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muu erittäin painava syy. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan kielitaitoedellytyksestä voidaan poiketa, jos hakijan Suomessa olevan, vakinaisen ja päätoimisen työn hoitaminen on kohtuuttoman vaikeaa ilman Suomen kansalaisuutta. Momentin 2 kohdan mukaan poikkeamisperuste on myös se, että hakija on 65-vuotias tai sitä vanhempi ja hänellä on Suomessa pakolaisasema, toissijainen suojeluasema tai oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella. Momentin 3 kohdan mukaan kielitaitoedellytyksestä voidaan poiketa, jos hakija ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä. Lisäksi kielitaitoedellytyksestä voidaan 4 kohdan mukaan poiketa, jos siihen on muutoin olemassa erittäin painava syy. Pykälän 2 ja 3 momentissa säädetään poikkeamisesta luku- ja kirjoitustaidottomien henkilöiden osalta sekä niiden 65 vuotta täyttäneiden henkilöiden osalta, jotka eivät ole saaneet kansainvälistä suojelua.
Yksi poikkeamisperusteista on 65 vuoden iän ylittäminen. Perustuslakivaliokunta lausui kansalaisuuslain muuttamista koskevassa mietinnössään (PeVM 8/2010 vp, s. 3 - 4) pitävänsä tärkeänä, että iän vaikutusta kielten oppimiseen selvitetään ja uudistettaessa kansalaisuuslakia arvioidaan myös ikään perustuvaa sääntelyä. Valiokunta totesi, että hakijan korkealla iällä voi olla sellaisia vaikutuksia kielten oppimiseen, jotka on perusteltua ottaa huomioon päätettäessä kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta. Valiokunnan mukaan 65 vuoden ikää voidaan pitää suhteellisen korkeana ainakin niiden hakijoiden osalta, joiden toimintakyky on olennaisesti heikentynyt ja joiden kohdalla keskimääräinen elinaikaodotus poikkeaa merkittävästi suomalaisten tilanteesta esimerkiksi lähtömaan olosuhteiden vuoksi. Valiokunta piti lisäksi huomionarvioisena, että 18 b §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta erittäin painavasta syystä. Säännös mahdollistaa myös muiden iäkkäiden hakijoiden kuin yli 65-vuotiaiden osalta kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen.
Kansalaisuuslain muutostarpeita koskevassa esiselvityksessä käsiteltiin perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla myös iän vaikutusta kielten oppimiseen ja arvioitiin kansalaisuuslaissa olevaa ikään perustuvaa sääntelyä. Tehty selvitys ja siinä käytetyt lähteet ilmenevät esiselvitysraportista. Alla on tiivistetysti joitakin keskeisimpiä huomioita tästä selvityksestä.
Aikuisten kielen oppiminen eroaa lasten ja nuorten kielen oppimisesta esimerkiksi siten, että aikuisilla on paljon tietoa ja kokemusta kielen toiminnasta ja käyttömahdollisuuksista, kun taas lasten ja nuorten kielen oppimista tukevat esimerkiksi aivojen joustavuus ja vähäisempi arkuus uuden asian opettelua kohtaan. Vieraan kielen oppimisen vaiheet ovat hyvin samankaltaiset eri-ikäisillä oppijoilla. Kieltä opettelevien yksilölliset erot näkyvät oppimisnopeudessa ja siinä, millainen kielitaidon taso on mahdollista saavuttaa. Vieraan kielen oppimiseen vaikuttavat paitsi ikä, myös kielellinen lahjakkuus, motivaatio, persoonallisuus sekä oppimistyyli (kognitiivinen tyyli) ja oppimisstrategiat. Aikuisen kouluhistoria vaikuttaa siihen keinovalikoimaan, joka hänellä on käytössään vieraan kielen oppimisessa. Esimerkiksi luku- ja kirjoitustaidon puuttumisella on vaikutusta oppimisvalmiuteen ja ongelmanratkaisukeinoihin.
Esiselvityksen perusteella tutkimuksesta ei ilmene täsmällistä tai suuntaa-antavaa yläikärajaa vieraan kielen oppimiselle. Normaaliin ikääntymiseen kuuluu se, että oppiminen hidastuu ja vaatii enemmän kertausta ja toisaalta keskittymiskyky heikkenee. Yksilölliset erot vaikeuttavat yleisen ikärajan asettamista. Kansalaisuutta varten vaadittavasta kielitaidosta poiketaan iän perusteella myös muissa maissa. Ikään perustuva sääntely on kytketty kiinteään ikärajaan Norjassa (68 vuotta), Islannissa (65 vuotta), Yhdistyneessä kuningaskunnassa (65 vuotta) ja Kanadassa (55 vuotta). Belgia ei vaadi kansalaisuutta varten kielitaitoa eläkeiässä olevilta.
Esiselvityksessä todettiin, että yhtenä esimerkkinä ikään perustuvasta sääntelystä on laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista (980/2012, vanhuspalvelulaki). Siinä ikääntyneellä väestöllä tarkoitetaan lain 3 §:n 1 kohdan mukaan vanhuuseläkkeeseen oikeuttavassa iässä olevaa väestöä. Iäkkäällä henkilöllä tarkoitetaan puolestaan 3 §:n 2 kohdan mukaan henkilöä, jonka fyysinen, kognitiivinen, psyykkinen tai sosiaalinen toimintakyky on heikentynyt korkean iän myötä alkaneiden, lisääntyneiden tai pahentuneiden sairauksien tai vammojen vuoksi taikka korkeaan ikään liittyvän rappeutumisen johdosta. Vanhuspalvelulaissa ikään perustuva sääntely on siten kytketty vanhuuseläkkeeseen oikeuttavaan ikään ja toisaalta laissa määriteltyyn iäkkään henkilön käsitteeseen.
Esiselvityksen päätelmien mukaan vieraan kielen oppimiseen vaikuttaa iän ohella moni muukin tekijä ja kielten oppimiselle on sen vuoksi vaikeaa määrittää yleistä enimmäisikärajaa. Lukuisat yksilölliset erot näkyvät ennen kaikkea kielen oppimisen nopeudessa ja siinä, millainen kielitaidon taso on mahdollista saavuttaa. Yksilöllisten erojen vuoksi työmäärä, jota tyydyttävän kielitaidon saavuttaminen vaatii, voi vaihdella huomattavasti. Kiinteää ikärajaa voidaan pitää selkeänä paitsi lainsoveltajan, myös kansalaisuuden mahdollisen hakijan kannalta. Myös jonkinlaista yhteyttä eläkeikään voidaan pitää perusteltuna, kun otetaan huomioon, että kielen oppiminen vaatii vaihtelevan määrän työtä ja normaali ikääntyminen on omiaan lisäämään opiskelun työläyttä. Kiinteän ikärajankin on siksi perusteltua olla lähellä vanhuuseläkkeeseen oikeuttavaa ikää. Sen sijaan tapauskohtainen harkinta poikkeamisen perusteena saattaisi lakiin sidottunakin vaikeuttaa päätöksentekoa ja vähentää ratkaisujen ennakoitavuutta hakijoille ja kansalaisuuden hakemista harkitseville.
Näistä syistä esiselvityksessä päädyttiin siihen, että kansalaisuuslaissa olevaa ikään perustuvaa sääntelyä ei ole tarpeen muuttaa. Lisäksi on huomattava, kuten perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa mietinnössään todennut, että kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 4 kohta mahdollistaa kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen erittäin painavasta syystä.
Kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kielitaitoedellytyksestä voidaan poiketa, jos hakija ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä. Kansalaisuuslaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 46) yksityiskohtaisten perustelujen mukaisesti tällä tarkoitetaan sellaista huonokuntoisuutta, sairautta, kehitysvammaisuutta tai muuta vammaa, jonka perusteella kielitaitoedellytystä olisi mahdoton täyttää tai olisi kohtuutonta vaatia sen täyttämistä. Kielitaitoedellytyksestä voidaan siten poiketa esimerkiksi kuulo- tai näkövamman perusteella, jos hakija ei pysty sen vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä. Käytännössä kielitaitoedellytyksestä on poikettu näillä perusteilla joko kokonaan tai osittain, esimerkiksi suullisen kielitaidon osalta. Poikkeamista harkittaessa arvioidaan hakijan tilannetta kokonaisuudessaan.
Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 1 artiklan mukaan vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla on sellainen pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. Sopimus on tehty vuonna 2006 eli kansalaisuuslain säätämisen jälkeen. Edellä kuvattujen kansalaisuuslain esitöiden perusteella 18 b §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen poikkeamisperuste kattaa sellaisen vammaisuuden, jonka vuoksi on mahdotonta täyttää kielitaitoedellytystä tai on kohtuutonta vaatia sen täyttämistä. Vammaisuus voitaisiin mainita myös itsenäisenä perusteena lainkohdan sanamuodossa.
Kielitaitoedellytyksestä voidaan poiketa kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman hakijan osalta, jos hän hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin. Luku- ja kirjoitustaidottomuus ja muut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella. Korkein hallinto-oikeus on korostanut ratkaisuissaan (KHO:2017:3, KHO:2017:199) hakijan oman opettajan antaman todistuksen merkitystä. Luku- ja kirjoitustaidottomuutta on arvioitava hakijaa opettaneen opettajan todistuksen perusteella, ellei se perustu selkeästi virheellisiin tietoihin hakijan taidoista. Kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeista ei kuitenkaan ole käytännössä vaadittu hakijan oman opettajan todistusta, vaan tältä osin on hyväksytty myös muun suomen tai ruotsin kielen opettajan todistus, joka on perustunut hakijan suullisen kielitaidon testaukseen. Sama alkeiskielitaidon tai säännöllisten opintojen vaatimus koskee myös niitä 65 vuotta täyttäneitä, jotka eivät ole saaneet kansainvälistä suojelua. On huomattava, että 65 vuotta täyttänyt henkilö ei ole välttämättä suorittanut Suomessa kieliopintoja eikä hänellä siten ole omaa opettajaa, joka voisi antaa todistuksen alkeiskielitaidosta tai säännöllisistä opinnoista.
2.7
Kansalaisuuden säilyttämiseen liittyvät viranomaisilmoitukset
Kaksoiskansalainen säilyttää Suomen kansalaisuuden 22 vuotta täyttäessään tietyin edellytyksin, jotka on lueteltu kansalaisuuslain 34 §:ssä. Eri viranomaisten on 40 §:n 3 momentin mukaan ilmoitettava väestötietojärjestelmään sellaisista seikoista, joiden perusteella Suomen kansalaisuus säilyy. Kansalaisuuslain 40 §:n 3 momenttia olisi päivitettävä vastaamaan 34 §:ään aiemmin tehtyjä muutoksia siten, että viranomaisilla olisi velvollisuus ilmoittaa kaikista niistä toimista, joiden perusteella kaksoiskansalainen säilyttää Suomen kansalaisuuden 22 vuotta täyttäessään. Säännösten päivittämistä kannatettiin myös kansalaisuussäännösten muutostarpeita koskevasta esiselvityksestä saadussa lausuntopalautteessa.
Kansalaisuudettomuuden vähentämistä koskevan yleissopimuksen 7 artiklan 5 kappaleen mukaan sopimusvaltio voi säätää kansallisessa lainsäädännössään, että sen alueen ulkopuolella syntyneen sopimusvaltion kansalaisen kansalaisuuden säilyttäminen sen jälkeen, kun on kulunut vuosi tämän täysi-ikäiseksi tulosta, edellyttää, että asianomainen asuu kyseisellä hetkellä asianomaisen sopimusvaltion alueella tai että hän ilmoittautuu asianomaiselle viranomaiselle.
Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen mukaan kansalaisuuden menettämisen perusteeksi voidaan säätää se, että sopimusvaltion ja sen ulkomailla asuvan kansalaisen väliltä puuttuu todellinen yhteys. Tarkoituksena on sopimusta selittävän asiakirjan mukaan mahdollistaa se, että valtion ulkomaille muuttaneet kansalaiset eivät säilytä sen kansalaisuutta sukupolvi toisensa jälkeen. Todellinen yhteys voi puuttua esimerkiksi silloin, kun henkilö ei ole hakenut valtion viranomaiselta henkilö- tai matkustusasiakirjaa tai ilmaissut tälle, että hän haluaa säilyttää valtion kansalaisuuden.
Myös Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan jäsenvaltio voi säätää, että todellisen yhteyden puuttuminen tai päättyminen johtaa kansalaisuuden menettämiseen (Tjebbes ja muut v. Alankomaat, tuomio 12.3.2019 C-221/17). Tuomioistuimen mukaan unionin oikeus ei estä säätämästä tietyin edellytyksin jäsenvaltion kansalaisuuden menettämisestä suoraan lain nojalla siten, että henkilöt menettävät unionin kansalaisen asemansa ja siihen liittyvät oikeudet. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja tarvittaessa myös kansallisten tuomioistuinten on kuitenkin voitava tutkia tällaisen kansalaisuuden menettämisen seuraukset ja mahdollisesti määrätä kansalaisuus palautettavaksi. Viranomaisten ja tuomioistuinten on tällöin tarkastettava, onko jäsenvaltion kansalaisuuden ja unionin kansalaisen aseman menettäminen suhteellisuusperiaatteen mukaista.
Kansalaisuuslain 34 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, jolla on myös jonkin vieraan valtion kansalaisuus, säilyttää Suomen kansalaisuuden 22 vuotta täyttäessään vain, jos hänellä on riittävä yhteys Suomeen. Pykälän 2 momentin mukaan riittävä yhteys katsotaan olevan, jos 1) henkilö on syntynyt Suomessa ja hänen kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikuntansa on Suomessa hänen täyttäessään 22 vuotta; 2) henkilön kotikunta on ollut Suomessa taikka varsinainen asunto ja koti Islannissa, Norjassa, Ruotsissa tai Tanskassa yhteensä vähintään seitsemän vuotta ennen kuin hän on täyttänyt 22 vuotta; tai 3) henkilö on 18 vuotta täytettyään mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä toiminut jollakin a - d alakohdissa mainitulla tavalla.
Henkilöllä on siten riittävä yhteys Suomeen myös silloin, kun hän on 18 vuotta täytettyään mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä a) ilmoittanut kirjallisesti Suomen edustustolle, Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle haluavansa säilyttää Suomen kansalaisuuden; b) hakenut Suomen passia tai henkilökorttia taikka saanut Suomen passin tai henkilökortin; c) suorittanut tai parhaillaan suorittaa Suomessa varusmies- tai siviilipalvelusta tai naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa (194/1995) tarkoitettua palvelusta; tai d) saanut Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta tai hakemuksesta.
Suomen kansalaisuuden voi siten kansalaisuuslain 34 §:n mukaisesti menettää vain sellainen henkilö, jolla on myös jonkin toisen valtion kansalaisuus, ja kansalaisuuden säilyttää 22 vuotta täyttäessään useilla vaihtoehtoisilla tavoilla. Näistä tavoista tiedotetaan kansalaisuuslain 37 §:n mukaisesti vuosittain niille 18 vuotta täyttäville henkilöille, joita kansalaisuuden menettäminen saattaa koskea. Ohjetta siitä, miten kansalaisuuden säilyttääkseen tulee menetellä, ei kuitenkaan lähetetä niille, joilla on ollut kotikunta Suomessa yhteensä vähintään seitsemän vuotta ja jotka siten säilyttävät kansalaisuuden 34 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella. Tällaiset jo lapsena useiden vuosien ajan Suomessa asuneet kaksoiskansalaiset eivät siis ole olleet vaarassa menettää Suomen kansalaisuutta. Jos henkilö sen sijaan asuu ulkomailla, myös hänen väestötietojärjestelmässä olevien osoitetietojensa ajantasaisuus vaikuttaa siihen, saako hän ohjeen siitä, millä tavoin Suomen kansalaisuuden voi säilyttää.
Jos Suomen kansalaisuuden menettää 22 vuotta täyttäessään, sen saa takaisin tekemällä kansalaisuuslain 29 §:n mukaisen entisen Suomen kansalaisen kansalaisuusilmoituksen. Maahanmuuttovirasto määrittää tarvittaessa henkilön kansalaisuusaseman kansalaisuuslain 36 §:n mukaisesti, ja kansalaisuusaseman määrittämistä koskevasta päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen.
Kansalaisuuslain 40 §:n 3 momentin mukaan Suomen edustuston saatua ilmoituksen henkilön halusta säilyttää Suomen kansalaisuus taikka poliisin tai edustuston annettua passin 18 vuotta täyttäneelle mutta alle 22-vuotiaalle henkilölle poliisi tai edustusto ilmoittaa asiasta väestötietojärjestelmään. Vastaavan ilmoituksen antaa pääesikunta tai siviilipalveluskeskus, kun alle 22-vuotias Suomen kansalainen on suorittanut Suomessa varusmies- tai siviilipalveluksen. Merkintä Suomen kansalaisuuden säilymisestä 34 §:n nojalla tehdään järjestelmään ennen kuin henkilö täyttää 22 vuotta. Säännöksissä ei ole huomioitu esimerkiksi Suomen kansalaisen henkilökorttia, naisten vapaaehtoista asepalvelusta eikä sitä, että henkilö 34 §:n mukaisesti parhaillaan suorittaa jotakin siinä mainittua palvelusta. Käytännössä pääesikunta ja siviilipalveluskeskus ovat toimittaneet Digi- ja väestötietovirastolle ilmoitukset myös niistä henkilöistä, jotka parhaillaan suorittavat Suomessa varusmies- tai siviilipalvelusta tai naisten vapaaehtoista asepalvelusta.
Kansalaisuuslain 38 §:n mukaan Digi- ja väestötietovirasto tai Ahvenanmaan valtionvirasto merkitsee kansalaisuuden säilyttämisen tai menettämisen väestötietojärjestelmään ja ilmoittaa siitä asianosaiselle. Merkintä kansalaisuuden säilyttämisestä tehdään Digi- ja väestötietoviraston tai Ahvenanmaan valtionviraston saatua tiedon seikasta, jonka perusteella Suomen kansalaisuus säilyy kaksoiskansalaisen täyttäessä 22 vuotta. Sen vuoksi on olennaista, että muut viranomaiset ilmoittavat tällaisesta seikasta ajoissa Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle. Käytännössä merkintä kansalaisuuden säilymisestä tehdään usein vasta 22-vuotissyntymäpäivän jälkeen. Kansalaisuuslain 40 §:n 3 momenttiin ei välttämättä tarvittaisi määräaikaa kansalaisuuden säilymistä koskevan merkinnän tekemiselle, vaan sen sijaan voisi olla maininta siitä, että muiden viranomaisten on tehtävä ilmoitus Digi- ja väestötietotietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle viipymättä.
2.8
Yleislakien muutokset
Hallintolainkäyttölaki (586/1996), johon kansalaisuuslain 41 ja 42 §:n muutoksenhakusäännöksissä viitataan, on kumottu vuoden 2020 alussa voimaan tulleella lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019). Kansalaisuuslain muutoksenhakua koskevat säännökset on tarpeen päivittää siten, että lakiin jäisi vain informatiivinen viittaus siitä, että muutoksenhausta säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.
Kansalaisuuslain 50 §:ssä säädetään puolestaan päätöksestä ja sen tiedoksiannosta. Pykälän 3 momentissa mainittu laki tiedoksiannosta hallintoasioissa (232/1966) on kumottu hallintolailla. Kansalaisuuslain 50 §:ää on kuitenkin tarkasteltava myös kokonaisuudessaan, ja on arvioitava, sisältävätkö 50 §:n säännökset hallintolain kanssa päällekkäisiä säännöksiä. Näitä säännöksiä tarkastellaan tarkemmin alla.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava, mutta päätöksen perustelut voidaan 2 momentin mukaan jättää esittämättä mm. silloin, kun päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta (4 kohta) tai perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta (5 kohta). Kansalaisuuslain nojalla tehtyä hakijalle myönteistä päätöstä ei kansalaisuuslain 50 §:n 1 momentin mukaan tarvitse perustella. Milloin päätös on vain osittain myönteinen taikka milloin lasta koskeva myönteinen päätös on tehty vastoin toisen huoltajan tai lapsen tahtoa, päätös perustellaan. Osittain myönteisestä päätöksestä on kyse silloin, kun päätös on hakijan osalta myönteinen mutta yhden tai useamman kanssahakijana olevan lapsen osalta kielteinen.
Jos kansalaisuusasioissa toimittaisiin tältä osin jatkossa hallintolain säännösten perusteella, hakijalle myönteisen päätöksen perustelut voitaisiin jättää esittämättä siksi, että päätöksellä hyväksyttäisiin vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta. Tällaisen kansalaisuuspäätöksen perusteleminen olisi myös muutoin ilmeisen tarpeetonta. Päätöksen perusteleminen olisi ilmeisen tarpeetonta myös esimerkiksi silloin, kun hakijalle ja kaikille kanssahakijoille olisi tehty myönteinen päätös eikä kanssahakijoiden toinen huoltaja olisi vastustanut sitä. Jos päätös taas olisi kanssahakijana olevalle lapselle kielteinen, perusteluja ei voitaisi jättää hallintolain nojalla esittämättä. Päätös olisi niin ikään edelleenkin perusteltava myös hallintolain nojalla, jos lasta koskeva myönteinen päätös olisi tehty vastoin toisen huoltajan tai lapsen tahtoa. Näissä tilanteissa hakemus tai ilmoitus ja siihen tehty päätös koskisivat myös lasta, ja lapsen toisella huoltajalla olisi oikeus hakea päätökseen muutosta.
Hallintolain 59 §:n mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp, s. 113) mukaan pykäläotsikossa on tahdottu nimenomaisesti korostaa kyseisen tiedoksiantotavan asemaa hallintoasian käsittelyyn liittyvien asiakirjojen pääsääntöisenä tiedoksiantotapana. Kansalaisuuslain 50 §:n 2 momentin mukaan hakijalle myönteinen päätös ja päätös kansalaisuusaseman määrittämisestä voidaan antaa tiedoksi lähettämällä päätös postitse hänen ilmoittamaansa osoitteeseen. Vastaanottajan katsotaan saaneen päätöksestä tiedon Suomessa viimeistään seitsemän päivän ja ulkomailla viimeistään 30 päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Kansalaisuuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 39 - 40) perustelujen mukaan kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan päätöksen lisäämisellä lainkohtaan on pyritty nopeuttamaan ja tehostamaan menettelyä. Perustelujen mukaan tällainen päätös ei ole luonteeltaan myönteinen eikä kielteinen, vaan siinä todetaan vain, minkä valtion tai valtioiden kansalaisena henkilöä on Suomessa pidettävä.
Hallintolain 60 §:n mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Asiakirja voidaan myös luovuttaa tiedoksiannon vastaanottajalle tai tämän edustajalle. Tiedoksiannosta on tällöin laadittava kirjallinen todistus, josta on käytävä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksiannon ajankohta. Hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp, s. 114) mukaan velvoittavia päätöksiä ovat kaikki sellaiset päätökset, joissa asetetaan jokin toiminnallinen velvoite, esimerkiksi maksuvelvoite tai velvoite poistaa jokin rakennus. Saantitodistusta voitaisiin viranomaisen harkinnan mukaan käyttää myös silloin, jos todisteellista tiedoksiantotapaa voidaan pitää muusta syystä tarpeellisena asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi, esimerkiksi silloin, kun käsittelyn aikana joudutaan toimittamaan katselmus tai suullinen kuuleminen asian selvittämiseksi ja henkilön läsnäolo toimituksessa on tarpeen asian ratkaisemisen kannalta.
Kansalaisuuslain 50 §:n 3 momentin mukaan muu kuin hakijalle myönteinen päätös annetaan tiedoksi postitse saantitodistusta vastaan. Päätös voidaan myös luovuttaa hakijan, tämän huoltajan tai muussa kansalaisuusasiassa asianosaisen tai tämän huoltajan valtuutuksen perusteella toimeksiannon vastaanottajalle tai tämän edustajalle. Tiedoksiannosta on tällöin laadittava kirjallinen todistus, josta käy ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksiannon ajankohta.
Jos kansalaisuusasioissa toimittaisiin tiedoksiannon osalta jatkossa hallintolain säännösten perusteella, voitaisiin hakijalle myönteinen päätös ja kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva päätös antaa hallintolain 59 §:n mukaisesti tiedoksi postitse kirjeellä. Oletuksena olisi silloin se, että vastaanottaja olisi saanut asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä. Muiden kansalaisuusasioissa tehtyjen päätösten tiedoksiantoon taas olisi edelleenkin perusteltua käyttää saantitodistusta, jota voidaan hallintolain 60 §:n mukaan käyttää, jos se on tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Näin olisi esimerkiksi silloin, kun hakija tai kanssahakija ei olisi saanut kansalaisuutta hakemuksen tai ilmoituksen perusteella tai lapselle olisi myönnetty kansalaisuus vastoin toisen huoltajan tahtoa. Saantitodistuksen avulla turvattaisiin näissä tilanteissa mahdollisuus muutoksenhakuoikeuden käyttämiseen.
Sekä hallintolain 63 §:n 2 momentin että kansalaisuuslain 50 §:n 3 momentin mukaan asiakirja annetaan tiedoksi Suomessa yleistiedoksiannolla, jos ulkomaille tarkoitettua tiedoksiantoa ei saada toimitetuksi. Tältä osin kansalaisuuslaissa olevat säännökset ovat hallintolain säännösten kanssa päällekkäisiä ja tarpeettomia. Huomattakoon lisäksi, että hallintolain 55 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto toimitetaan yleistiedoksiantona, jos sitä ei voida toimittaa tavallisena tai todisteellisena tiedoksiantona. Myös kansalaisuutta koskevan päätöksen yleistiedoksiantoa tarvitaan silloin, kun tiedoksiantoa ei voida toimittaa muilla tavoilla, minkä vuoksi yleistiedoksiannon käyttöä ei olisi aihetta rajata kansalaisuusasioissa niihin tapauksiin, joissa ulkomaille tarkoitettua tiedoksiantoa ei saada toimitetuksi.
Kokoavasti voidaan todeta, että kansalaisuuslaissa olevat päätöksen perustelemista ja tiedoksiantoa koskevat säännökset on kirjoitettu osittain eri tavalla kuin hallintolaissa, mutta kansalaisuuslakiin ei välttämättä tarvittaisi näistä aiheista omia säännöksiä yleislain säännösten lisäksi. Informatiivisia viittauksia hallintolakiin puoltaisi kuitenkin se, että tällaiset viittaukset lisäisivät sääntelyn ymmärrettävyyttä sääntelyn kohteen eli kansalaisuutta hakevan henkilön kannalta.
Kansalaisuuslain 50 §:n 4 momentissa on viitattu sähköisesti vireille pantuun asiaan. Tällaisessa asiassa tehty päätös voidaan antaa tiedoksi sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003) säädetyin tavoin. Viittaussäännöstä on perusteltu sillä, että muutoin olisi epäselvää, voitaisiinko kansalaisuuslaissa tarkoitetun päätöksen tiedoksiantoon soveltaa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain päätösten tiedoksiantoa koskevia säännöksiä (HE 156/2006 vp, s. 26). Myös tämä viittaus voitaisiin muuttaa puhtaasti informatiiviseen muotoon.
7
Säännöskohtaiset perustelut
2 §.Määritelmät. Pykälässä säädetään tietyistä kansalaisuuslaissa käytetyistä määritelmistä. Pykälän 3 kohdassa on tahtomattaan kansalaisuudettoman määritelmä ja sen 4 kohdassa on tahdostaan kansalaisuudettoman määritelmä. Kansalaisuudettoman määritelmää ehdotetaan muutettavaksi siten, että laissa olisi vain yksi kansalaisuudettoman määritelmä. Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen mukaan valtiottomalla eli kansalaisuudettomalla tarkoitetaan henkilöä, jota mikään valtio ei lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. Pykälän 3 kohtaa muutettaisiin siten, että siinä säädettäisiin, että kansalaisuudettomalla tarkoitetaan henkilöä, jota mikään valtio ei lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. Pykälän 4 kohta ehdotetaan kumottavaksi. Samalla kun kansalaisuudettomuuden määritelmää muutetaan, olisi muutettava myös lain 20 §:ää, jossa käytetään käsitettä tahtomattaan kansalaisuudeton.
Pykälän 7 kohdassa olevaa lapsen määritelmää ehdotetaan muutettavaksi siten, että lapsella tarkoitettaisiin alle 18-vuotiasta henkilöä. Kohdasta poistettaisiin viittaus siihen, että kyse on naimattomasta henkilöstä. Uusi lapsen määritelmä vastaisi lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja kansalaisuusyleissopimuksen määritelmiä. Määritelmän muutos vastaisi myös sitä, mitä laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta säädetään lapsen huollon päättymisestä. Kansalaisuuslain lapsen määritelmän muutoksella olisi vaikutusta myös muihin kansalaisuuslain kohtiin, joissa on oletuksena se, että täysi-ikäiseksi voi tulla avioitumalla alle 18-vuotiaana. Samalla, kun lapsen määritelmää muutettaisiin, ehdotetaan tässä esityksessä muutettavaksi myös lain 13 ja 25 §:ää, joissa määritelmällä on merkitystä. Muutos otettaisiin huomioon myös kansalaisuusilmoitukseen liittyvässä siirtymäsäännöksessä.
6 §. Selvitetty henkilöllisyys. Pykälässä säädetään Suomen kansalaisuuden myöntämisen edellytyksenä olevasta selvitetystä henkilöllisyydestä. Kyse on kansalaisuuden saamisen perusedellytyksestä: kansalaisuuden saamisen varsinaisia edellytyksiä ei tutkita, jos henkilöllisyys on epäselvä (HE 235/2002 vp, s. 31).
Kansalaisuuslain esitöiden (HE 235/2002 vp, s. 31 - 32) mukaisesti henkilöllisyydestä ei välttämättä edellytetä asiakirjanäyttöä. Asiakirjanäytön edellyttäminen voi olla kohtuutonta esimerkiksi pakolaisen aseman saaneilta. Asiakirjanäytöllä ei niin ikään ole merkitystä, jos jonkin valtion antamia asiakirjoja ei lähtökohtaisesti pidetä luotettavina tai jos valtiolta puuttuu toimivaltainen taho, joka voi pätevästi antaa henkilöä koskevia asiakirjoja.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön perusteella vastaamaan nykyistä oikeustilaa. Selvitetyn henkilöllisyyden arviointi perustuu nykyisessä oikeustilassa vahvasti kokonaisharkinnalle (KHO:2018:99; KHO:2014:106; KHO:2014:105). Ratkaisu tehdään henkilöstä kokonaisuudessaan olemassa olevien tietojen perusteella (KHO:2021:4). Luotettavuuden arviointi koskee myös asiakirjanäyttöä. Arvioinnissa on kiinnitetty huomiota huomioon passin myöntämisestä saatuun selvitykseen ja siihen, että esitettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot poikkesivat toisistaan (KHO:2014:105). Henkilöllisyyttä ei pidetty selvitettynä, kun hakija oli esittänyt henkilöllisyytensä osoittamiseksi asiakirjoja, jotka Keskusrikospoliisin rikostekninen laboratorio oli todennut väärennetyiksi (12.10.2017/5052).
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä mainittaisiin henkilöllisyyden luotettavuuden arvioinnin olevan kokonaisharkintaa. Kokonaisharkinnassa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi oleskelulupa-asian yhteydessä mahdollisesti tehty oikeuslääketieteellinen tutkimus iän selvittämiseksi. Oikeuslääketieteellisellä tutkimuksella ei kuitenkaan voida saada tarkkaa tietoa eikä edes täysin luotettavaa arviota hakijan iästä. Henkilöllisyyttä voitaisiin siten pitää epäselvänä oikeuslääketieteellisen tutkimuksen perusteella vain, jos hakijan ilmoittama ikä olisi huomattavassa ristiriidassa tutkimuksen perusteella arvioidun iän kanssa ja ero olisi selvästi yli tutkimukseen liittyvän vaihteluvälin ja virhemarginaalin. Kokonaisharkinnassa on myös otettava huomioon esimerkiksi se, että kansainvälistä suojelua saaneen henkilön pakomatka on saattanut olla mahdollinen vain väärennetyillä asiakirjoilla. Henkilöllisyyttä ei siten voitaisi pitää epäselvänä pelkästään sillä perusteella, että Suomesta turvapaikkaa hakeneella henkilöllä on maahan tullessaan ollut hallussaan väärennetty matkustusasiakirja.
Lisäksi 2 momentin sanamuotoa tarkennettaisiin siten, selvitystä henkilöllisyydestä voidaan esittää luotettavana pidettävällä asiakirjanäytöllä. Henkilöllisyyttä koskevan asiakirjan, esimerkiksi kansallisen passin, ei välttämättä tarvitsisi olla voimassa, jotta sitä pidettäisiin luotettavana asiakirjanäyttönä hakijan henkilöllisyydestä. On myös huomattava, että voimassa olevan lain perustelujen mukaisesti asiakirjanäytön edellyttäminen ei ole kaikissa tilanteissa kohtuullista, kun otetaan huomioon esimerkiksi pakolaisen asema, minkä lisäksi henkilöllisyyttä koskevilla asiakirjoilla ei ole merkitystä esimerkiksi silloin, kun valtiolta puuttuu toimivaltainen taho, joka voisi pätevästi antaa nämä asiakirjat (HE 235/2002 vp, s. 31 - 32).
Asiakirjanäyttöä ei voitaisi pitää luotettavana, jos hakija olisi esittänyt esimerkiksi kaksi kansallista passia, joissa hänen henkilötietonsa poikkeaisivat toisistaan olennaisesti, ja kyseessä ei olisi esimerkiksi avioliiton solmimiseen liittyvä nimenmuutos. Huomiota kiinnitettäisiin erityisesti nimeä, syntymäaikaa ja kansalaisuutta koskeviin tietoihin. Henkilöllisyyttä koskevia asiakirjoja ei niin ikään voitaisi pitää luotettavana asiakirjanäyttönä, jos ne olisi todettu väärennetyiksi. Henkilöllisyyttä koskevan asiakirjanäytön luotettavuutta arvioitaessa voitaisiin kiinnittää huomiota myös sen myöntämisestä saatuun selvitykseen ja esimerkiksi siihen, onko asiakirja annettu yksinomaan Suomessa myönnetyn asiakirjan, kuten muukalaispassin perusteella, jos hakija olisi muutoin antanut epäjohdonmukaisia tietoja nimestään, syntymäajastaan tai kansalaisuudestaan.
Sääntelyn selkeyttämiseksi ehdotetaan myös, että kumottavaksi ehdotettavassa 14 §:n 2 momentissa olevat säännökset kokonaisharkinnassa huomioon otettavista seikoista siirrettäisiin 6 §:n 2 momenttiin. Tällaisia seikkoja ovat hakijan aloitteellisuus henkilöllisyytensä selvittämiseksi, samoin kuin se, että alaikäisen henkilöllisyys on ollut selvittämättä hänen huoltajastaan johtuvasta syystä tai muusta hänestä riippumattomasta syystä. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan siten lisättäväksi, että kokonaisharkinnassa otettaisiin huomioon myös hakijan aloitteellisuus henkilöllisyytensä selvittämisessä ja se, onko alle 18-vuotiaan henkilöllisyys ollut selvittämättä hänen huoltajastaan johtuvasta syystä tai muusta hänestä riippumattomasta syystä.
Hakijan aloitteellisuutena otettaisiin huomioon esimerkiksi hänen aktiivisuutensa henkilöllisyyttä koskevan asiakirjanäytön, kuten kansallisen passin esittämisessä. Samalla on kuitenkin huomattava, että asiakirjanäyttöä ei esimerkiksi edellä mainituista syistä edellytetä kaikissa tilanteissa. Tällaisessa tilanteessa hakijalta ei niin ikään voitaisi edellyttää asiakirjanäyttöön liittyvää aktiivisuutta. Lisäksi on huomattava, että hakijalla ei 6 §:n 3 momentin mukaisena kymmenen vuoden määräaikana ole aktiivista velvollisuutta selvittää henkilöllisyyttään esimerkiksi kansallisella passilla (KHO:2021:30). Jos hakijalle olisi kuitenkin myönnetty muukalaispasseja kansallisen passin hankkimista varten, voitaisiin häneltä edellyttää kansallisen passin esittämistä, jotta hänen henkilöllisyyttään voitaisiin pitää selvitettynä ilman kymmenen vuoden määräajan kulumista.
Alle 18-vuotiaan henkilön osalta otettaisiin puolestaan huomioon esimerkiksi se, onko hänen huoltajansa antanut ristiriitaisia tietoja hänen henkilöllisyydestään. Lähtökohtana olisi se, että lasten henkilöllisyyttä ei pidettäisi epäselvänä, jos vanhemmat olisivat antaneet heidän henkilöllisyydestään ristiriitaisia tietoja. Muuna henkilöstä itsestään riippumattomana syynä otettaisiin huomioon esimerkiksi hänen vammaisuutensa ja siitä aiheutuvat vaikeudet henkilöllisyyden selvittämiselle.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi myös maininta siitä, että henkilöllisyydestä ei edellytettäisi asiakirjanäyttöä, jos asiakirjanäytön edellyttäminen olisi kohtuutonta, kun otetaan huomioon esimerkiksi pakolaisen asema tai se, että hakijan kansalaisuusvaltiossa ei ole toimivaltaista viranomaista, joka voisi pätevästi antaa henkilöllisyyttä koskevia asiakirjoja. Muutos vastaisi voimassa olevan kansalaisuuslain perusteluja, joita on käsitelty edellä. Edelleen 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että henkilöllisyyden ei katsottaisi jääneen selvittämättä pelkästään sillä perusteella, että turvapaikkaa hakeneella henkilöllä on maahan tullessaan ollut hallussaan väärennetty matkustusasiakirja. Henkilöllisyyttä koskevassa kokonaisharkinnassa olisi siten otettava huomioon, että kansainvälistä suojelua saaneen henkilön pakomatka on saattanut olla mahdollinen vain väärennetyillä asiakirjoilla.
Pykälän 3 momentissa säädetään kymmenen vuoden määräajasta, jonka perusteella henkilöllisyyttä pidetään selvitettynä, vaikka hakija olisi aiemmin esiintynyt useammalla kuin yhdellä henkilöllisyydellä. Ajan kuluminen ja esiintyminen yhdellä henkilöllisyydellä osoittavat käytetyltä henkilöllisyydeltä tiettyä pysyvyyttä ja todennäköisyyttä (HE 235/2002 vp, s. 32). Hakijalla ei kymmenen vuoden määräaikana ole aktiivista velvollisuutta selvittää henkilöllisyyttään esimerkiksi kansallisella passilla, vaan kyseessä on hakijalle kuuluva viimesijainen keino osoittaa henkilöllisyytensä pysyvyyttä (KHO:2021:30). Määräaika alkaa kulua siitä, kun henkilötiedot on merkitty väestötietojärjestelmään (19.8.2016/3437).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan määräaikaa sovelletaan myös muissa sellaisissa tilanteissa, joissa henkilöllisyyttä ei voida kokonaisharkinnan perusteella pitää luotettavasti selvitettynä. Henkilöllisyyttä ei pidetty selvittynä ilman kymmenen vuoden määräajan kulumista, kun hakijan kertoma ikä oli huomattavassa ristiriidassa oikeuslääketieteelliseen tutkimukseen perustuvan arvion kanssa (KHO:2018:99). Henkilöllisyyttä ei niin ikään pidetty selvitettynä ilman kymmenen vuoden määräajan kulumista, kun hakija oli esittänyt henkilöllisyytensä tueksi väärennettyjä asiakirjoja (12.10.2017/5052).
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kymmenen vuoden määräaikaa sovellettaisiin myös silloin, kun henkilöllisyydestä esitettyä selvitystä ei muutoin pidetä kokonaisharkinnan perusteella luotettavana. Lisäksi lainkohtaa täsmennettäisiin niin, että kymmenen vuoden määräaika laskettaisiin siitä ajankohdasta, jolloin henkilötiedot on merkitty väestötietojärjestelmään.
Kuten edellä kokonaisharkintaa koskevan 2 momentin täsmennyksen yhteydessä on todettu, oikeuslääketieteellisellä tutkimuksella ei voida saada täysin luotettavaa arviota hakijan iästä. Henkilöllisyyttä voitaisiin siksi pitää epäselvänä ja kymmenen vuoden määräaikaa voitaisiin soveltaa oikeuslääketieteellisen tutkimuksen perusteella vain, jos hakijan ilmoittama ikä olisi huomattavassa ristiriidassa tutkimuksen perusteella arvioidun iän kanssa ja ero olisi selvästi yli tutkimukseen liittyvän vaihteluvälin ja virhemarginaalin. Lisäksi on huomattava, että kansainvälistä suojelua saaneen henkilön pakomatka on saattanut olla mahdollinen vain väärennetyillä asiakirjoilla. Henkilöllisyyttä ei siten voitaisi pitää epäselvänä eikä kymmenen vuoden määräaikaa voitaisi soveltaa pelkästään sillä perusteella, että Suomesta turvapaikkaa hakeneella henkilöllä on maahan tullessaan ollut hallussaan väärennetty matkustusasiakirja.
Tässä esityksessä ehdotetaan kumottavaksi kansalaisuuslain 14 §:n 2 momentti, joka koskee asumisajan alkamista silloin, kun hakijan henkilöllisyys on ollut selvittämättä. Asumisaika alkaisi siten jatkossa aina 14 §:n 1 momentin säännösten mukaisesti. Lain 6 §:n 3 momentin mukaisena kymmenen vuoden määräaikana myös asumisaika kertyisi samanaikaisesti kansalaisuuslain asumisaikaa koskevien säännösten mukaisesti.
9 §. Lapsi. Pykälässä säädetään lapsen kansalaisuuden saamisesta syntymän perusteella. Lapsi saa kansalaisuuden tietyin edellytyksin suoraan lain nojalla äidiltään tai isältään, joka on Suomen kansalainen. Silloin, kun lapsi ei voi saada kansalaisuutta tämän pykälän nojalla, hän voi saada sen 26 §:n perusteella kansalaisuusilmoituksesta tai 11 §:n perusteella vanhempiensa avioituessa.
Kansalaisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan lapsi saa syntyessään Suomen kansalaisuuden, kun hänen äitinsä tai isänsä on Suomen kansalainen. Kansalaisuuden periytyminen isältä edellyttää kuitenkin joko sitä, että isä on avioliitossa lapsen äidin kanssa tai sitä, että lapsi syntyy Suomessa ja miehen isyys lapseen vahvistetaan. Lapsi saa Suomen kansalaisuuden näillä edellytyksillä myös siinä tapauksessa, että isä on kuollut, mutta oli kuollessaan Suomen kansalainen.
Pykälän 3 momentissa säädetään tilanteesta, jossa lapsella on äitiyslain nojalla kaksi äitiä. Lapsen synnyttäneeseen äitiin sovelletaan, mitä 1 momentissa säädetään äidistä. Äitiyslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuun vahvistettuun äitiin sovelletaan puolestaan, mitä 1 momentissa säädetään vahvistetusta isästä.
Lapsi saa siten syntyessään Suomen kansalaisuuden periytymisperiaatteen perusteella, jos hänet synnyttänyt äiti on Suomen kansalainen tai jos hän on aviolapsi ja hänen isänsä on Suomen kansalainen. Lapsi ei sen sijaan aina peri Suomen kansalaisuutta vahvistetulta isältään eikä vahvistetulta äidiltään.
Kansalaisuuslain 26 §:n mukaan ulkomaalainen, joka ei saa 9 §:n nojalla Suomen kansalaisuutta, saa ilmoituksesta Suomen kansalaisuuden, jos hänen syntyessään isä tai äitiyslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettu äiti oli Suomen kansalainen. Pykälän 1 kohta koskee tilannetta, jossa lapsi syntyy Suomessa ja isyys tai äitiys vahvistetaan vasta hänen täytettyään 18 vuotta. Avioituminen alle 18 vuoden ikäisenä rinnastetaan kohdassa 18 vuoden täyttämiseen. Pykälän 2 kohta koskee puolestaan tilannetta, jossa lapsi syntyy Suomen ulkopuolella ja isyys tai äitiys on vahvistettu. Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 52) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 26 § täydentää 9 §:n säännöksiä kattaen ulkomailla avioliiton ulkopuolella syntyneet lapset sekä henkilöt, jotka olisivat täysivaltaisia isyyden tultua vahvistetuksi.
Digi- ja väestötietovirasto voi tarvittaessa pyytää Maahanmuuttovirastolta lausuntoa väestötietojärjestelmään merkittävistä tiedoista. Tästä säädetään väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetussa laissa, jonka 19 § koskee järjestelmän tietojen luotettavuuden varmistamista. Jos väestötietojärjestelmään talletettavaksi ilmoitettu tieto perustuu ulkomaiseen asiakirjaan, se voidaan 1 momentin mukaan tallettaa väestötietojärjestelmään julkisesti luotettavana tietona vain tietyin edellytyksin. Pykälän 2 momentin mukaan Digi- ja väestötietovirasto voi tarvittaessa pyytää ulkoministeriön, Maahanmuuttoviraston tai poliisiviranomaisen lausunnon asiakirjan aitoudesta ja luotettavuudesta.
Kansalaisuuslain 9 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomen kansalaiselle syntyvä lapsi saisi aina Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla. Lapsi saisi syntyessään Suomen kansalaisuuden, jos hänen äitinsä tai isänsä olisi Suomen kansalainen. Lapsi saisi Suomen kansalaisuuden myös siinä tapauksessa, että äiti tai isä olisi kuollut mutta olisi kuollessaan ollut Suomen kansalainen. Muutos vähentäisi vanhempien avioliiton merkitystä lapsen kansalaisuuden saamiselle. Silloin, kun Suomen kansalaisen vanhemmuus vahvistettaisiin lapsen syntymän jälkeen, lapsen katsottaisiin saaneen Suomen kansalaisuuden takautuvasti syntymästään lukien. Voimassa olevan lain 26 §:n mukainen ilmoitusmenettely säilytettäisiin siirtymäsäännöksissä, ja se koskisi ennen lainmuutoksen voimaantuloa syntyneitä henkilöitä.
Kun 9 §:n 1 momettia muutettaisiin siten, että Suomen kansalaiselle syntyvä lapsi saisi Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla, myös 11 §:n merkitys vähenisi. Kyseinen pykälä koskee lapsen äidin ja isän solmiman avioliiton vaikutusta lapsen kansalaisuuteen. Pykälän 1 momentin mukaan lapsi, joka ei saa Suomen kansalaisuutta 9 §:n nojalla tai joka ei ole saanut Suomen kansalaisuutta ilmoituksesta, saa Suomen kansalaisuuden vanhempiensa keskinäisen avioliiton solmimisesta lukien, jos mies oli lapsen syntyessä ja on siitä lähtien ollut Suomen kansalainen ja miehen isyys lapseen on vahvistettu ennen avioliiton solmimista. Jos isyys kuitenkin vahvistetaan avioliiton solmimisen jälkeen ja isä on edelleen Suomen kansalainen, lapsi saa Suomen kansalaisuuden 2 momentin mukaan vasta isyyden vahvistamispäivästä lukien. Jos isä on kuollut avioliiton solmimisen jälkeen, lapsi saa Suomen kansalaisuuden isyyden vahvistamispäivästä lukien, jos isä oli kuollessaan Suomen kansalainen. Myös voimassa olevan 11 §:n mukainen kansalaisuuden saamisen tapa säilytettäisiin siirtymäsäännöksissä, ja se koskisi ennen lainmuutoksen voimaantuloa syntyneitä lapsia.
Äitiys ja isyys määräytyvät äitiyslain ja isyyslain (11/2015) mukaisesti. Äidillä tarkoitetaan siten paitsi lapsen synnyttänyttä henkilöä, myös tämän lisäksi vahvistettua toista äitiä. Lapsi saisi Suomen kansalaisuuden myös siinä tapauksessa, että Suomessa tunnustettaisiin äitiyslain 45 §:n 3 momentin perusteella sellainen päätös, jolla Suomen kansalainen olisi jossakin toisessa valtiossa vahvistettu äidiksi lapsen synnyttäneen henkilön sijasta. Tällaisessa tilanteessa lapsen katsottaisiin saaneen Suomen kansalaisuuden takautuvasti syntymästään lukien.
Pykälän 3 momentti ehdotetaan kumottavaksi. Momentissa olevat säännökset koskevat tilannetta, jossa lapsella on kaksi äitiä. Lapselle vahvistettu toinen äiti rinnastuu 2 kohdan mukaisesti vahvistettuun isään. Koska lapsi saisi Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla myös vahvistetulta isältä tai äidiltä, ei tarvittaisi enää erillisiä säännöksiä sellaista tilannetta varten, jossa lapsella on äitiyslain nojalla kaksi äitiä.
10 §. Adoptiolapsi. Pykälässä säädetään adoptiolapsen kansalaisuuden saamisesta. Ulkomaalainen alle 12-vuotias lapsi, joka on adoptoitu ja jonka adoptiovanhemmista ainakin toinen on Suomen kansalainen, saa Suomen kansalaisuuden adoption perusteella siitä ajankohdasta lukien, jolloin adoptio on Suomessa pätevä. Alle 12-vuotias adoptiolapsi saa siten Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla, jos ainakin toinen hänen adoptiovanhemmistaan on Suomen kansalainen. Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s. 36) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on lasten oikeudellisen yhdenvertaisuuden parantaminen lähentämällä ottolapsen asemaa biologisen lapsen asemaan.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin 12 vuoden ikäraja ja alle 18-vuotias adoptiolapsi saisi sen perusteella Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla. Alle 18-vuotiaana adoptoitu lapsi, jolla ei ole Suomen kansalaisuutta, saisi Suomen kansalaisuuden adoption perusteella, jos hänen adoptiovanhemmistaan ainakin toinen olisi Suomen kansalainen. Kuten nykyisinkin, adoptiolapsi saisi Suomen kansalaisuuden siitä ajankohdasta lukien, jolloin adoptio on Suomessa pätevä.
Jos lapsi on ennen adoptiota täyttänyt 12 vuotta, käytössä on nykyisin 27 §:n mukainen ilmoitusmenettely. Silloin lapsi saa Suomen kansalaisuuden kansalaisuusilmoituksen perusteella, jos adoptiovanhemmista ainakin toinen on Suomen kansalainen ja adoptio on Suomessa pätevä. Voimassa olevan 27 §:n mukainen ilmoitusmenettely säilytettäisiin siirtymäsäännöksissä, ja se koskisi niitä ennen lainmuutoksen voimaantuloa adoptoituja lapsia, joilla ei olisi Suomen kansalaisuutta ja jotka olisivat ennen adoptiota täyttäneet 12 vuotta.
11 §.Vanhempien avioliitto. Pykälässä säädetään siitä, milloin lapsi saa Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla vanhempiensa solmiessa avioliiton. Pykälän 1 momentin mukaan lapsi, joka ei saa Suomen kansalaisuutta 9 §:n nojalla tai joka ei ole saanut Suomen kansalaisuutta ilmoituksesta, saa Suomen kansalaisuuden vanhempiensa keskinäisen avioliiton solmimisesta lukien, jos mies oli lapsen syntyessä ja on siitä lähtien ollut Suomen kansalainen ja miehen isyys lapseen on vahvistettu ennen avioliiton solmimista. Jos isyys kuitenkin vahvistetaan avioliiton solmimisen jälkeen ja isä on edelleen Suomen kansalainen, lapsi saa Suomen kansalaisuuden 2 momentin mukaan vasta isyyden vahvistamispäivästä lukien. Jos isä on kuollut avioliiton solmimisen jälkeen ja oli kuollessaan Suomen kansalainen, lapsi saa Suomen kansalaisuuden isyyden vahvistamispäivästä lukien.
Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Tässä esityksessä ehdotetaan 9 §:ää muutettavaksi siten, että Suomen kansalaiselle syntyvä lapsi saisi Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla eikä vanhempien avioliitolla olisi enää vaikutusta lapsen kansalaisuuden saamiseen. Ehdotettu muutos koskisi sen voimaan tultua syntyneitä lapsia. Voimassa olevan 11 §:n mukainen kansalaisuuden saamisen tapa säilytettäisiin siirtymäsäännöksissä. Ennen ehdotetun muutoksen voimaantuloa Suomen kansalaiselle syntynyt lapsi eli alle 18-vuotias henkilö voisi siten edelleenkin saada Suomen kansalaisuuden vanhempiensa solmiman avioliiton perusteella.
13 §.Kansalaistamisen yleiset edellytykset. Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kansalaistamisen yleisiin edellytyksiin kuuluu se, että henkilö on täyttänyt 18 vuotta tai sitä ennen avioitunut. Vain henkilö, joka täyttää tämän edellytyksen, voi itse hakea kansalaisuutta. Koska lapsen määritelmää lain 2 §:ssä ehdotetaan tässä hallituksen esityksessä muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin viittaus naimattomuuteen, myös 13 §:n 1 momentin 1 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin viittaus avioitumiseen ennen 18 vuoden ikää. Momentissa säädettäisiin siis, että yhtenä edellytyksenä kansalaisuuden saamiselle on, että hakija on täyttänyt 18 vuotta.
Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään asumisaikaedellytyksestä. Hakijan kansalaistamisen yhtenä edellytyksenä on nykyisin se, että hakemusta ratkaistaessa hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika) tai seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika). Hakijan on siis hakemusta ratkaistaessa täytettävä joko yhtäjaksoinen tai kerätty asumisaika. Säännökset siitä, kumpaa asumisaikaa sovelletaan, sisältyvät nykyisin 16 §:ään.
Asumisaikaedellytystä koskevia säännöksiä esitetään tässä hallituksen esityksessä muutettaviksi siten, että niitä yksinkertaistettaisiin nykyiseen verrattuna. Kansalaisuuden myöntäminen hakemuksen perusteella edellyttäisi jatkossakin sitä, että hakija täyttää ratkaisuhetkellä mm. asumisaikaedellytyksen. Yleisenä asumisaikaedellytyksenä olisi samaan tapaan kuin nykyisin se, että hakijalla on ollut varsinainen asunto ja koti Suomessa viimeksi kuluneiden viiden vuoden ajan. Jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan kuitenkin luovuttaisiin. Säännökset asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista olisivat 16 §:ssä. Asumisaikaedellytyksen muuttaminen ja kerätystä asumisajasta luopuminen vaikuttaisi myös asumisajasta poikkeamista koskeviin säännöksiin (18 §, 18 a §, 20 - 22 §, 23 § 2 mom. ja 24 § 3 mom.).
Pykälän 1 momentin 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että a ja b alakohtiin sisältyvä jaottelu yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan poistettaisiin. Asumisaikaedellytyksenä olisi se, että ulkomaalaisen varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneiden viiden vuoden ajan. Samalla tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Ei olisi tarpeen edellyttää erikseen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa Suomessa, koska tämä sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet viisi vuotta. Kuten ennenkin, asumisaikaedellytyksen olisi edelleenkin täytyttävä hakemusta ratkaistaessa ja tarkasteluajankohtana olisi siten yhä päätöksentekohetki.
14 §. Asumisajan alkaminen. Pykälässä säädetään siitä, milloin kansalaisuuden saamiseen hyväksyttävän asumisajan katsotaan alkavan. Pykälän 2 momentissa säädetään asumisajan alkamisesta silloin, kun henkilöllisyys on ollut selvittämättä. Hyväksyttävä asumisaika alkaa tällöin vasta, kun hakija on esittänyt selvityksen henkilöllisyydestään. Tätä aikaisemmin oleskeltu aika tai osa siitä hyväksytään asumisaikaan, jos hakija on osoittanut aloitteellisuutta henkilöllisyyden selvittämiseksi, samoin kuin alaikäisenä oleskeltu aika tai osa siitä, jos henkilöllisyys on ollut selvittämättä huoltajasta johtuvasta syystä taikka muusta hakijasta riippumattomasta syystä.
Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi. KHO:n vuosikirjapäätöksen (KHO:2008:5) mukaan säännös asumisajan alkamisesta ei tullut sovellettavaksi, kun henkilöllisyyttä pidettiin selvitettynä yksinomaan 6 §:n 3 momentissa säädettyjen edellytysten täytyttyä. Lain 14 §:n 2 momenttia ei ole käytännössä juurikaan sovellettu mainitun vuosikirjapäätöksen jälkeen. Säännökset ovat kuitenkin vaikuttaneet alaikäisten henkilöllisyyden arviointiin siten, että lasten henkilöllisyyttä ei ole pidetty epäselvänä, jos vanhemmat ovat antaneet heidän henkilöllisyydestään ristiriitaisia tietoja. Sääntelyn selkeyttämiseksi 14 §:n 2 momentissa olevat säännökset kokonaisharkinnassa huomioon otettavista seikoista ehdotetaan siirrettäviksi selvitettyä henkilöllisyyttä koskevaan 6 §:ään.
Pykälän 2 momentin kumoamisen myötä asumisajan alkamista koskevat säännökset sisältyisivät pykälän 1 momenttiin. Kansalaistamisen edellytyksenä oleva asumisaika alkaisi siten 1 momentin säännösten perusteella. Sovellettaessa 6 §:n 3 momentin mukaista kymmenen vuoden määräaikaa myös asumisaika kertyisi samanaikaisesti kansalaisuuslain asumisaikaa koskevien säännösten mukaisesti.
15 §. Asumisaikaan hyväksyttävä oleskelu. Pykälän 1 momentissa säädetään perusteista, joilla tilapäisellä oleskeluluvalla oleskeltua aikaa otetaan mukaan asumisaikaa laskettaessa. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 15 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 1 momentista poistettaisiin viittaus yhtäjaksoiseen asumisaikaan. Puolet tilapäisellä oleskeluluvalla oleskellusta ajasta otettaisiin siten huomioon asumisaikaa laskettaessa, jos hakija on ennen jatkuvan oleskeluluvan myöntämistä oleskellut Suomessa tilapäisellä oleskeluluvalla ja hän on oleskellut Suomessa jatkuvalla oleskeluluvalla vähintään vuoden välittömästi ennen hakemuksen ratkaisemista. Samalla 1 momentin viittaus 14 §:n 1 momentin 2 kohtaan muutettaisiin viittaukseksi 14 §:n 2 kohtaan, koska tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan 14 §:n 2 momentti kumottavaksi.
Pykälän 2 momentissa säädetään siitä, milloin myös ilman lupaa oleskeltua aikaa hyväksytään kansalaisuutta varten vaadittavaan asumisaikaan. Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 31) perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on kohtuullistaa asumisaikaa silloin, kun hakijan toimintakyvyn katsotaan rajoittuneen ja hän on esimerkiksi laiminlyönyt uusia matkustusasiakirjansa tai oleskelulupansa. Hakijan iän, terveydentilan tai muun näihin verrattavan syyn perusteella myös ilman lupaa oleskeltu aika tai osa siitä hyväksytään asumisaikaan, jos sitä on hakijan kannalta pidettävä kohtuullisena.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 2 momenttiin lisättäisiin täsmennys, josta ilmenisi, että lupakatkon aikana oleskeltu aika ei yleensä kerrytä asumisaikaa kansalaisuutta varten. Ilman lupaa oleskeltua aikaa hyväksyttäisiin asumisaikaan edelleenkin vain pykälässä mainituilla perusteilla. Jos mitään tällaisia syitä ei olisi ja hakija olisi laiminlyönyt oleskelulupansa uusimisen, ei kansalaisuutta varten vaadittavaa asumisaikaa kertyisi oleskelulupien väliin jäävänä aikana. Käytännössä esimerkiksi yhden kuukauden lupakatkosta seuraisi siten se, että kansalaisuutta varten vaadittava asumisaika täyttyisi kuukauden myöhemmin. Mitä pidemmäksi katkos oleskelulupien välissä olisi muodostunut, sitä myöhemmin asumisaikaedellytys täyttyisi. Jos lupakatko jäisi sen sijaan hyvin lyhyeksi, myös sen käytännön vaikutus asumisaikaedellytyksen täyttymiseen olisi pienempi. Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaisesti kansalaistamisen edellytysten on täytyttävä silloin, kun hakemus ratkaistaan.
16 §. Asumisaikaan sisältyvät ulkomaanmatkat. Pykälässä säädetään siitä, miten ulkomaanmatkat vaikuttavat asumisaikaedellytyksen täyttymiseen ja milloin sovelletaan kerättyä asumisaikaa. Pykälän nykyinen otsikko, yhtäjaksoisen asumisajan katkeaminen, viittaa yhtäjaksoista ja kerättyä asumisaikaa koskevaan jaotteluun, josta tässä esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi.
Säännöksiä ulkomaamatkojen vaikutuksesta asumisaikaan esitetään yksinkertaistettaviksi. Pykälässä olisi jatkossakin säännökset siitä, miten paljon ulkomaanmatkoja kansalaistamisen edellytyksenä olevaan asumisaikaan voisi sisältyä. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, ei 16 §:ssäkään enää tarvittaisi säännöksiä siitä, milloin sovelletaan yhtäjaksoista ja milloin kerättyä asumisaikaa.
Kansalaisuuslain nykyisten säännösten mukaan hakija voi olla ulkomailla lähes puolet siitä asumisajasta, joka on kansalaistamisen edellytyksenä. Viiden vuoden asumisaikana voi olla ulkomaanmatkoja yhteensä yli kaksi vuotta. Asumisaikaan saisi edelleenkin sisältyä vastaava määrä ulkomaanmatkoja kuin nykyisin, mutta ulkomailla oleskellun ajan jakautumisesta säädettäisiin nykyistä joustavammin. Tämä mahdollistaisi jatkossakin myös yksittäisen pidemmän, esimerkiksi työstä tai opiskelusta johtuvan jakson ulkomailla. Yksinkertaisemmassa sääntelyssä olisi siten aineksia myös nykyisestä kerätystä asumisajasta. Samalla tosiasiallisen Suomessa asumisen vaatimus säilyisi edelleenkin vahvana. Yli puolet asumisajasta olisi oltava fyysisesti Suomessa. Viimeksi kulunutta vuotta koskevilla vaatimuksilla pyrittäisiin varmistamaan, että hakija asuisi myös kansalaisuuden saamista edeltävän vuoden aikana tosiasiallisesti Suomessa.
Jotta asumisaikaedellytys täyttyisi, viimeksi kuluneen eli hakemuksen ratkaisuhetkeä välittömästi edeltävän vuoden aikana voisi olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan. Koko viiden vuoden asumisaikana eli viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana matkoja voisi olla yhteensä enintään 750 vuorokauden ajan. Jos asumisaikaedellytyksestä poikettaisiin siten, että sovellettaisiin neljän vuoden asumisaikaa, matkoja voisi olla viimeksi kuluneiden neljän vuoden aikana yhteensä enintään 600 vuorokauden ajan. Jos taas asumisajasta poikettaisiin siten, että sovellettaisiin kahden vuoden asumisaikaa, matkoja voisi olla viimeksi kuluneiden kahden vuoden aikana yhteensä enintään 300 vuorokauden ajan.
Ehdotettavat matkoja koskevat säännökset olisivat perusajatuksiltaan pitkälti linjassa myös pysyvää oleskelulupaa koskevan ulkomaalaislain 56 §:n sekä unionin kansalaisen ja tämän perheenjäsenen pysyvää oleskelua koskevan 161 g §:n kanssa. Pysyvän oleskeluluvan osalta lähtökohtana on se, että Suomessa oleskelua on vähintään puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta. Unionin kansalaisen ja tämän perheenjäsenen oikeus pysyvään oleskeluun edellyttää puolestaan lähtökohtaisesti sitä, että matkat Suomen ulkopuolelle eivät ylitä vuosittain kuutta kuukautta. Näiden ulkomaalaislain säännösten mukaan myös poissaolojen syihin kiinnitetään huomiota ja myös pidemmät poissaolot ovat mahdollisia.
Kansalaistamisen edellytyksenä oleva asumisaika ei täyttyisi, jos ulkomaanmatkojen yhteismäärä ylittäisi ehdotettavat enimmäismäärät. Tarkasteluajankohtana olisi kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaisesti hakemuksen ratkaisuhetki. Lähtökohtana olisi se, että pykälässä tarkoitetuiksi ulkomaanmatkoiksi laskettaisiin kaikki Suomen ulkopuolella oleskelu sen tarkoituksesta riippumatta. Asumisajasta voitaisiin kuitenkin edelleenkin poiketa yksittäisessä tapauksessa 18 §:n mukaisesti siten, että kansalaisuus voitaisiin myöntää, vaikka ehdotetut ulkomaanmatkojen enimmäismäärät ylittyisivät jonkin verran. Harkittaessa asumisaikaedellytyksestä poikkeamista voitaisiin kiinnittää huomiota myös matkojen syihin, kuten siihen, onko ulkomailla olo johtunut Suomeen liittyvästä työstä. Alla 18 §:ään ehdotettavien muutosten perusteluissa on esimerkkejä tilanteista, joissa asumisajasta voitaisiin poiketa erittäin painavasta syystä.
Lain 16 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että hakijalla saisi hakemuksen ratkaisemista edeltävän vuoden aikana olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan. Viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana hakijalla saisi olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 750 vuorokauden ajan. Jos asumisaikaedellytyksestä poikettaisiin siten, että sovellettaisiin neljän vuoden asumisaikaa, hakijalla saisi viimeksi kuluneiden neljän vuoden aikana olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 600 vuorokauden ajan. Jos asumisaikaedellytyksestä poikettaisiin siten, että sovellettaisiin kahden vuoden asumisaikaa, hakijalla saisi viimeksi kuluneiden kahden vuoden aikana olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 300 vuorokauden ajan. Myös silloin, kun sovellettaisiin neljän tai kahden vuoden asumisaikaa, ulkomaanmatkoja saisi olla viimeksi kuluneen vuoden aikana yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan.
Näitä matkojen enimmäismääriä koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös silloin, kun asumisaikaa laskettaessa otettaisiin huomioon tilapäisellä oleskeluluvalla oleskeltua aikaa 15 §:n 1 momentin mukaisesti. Ulkomaanmatkoja saisi siten olla viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana yhteensä enintään 750 vuorokauden ajan. Viimeksi kuluneen vuoden aikana ulkomaanmatkoja saisi puolestaan olla yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan.
Pykälän otsikkoa ehdotetaan samalla muutettavaksi siten, että siitä ilmenee pykälän koskevan ulkomaanmatkoja, joita asumisaikaan voi sisältyä.
17 §.Kielitaidon osoittaminen. Pykälässä on luettelo tavoista, joilla kansalaisuutta varten vaadittavan tyydyttävän kielitaidon voi osoittaa. Pykälän 6 ja 7 kohtien mukaan kielitaito voidaan osoittaa suomeksi tai ruotsiksi suoritetulla ammatillisella tutkinnolla. Pykälän 6 kohdassa on viitattu ammatillisesta peruskoulutuksesta annettuun lakiin (630/1998) ja 7 kohdassa ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettuun lakiin (631/1998). Nämä lait on kumottu ammatillisesta koulutuksesta annetulla lailla (531/2017), minkä vuoksi kohdissa olevia lakiviittauksia on tarpeen päivittää. Kohtia täsmennettäisiin lisäksi siten, että niissä otettaisiin huomioon myös Ahvenanmaalla suoritetut ammatilliset tutkinnot. Mainitut valtakunnalliset ammatillista koulutusta koskevat lait eivät kata Ahvenanmaalla suoritettua ammatillista koulutusta, josta säädetään lukiokoulutuksesta annetussa maakuntalaissa (Ålands författningssamling 2011:13). Pykälän 6 ja 7 kohtiin lisättäisiin viittaukset ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin (531/2017) ja lukiokoulutuksesta annettuun Ahvenanmaan maakuntalakiin.
Kielitaidon voisi jatkossakin osoittaa ainoastaan sellaisella ammatillisella tutkinnolla, joka on suoritettu kokonaan. Kielitaitoa ei sen sijaan voisi edelleenkään osoittaa todistuksella, joka on annettu ammatilliseen koulutukseen valmistavasta koulutuksesta tai tutkinnon osan suorittamisesta, vaikka todistuksessa olisi viitattu mainittuun ammatillista koulutusta koskevaan lainsäädäntöön.
Pykälän 8 kohdan mukaan kielitaito voidaan osoittaa eräillä yliopisto- ja ammattikorkeakouluopinnoilla. Kohdassa on viitattu yliopistojen tutkinnoista annettuun valtioneuvoston asetukseen (794/2004) ja ammattikorkeakouluista annettuun valtioneuvoston asetukseen (352/2003). Näitä viittauksia on tarpeen päivittää. Samalla selvennettäisiin, että kohdassa mainituilla opinnoilla tarkoitetaan tyydyttävää kielitaitoa osoittavia opintoja. Kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että kielitaito voitaisiin osoittaa suorittamalla julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain (424/2003) 6 §:n 1 momentin mukaiset tyydyttävää taitoa osoittavat suomen tai ruotsin kielen opinnot tai kypsyysnäyte suomen tai ruotsin kielellä. Kielitaidon voisi osoittaa kohdassa mainituilla tavoilla myös osana Ahvenanmaalla suoritettuja opintoja.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, joka koskee auktorisoitua ja virallista kääntäjää sekä oikeustulkkirekisteriin merkittyä oikeustulkkia. Hakija voisi osoittaa kielitaitoedellytyksen täyttymisen myös todistuksella siitä, että hänelle on myönnetty oikeus toimia auktorisoituna tai virallisena suomen tai ruotsin kielen kääntäjänä. Momentissa viitattaisiin auktorisoiduista kääntäjistä annettuun lakiin (1231/2007) ja sitä edeltäneeseen virallisista kääntäjistä annettuun lakiin (1148/1988). Kielitaitoedellytys täyttyisi, jos hakijalle olisi myönnetty oikeus tehdä käännöksiä suomesta, suomeen, ruotsista tai ruotsiin. Hakija voisi niin ikään osoittaa kielitaidon todistuksella siitä, että hänet on rekisteröity oikeustulkiksi. Tältä osin viitattaisiin oikeustulkkirekisteristä annettuun lakiin (1590/2015).
Auktorisoidun kääntäjän oikeus myönnetään ja oikeustulkin rekisteröinti tehdään määräajaksi. Määräaika liittyy kääntäjänä tai tulkkina toimimiseen, mutta sillä ei olisi merkitystä kielitaidon osoittamisen kannalta. Todistuksella voisi siten osoittaa kansalaisuutta varten vaadittavan kielitaidon myös silloin, kun oikeus toimia auktorisoituna kääntäjänä ei olisi enää voimassa tai hakija ei olisi enää merkittynä oikeustulkkirekisteriin.
18 §. Asumisaikaedellytysestä poikkeaminen. Pykälässä säädetään perusteista, joilla asumisaikaedellytyksestä voidaan poiketa siten, että kansalaisuus myönnetään lyhyemmän Suomessa asumisen perusteella ja kansalaisuuden saamista varten riittää kahden vuoden asumisaika. Asumisaikaedellytyksestä voidaan 1 momentin mukaan poiketa kahden vuoden asumisajan jälkeen, jos ulkomaalaisella on lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät siteet Suomeen. Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamisen edellytyksenä on lisäksi se, että 1) hakijan Suomessa olevan, vakinaisen ja päätoimisen työn hoitaminen on kohtuuttoman vaikeaa ilman Suomen kansalaisuutta, 2) hakijaa on ilman omaa syytään virheellisesti pidetty Suomen kansalaisena vähintään 10 vuotta suomalaisen viranomaisen sellaisen erehdyksen takia, josta on johtunut Suomen kansalaisen oikeuksiin tai velvollisuuksiin liittyvä merkittävä seuraus taikka 3) muutoin on olemassa erittäin painava syy asumisaikaedellytyksestä poikkeamiselle.
Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp, s. 33) mukaan viranomainen voi 18 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla käyttää harkintavaltaa yksittäisissä tapauksissa, jotka hakijan tilanteesta ja taustasta riippuen voivat vaihdella paljonkin. Erittäin painavana syynä voi olla esimerkiksi se, että kansalaistamisella on hakijalle erittäin suuri merkitys työnteon tai muun vastaavan syyn perusteella, ja edellytettävästä asumisajasta puuttuu vain vähän.
Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 18 §:n 1 momentin 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin yhtäjaksoiseen asumisaikaan viittaava sana keskeytyksettä. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet kaksi vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet kaksi vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
Pykälän 2 momentin 3 kohtaa ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että siihen lisättäisiin viittaus hakijaan ja kanssahakijaan. Pykälän 1 momenttia voitaisiin siten soveltaa sellaisissa tilanteissa, joissa on olemassa erittäin painava syy hakijan tai kanssahakijan asumisaikaedellytyksestä poikkeamiselle. Tällä tavoin selvennettäisiin, että 18 § mahdollistaa poikkeamisen erittäin painavasta syystä myös sellaisen kanssahakijan eduksi, joka on asunut Suomessa kahden vuoden ajan. Käytännössä tämä koskisi 15 vuotta täyttäneitä kanssahakijoita, joilta edellytetään muutoin neljän vuoden asumisaikaa.
Sekä hakijan että kanssahakijan eduksi asumisajasta voitaisiin poiketa erilaisissa tilanteissa erittäin painavan syyn perusteella esimerkiksi seuraavasti. Erittäin painavana syynä voisi olla esimerkiksi se, että kansalaistamisella olisi hakijalle erittäin suuri merkitys työnteon vuoksi tai muulla vastaavalla perusteella ja vaadittavasta asumisajasta puuttuisi vain vähän. Hakijan asumisajasta voitaisiin niin ikään poiketa esimerkiksi silloin, kun hakijan puoliso työskentelee yleisuran virkamiehenä ulkoasiainhallinnossa. Ulkomailla oleskellut jaksot kuuluvat kaikkien ulkoasiainhallinnon yleisuran virkamiesten työn luonteeseen riippumatta siitä, onko ulkomaille siirtymisen taustalla laissa säädettyä velvollisuutta.
Kanssahakijan eduksi voitaisiin erittäin painavaa syytä soveltaa esimerkiksi silloin, kun 15 vuotta täyttäneeltä kanssahakijalta vaadittavasta asumisajasta puuttuisi vielä jonkin verran mutta hänelle voitaisiin muutoin myöntää kansalaisuus yhdessä huoltajansa kanssa. Sekä hakijan että kanssahakijan asumisajasta voitaisiin niin ikään poiketa esimerkiksi siinä tapauksessa, että kansalaisuus voitaisiin muutoin myöntää hänelle mutta vaadittavasta asumisajasta puuttuisi vähän esimerkiksi hänen oltuaan ulkomailla yli ehdotetun 16 §:n mukaisen määrän. Harkittaessa asumisaikaedellytyksestä poikkeamista voitaisiin tällöin kiinnittää huomiota myös matkojen syihin, kuten siihen, onko ulkomailla olo johtunut Suomeen liittyvästä työstä. Asumisaikaedellytyksestä voitaisiin poiketa myös esimerkiksi silloin, kun hakija tai kanssahakija olisi ollut vaadittuna asumisaikana enemmän ulkomailla kuin ehdotettu 16 § mahdollistaisi ja tämä olisi johtunut sellaisesta yllättävästä henkilökohtaisesta syystä, joka olisi estänyt häntä palaamasta Suomeen. Tällainen syy voisi olla esimerkiksi hakijan tai kanssahakijan joutuminen yllättäen sairaalahoitoon tai sellainen luonnonmullistus, jonka vuoksi hänen paluunsa Suomeen ei olisi toteutunut ajoissa.
18 a §. Asumisaikaedellytyksestä poikkeaminen kielitaitoedellytyksen täyttyessä. Pykälässä säädetään siitä, että asumisaikaedellytyksestä voidaan poiketa, jos hakija täyttää 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisen kielitaitoedellytyksen. Suomen kansalaisuus voidaan tällöin myöntää vuoden ennen yleisen asumisaikaedellytyksen täyttymistä. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 18 a §:n 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittaukset yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan poistettaisiin. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
18 b §. Kielitaitoedellytyksestä poikkeaminen. Kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentissa säädetään perusteista poiketa kielitaitoedellytyksestä. Momentin 3 kohdan mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos hakija ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä. Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp, s.46) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tällä tarkoitetaan sellaista huonokuntoisuutta, sairautta, kehitysvammaisuutta tai muuta vammaa, jonka perusteella kielitaitoedellytystä olisi mahdoton täyttää tai olisi kohtuutonta vaatia sen täyttämistä. Kielitaitoedellytyksestä voidaan siten poiketa esimerkiksi kuulo- tai näkövamman perusteella, jos hakija ei pysty sen vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä. Käytännössä kielitaitoedellytyksestä on poikettu näillä perusteilla joko kokonaan tai osittain, esimerkiksi suullisen kielitaidon osalta. Poikkeamista harkittaessa arvioidaan hakijan tilannetta kokonaisuudessaan.
Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 1 artiklan mukaan vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla sellainen pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. Sopimus on tehty kansalaisuuslain kokonaisuudistuksen jälkeen vuonna 2006, ja Suomi on liittynyt sopimukseen vuonna 2016. Kansalaisuuslain esitöiden perusteella 18 b §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetty poikkeamisperuste kattaa jo nyt sellaisen vammaisuuden, jonka vuoksi on mahdotonta täyttää kielitaitoedellytystä tai on kohtuutonta vaatia sen täyttämistä, vaikka pykälässä onkin nimenomaisesti mainittu poikkeamisperusteena vain terveydentila sekä aisti- ja puhevamma. Vammaisuus voitaisiin mainita itsenäisenä perusteena lainkohdan sanamuodossa, ja siksi pykälän 1 momentin 3 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä viitattaisiin aisti- ja puhevamman sijasta vammaisuuteen. Käytännössä tämä tarkoittaisi jatkossakin sitä, että vain sellainen vamma, jolla on merkitystä kielitaitoedellytyksen saavuttamisen kannalta, otettaisiin poikkeamisperusteena huomioon.
Poikkeamista harkittaessa arvioitaisiin jatkossakin hakijan tilannetta kokonaisuudessaan. Harkinnassa otettaisiin huomioon esimerkiksi vamman vaikutus kielen oppimiseen. Kielitaitoedellytyksestä voitaisiin edelleenkin poiketa siltä osin kuin hakija ei pysty vammansa vuoksi täyttämään sitä. Esimerkiksi aikuisena kuulovamman saaneen henkilön tapauksessa voi olla perusteita poiketa kielitaitoedellytyksestä kokonaan tai suullisen taidon osalta, koska tällaisella henkilöllä ei välttämättä ole kokemusta viittomakielestä. Joissakin tilanteissa, joissa hakija ei vammansa vuoksi pystyisi täyttämään kielitaitoedellytystä suullisen taidon osalta, kielitaito voitaisiin osoittaa myös ilman ääniaineistoa suoritetulla yleisellä kielitutkinnolla eli kirjoittamisen ja tekstin ymmärtämisen osakokeilla.
Pykälän 2 momentissa säädetään kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta luku- ja kirjoitustaidottoman sekä sellaisen 65-vuotiaan tai sitä vanhemman hakijan osalta, jolle on myönnetty oleskelulupa muutoin kuin kansainvälisen suojelun perusteella. Kielitaitoedellytyksestä voidaan lainkohdan mukaan poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin. Pykälän 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.
Pykälän 2 momentissa olevaa säännöstä, joka koskee 65-vuotiasta ja sitä vanhempaa hakijaa, muutettaisiin siten, että siinä ei viitattaisi henkilöön, jolle on myönnetty oleskelulupa muulla kuin 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla perusteella. Säännös ei muuttuisi sisällöllisesti, mutta viittaus oleskelulupaan poistettaisiin, koska kyseessä voi olla esimerkiksi Pohjoismaan tai Euroopan unionin kansalainen, jonka oleskeluoikeus ei edellytä oleskelulupaa. Momentissa viitattaisiin muuhun kuin 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun 65-vuotiaaseen tai sitä vanhempaan hakijaan.
Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään painottanut hakijan oman opettajan todistuksen merkitystä luku- ja kirjoitustaidottomuuden toteamisessa. Pykälän 2 momentissa tarkoitetut kielen alkeet tai opinnot on kuitenkin käytännössä voinut osoittaa myös muun kuin hakijaa opettaneen opettajan todistuksella. Suomen tai ruotsin kielen opettaja voi antaa todistuksen hakijan kielitaidosta myös erillisen testauksen perusteella, vaikka hän ei olisi itse aiemmin opettanut hakijaa. Todistus 2 momentissa tarkoitetuista opinnoista ei niin ikään välttämättä edellytä hakijaa opettaneen opettajan todistusta, vaan se voidaan antaa myös esimerkiksi oppilaitoksen tietojärjestelmästä ilmenevien opintosuoritustietojen perusteella. On myös huomattava, että 65 vuotta täyttänyt kansalaisuutta hakeva henkilö ei ole välttämättä osallistunut suomen tai ruotsin kielen opintoihin eikä hänellä siten ole omaa opettajaa, joka voisi antaa todistuksen hänen kielitaidostaan. Luku- ja kirjoitustaidottomuuden toteamisessa hakijaa opettaneen opettajan havainnot ovat kuitenkin olennaisia.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että 2 momentissa tarkoitetut kielen alkeet tai opinnot osoitettaisiin suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella. Luku- ja kirjoitustaidottomuus osoitettaisiin, kuten nytkin, hakijaa opettaneen suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.
20 §.Kansainvälistä suojelua saavan tai kansalaisuudettoman osalta tehtävät poikkeukset. Pykälässä säädetään yleisestä asumisaikaedellytyksestä tehtävistä poikkeuksista tiettyjen henkilöryhmien osalta. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä, jos hänellä on Suomessa pakolaisen asema, oleskelulupa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella tai hän on tahtomattaan kansalaisuudeton, ja hän täyttää pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetyn asumisaikaedellytyksen. Koska kansalaisuudettoman määritelmää lain 2 §:ssä esitetään muutettavaksi siten, että laissa olisi jatkossa vain yksi kansalaisuudettoman määritelmä, ehdotetaan myös 20 §:n 1 momenttia muutettavaksi siten, että sen 1 kohdasta poistettaisiin sana ”tahtomattaan”.
Edellä mainitun lisäksi yksinkertaistettaisiin asumisaikaa koskevia säännöksiä. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan tässä esityksessä muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 20 §:n 1 momenttia muutettaisiin siten, että sen 2 kohtaan sisältyvä jaottelu yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan poistettaisiin. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
Myös pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin sana "tahtomattaan".
21 §. Pohjoismaan kansalaisen osalta tehtävät poikkeukset. Pykälässä säädetään siitä, millä perusteilla asumisaikaedellytyksestä voidaan poiketa, jos hakija on Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan kansalainen. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 21 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin yhtäjaksoiseen asumisaikaan viittaava sana keskeytyksettä. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet kaksi vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet kaksi vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
22 §. Suomen kansalaisen puolison osalta tehtävät poikkeukset. Pykälässä säädetään siitä, millä perusteilla asumisaikaedellytyksestä voidaan poiketa, jos hakija on Suomen kansalaisen puoliso. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 22 §:n 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin a ja b alakohtiin sisältyvä jaottelu yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
23 §. Kanssahakijan osalta tehtävät poikkeukset. Pykälässä säädetään siitä, millä perusteilla kansalaistamisen edellytyksistä voidaan poiketa kanssahakijan osalta. Pykälän 2 momentissa säädetään 15 vuotta täyttäneen kanssahakijan asumisaikaedellytyksestä poikkeamisesta. Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 23 §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin jaottelu yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
24 §. Lapsen kansalaistaminen. Pykälässä säädetään lapsen kansalaistamisesta hakemusmenettelyssä. Lapselle voidaan eräin edellytyksin myöntää Suomen kansalaisuus huoltajan tai edunvalvojan tekemästä hakemuksesta. Pykälän 3 momentin mukaan 15 vuotta täyttäneelle lapselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus edellyttäen, että lapsen varsinainen asunto ja koti on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta keskeytyksettä tai yhteensä kuusi vuotta seitsemän ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä.
Koska 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista yleistä asumisaikaedellytystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan luovuttaisiin, myös 24 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin jaottelu yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan. Edellytyksenä olisi siten se, että varsinainen asunto ja koti olisi ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Lisäksi tehtäisiin kielellinen muutos, jolla selkeytettäisiin säännöksen sanamuotoa. Se, että varsinainen asunto ja koti on Suomessa hakemusta ratkaistaessa, sisältyy käytännössä myös siihen, että varsinainen asunto ja koti on hakemusta ratkaistaessa ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta. Asumisaikana sallittavista ulkomaanmatkoista säädettäisiin 16 §:ssä.
Pykälän 4 momentissa säädetään, että kun 3 momentissa tarkoitettu lapsi on entinen Suomen kansalainen tai Pohjoismaan kansalainen, edellytyksenä hakemuksen hyväksymiselle on kahden vuoden asumisaika. Kansalaisuuslain 29 §:ää on muutettu vuonna 2011 siten, että entinen Suomen kansalainen saa Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta. Entisellä Suomen kansalaisella ei ole enää asumisaikaedellytystä. Koska entinen Suomen kansalainen saa siten Suomen kansalaisuuden takaisin ilman Suomessa asumista, ehdotetaan pykälän 4 momenttia muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin viittaus entiseen Suomen kansalaiseen. Kyseinen momentti koskisi jatkossa vain Pohjoismaan kansalaisia.
25 §.Täysivaltaiseksi tulon vaikutus vireillä olevaan hakemukseen. Pykälässä säädetään lapsen täysivaltaiseksi tulon vaikutuksesta vireillä olevaan hakemukseen. Jos kanssahakija täyttää 18 vuotta tai avioituu ennen kuin hakemus on ratkaistu, hänen on 25 §:n 1 momentin mukaan täydennettävä hakemus itseään koskevaksi. Jos lapsi täyttää 18 vuotta tai avioituu ennen kuin huoltajan hänen puolestaan tekemä hakemus on ratkaisu, pykälän 2 momentin mukaan hänen on vahvistettava allekirjoituksellaan hakemus. Koska avioituminen ei enää vaikuta täysivaltaiseksi tuloon ja lapsen määritelmää lain 2 §:ssä esitetään muutettavaksi siten, että tämä otetaan huomioon, ehdotetaan myös 25 §:n 1 ja 2 momenttia muutettavaksi siten, että niistä poistettaisiin viittaus alle 18-vuotiaana avioitumiseen.
26 §.Ulkomaalainen, jonka isä tai äiti on Suomen kansalainen. Pykälässä säädetään siitä, milloin lapsi saa Suomen kansalaisuuden kansalaisuusilmoituksen perusteella, jos hänen vanhempansa on Suomen kansalainen. Tämä koskee sellaisia tilanteita, joissa lapsi ei ole saanut Suomen kansalaisuutta vanhemmaltaan syntyessään suoraan lain nojalla 9 §:n perusteella. Pykälän 1 kohdan mukaan ulkomaalainen, joka ei saa syntyessään Suomen kansalaisuutta, saa ilmoituksesta Suomen kansalaisuuden, jos hänen syntyessään isä tai äitiyslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettu äiti oli Suomen kansalainen ja hän syntyi Suomessa ja isyys tai äitiys vahvistettiin vasta hänen täytettyään 18 vuotta tai avioiduttuaan tätä nuorempana. Pykälän 2 kohta koskee puolestaan tilannetta, jossa henkilö on syntynyt Suomen ulkopuolella ja hänen isäkseen tai äidikseen on vahvistettu Suomen kansalainen.
Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Tässä esityksessä ehdotetaan 9 §:ää muutettavaksi siten, että Suomen kansalaiselle syntyvä lapsi saisi Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla eikä vanhempien avioliitolla ja lapsen syntymämaalla olisi enää vaikutusta lapsen kansalaisuuden saamiseen. Ehdotettu muutos koskisi sen voimaan tultua syntyneitä lapsia. Voimassa olevan 26 §:n mukainen ilmoitusmenettely säilytettäisiin siirtymäsäännöksissä. Ennen ehdotetun muutoksen voimaantuloa Suomen kansalaiselle syntynyt henkilö voisi siten edelleenkin saada Suomen kansalaisuuden kansalaisuusilmoituksen perusteella, jos hän olisi syntynyt 1.6.2003 tai sen jälkeen eli nykyisen kansalaisuuslain voimassaoloaikana.
27 §.Kaksitoista vuotta täyttänyt adoptiolapsi. Pykälässä säädetään 12 vuotta täyttäneen adoptiolapsen kansalaisuusilmoituksesta. Pykälän mukaan ulkomaalainen ennen adoptiota 12 vuotta täyttänyt lapsi saa ilmoituksesta Suomen kansalaisuuden, jos adoptiovanhemmista ainakin toinen on Suomen kansalainen ja adoptio on Suomessa pätevä. Pykälä täydentää 10 §:ää, jonka perusteella alle 12-vuotiaana adoptoitu lapsi saa Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla.
Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Tässä esityksessä ehdotetaan 10 §:ää muutettavaksi siten, että Suomen kansalaisen adoptoima lapsi eli alle 18-vuotias henkilö saisi Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla. Ehdotettu muutos koskisi sen voimaan tultua adoptoituja lapsia. Voimassa olevan 27 §:n mukainen ilmoitusmenettely säilytettäisiin siirtymäsäännöksissä. Ennen ehdotetun muutoksen voimaantuloa Suomen kansalaiselle adoptoitu lapsi eli alle 18-vuotias henkilö voisi siten edelleenkin saada Suomen kansalaisuuden kansalaisuusilmoituksen perusteella.
28 §. Nuori henkilö. Pykälässä säädetään nuoren eli 18 - 22-vuotiaan henkilön kansalaisuusilmoituksesta. Nuoren henkilön kansalaisuuden saamisen edellytyksiin kuuluu 1 momentin mukaan se, että hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa yhteensä vähintään 10 vuotta, joista vähintään kaksi vuotta keskeytyksettä ennen ilmoituksen tekemistä. Jos nuori henkilö on syntynyt Suomessa, edellytyksenä on 2 momentin mukaan kuuden vuoden asumisaika.
Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännöksiä selkeytettäisiin asumisajan osalta. Nuoren henkilön asumisaikaedellytyksenä olisi se, että hänellä on ollut varsinainen asunto ja koti Suomessa yhteensä 10 vuoden ajan. Viimeksi kuluneen vuoden aikana saisi olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan. Ilmoituksen tekemistä välittömästi edeltävää aikaa koskeva säännös olisi siten yhdenmukainen kansalaisuuslain muiden asumisaikasäännösten kanssa. Viimeistä vuotta koskevilla vaatimuksilla pyrittäisiin jatkossakin varmistamaan, että henkilö on ilmoituksen tehdessään asunut tosiasiallisesti Suomessa. Koko kymmenen vuoden ajalta ei sen sijaan tarvittaisi selvitystä matkavuorokausista.
Lähtökohtana olisi se, että viimeksi kuluneella vuodella tarkoitetaan ilmoituksen tekemistä välittömästi edeltänyttä vuotta. Kansalaisuus katsotaan 31 §:n mukaisesti saaduksi ilmoituksen tekopäivänä, jos kansalaisuuden saamisen edellytykset täyttyvät tuolloin. Jos kansalaisuuden saamisen edellytykset täyttyvät kuitenkin vasta sen jälkeen, kun ilmoitus on tullut vireille, kansalaisuus katsotaan saaduksi edellytysten täyttymispäivänä.
Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin myös eräitä kielellisiä muutoksia, joilla selkeytettäisiin asumisaikaedellytyksen sanamuotoa. Olisi riittävää todeta, että varsinainen asunto ja koti on ollut Suomessa yhteensä kymmenen vuotta ja että viimeksi kuluneen vuoden aikana saisi olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan. Tämän lisäksi ei tarvittaisi erillistä mainintaa siitä, että varsinainen asunto ja koti onSuomessa. Lisäksi jätettäisiin pois sana "vähintään", koska vaatimuksena oleva yhteensä kymmenen vuotta sisältyy myös tätä pidempään aikaan eikä tarkoituksena ole mahdollistaa pidemmän asumisajan vaatimista.
33 §. Kansalaisuuden menettäminen väärien tietojen antamisen perusteella. Pykälässä säädetään tilanteista, joissa kansalaisuuden voi menettää väärien tietojen antamisen perusteella. Pykälän 4 momentissa säädetään määräajasta, jossa kansalaisuuden menettämisestä on päätettävä. Momentissa on myös säännös määräajasta silloin, kun kansalaisuus on myönnetty ehdollisesti. Jos päätös kansalaisuushakemukseen on annettu sillä ehdolla, että hakija vapautuu ennen Suomen kansalaisuuden saamista senhetkisestä kansalaisuudestaan, päätös katsotaan tehdyksi vasta, kun ehdon täyttäminen on todettu tai uusi päätös ilman ehtoa on annettu.
Ennen vuonna 2003 tehtyä kansalaisuuslain kokonaisuudistusta kaksoiskansalaisuus hyväksyttiin Suomessa vain tietyissä tapauksissa. Kansalaisuuslain vuonna 2003 tapahtuneen kokonaisuudistuksen myötä kaksoiskansalaisuus on sallittua. Suomen kansalaisuuden saamisen ehtona ei siis ole vuoden 2003 uudistuksen jälkeen ollut, että hakija vapautuisi ensin muun valtion kansalaisuudesta. Pykälän 4 momentissa olevasta säännöksestä on siten tullut tarpeeton.
Pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin virke, jossa viitataan tilanteisiin, joissa kansalaisuus on annettu sillä ehdolla, että hakija vapautuu ennen Suomen kansalaisuuden saamista senhetkisestä kansalaisuudestaan.
36 §. Kansalaisuusaseman määrittäminen. Pykälässä säädetään Maahanmuuttoviraston tehtäviin kuuluvasta kansalaisuusaseman määrittämisestä. Pykälän 2 momentin mukaan henkilön kansalaisuusasema on pyrittävä määrittämään, jos hänen kansalaisuutensa on tuntematon ja hänellä on kotikunta Suomessa. Kansalaisuusasemaa ei kuitenkaan määritetä, jos henkilöllisyys ei muilta osin ole selvitetty.
Joissakin tilanteissa kansalaisuusasema pystytään määrittämään, vaikka henkilöllisyyttä ei pidettäisi 6 §:n mukaisesti selvitettynä Suomen kansalaisuuden myöntämistä varten. Esimerkiksi turvapaikkaa hakeneen henkilön kansalaisuusasema on mahdollista määrittää, jos hänen kansalaisuusasemastaan saadut tiedot ovat johdonmukaisia ja luotettavina pidettäviä, vaikka hänen henkilöllisyydestään annettuja tietoja ei muutoin pidettäisi kaikilta osin luotettavina.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin toinen virke, jonka mukaan kansalaisuusasemaa ei määritetä, jos henkilöllisyys ei muilta osin ole selvitetty.
40 §.Viranomaisten keskinäinen ilmoitusvelvollisuus. Pykälän 3 momentissa säädetään viranomaisten velvollisuudesta ilmoittaa sellaisista toimista, joiden perusteella kaksoiskansalainen säilyttää Suomen kansalaisuuden 22 vuotta täyttäessään. Momenttia ajantasaistettaisiin vastaamaan kansalaisuuden säilyttämistä koskevaan 34 §:ään aiemmin tehtyjä muutoksia.
Kansalaisuuslain 34 §:n mukaan Suomen kansalainen, jolla on myös jonkin vieraan valtion kansalaisuus, säilyttää Suomen kansalaisuuden 22 vuotta täyttäessään vain, jos hänellä on riittävä yhteys Suomeen. Riittävä yhteys katsotaan 2 momentin mukaan olevan mm. silloin, kun henkilö on 3 kohdan mukaisesti 18 vuotta täytettyään mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä a) ilmoittanut kirjallisesti Suomen edustustolle, Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle haluavansa säilyttää Suomen kansalaisuuden; b) hakenut Suomen passia tai henkilökorttia taikka saanut Suomen passin tai henkilökortin; c) suorittanut tai parhaillaan suorittaa Suomessa varusmies- tai siviilipalvelusta tai naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa tarkoitettua palvelusta; tai d) saanut Suomen kansalaisuuden hakemuksesta tai ilmoituksesta.
Lain 40 §:n 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi siten, että siinä huomioitaisiin Suomen passin lisäksi myös Suomen kansalaisen henkilökortti. Passin tai henkilökortin antamisen lisäksi olisi huomioitava myös tällaista asiakirjaa koskevan hakemuksen vastaanottaminen. Varusmies- tai siviilipalveluksen lisäksi olisi otettava huomioon myös naisten vapaaehtoinen asepalvelus. Suomen kansalaisuuden säilyttää paitsi suoritettuaan jonkin näistä palveluksista alle 22-vuotiaana, myös tällaista palvelusta parhaillaan suorittaessaan, mikä olisi niin ikään otettava huomioon.
Suomen kansalaisuuden säilymisen 34 §:n nojalla merkitsee väestötietojärjestelmään 38 §:n mukaisesti Digi- ja väestötietovirasto tai Ahvenanmaan valtionvirasto. Sen vuoksi 40 §:n 3 momenttia täsmennettäisiin myös siten, että kansalaisuuden säilymiseen liittyvästä toimesta ilmoitettaisiin Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle eikä suoraan väestötietojärjestelmään. Kansalaisuuden säilyttäminen tai menettäminen merkitään väestötietojärjestelmään usein vasta henkilön jo täytettyä 22 vuotta. Määräaikasäännöstä muutettaisiin siksi siten, että 40 §:n 3 momentissa ei olisi määräaikaa kansalaisuuden säilymistä koskevan merkinnän tekemiselle vaan muiden viranomaisten olisi tehtävä ilmoituksensa Digi- ja väestötietotietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle viipymättä.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomen edustusto ilmoittaisi Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle, kun se kun se saa 18 vuotta täyttäneeltä mutta alle 22-vuotiaalta henkilöltä ilmoituksen siitä, että hän haluaa säilyttää Suomen kansalaisuuden. Poliisi tai edustusto ilmoittaisi Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle, kun 18 vuotta täyttänyt mutta alle 22-vuotias henkilö on hakenut Suomen passia tai henkilökorttia tai kun hänelle on myönnetty passi tai henkilökortti. Pääesikunta tai siviilipalveluskeskus ilmoittaisi Digi- ja väestötietovirastolle tai Ahvenanmaan valtionvirastolle, kun alle 22-vuotias Suomen kansalainen suorittaa Suomessa varusmies- tai siviilipalvelusta tai naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa tarkoitettua palvelusta tai on suorittanut jonkin näistä palveluksista. Ilmoitus Suomen kansalaisuuden säilymisestä 34 §:n nojalla tehtäisiin viipymättä.
41 §. Muutoksenhaku. Pykälässä säädetään oikeudesta valittaa Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen viitaten hallintolainkäyttölakiin. Hallintolainkäyttölaki on kumottu vuoden 2020 alussa voimaan tulleella lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa.
Viittausta hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin. Laissa voi kuitenkin olla informatiivinen viittaus yleislain säännöksiin. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä todettaisiin, että muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Tällä viittauksella katettaisiin myös nyt 42 §:ssä oleva säännös, joka koskee muutoksenhakua hallinto-oikeuden päätöksestä, ja 42 §:n säännös ehdotetaankin jäljempänä kumottavaksi tarpeettomana.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n mukaan viranomaisen päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen. Oikeudesta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen puolestaan säädetään kyseisen lain 107 §:ssä, jonka mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Lain 109 §:n mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Viranomainen saa hakea saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.
Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä ei enää viitata Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehtävään muutoksenhakuun. Muutoksenhausta olisi laissa jatkossa vain yksi pykälä, joka sisältäisi informatiivisen viittauksen yleislakiin.
42 §. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen. Pykälän 1 momentissa säädetään oikeudesta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen. Muutosta saa hakea valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu valitusoikeus on myös Maahanmuuttovirastolla siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätöksellä on kumottu Maahanmuuttoviraston päätös tai muutettu sitä.
Pykälä ehdotetaan kumottavaksi, koska lain 41 §:ä ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä olisi muutoksenhaun osalta informatiivinen viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.
44 §. Hakemuksen ja ilmoituksen vireillepano. Pykälässä säädetään menettelystä kansalaisuutta koskevan hakemuksen ja ilmoituksen vireillepanossa. Pykälän 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto tarkastaa hakijan tai lapsen puolesta hakemuksen tai ilmoituksen jättävän huoltajan henkilöllisyyden. Jos kanssahakijalla tai hakijana olevalla lapsella on oma matkustusasiakirja tai henkilötodistus, Maahanmuuttovirasto tarkastaa myös lapsen henkilöllisyyden. Jos ilmoitus pannaan vireille Suomen ulkopuolella, henkilöllisyyden tarkastaa edustusto.
Voimassa oleva valtioneuvoston asetus kansalaisuudesta sisältää tarkempia säännöksiä viranomaisten tehtävistä mm. hakemuksen ja ilmoituksen vireillepanossa. Asetuksen 4 §:ssä säädetään vastaanottajaviranomaisen lausunnosta. Asetuksen mukaan lausunnossa ilmoitetaan, miten hakijan ja kanssahakijan henkilöllisyys on tarkastettu. Lausuntoon kirjataan myös viranomaisen näkemys hakemukseen tai ilmoitukseen liitettyjen asiakirjojen luotettavuudesta. Lisäksi lausunnossa ilmoitetaan havaitut ristiriitaisuudet ja muut viranomaisen tiedossa olevat seikat, joilla voi olla merkitystä asiaa ratkaistaessa. Havaituista ristiriitaisuuksista varataan hakijalle ja 12 vuotta täyttäneelle kanssahakijalle tilaisuus tulla kuulluksi.
Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Asetuksen 4 §:n säännökset ehdotetaan sen vuoksi nostettaviksi lain tasolle, vaikka asian vireillepanon yhteydessä ei vielä ratkaistakaan sitä, täyttyvätkö kansalaisuuden saamisen edellytykset. Kansalaisuuslakiin ei kuitenkaan tarvittaisi erillisiä säännöksiä kuulemisesta, vaan ne ovat hallintolain säännösten vuoksi tarpeettomia. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Mahdollisesti havaituista ristiriitaisuuksista on siten kuultava jo yleislain säännösten perusteella.
Kansalaisuuslain 44 §:n 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että Maahanmuuttovirasto ja edustusto kirjaisivat, miten henkilöllisyys on tarkastettu, ja että samalla kirjattaisiin myös viranomaisen näkemys hakemukseen tai ilmoitukseen liitettyjen asiakirjojen luotettavuudesta sekä muut sellaiset tiedot, joilla voi olla merkitystä asiaa ratkaistaessa. Muita kirjattavia seikkoja olisivat esimerkiksi se, ketkä ovat olleet paikalla viranomaisessa, sekä mahdolliset lapsen kuulemiseen liittyvät havainnot.
50 §. Päätös ja sen tiedoksianto. Pykälässä säädetään kansalaisuusasiassa annettavasta päätöksestä ja sen tiedoksiannosta. Pykälän 1 momentti koskee päätöksen perustelemista, 2 momentti päätöksen antamista tiedoksi postitse kirjeellä ja 3 momentti päätöksen antamista tiedoksi postitse saantitodistusta vastaan ja yleistiedoksiannolla. Pykälän 4 momentti koskee puolestaan sähköisesti vireille pannussa asiassa tehdyn päätöksen tiedoksiantoa, ja siinä on viittaussäännös sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettuun lakiin. Koska hallintolaki sisältää säännökset päätöksen perustelemisesta ja tiedoksiannosta, voitaisiin kansalaisuuslaissa olevat päällekkäiset säännökset korvata informatiivisilla viittauksilla hallintolakiin.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 1 momentissa todettaisiin, että päätöksen perustelemisesta säädetään hallintolaissa. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava, mutta päätöksen perustelut voidaan 2 momentin mukaan jättää esittämättä mm. silloin, kun päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta (4 kohta) tai perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta (5 kohta).
Kansalaisuusasiassa tehdyn hakijalle myönteisen päätöksen perustelut voitaisiin siten jatkossa jättää esittämättä siksi, että päätöksellä hyväksyttäisiin vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta. Tällaisen kansalaisuuspäätöksen perusteleminen olisi myös muutoin ilmeisen tarpeetonta. Päätöksen perusteleminen olisi ilmeisen tarpeetonta myös esimerkiksi silloin, kun hakijalle ja kaikille kanssahakijoille olisi tehty myönteinen päätös eikä kanssahakijoiden toinen huoltaja olisi vastustanut sitä. Jos päätös taas olisi kanssahakijana olevalle lapselle kielteinen, perusteluja ei voitaisi jättää hallintolain nojalla esittämättä. Päätös olisi niin ikään perusteltava silloin, kun lasta koskeva myönteinen päätös olisi tehty vastoin toisen huoltajan tai lapsen tahtoa. Näissä tilanteissa päätös koskee hakemuksen tai ilmoituksen tehneen huoltajan lisäksi lasta, ja lapsen toisella huoltajalla on oikeus hakea päätökseen muutosta.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että sen 2 momentti sisältäisi ainoastaan informatiiviset viittaukset, joiden mukaan päätöksen tiedoksiannosta säädetään hallintolaissa ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa. Hallintolaissa säädetään niin tavallisesta tiedoksiannosta ja todisteellisesta tiedoksiannosta kuin myös yleistiedoksiannosta. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki sisältää niin ikään päätösten tiedoksiantoa koskevia säännöksiä, ja myös viittaus siihen muutettaisiin puhtaasti informatiiviseksi. Pykälän 3 ja 4 momentti ehdotetaan samalla poistettaviksi tarpeettomina.
Hallintolain 59 §:n mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Hallintolain 60 §:n mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Asiakirja voidaan myös luovuttaa tiedoksiannon vastaanottajalle tai tämän edustajalle. Tiedoksiannosta on tällöin laadittava kirjallinen todistus, josta on käytävä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksiannon ajankohta.
Kansalaisuusasiassa tehty hakijalle myönteinen päätös ja kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva päätös voitaisiin antaa hallintolain 59 §:n mukaisesti tiedoksi postitse kirjeellä. Muiden kansalaisuusasioissa tehtyjen päätösten tiedoksiantoon taas olisi edelleenkin perusteltua käyttää saantitodistusta, jota voidaan hallintolain 60 §:n mukaan käyttää, jos se on tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Näin olisi esimerkiksi silloin, kun hakija tai kanssahakija ei olisi saanut kansalaisuutta hakemuksen tai ilmoituksen perusteella tai lapselle olisi myönnetty kansalaisuus vastoin toisen huoltajan tahtoa. Saantitodistuksen avulla turvattaisiin mahdollisuus muutoksenhakuoikeuden käyttämiseen.
Hallintolain 55 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto toimitetaan yleistiedoksiantona, jos sitä ei voida toimittaa tavallisena tai todisteellisena tiedoksiantona. Myös kansalaisuusasiassa annetun päätöksen yleistiedoksiantoa käytettäisiin silloin, kun tiedoksiantoa ei saada toimitetuksi muilla tavoilla.
12
12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
12.1
Yleistä
Perustuslain 5 §:n mukaan Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Kansalaisuus voidaan myöntää laissa säädetyin edellytyksin myös ilmoituksen tai hakemuksen perusteella. Suomen kansalaisuudesta voidaan vapauttaa vain laissa säädetyillä perusteilla ja sillä edellytyksellä, että henkilöllä on tai hän saa toisen valtion kansalaisuuden.
Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan Suomen kansalaisuuden valtiosääntöoikeudellinen merkitys on supistunut sen vuoksi, että vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa perustuslain perusoikeussäännökset ulotettiin koskemaan pääsääntöisesti kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia (HE 1/1998 vp, s. 77/I). Kansalaisuus muodostaa kuitenkin edelleen merkittävän siteen yksilön ja valtion välille ja on siten jokaisen yksilön kannalta sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti tärkeä instituutio (PeVM 8/2010 vp, s. 2/I).
Kansalaisuuslakia koskevassa mietinnössään (PeVM 8/2002 vp, s. 4/II) perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että kansalaisuuden saamisen sääntelyä koskee perustuslain 5 §:n johdosta lailla säätämisen vaatimus. Valiokunta katsoi, että sääntelyn liiallinen harkinnanvaraisuus ei ole tämän kanssa sopusoinnussa. Päätöksenteko kansalaisuuden saamisesta ei valiokunnan mukaan siksi voi perustua viime kädessä tarkoituksenmukaisuusharkintaan vaan on kaikin osin lain säännöksiin sidottua.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lapsia on 3 momentin mukaan kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.
12.2
Kansalaisuudettoman määritelmä
Tässä esityksessä ehdotetaan kansalaisuuslaissa olevan kansalaisuudettoman henkilön määritelmän muuttamista siten, että jaottelusta tahtomattaan ja tahdostaan kansalaisuudettomiin luovuttaisiin. Ehdotettu muutos olisi yhdenmukainen valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen kanssa. Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan valtiottomalla henkilöllä tarkoitetaan sellaista henkilöä, jota mikään valtio ei lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan. Tällaista henkilöä kutsutaan suomeksi nykyään yleisesti kansalaisuudettomaksi. Sopimuksessa oleva määritelmä ei sisällä jakoa tahdostaan ja tahtomattaan kansalaisuudettomiin henkilöihin.
12.3
Lapsen määritelmä
Tässä esityksessä ehdotetaan kansalaisuuslaissa olevan lapsen määritelmän muuttamista siten, että lapsella tarkoitettaisiin alle 18-vuotiasta henkilöä. Muutos olisi sopusoinnussa lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja kansalaisuusyleissopimuksen kanssa.
Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 1 artiklan mukaan lapsella tarkoitetaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Myös eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 2 artiklan mukaan lapsi tarkoittaa jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, ellei lapsi häneen sovellettavan lainsäädännön nojalla tule täysi-ikäiseksi aikaisemmin. Kansalaisuusyleissopimuksen esitöiden mukaan 2 artiklassa oleva lapsen määritelmä perustuu lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 1 artiklaan. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan lapsen huolto päättyy, kun lapsi täyttää 18 vuotta.
Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 12 artiklan mukaan sopimusvaltiot takaavat lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Tämän toteuttamiseksi lapselle on annettava erityisesti mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti.
Lapsen määritelmän muuttamisesta seuraisi se, että alle 18-vuotias avioliiton solminut henkilö ei voisi enää hakea itsenäisesti kansalaisuutta itselleen. Tällaiselle henkilölle kansalaisuutta hakisi hänen huoltajansa tai edunvalvojansa. Kansalaisuuslain 5 §:n mukaan lähtökohtana on se, että kansalaisuutta ei voida myöntää 15 vuotta täyttäneelle lapselle, jos tämä on ilmoittanut vastustavansa sitä. Vaikka alle 18-vuotias avioliiton solminut henkilö ei siten enää voisi toimia itsenäisesti omassa asiassaan, häntä kuultaisiin asiassaan kansalaisuuslain 5 §:n mukaisesti eikä kansalaisuutta lähtökohtaisesti voitaisi myöntää hänelle ilman hänen suostumustaan. Alle 18-vuotias henkilö saisi siis ilmaista näkemyksenä ja tulla kuulluksi häntä koskevissa kansalaisuushakemus- ja ilmoitusasioissa. Lapsen kuulemista ja siihen liittyviä kansainvälisiä velvoitteita on käsitelty tässä esityksessä myös nykytilan ja sen arvioinnin yhteydessä (2.2.3).
Tässä esityksessä ei ehdoteta muutoksia lapsen kuulemista koskeviin kansalaisuuslain säännöksiin. Esitystä valmisteltaessa on kuitenkin kiinnitetty huomiota siihen, että jatkossa olisi edelleenkin tarkasteltava sitä, millä tavoin erityisesti alle 12-vuotiaan lapsen oikeus tulla kuulluksi toteutuisi parhaiten kansalaisuuslain mukaisissa hakemus- ja ilmoitusasioissa ja lapsen näkemykset otettaisiin niissä huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Aihetta on käsitelty myös tämän esityksen jaksossa 5.1.1.
12.4
Selvitetty henkilöllisyys
Tässä esityksessä ehdotetaan, että selvitettyä henkilöllisyyttä koskevia kansalaisuuslain säännöksiä täsmennettäisiin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön perusteella vastaamaan nykyistä oikeustilaa. KHO on ottanut kantaa henkilöllisyydestä esitetyn selvityksen luotettavuuden arviointiin ja kymmenen vuoden määräajan soveltamiseen.
KHO:n päätöksistä ilmenee, että henkilöllisyydestä esitettävän asiakirjanäytön on oltava luotettavaa. Luotettavuutta arvioidessaan KHO on kiinnittänyt huomiota passien myöntämiskäytännöstä ja esitetyn passin myöntämisen perusteista saatuun selvitykseen sekä siihen, että esitettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot poikkesivat toisistaan (KHO:2014:105). Henkilöllisyyttä ei voitu pitää kokonaisuutena arvioiden luotettavasti selvitettynä, kun valittaja oli Suomeen tullessaan esittänyt viranomaisille henkilöllisyytensä selvittämiseksi asiakirjoja, jotka Keskusrikospoliisin rikostekninen laboratorio oli todennut väärennetyksi (12.10.2017/5052).
KHO:n mukaan sitä, onko kansalaisuutta hakevan henkilöllisyys tullut luotettavasti selvitetyksi, on arvioitava kokonaisharkinnalla. Arviointi perustuu ensisijaisesti asiakirjoihin. Jos hakijan kansalaisuusvaltiosta ei ole saatavilla luotettavia asiakirjoja, arviointi on tehtävä muun selvityksen, kuten hakijan oman kertoman perusteella, jos sitä voidaan pitää luotettavana. Selvityksen luotettavuutta arvioitaessa voidaan myös muu kuin hakijan esittämä selvitys ottaa huomioon. Tällaista selvitystä voi olla esimerkiksi oleskelulupa-asian yhteydessä mahdollisesti tehty oikeuslääketieteellinen tutkimus iän selvittämiseksi, vaikka sillä ei voida saada tarkkaa tietoa hakijan iästä. (KHO:2018:99)
KHO:n oikeuskäytännössä kymmenen vuoden määräaikaa on sovellettu erilaisissa tilanteissa, joissa henkilöllisyydestä saatua selvitystä ei ole pidetty luotettavana. Kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin mukaan kymmenen vuoden määräaikaa sovelletaan, jos hakija on esiintynyt useammalla kuin yhdellä henkilöllisyydellä. KHO:n ratkaisuissa kymmenen vuoden määräaikaa on sovellettu myös silloin, kun hakijan ilmoittamat henkilötiedot ovat olleet huomattavassa ristiriidassa ikää koskevan oikeuslääketieteellisen tutkimuksen kanssa (KHO:2018:99) tai hakijan esittämä asiakirjanäyttö ei ole ollut luotettavaa (12.10.2017/5052). KHO on todennut, että kymmenen vuoden määräaika alkaa siitä ajankohdasta, jolloin henkilö on merkitty väestötietojärjestelmään (19.8.2016/3437).
KHO:n mukaan pelkästään väärennetyn matkustusasiakirjan hallussapito ei vielä merkinnyt sitä, että Suomeen tultuaan turvapaikkaa hakenut henkilö olisi esiintynyt kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla useammalla kuin yhdellä henkilöllisyydellä. Hänen katsottiin kuitenkin antaneen Suomen viranomaisille ristiriitaisia tietoja henkilöllisyydestään, kun hän oli esittänyt Suomen rajaviranomaiselle omanaan väärennetyksi tietämänsä passin. (KHO:2021:4)
KHO on lisäksi todennut, että kansalaisuuslain sanamuodosta, esitöistä, tarkoituksesta tai systematiikasta ei ollut johdettavissa henkilölle aktiivista velvollisuutta selvittää henkilöllisyyttään 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun kymmenen vuoden aikana. Kymmenen vuoden määräajan jälkeen kansalaisuus voidaan myöntää, vaikka hakijan henkilöllisyyttä ei ole voitu selvittää sellaisella luotettavuudella kuin kansalaisuuslain 6 §:n 2 momentissa edellytetään. Kyseessä on hakijalle kuuluva viimesijainen keino osoittaa henkilöllisyytensä pysyvyyttä. (KHO:2021:30)
Kansalaisuuslakiin henkilöllisyyden osalta ehdotetut lisäykset koskisivat asiakirjanäytön luotettavuutta, kokonaisharkintaa ja kymmenen vuoden säännön soveltamista, ja ne vastaisivat korkeimman hallinto-oikeuden käytäntöä. Lisäksi 6 §:n 2 momenttiin siirrettäisiin osa 14 §:n 2 momentin säännöksistä. Ehdotettujen muutosten tarkoituksena olisi se, että keskeiset päätöksenteossa huomioon otettavat seikat ilmenisivät selvästi kansalaisuuslain säännöksistä.
12.5
Lapsen kansalaisuuden saaminen
Tässä esityksessä ehdotetaan, että Suomen kansalaiselle syntyvä lapsi saisi Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla kansalaisuuslain 9 §:n perusteella. Myös Suomen kansalaisen adoptoima lapsi saisi Suomen kansalaisuuden iästään riippumatta suoraan lain nojalla kansalaisuuslain 10 §:n perusteella. Ehdotetuilla muutoksilla yksinkertaistettaisiin lapsen kansalaisuuden saamista ja vahvistettaisiin lapsella syntymästään lähtien olevaa oikeutta kansalaisuuteen.
Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 7 artiklan mukaan lapsi on rekisteröitävä heti syntymänsä jälkeen, ja hänellä on syntymästään lähtien oikeus nimeen ja kansalaisuuteen sekä mikäli mahdollista, oikeus tuntea vanhempansa ja olla heidän hoidettavanaan. Sopimusvaltiot takaavat näiden oikeuksien toteuttamisen kansallisen lainsäädäntönsä ja asiaankuuluvissa kansainvälisissä asiakirjoissa määriteltyjen velvoitteidensa mukaisesti etenkin silloin, kun lapsi muuten olisi kansalaisuudeton. Sopimusvaltiot sitoutuvat 8 artiklan mukaan kunnioittamaan lapsen oikeutta säilyttää henkilöllisyytensä, myös kansalaisuutensa, nimensä ja sukulaissuhteensa niin kuin lainsäädännössä niistä määrätään ilman, että niihin puututaan laittomasti.
Kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan kukin valtio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään, että eräät henkilöt saavat valtion kansalaisuuden suoraan lain nojalla. Näitä ovat a kohdan mukaan lapset, joiden vanhemmista toisella on lasten syntyessä asianomaisen sopimusvaltion kansalaisuus. Valtionsisäisessä lainsäädännössä voi kuitenkin olla ulkomailla syntyneitä lapsia koskevia poikkeuksia. Kukin sopimusvaltio voi myös määrätä, että lapsi, jonka suhde vanhempiinsa perustuu lapsen tunnustamiseen, tuomioistuimen päätökseen tai vastaavaan menettelyyn, saa valtion kansalaisuuden valtionsisäisessä lainsäädännössä määritetyn menettelyn kautta.
Kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 4 kappaleen d kohdan mukaan kukin sopimusvaltio helpottaa valtionsisäisessä lainsäädännössään kansalaisuuden saamista sopimusvaltion kansalaisten adoptoimien lasten osalta. Myös lasten adoptiosta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 12 artiklan mukaan sopimusvaltion tulee helpottaa kansalaisuuden myöntämistä lapselle, jonka sopimusvaltion kansalainen on adoptoinut.
Kansalaisuuslaki sallii kaksoiskansalaisuuden ja mahdollistaa siten lapselle myös toisen valtion kansalaisuuden säilyttämisen. Suomen kansalaisen adoptoimalla lapsella on useimmiten jo jonkin valtion kansalaisuus, mutta Suomeen on saapunut myös sellaisia lapsia, joilla ei ole minkään valtion kansalaisuutta. Voidaan pitää lapsen edun mukaisena, että hän saa Suomen kansalaisuuden, jos Suomen kansalainen adoptoi hänet. Näin on etenkin siinä tapauksessa, että lapsi tulee asumaan adoptiovanhempansa kanssa Suomessa. Myös lapsen aiempi kansalaisuus säilyy, jos se on kyseisen valtion kansalaisuuslainsäädännön mukaan mahdollista.
Suomen kansalaisille syntyvien ja adoptoitavien lasten yhdenvertaisuus puoltaa sitä, että lapsi saa Suomen kansalaisuuden aina suoraan lain nojalla, jos joko hänen vanhemmallaan tai adoptiovanhemmallaan on Suomen kansalaisuus. Lapsen oikeus kansalaisuuteen toteutuisi suoraan lain nojalla eikä riippuisi siitä, tekeekö hänen huoltajansa hänen puolestaan kansalaisuusilmoituksen.
Nykyinen kansalaisuusilmoitusmenettely koskisi jatkossa eräitä ennen ehdotetun lainmuutoksen voimaantuloa syntyneitä tai adoptoituja lapsia. Siitä säädettäisiin siirtymäsäännöksissä. Ilmoitusmenettelykään ei sinänsä ole ristiriidassa Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa, vaan eurooppalainen kansalaisuusyleissopimus mahdollistaa sen käytön tietyissä tilanteissa. Lapsen kansalaisuuden saamiseen liittyviä kansainvälisiä velvoitteita on käsitelty myös nykytilan ja sen arvioinnin yhteydessä (2.4).
12.6
Asumisaikaa koskevien säännösten selkeyttäminen
Tämän esityksen jaksossa 2.5 on käsitelty kansalaisuuslaissa olevien asumisaikaedellytystä koskevien säännösten taustalla olevia kansainvälisiä velvoitteita. Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään mahdollisuudesta kansalaistaa henkilöt, jotka asuvat laillisesti sen alueella. Sopimusvaltio ei säädä kansalaistamisen edellytykseksi yli kymmenen vuoden oleskelua valtion alueella ennen hakemuksen jättämistä.
Kansalaistamisen yleisiin edellytyksiin kuuluvasta asumisajasta säädetään kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa. Asumisaikaedellytys jakautuu nykyisin viiden vuoden yhtäjaksoiseen ja seitsemän vuoden kerättyyn asumisaikaan, jotka ovat keskenään vaihtoehtoisia. Yhtäjaksoisen asumisajan katkeamisesta, asumisaikana sallituista ulkomaanmatkoista sekä yhtäjaksoisen ja kerätyn asumisajan soveltamisesta säädetään 16 §:ssä. Tässä esityksessä ehdotetaan asumisaikaedellytystä koskevien säännösten yksinkertaistamista.
Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 34 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaistamistaan. Erikoisesti on sopimusvaltioiden pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia. Suomen kansalaisuutta varten vaadittava asumisaika on kansalaisuuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti vuoden lyhyempi, jos henkilö saa kansainvälistä suojelua, minkä lisäksi tällaisen henkilön kansalaisuushakemus käsitellään 2 momentin mukaan kiireellisenä.
Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 32 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava valtiottomien henkilöiden sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaiseksi pääsyään. Erikoisesti on sopimusvaltion pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia. Suomen kansalaisuutta varten vaadittava asumisaika on kansalaisuuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti vuoden lyhyempi, jos henkilö on kansalaisuudeton, minkä lisäksi tällaisen henkilön kansalaisuushakemus käsitellään 2 momentin mukaan kiireellisenä.
Eurooppalaisen kansalaisuusyleissopimuksen 6 artiklan 4 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio helpottaa valtionsisäisessä lainsäädännössään seuraavien henkilöiden kansalaisuuden saamista: a) sopimusvaltion kansalaisten puolisot, b) sopimusvaltion kansalaisten lapset 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan poikkeus huomioon ottaen, e) henkilöt, jotka ovat syntyneet sopimusvaltion alueella ja asuvat siellä laillisesti, f) henkilöt, jotka ovat asuneet laillisesti sopimusvaltion alueella tietyn ajan, joka on alkanut ennen kuin henkilö on täyttänyt 18 vuotta ja jonka pituus määritetään asianomaisen sopimusvaltion sisäisessä lainsäädännössä sekä g) kansalaisuudettomat henkilöt ja pakolaisaseman saaneet henkilöt, jotka asuvat laillisesti sopimusvaltion alueella.
Suomen kansalaisen puolisolta edellytetään kansalaisuuslain 22 §:n mukaisesti vuoden lyhyempää asumisaikaa. Lapsen asumisajasta poiketaan 23 ja 24 §:n mukaisesti siten, että alle 15-vuotiaalta lapselta edellytetään vain Suomessa asumista ja 15 vuotta täyttäneeltä lapselta vaadittava asumisaika on vuoden yleistä asumisaikaedellytystä lyhyempi. Suomessa kasvanut 18 - 22-vuotias nuori henkilö saa Suomen kansalaisuuden kansalaisuuslain 28 §:n mukaisesti kansalaisuusilmoituksen perusteella. Kansalaisuudettomien henkilöiden ja pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kansalaistamiseen vaadittava asumisaika on vuoden lyhyempi, kuten yllä on todettu.
Pohjoismaisella kansalaisuussopimuksella pyritään sopimuksen 1 artiklan mukaisesti helpottamaan Pohjoismaan kansalaisen mahdollisuutta saada tai saada takaisin toisen Pohjoismaan kansalaisuus. Sopimusvaltioilla tulee 5 artiklan 1 kappaleen mukaan olla säännöksiä siitä, että sopimusvaltion kansalainen voi tekemällä kirjallisen ilmoituksen toisen sopimusvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle saada tietyin edellytyksin tämän sopimusvaltion kansalaisuuden. Pohjoismaan kansalaiselta hakemusmenettelyssä vaadittava asumisaika on kansalaisuuslain 21 §:n mukaisesti kaksi vuotta. Lisäksi Pohjoismaan kansalainen saa Suomen kansalaisuuden 30 §:n mukaisesti kansalaisuusilmoituksen perusteella.
Tässä esityksessä ehdotetaan asumisaikaa koskevien säännösten selkeyttämistä siten, että ulkomaanmatkoja koskevia säännöksiä yksinkertaistettaisiin ja samalla luovuttaisiin jaottelusta yhtäjaksoiseen ja kerättyyn asumisaikaan. Tarkoituksena olisi se, että kansalaisuuden saamista koskevan päätöksenteon perusteet ilmenevät lain säännöksistä myös asumisajan osalta mahdollisimman yksiselitteisesti. Ehdotus sisältää säännökset siitä, kuinka paljon kansalaisuutta varten vaadittuna asumisaikana voisi oleskella ulkomailla ja kuinka paljon tästä voisi ajoittua päätöksentekoa välittömästi edeltävään vuoteen. Koko viiden vuoden asumisaikana ulkomaanmatkoja voisi olla yhteensä enintään 750 vuorokauden ajan, ja hakemuksen ratkaisemista välittömästi edeltävän vuoden aikana ulkomaanmatkoja voisi olla yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan. Kansalaisuutta varten vaadittavaa asumisaikaa ei olisi tarkoitus pidentää eikä lyhentää.
Myös erilaiset perusteet asumisajasta poikkeamiselle otettaisiin huomioon. Laista ilmenisi, kuinka paljon ulkomailla oleskelua vaadittuna asumisaikana voisi olla silloin, kun sovellettaisiin yleisen viiden vuoden asumisajan sijasta lyhyempää neljän tai kahden vuoden asumisaikaa. Kansainvälistä suojelua saavien, kansalaisuudettomien henkilöiden, Suomen kansalaisten puolisoiden ja lasten sekä Pohjoismaan kansalaisten osalta voitaisiin hakemusmenettelyssä edelleenkin poiketa yleisestä asumisaikaedellytyksestä siten, että Suomen kansalaisuus voitaisiin myöntää lyhyemmän Suomessa asumisen perusteella. Asumisaikaedellytyksestä olisi edelleenkin mahdollista poiketa erilaisissa tilanteissa myös kansalaisuuslain 18 §:n mukaisesti erittäin painavan syyn perusteella. Tällä tavoin pyrittäisiin varmistamaan, että matkavuorokausien enimmäismäärän ylittyminen ei yksittäistapauksissa johtaisi hakijan kannalta kohtuuttomiin lopputuloksiin.
Asumisaikaedellytyksestä poikkeamisen perusteet säilyisivät olennaisilta osiltaan ennallaan, eikä niihin ehdoteta tässä esityksessä mitään perustavanlaatuisia muutoksia. Ainoastaan kansalaisuudettoman henkilön osalta säännöksiä tarkennettaisiin yllä mainitulla tavalla siten, että sana "tahtomattaan" poistettaisiin tarpeettomana. Ehdotettavien muutosten tarkoituksena olisi yksinkertaistaa asumisajan laskentaa myös niissä tapauksissa, joissa yleisestä asumisaikaedellytyksestä poikettaisiin siten, että Suomen kansalaisuus myönnettäisiin lyhyemmän Suomessa asumisen perusteella. Silloin, kun asumisaikaedellytyksestä voitaisiin poiketa neljän vuoden Suomessa asumisen perusteella, hakijalla saisi olla tuona aikana ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 600 vuorokauden ajan. Silloin, kun asumisaikaedellytyksestä voitaisiin poiketa kahden vuoden Suomessa asumisen perusteella, hakijalla saisi puolestaan olla tuona aikana ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 300 vuorokauden ajan. Myös näissä tapauksissa ulkomaanmatkoja saisi olla hakemuksen ratkaisemista välittömästi edeltävän vuoden aikana yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan.
Myös Suomessa kasvaneen 18 - 22-vuotiaan nuoren henkilön kansalaisuusilmoitusta koskevia säännöksiä täsmennettäisiin kansalaisuuden saamista välittömästi edeltävän ajan osalta samalla tavalla kuin edellä mainituissa tapauksissa, ja viimeksi kuluneen vuoden aikana ilmoituksen tekijällä voisi siten olla ulkomaanmatkoja yhteensä enintään 150 vuorokauden ajan. Nuoren henkilön kansalaisuusilmoitusta koskeviin säännöksiin ei ehdoteta muita muutoksia. Pohjoismaiseen kansalaisuussopimukseen perustuvaa Pohjoismaan kansalaisen kansalaisuusilmoitusta koskeviin säännöksiin ei puolestaan ehdoteta mitään muutoksia, koska ne eivät nykyiselläänkään sisällä viittausta keskeytyksettömään oleskeluun tai ulkomaamatkojen määrään.
Tässä esityksessä ehdotettavat muutokset eivät merkitsisi olennaisia muutoksia kansalaisuuslain asumisaikaa koskeviin säännöksiin. Muutosehdotukset olisivat sopusoinnussa Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa eivätkä vaikuttaisi niiden toteutumiseen.
12.7
Kielitaidon osoittaminen
Tässä esityksessä ehdotetaan kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen täsmentämistä vammaisuuden osalta. Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 1 artiklan mukaan vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla sellainen pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. Yleissopimuksen 18 artiklan mukaan sopimuspuolet tunnustavat, että vammaisilla henkilöillä on yhdenvertaisesti muiden kanssa oikeus kansalaisuuteen, muun muassa varmistamalla, että vammaisilla henkilöillä on oikeus hankkia kansalaisuus ja vaihtaa sitä eikä heiltä riistetä kansalaisuutta mielivaltaisesti tai vammaisuuden perusteella.
Vammaisuuden mainitseminen kielitaitoedellytyksen poikkeamisperusteissa vastaa paremmin vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen määräyksiä. Kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 3 kohdan sanamuoto mahdollistaisi siten jatkossa kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen sillä perusteella, että hakija ei pysty terveydentilansa tai vammaisuuden vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä. Nykyisin laissa on mainittu poikkeamisperusteina terveydentila sekä aisti- ja puhevamma, mutta käytännössä kielitaitoedellytyksestä on poikettu myös muun vammaisuuden perusteella.
Tässä esityksessä ehdotetaan kielitaitoedellytyksestä poikkeamista koskevien säännösten täsmentämistä myös siten, että todistuksen suomen tai ruotsin kielen puhumisen ja ymmärtämisen alkeista tai jommankumman kielen säännöllisistä opinnoista voisi 18 b §:n 3 momentin mukaan antaa myös muu kuin hakijaa opettanut opettaja. Todistus alkeiskielitaidosta tai säännöllisestä opiskelusta tarvitaan, jos hakija pyytää poikkeamista luku- ja kirjoitustaidottomuutensa perusteella tai hän on sellainen 65 vuotta täyttänyt henkilö, joka ei ole saanut kansainvälistä suojelua. Kansainvälistä suojelua saaneiden 65 vuotta täyttäneiden henkilöiden osalta ei esitetä muutoksia, vaan kielitaitoedellytyksestä poiketaan kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti edelleenkin täysin.
Kansalaisuuslain muuttamista koskevassa mietinnössään (PeVM vp, s. 3/II - 4/II) perustuslakivaliokunta piti tärkeänä, että iän vaikutusta kielten oppimiseen selvitetään ja uudistettaessa kansalaisuuslakia arvioidaan myös ikään perustuvaa sääntelyä. Hakijan korkealla iällä voi olla sellaisia vaikutuksia kielten oppimiseen, jotka on perusteltua ottaa huomioon päätettäessä kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta. Valiokunnan mukaan 65 vuoden ikää voidaan pitää suhteellisen korkeana ainakin niiden hakijoiden osalta, joiden toimintakyky on olennaisesti heikentynyt ja joiden kohdalla keskimääräinen elinaikaodotus poikkeaa merkittävästi suomalaisten tilanteesta esimerkiksi lähtömaan olosuhteiden vuoksi. Valiokunta piti lisäksi huomionarvioisena, että 18 b §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta erittäin painavasta syystä. Säännös mahdollistaa myös muiden iäkkäiden hakijoiden kuin yli 65-vuotiaiden osalta kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen.
Tätä esitystä edelsi kansalaisuutta koskevien säännösten muutostarpeista tehty esiselvitys, jossa käsiteltiin myös iän vaikutusta kielten oppimiseen ja arvioitiin kansalaisuuslaissa olevaa ikään perustuvaa sääntelyä niin kielen oppimisen ja ikääntymisen kuin myös kansainvälisen vertailun näkökulmasta. Keskeisimpiä päätelmiä on käsitelty myös tämän esityksen nykytilaa ja sen arviointia koskevassa jaksossa (2.6). Selvityksen perusteella 65 vuoden kiinteään ikärajaan ei ehdoteta muutoksia. Perustuslakivaliokunnan hyväksymä 65 vuoden ikäraja on yhä asianmukainen. Kuten perustuslakivaliokunta on todennut edellä mainitussa kansalaisuuslain muuttamista koskevassa mietinnössään, 18 b §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta erittäin painavasta syystä ja kyseinen säännös mahdollistaa myös muiden iäkkäiden hakijoiden kuin yli 65-vuotiaiden osalta kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen. Tämä säännös mahdollistaa yhä kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen siten, että 18 b §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 2 momentissa oleva kiinteä 65 vuoden ikäraja ei johda yksittäistapauksissa hakijan kannalta kohtuuttomiin lopputuloksiin.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
12.8
Asetuksenantovaltuus
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Asetuksen antaja voidaan valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista (HE 1/1998 vp, s. 131). Asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (mm. PeVL 24/2021 vp, s. 2 ja PeVL 45/ 2016 vp, s. 4). Perussäännösten tulee ilmetä suoraan laista.
Oikeusvaltioperiaatteeseen kuuluu perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti se, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Kansalaisuuden osalta on myös huomattava, että Suomen kansalaisuuden saamisen ja siitä vapauttamisen perusteet kuuluvat perustuslain 5 §:n mukaisesti lain alaan. Kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä säädetään kansalaisuuslaissa. Kansalaisuuslain 2 luvussa säädetään siitä, milloin Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella. Kansalaisuuslain 3 luvussa säädetään niistä edellytyksistä, joilla kansalaisuus myönnetään hakemuksen perusteella. Kansalaisuuslain 4 luvussa säädetään puolestaan siitä, millä edellytyksillä kansalaisuus myönnetään ilmoituksen perusteella. Kansalaisuuslain 5 luvussa säädetään kansalaisuudesta vapauttamisen perusteista.
Tässä esityksessä ehdotetaan pääasiassa säädöshuollollisia muutoksia kansalaisuuslakiin. Samaan aikaan kansalaisuuslain muutosten kanssa on valmisteltu myös joitakin sellaisia muutoksia, joilla ajantasaistettaisiin kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksiä. Asetus on annettu kansalaisuuslain 51 §:n 1 momentissa olevan valtuutuksen perusteella. Alla tarkastellaan tarkemmin asetuksenantovaltuutta sekä sitä, onko kansalaisuuslaissa perussäännökset asetuksella säädettävistä asioista ja sisältääkö valtioneuvoston kansalaisuudesta annettu asetus lain tasolle kuuluvaa sääntelyä.
Kansalaisuuslain 51 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin viranomaisten tehtävistä hakemuksen, ilmoituksen ja kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan asian vireillepanossa ja käsittelyssä. Asetuksenantovaltuuden mukaan asetuksella säädetään myös käsittelymaksun suorittamisesta pantaessa asia vireille kunniakonsulaatissa. Lisäksi asetuksella säädetään viranomaisten keskinäisen yhteistyön järjestämisestä toimien tarkoituksenmukaiseksi yhteensovittamiseksi ja tiedonvälityksestä huolehtimiseksi Suomen kansalaisuutta koskevissa asioissa.
Kansalaisuuslain 44 §:ssä on perussäännökset hakemuksen ja ilmoituksen vireillepanosta. Asetuksen 3 ja 4 §:ssä on tarkempia säännöksiä tähän liittyvistä viranomaisten tehtävistä. Kansalaisuuslain 44 §:ssä on perussäännökset myös asian vireillepanosta kunniakonsulaatissa, ja asetuksen 5 §:ssä on tarkempia säännöksiä käsittelymaksun suorittamisesta tällaisen asian yhteydessä.
Asetuksen 3 §:ssä säädetään tarkemmin siitä, miten kansalaisuuslain 44 §:n 2 momentin mukainen henkilöllisyyden tarkastaminen tehdään hakemuksen tai ilmoituksen vireillepanon yhteydessä. Asetuksen 3 §:n 1 momenttia on tarkoitus ajantasaistaa asetusta muutettaessa siten, että siinä ei jatkossa mainittaisi vastaanottajaviranomaisena poliisia, joka ei ole enää ottanut vastaan kansalaisuutta koskevia hakemuksia ja ilmoituksia sen jälkeen, kun tehtävä siirtyi kansalaisuuslain 44 §:n 1 momentin mukaisesti poliisilta Maahanmuuttovirastolle.
Asetuksen 4 § koskee sellaisten hakemuksen tai ilmoituksen vireillepanossa havaittujen seikkojen kirjaamista, joilla voi olla merkitystä asian ratkaisemisessa. Kansalaisuusasian ratkaisemiseen liittyvä sisältö kuuluu perustuslain 2 ja 5 §:n valossa lain tasolle, vaikka asetuksen säännösten perusteella ei tehdäkään ratkaisua kansalaisuusasiassa. Tässä esityksessä ehdotetaan siksi, että asetuksen 4 §:n säännöksiä siirrettäisiin kansalaisuuslain 44 §:n 2 momenttiin.
Kansalaisuuslain 36 §:ssä on perussäännökset kansalaisuusaseman määrittämisestä, ja asetuksen 1 §:ssä on tarkempia säännöksiä viranomaisten tehtävistä tällaisen asian vireillepanossa. Asetusta muutettaessa on tarkoitus tarkentaa eräitä 1 §:n säännöksiä, jotka koskevat pykälässä mainittujen viranomaisten velvollisuutta pyytää Maahanmuuttovirastolta kansalaisuusaseman määrittämistä.
Asetuksenantovaltuuden mukaan asetuksella säädetään tarkemmin myös viranomaisten keskinäisen yhteistyön järjestämisestä toimien tarkoituksenmukaiseksi yhteensovittamiseksi ja tiedonvälityksestä huolehtimiseksi Suomen kansalaisuutta koskevissa asioissa. Kansalaisuuslain 32 §:ssä on perussäännökset isyyden tai äitiyden kumoamisen vaikutuksesta lapsen kansalaisuuteen. Asetuksen 2 §:ssä on tarkempia säännöksiä tähän liittyvästä tiedonvälityksestä. Asetuksen 2 §:ää on tarkoitus täydentää asetusta muutettaessa siten, että Maahanmuuttovirasto saisi Digi- ja väestötietovirastolta tai Ahvenanmaan valtionvirastolta tiedon myös äitiyden kumoamisesta.
Asetuksen 6 § koskee puolestaan viranomaisten välistä yhteistyötä. Pykälän mukaan siinä mainitut viranomaiset sopivat keskenään Suomen kansalaisuutta koskevien asioiden tarkoituksenmukaisesta yhteensovittamisesta, yhteistyöstä ja tiedonvaihdosta. Pykälä on tarkoitus ehdottaa kumottavaksi, kun asetusta muutetaan, koska asetuksen 6 §:n säännökset ovat hallintolain 10 §:n vuoksi tarpeettomia. Hallintolain 10 §:n mukaan viranomaisten on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa ja muutoinkin pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä.
Kansalaisuuslain 51 §:n 1 momentissa olevaa asetuksenantovaltuutta ei ehdoteta muutettavaksi tässä esityksessä. Kansalaisuuslaissa on perussäännökset kaikista niistä asioista, joista on myös jatkossa tarkoitus säätää tarkemmin asetuksella. Kuten edellä on todettu, asetuksen 4 §:n säännöksiä ehdotetaan tässä esityksessä nostettaviksi lain tasolle ja asetuksen 6 § on puolestaan tarkoitus ehdottaa kumottavaksi sitten, kun asetusta muutetaan. Asetuksen ei arvioida sisältävän muilta osin sellaista sääntelyä, joka kuuluisi lain tasolle.