1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

Yleisestä asumistuesta annetun lain (938/2014) 7 §:n mukaan asumistukea maksetaan vuokra-, asumisoikeus- ja omistusasuntoihin. Lain 8 §:n mukaan tuen määrä on 80 prosenttia lain 16 §:n mukaan määräytyvän perusomavastuun ylittävistä, enintään laissa määritellyistä enimmäismääräisistä asumismenoista. Perusomavastuu on lain 16 §:n mukaan 42 prosenttia asumistuessa huomioon otettavista tuloista, joista on vähennetty täysimääräiseen tukeen oikeuttavan tulon määrä. 

Kesäkuussa 2023 asumistukea maksettiin 383 361 ruokakunnalle. Näistä 366 501 ruokakuntaa eli yli 95 prosenttia asui vuokra-asunnossa ja 16 860 ruokakuntaa omistusasunnossa. Yleinen asumistuki on vakiintuneesti ollut suurelta osin vuokra-asumisen tukea. Kansainvälisesti vertaillen mahdollisuus saada asumistukea omistusasuntoihin on harvinainen poikkeus. 

Asumistuessa huomioon otettavat enimmäismäärät riippuvat asunnon sijaintikunnasta. Kunnat on jaettu neljään kuntaryhmään. Helsinki muodostaa oman kuntaryhmänsä, muu pääkaupunkiseutu toisen kuntaryhmän, muut kaupungit kolmannen ryhmän ja muut kunnat neljännen. 

Lain 13 §:n mukaan ruokakunnan jäsenen palkkatuloista ja yrittäjätuloista tehdään 300 euron ansiotulovähennys asumistuen määrää laskettaessa. Vähennyksen tarkoituksena on ollut kannustaa työntekoon ja työn vastaanottamiseen.  

Kuviossa 1 on esitetty yleisen asumistuen saajaruokakunnat ruokakuntatyypeittäin vuoden 2022 lopussa. Suurin osa, 73 prosenttia, tuen saajaruokakunnista on yksinasuvia. Toiseksi yleisin ruokakuntatyyppi olivat yksinhuoltajat, joita oli noin 15 prosenttia tukea saaneista ruokakunnista. 

Kuvio 1. Yleisen asumistuen saajat ruokakuntatyypeittäin vuoden 2022 lopussa. Lähde: Kelasto 

Kuviossa 2 on esitetty yleistä asumistukea saavat ruokakunnat vuoden 2022 lopussa ruokakunnan elämäntilanteen mukaan. Kuvion luvut ovat suuntaa antavia, sillä useamman henkilön kotitalouksissa ei voi yksiselitteisesti määritellä, onko ruokakunta esimerkiksi opiskelijaruokakunta vai työssäkäyvä ruokakunta. 

Kuvio 2. Yleisen asumistuen saajaruokakunnat elämäntilanteen mukaan vuoden 2022 lopussa. Lähde: Kelasto 

Kuviossa 3 esitetään yleisen asumistuen saajaruokakuntien kehitys vuodesta 1995 lähtien. Viimeisen 12 vuoden nousevan trendin taustalla ovat olleet erityisesti muutokset lainsäädännössä. Vuonna 2015 tehtiin lain kokonaisuudistus ja tuessa otettiin käyttöön ansiotulovähennys, joka nosti tukeen oikeuttavien tulojen ylärajaa ja siten saajamääriä. Vuonna 2017 opiskelijat tulivat yleisen asumistuen piiriin, mikä lisäsi huomattavasti saajamääriä. Vuodesta 2017 lähtien saajamäärät ovat pysyneet melko vakaina, ja määrissä näkyy lähinnä vuosien 2020–2021 pandemiatilanteesta seurannut piikki saajamääristä. 

Kuvio 3. Saajaruokakunnat 1995–2022. Lähde: Kelasto 

Kuvioissa 4 ja 5 on esitetty keskimääräiset asumistuet sekä asumistuen kokonaismenot vuosina 1995–2022. Keskimääräinen tuki on pysynyt ansiotulovähennyksen käyttöön ottamisen jälkeen melko samalla tasolla, ja menojen kasvua on ajanut opiskelijoiden järjestelmän piiriin tulemisesta sekä itse ansiotulovähennyksen käyttöön otosta seurannut saajamäärien kasvu. 

Kuvio 4. Keskimääräinen asumistuki 1995–2022. Lähde: Kelasto 

Kuvio 5. Maksetut yleiset asumistuet 1995–2022. Lähde: Kelasto 

3  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on valtion talouden tasapainottaminen ja asumistukimenojen voimakkaan kasvun hillitseminen.  

Omistusasuntojen asumistuen lakkauttamisella on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein pienituloisimmille ja vähävaraisimmille tuensaajille. Ansiotulovähennyksen poiston tavoitteena on kokoaikatyön vastaanottamien kannusteiden parantaminen. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.2  Pääasialliset vaikutukset

4.2.1  Taloudelliset vaikutukset

4.2.1.1  Vaikutukset kotitalouksien taloudelliseen asemaan

Muutokset pienentäisivät yleistä asumistukea saavien kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja. Muutoksen suuruus riippuu kotitalouden koosta, asuinpaikasta, tulotasosta sekä asumismenoista. Muutokset vaikuttavat kaikkiin yleisen asumistuen saajiin, joskin toimeentulotuen saajilla yleisen asumistuen pieneneminen kompensoituu täysimääräisesti toimeentulotuesta. Eniten tuki pienenee jonkin verran työtuloja saavilla tuensaajilla. Alla kuvataan ensin yksittäisten muutosehdotusten vaikutuksia kotitalouksiin ja lopuksi koko kokonaisuuden vaikutukset. Yksittäisten muutosehdotusten vaikutukset on kuvattu numeromääräisesti itsenäisinä, eli niissä ei ole otettu huomioon muiden ehdotettujen muutosten vaikutuksia kuhunkin yksittäiseen muutokseen. Kaikkien ehdotusten kokonaisvaikutuksia kuvataan Yhteisvaikutukset -otsikon alla. 

Koska yleinen asumistuki myönnetään ruokakuntakohtaisesti, vaikutusarvioissa esitetyt luokittelut koskevat koko ruokakuntaa. Esimerkiksi opiskelijaruokakunnaksi on määritelty ruokakunta, jossa ainakin yksi henkilö saa opintotukea. Esitetyt luvut eivät siis suoraan kerro useamman henkilön ruokakunnissa kaikkien ruokakunnan jäsenten elämäntilanteesta. 

Korvausprosentin laskeminen 70 prosenttiin

Korvausprosentin laskeminen 80 prosentista 70 prosenttiin hyväksyttävien asumismenojen ja perusomavastuun erotuksesta pienentää tuen tasoa kaikilla yleisen asumistuen saajilla. Tuki pienenee muutoksen myötä useimmissa tapauksissa 12,5 prosenttia. Euromääräisesti vaikutus on sitä suurempi, mitä enemmän ruokakunta saa yleistä asumistukea. 

Perusomavastuun korottaminen 50 prosenttiin

Perusomavastuun korottaminen 42 prosentista 50 prosenttiin pienentää tuen tasoa niillä tuensaajilla, joilla tulot ylittävät perusomavastuun rajan. Elokuussa 2023 yleistä asumistukea maksettiin 370 598 ruokakunnalle. Näistä niitä, joilla perusomavastuu oli nolla, oli 196 664 ja vastaavasti perusomavastuuta oli lopuilla 173 934 ruokakunnalla. Esimerkiksi pelkkää työmarkkinatukea saavalla yksinasuvalla tai opintotuen lisäksi vain pieniä työtuloja saavalla opiskelijalla perusomavastuu on nolla, joten heihin muutos ei vaikuta. Vaikutus on sitä suurempi mitä suuremmat tulot tuensaajalla on. Esimerkiksi 1 200 euroa kuukaudessa tienaavalla Espoossa asuvalla yksinasuvalla tuki pienenisi vuoden 2023 tasossa noin 8 euroa, mutta 1 800 euroa tienaavalla noin 46 euroa kuukaudessa. 

Muutos myös pienentää tulorajaa, jolla yleistä asumistukea vielä saa, eli tiputtaa tuensaajien joukossa eniten tuloja saavat ruokakunnat kokonaan pois tuelta. 

Perusomavastuun kaavassa olevien aikuisen ja lapsen kertoimen muuttaminen

Aikuisen kerrointa pienennetään 15 prosenttia ja lapsen kerrointa kasvatetaan 20 prosenttia. Muutos pienentää yksin asuvien tukea keskimäärin noin 6 euroa kuukaudessa. Vastaavasti muutos kasvattaa kahden lapsen yksinhuoltajan tukea keskimäärin noin 31 euroa kuukaudessa ja kahden huoltajan kaksilapsisen perheen tukea noin 23 euroa kuukaudessa. Kertoimien muuttaminen siis lieventää muiden ehdotettujen muutosten vaikutuksia yleistä asumistukea saaviin ruokakuntiin, joissa on lapsia, ja suurentaa vaikutuksia ruokakuntiin, joissa on pelkkiä aikuisia. 

Ansiotulovähennyksen poisto

Ehdotettu 300 euron ansiotulovähennyksen eli yleisen asumistuen ”suojaosan” poisto pienentää tuen tasoa kaikilla tuensaajilla, joilla on työtuloja perusomavastuun alarajan ylittävä määrä. Ansiotulovähennys on tarkoittanut sitä, että työtuloja ei oteta huomioon tuen laskennassa 300 euroon asti. Muutoksen myötä tuki pienenee useimmilla työtuloja saavilla tuensaajilla noin 100 euroa kuukaudessa. Kaikkein pieni- ja suurituloisimmilla tuensaajilla vaikutus on pienempi. 

Ansiotulovähennyksen poisto pienentää 300 eurolla asumistuen saantiin oikeuttavien tulojen ylärajaa eli pudottaa tuelta pois alle 300 eurolla nykyisen tuen saannin tuloylärajan alittavat henkilöt. Tuloraja on vuonna 2023 yksinasuvalla Helsingissä 2 119 euroa kuukaudessa, 2 073 euroa kuukaudessa kuntaryhmässä 2, 1 797 euroa kuukaudessa kuntaryhmässä 3 ja 1 671 euroa kuukaudessa kuntaryhmässä 4. Useamman henkilön ruokakunnissa tulorajat ovat suurempia ja riippuvat lasten ja aikuisten määristä. 

Helsingin yhdistäminen kuntaryhmään 2

Helsingin yhdistäminen kuntaryhmään 2 laskee yleisen asumistuen hyväksyttävät asumismenot Helsingissä muun pääkaupunkiseudun tasolle. Esimerkiksi yksinasuvalla enimmäisasumismenot tippuvat Helsingissä 582 eurosta 563 euroon vuoden 2023 tasossa. Tuen tasossa tämä tarkoittaa yksinasuvalle enimmäisasumismenot ylittävälle noin 15 euron kuukausittaista laskua. Useamman henkilön ruokakunnissa tuki pienenee euromääräisesti tätä enemmän. Lähes kaikki Helsingissä yleistä asumistukea saavat ylittävät jo nykyiset enimmäisasumismenot, joten muutos vaikuttaa lähes kaikkiin helsinkiläisiin asumistuen saajiin. 

Omistusasuntojen asumistuen lakkauttaminen

Omistusasunnoista maksettiin yleistä asumistukea vuoden 2022 lopussa vajaalle 15 000 ruokakunnalle eli 3,9 prosentille kaikista tuensaajaruokakunnista, joskin määrä on ollut melko nopeassa kasvussa todennäköisesti korkotason nousun myötä, ja elokuussa 2023 tukea maksettiin jo 17 000 ruokakunnalle. Kaksi kolmasosaa tuista maksettiin osakeasuntoihin ja yksi kolmasosa omakotitaloihin. Keskimäärin tukea maksettiin vuoden 2022 lopussa noin 190 euroa kuukaudessa noin 362 euron asumismenoihin. Elokuussa 2023 keskimääräinen tuki oli kasvanut noin 242 euroon kuukaudessa ja keskimääräiset asumismenot tuensaajilla 513 euroon kuukaudessa. Nykyisellä korkotasolla tuen poisto siis poistaisi noin 17 000 tuensaajalta keskimäärin noin 240 euron tuen kuukaudessa. Mikäli asumismenojen ja tuensaajien määrän nousevat trendit jatkuvat, vaikutus olisi vuonna 2024 todennäköisesti jonkin verran tätä suurempi. 

Kuviossa 6 on esitetty omistusasuntoihin yleistä asumistukea saaneiden osuuden ruokakuntatyypeittäin. Suurin osa tukea saavista on yksin asuvia, mutta myös yksinhuoltajien osuus on varsin korkea, yli neljännes. Yli kahden aikuisen ruokakuntiin tukea maksettiin melko harvoin. 

Kuvio 6. Omistusasuntoihin tukea saaneiden ruokakuntatyypit elokuussa 2023. Lähde: Kelasto. 

Kokonaisvaikutukset

Kuviossa 7 on esitetty muutosten vaikutukset yleistä asumistukea saavien ruokakuntien määrään elämäntilanteen ja perhetyypin mukaan. Eniten muutokset vaikuttavat ansiotulovähennyksen ja perusomavastuun korotuksen myötä työssäkäyviin ruokakuntiin, joista yli kolmasosan arvioidaan tippuvan kokonaan pois yleiseltä asumistuelta. Keskimäärin tuki muuttuisi työssäkäyvällä ruokakunnalla 133 euroa kuukaudessa. Opiskelijaruokakunnista tuelta tippuisi arviolta 6,5 prosenttia ja työttömistä arviolta 8 prosenttia. Vastaavasti yleinen asumistuki pienenisi opiskelijaruokakunnalla keskimäärin 76 ja työttömällä ruokakunnalla 73 euroa kuukaudessa. 

Perhetyypeistä muutokset vaikuttaisivat ruokakunnittain tarkasteltuna eniten kahden vanhemman lapsiperheisiin, joista yli 23 prosenttia tippuisi tuelta kokonaan ja tuen muutos olisi keskimäärin 140 euroa kuukaudessa. Myös lapsettomiin pareihin muutokset olisivat samankaltaisia: 25,5 prosenttia tippuisi tuelta kokonaan ja tuki pienenisi keskimäärin 127 euroa kuukaudessa. Yksinasuvilla tuelta tippuisi kokonaan 11 prosenttia, ja tuki pienenisi keskimäärin 70 euroa kuukaudessa. Yksinhuoltajilla vastaavat luvut olisivat 15 prosenttia ja 111 euroa. Luvut ovat ruokakuntakohtaisia, joten yksinasuvilla muutos olisi kuitenkin euromääräisesti suurin henkilöä kohden. 

Kuvio 7. Saajaruokakunnat elämäntilanteen mukaan. Lähde: Kela 

Kuviossa 8 kuvataan, kuinka paljon kussakin tuensaajaryhmässä asumistuki keskimäärin kattaa asumismenoista ja kuinka paljon esitetyt muutokset vaikuttavat tähän kattavuuteen. 

Kuvio 8. 

Kuviossa 9 kuvataan ehdotettujen muutosten aiheuttamaa tuen muutosta suhteessa tuensaajan tuloihin eri tuensaajaryhmissä. Vaikka euromääräisesti suurimmat muutokset kohdistuvat työssäkäyviin ruokakuntiin, suhteessa ruokakunnan tuloihin asumistuen rooli on paljon pienempi eikä näillä ruokakunnilla muutos tuloihin suhteutettuna ole muita ryhmiä suurempi. 

Kuvio 9. 

Kuviossa 10 esitetään arvioitu muutos yleisen asumistuen saajaruokakunnissa muutosten seurauksena. Yhteensä muutokset pienentäisivät saajamäärää noin 50 000 ruokakunnalla kuukaudessa. Lukumääräisesti suurin vaikutus saajamäärissä on 20–24-vuotiaiden ikäluokkaan, jossa tuensaajia on eniten. Suhteessa saajamääriin vaikutukset ovat kuitenkin suurempia vanhemmissa ikäluokissa. 20–24-vuotiaista tuelta tippuisi noin 9 prosenttia, kun yli 45-vuotiaiden ikäryhmissä suhteellinen osuus on lähellä 20 prosenttia. 

Kuvio 10.Arvioitu saajamäärien muutos ikäluokittain. Lähde: Kela  

Kuviossa 11 on esitetty saajaruokakuntien arvioidut muutokset maakunnittain. Eniten tuelta tippuu suhteellisesti ruokakuntia Ahvenanmaalla, Etelä-Pohjanmaalla, Etelä-Savossa, Kanta-Hämeessä, Keski-Pohjanmaalla, Kymenlaaksossa ja Satakunnassa. Euromääräisesti muutokset eivät kuitenkaan eroa maakunnittain huomattavasti lukuun ottamatta Uuttamaata ja Ahvenanmaata. Uudellamaalla tuki tippuu keskimäärin 103 euroa ruokakuntaa kohden (Ahvenanmaalla 94 euroa). Manner-Suomen muissa maakunnissa muutos on kaikissa keskimäärin 70–79 euroa ruokakuntaa kohden. 

Kuvio 11.  

Yllä esitetyt muutokset tuen tasoon sisältävät vain arvioidut vaikutukset yleiseen asumistukeen. Osa yleisen asumistuen saajista saa kuitenkin myös toimeentulotukea. Mikäli kotitalous saisi toimeentulotukea ilman yleisen asumistuen muutoksiakin, kotitalouden käytettävissä olevat tulot eivät käytännössä muutu, koska yleisen asumistuen pieneneminen lisää toimeentulotuen tarvetta, ja siten kotitalouden saamaa toimeentulotukea. 

Taulukossa 1 on esitetty yleisen asumistuen keskimääräiset muutokset myös toimeentulotukea saman vuoden aikana saaneilla päätoimen mukaan jaoteltuna. Toimeentulotuen saajamäärät ovat taulukoossa vuositason lukuja eivätkä siten suoraan verrannollisia yllä esitettyihin yleisen asumistuen kuukausittaisiin saajamääriin. Kotitalous on voi saada toimeentulotukea vuoden aikana vain lyhyen aikaa, vaikka saisi yleistä asumistukea koko vuoden. Tällöin toimeentulotuki kompensoi yleisen asumistuen muutoksia vain niinä kuukausina, jolloin henkilö saa toimeentulotukea. 

Kuten taulukosta selviää, toimeentulotuen saanti on yleisintä työttömien keskuudessa. Yli 70 % niistä toimeentulotuen saajakotitalouksista, joiden tuloina oli otettu huomioon yleistä asumistukea, oli työttömiä. Suurin osa oli yksinasuvia työttömiä. Myös yksinhuoltajatalouksissa toimeentulotuen saanti on yleistä. Toimeentulotuen saajat ovat keskimäärin muita yleisen asumistuen saajia vanhempia, mikä johtuu erityisesti siitä, että opiskelijoilla toimeentulotuen saanti on suhteellisen harvinaista. Toimeentulotuen saanti huomioon ottaen ehdotusten keskimääräiset vaikutukset ovat siis suhteellisesti suuremmat opiskelijoihin kuin työttömiin. 

Kelan arvion mukaan toimeentulotuen saajien määrä lisääntyy muutoksen myötä noin 15 000 kotitaloudella. 

Taulukko 1: Toimeentulotuen saajat päätoimen mukaan 

Yleisen asumistuen keskimääräiset muutokset toimeentulotuen saajilla päätoimen mukaan jaoteltuna

Hakijan päätoimi	Yleisen asumistuen muutos keskimäärin per kotitalous per kk	Kotitalouksien lkm
Eläkkeellä iän perusteella	-85,98 €	595
Hoitovapaalla	-90,89 €	4 244
Muut työvoiman ulkopuolella olevat	-73,63 €	320
Omaa perheenjäsentä hoitavat	-96,95 €	522
Opiskelijat, koululaiset	-61,05 €	11 452
Pitkäaikaisesti sairaat	-59,85 €	9 400
Työkyvyttömyyseläkettä saavat	-85,54 €	1 666
Työlliset	-109,33 €	21 476
Työttömät	-62,12 €	130 309
Varusmiehet, siviilipalvelusmiehet	-47,27 €	1 062
Äitiys-, isyys- tai vanhempainvapaalla	-86,26 €
Yhteensä		183 583

Kuvio 12 havainnollistaa muutosten vaikutuksia käytettävissä oleviin tuloihin ja tuen määrään eri tulotasoilla. Kuvio on laskennallinen esimerkki, joka perustuu tulojen vuosikeskiarvoon eikä sitä tule käsittää edustavana kuvauksena tarkoista euromääräisistä vaikutuksista todellisissa tilanteissa. Yleinen asumistuki tarkistetaan vain kerran vuodessa, elleivät tulot muutu merkittävästi, ja verotus lasketaan vuositasolla, joten käytännössä tulojen vaikutus etuuksiin ei ole yhtä suoraviivainen kuin kuvio esittää. Kuvio kuitenkin havainnollistaa sitä, kuinka tukitason muutos on pienin kokonaan työttömällä henkilöllä, jolla ei ole lainkaan työtuloja. Suurin muutos on noin 900–1 400 euron työtuloilla. Tätä pienemmillä tuloilla toimeentulotuki kompensoi yleisen asumistuen pienenemistä, ja tätä suuremmilla tuloilla asumistukea ei jäisi muutosten myötä enää maksettavaksi. Nykytilassa esimerkin henkilö saisi yleistä asumistukea yli 2 000 euron kuukausittaisilla työtuloilla, mutta muutoksen myötä tuki lakkaisi jo noin 1 400 euron työtuloilla. Laskelmat on tehty vuoden 2023 tasossa ja vuoden 2023 lainsäädännöllä. 

Kuvio 12: Yleinen asumistuki ja käytettävissä olevat tulot työtulojen mukaan. Lähde: SISU-mikrosimulaatiomallin esimerkkilaskelmat / STM 

Lapsivaikutukset

Esitykseen sisältyvät ehdotukset, jotka alentavat asumistuen määrää vaikuttavat tukea saavien huoltajien taloudellisiin mahdollisuuksiin huolehtia lapsista ja esitys on näin ollen merkityksellinen lasten ja nuorten hyvinvoinnin kannalta.  

Lapsiperheköyhyys koskettaa nykyisin noin 10 prosenttia lapsista. Köyhyysriskissä ovat erityisesti pienten lasten perheet, monilapsiset perheet ja yhden aikuisen kotitaloudet. Lapsiperheköyhyyden eri mittarit yhdistyvät usein vanhempien vajaatyöllisyyteen. Vanhempien työllisyyttä tukemalla voidaan vähentää lapsiperheköyhyyttä. Työllisyysasteen nostaminen on hallitusohjelman keskeisiä tavoitteita. Samoin hallitusohjelma sisältää kirjauksia muun muassa työn ja perheen yhteensovittamista tukevien palveluiden kehittämisestä siten, että lapsiperheiden vanhempien työllistymisen esteitä poistuu, matalan kynnyksen perhepalveluiden kehittämisestä, perhekeskustoimintamallin hyödyntämisestä, varhaisen tuen ja moniammatillisen lapsiperhetyön lisäämisestä sekä lastensuojelun avopalveluita painottavan palvelurakenteen edistämisestä. 

Lapsiperheisiin kohdistuvat muutokset heikentävät staattisesti arvioituna lapsiperheiden kulutusmahdollisuuksia.  

Staattisen arvioinnin ominaisuus on, että se ei huomioi kannustinten muutoksiin liittyviä käyttäytymismuutoksia ja työllisyysvaikutuksia. Käyttäytymisvaikutusten huomioimatta jättäminen liioittelee ehdotettujen muutosten haitallisia vaikutuksia lapsiperheille ja jättää työllisyyden vahvistumiseen liittyvät positiiviset vaikutukset huomioitta. Käyttäytymisvaikutuksiin liittyy epävarmuutta, mutta arvioiden riskit ovat symmetrisiä tarkoittaen, että vaikutukset voivat olla arvioitua pienempiä tai suurempia. 

Koska suuri enemmistö yleisen asumistuen saajista on yksin asuvia, muutosten vaikutukset kohdistuvat lapsiperheisiin vähemmän kuin muuhun työikäiseen väestöön. Yhteensä lapsiperheitä oli vuoden 2022 lopun reilusta 380 000 saajaruokakunnasta reilut 80 000. Noin 23 000 saajaruokakuntaa oli kahden vanhemman perheitä, ja noin 57 0000 yksinhuoltajatalouksia. Muutokset siis vaikuttavat merkittävään määrään pienituloisten kotitalouksien lapsia, etenkin yksinhuoltajien lapsia. Yhteensä muutokset vaikuttavat noin 167 000 lapseen, joista noin 107 000 asuu yksinhuoltajatalouksissa. 

Kahden vanhemman perheissä tuki pienenee keskimäärin 140 euroa kuukaudessa, ja yksinhuoltajilla keskimäärin 111 euroa kuukaudessa. Muutokset ovat lapsiperheissä kotitaloutta kohden euromääräisesti laskettuna keskimäärin suurempia kuin yksinasuvilla, mutta henkilöä kohden pienempiä. Suhteellisesti tuki pienenee yksinhuoltajilla noin 25 prosenttia (vertailun vuoksi yksinasuvilla 24 prosenttia) ja kahden vanhemman perheillä 29 prosenttia (lapsettomilla pareilla 37 prosenttia).  

Lapsiperheissä keskimääräiset asumistuen laskennassa huomioon otetut tulot ovat selvästi suurempia kuin yksinasuvilla ja lapsettomilla pareilla. Lapsiperheiden yleisen asumistuen laskennassa huomioon otetut tulot olivat vuoden 2022 lopussa keskimäärin 1 722 euroa kuukaudessa, kun yksinasuvilla tulot olivat keskimäärin 727 euroa. Yksinhuoltajilla keskimääräinen tulo oli noin 1 500 euroa kuukaudessa. Lapsiperheillä asumismenojen osuus kotitalouden tuloista on myös sekä ennen että jälkeen asumistuen huomioon ottamisen keskimäärin selvästi pienempi kuin yksinasuvilla. 

Muutokset siis pienentäisivät merkittävästi pienituloisten lapsiperheiden tukea, ja siten lisäisi lapsiperheiden pienituloisuutta. Tuen saajien joukossa ruokakunnat, joissa on lapsia, ovat keskimäärin parempituloisia kuin lapsettomat ruokakunnat, mikä suurentaa lapsiperheisiin kohdistuvaa vaikutusta, koska ansiotulovähennyksen poista ja perusomavastuun korottaminen kohdistuvat nimenomaan jonkin verran muitakin tuloja kuin vähimmäismääräisiä etuuksia saaviin tuensaajiin. Toisaalta perusomavastuun aikuisen ja lapsen parametreihin tehtävät muutokset lieventävät lapsiperheisiin kohdistuvia vaikutuksia. Kaikkein pienituloisimmat lapsiperheet, etenkin yksinhuoltajat, saavat jo nykyään yleisesti toimeentulotukea, jolloin toimeentulotuen merkitys näiden kotitalouksien taloudessa kasvaisi, mutta toisaalta käytettävissä olevat tulot eivät muuttuisi.  

Vaikutukset vammaisiin henkilöihin

Esitykseen sisältyvät ehdotukset pienentävät maksettavan asumistuen määrää ja näin ollen myös vammaisille henkilöille maksettavia tukia. Esitys on merkityksellinen vammaisten henkilöiden työllisyyttä ja toimeentuloa koskevien kysymysten kannalta. Lisäksi, erityisesti lausuntopalautteen perusteella, arvioitavaksi on tullut myös se, onko asumistuen ansiotulon poistamisella vaikutusta henkilökohtaisen avun saantiin ja henkilökohtaisen avustajan tehtävässä työllistyvien toimeentuloon.  

Ansiotulovähennyksen poistamisella on sekä työnteon kannustimia parantavia että heikentäviä vaikutuksia. Vammaiset ja osatyökykyiset henkilöt työskentelevät yleensä osa-aikaisesti, ja heidän työnteon kannustimiin muutos vaikuttaa siten heikentävästi. Sama koskee vammaisten henkilökohtaista apua, koska henkilökohtaisena avustajana työskenteleminen on usein osa-aikatyötä.  

Sukupuolivaikutukset

Taulukossa 2 on esitetty muutosten vaikutukset eri tuensaajaryhmiin sukupuolittain jaoteltuna. Keskimäärin muutokset pienentävät tukea miehillä arviolta 76 euroa kuukaudessa ja naisilta 93 euroa kuukaudessa. Vaikutukset kohdistuvat sekä saajamäärien että tuen tason keskimääräisten muutosten osalta muita ryhmiä voimakkaammin työssäkäyviin ja yksinhuoltajiin. Tuensaajien selvä enemmistö näissä ryhmissä on naisia. Myös kaikista tuensaajista eli ehdotettujen muutosten kohteena olevista enemmistö on naisia. Tämä kuvastaa sitä, että osa-aikatöiden tekeminen on yleistä juuri naisilla, ja matalapalkkaiset alat ovat usein naisvaltaisia. Myös asumistukea saavista opiskelijoista selvä enemmistö on naisia. Kokonaan työttömistä, esimerkiksi pitkään työmarkkinatukea saaneista pitkäaikaistyöttömistä, enemmistö on sen sijaan miehiä. Kun ehdotetut muutokset ovat euromääräisesti lievempiä kaikkein heikoimmassa työmarkkina-asemassa oleviin työttömiin kuin jonkin verran työtuloja saaviin ruokakuntiin, kohdistuvat muutokset voimakkaammin juuri naisiin.  

Taulukko 2: Vaikutukset sukupuolittain. Lähde: Kela 

	Saajia/kk	Miehiä	Naisia	Saajien muutos, miehet	Saajien muutos, naiset	Tuen muutos, e/kk, miehet	Tuen muutos, e/kk, naiset
Opiskelijat	125 000	56 150	68 850	-3 300	-4 900	-71	-78
Työttömät	114 000	66 300	47 700	-5 300	-3 900	-66	-77
Työssäkäyvät	87 000	26 500	60 500	-9 800	-19 900	-128	-140
Yksinhuoltajat	59 600	4 500	55 100	-750	-8 250	-103	-114
Yksinasuvat	261 000	139 000	122 000	-14 400	-15 100	-66	-74
Kahden vanhemman perheet	24 700
Lapsettomat parit / muut	25 300
Yhteensä						-76	-93

Yhteisvaikutukset muiden sosiaaliturvamuutosten kanssa

Tässä esityksessä on kuvattu yleisen asumistuen muutosehdotusten vaikutuksia itsenäisenä kokonaisuutena. Ehdotetuilla muutoksilla on kuitenkin yhteisvaikutuksia myös muiden hallituksen esittämien sosiaaliturvamuutosten kanssa. Sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee syksyllä 2023 valmisteltavista sosiaaliturvamuutoksista muistion, jossa kuvataan kaikkien muutosten yhteisvaikutuksia kotitalouksiin. 

4.2.1.2  Vaikutukset valtion ja kuntien kustannuksiin

Asumistuen korvausprosentin laskeminen 80 prosentista 70 prosenttiin, Helsingin siirtäminen kuntaryhmä 2:n tasolle, perusomavastuun tuloharkinnan kiristäminen sekä ansiotulovähennyksen poisto vähentäisivät valtion asumistukimenoja arviolta noin 355 miljoonaa euroa vuodessa. Edellä mainitut muutokset vaikuttavat merkittävissä määrin toisiinsa, eikä yksittäisen muutoksen vaikutusta pysty tarkalla tasolla erittelemään kokonaisuudesta. Suurin vaikutus on korvausprosentin laskemisella, ja pienin Helsingin siirtämisellä kuntaryhmän 2 tasolle. Omistusasumisen tuen poisto vähentäisi asumistukimenoja edellä mainittujen muutosten päälle noin 30 miljoonaa euroa vuodessa. Muutokset kuitenkin lisäisivät toimeentulotukimenoja vuositasolla yhteensä arviolta noin 77,2 miljoonaa euroa, jolloin muutokset säästäisivät julkisia menoja yhteensä arviolta noin 308 miljoonaa euroa. Vaikutukset on eritelty taulukossa 2. 

Vaikutukset toteutuisivat vaiheittain, koska yleisen asumistuen määrää tarkistetaan tuensaajilla 12 kuukauden välein, ellei saajan taloudellisessa tilanteessa tapahdu vuoden aikana merkittäviä muutoksia. Vuonna 2024 vaikutuksista toteutuisi arviolta noin puolet, ja vuonna 2025 jo valtaosa. Omistusasumisen tuen poisto vaikuttaisi täysimääräisesti heti 1.9.2024 alkaen. 

Taulukko 3: Vaikutukset julkiseen talouteen 

Vaikutukset julkiseen talouteen vuodessa, miljoonaa euroa

Muutos	Yleinen asumistuki	Toimeentulotuki	Yhteensä
Perusomavastuun korotus 50 %  Tuen tason tarkistus 70 %  Helsinki kuntaryhmä 2:n tasolle  Ansiotulovähennyksen poisto	-355	70,5	-284,5
Perusomavastuun parametrien muutos: aikuinen -15 %, lapsi + 20 %		1,7	1,7
Omistusasumisen tuen poisto	-30	5	-25
Yhteensä	-385	77,2	-307,8

Vaikutukset kuntiin

Kunnat rahoittavat puolet toimeentulotuen kustannuksista. Koska toimeentulotuen kustannukset vähennetään kuntien valtionosuuksista toteumavuotta seuraavan vuoden talousarviossa, vaikutukset kuntiin toteutuvat kahden vuoden viiveellä. Esitetyt muutokset lisäisivät kuntien toimeentulotukimenoja yhteensä arviolta 20 miljoonaa euroa vuonna 2026 ja arviolta 38,6 miljoonaa euroa vuodesta 2027 eteenpäin. 

Kuntataloudesta ja esitysten vaikutuksista kuntatalouteen löytyy yksityiskohtaisempaa tietoa syksyn kuntatalousohjelmasta. 

4.2.1.3  Vaikutukset työllisyyteen ja työnteon taloudellisiin kannustimiin

Muutosten vaikutukset työnteon taloudellisiin kannustimiin vaihtelevat tapauskohtaisesti. Yleisellä tasolla tukitason tippuminen parantaa etenkin kokoaikatyön taloudellisia kannustimia, kun tuensaajan käytettävissä olevat tulot pienenevät suhteessa kokoaikatyöstä saatavaan palkkaan. Kannustimet työllistyä nykyisiä tuen saannin tulorajoja suuremmille tuloille paranevat. Osa-aikatyön tekemisen kannustimet kuitenkin heikkenevät ainakin suurimmalla osalla tuensaajista. Myös kannustimet työllistyä hyvin pienipalkkaisiin kokoaikatöihin voivat heikentyä joissain tapauksissa, kun tuen saannin tuloraja pienenee. Perusomavastuun korottaminen 50 prosenttiin pienentää työnteosta käteen jäävää tuloa, ja ansiotulovähennyksen poistaminen heikentää merkittävästi kannustimia ottaa vastaan työtä etenkin pienillä kuukausittaisilla työtunneilla. 

Kuvio 13 havainnollistaa kannustinten muutosta ns. efektiivisen rajaveroasteen vertailulla yksinasuvalla työmarkkinatuen saajalla ennen ja jälkeen muutosten. Efektiivinen rajaveroaste kuvaa sitä, kuinka suuri osuus henkilölle jää käteen työnteosta ansaitusta lisätulosta, kun otetaan huomioon verotus sekä tulojen vaikutus etuuksiin. Kuvio on laskennallinen esimerkki eikä suoraan kuvaa kenenkään yksittäisen henkilön tilannetta kuukausitasolla, sillä yleiseen asumistukeen vaikuttavia tuloja ei tarkisteta kuukausittain ja verotukseen vaikuttavat koko vuoden tulot. Kuvio kuitenkin havainnollistaa sitä, kuinka työnteon lisääminen muuttuu vähemmän kannattavaksi pienimmillä työtuloilla ja paranee esimerkkitapauksessa yli 1400 euron työtuloilla kuukaudessa. Tulot, joilla efektiivinen rajaveroaste on yli 100 prosenttia nousevat, koska toimeentulotuen osuus esimerkkihenkilön tuloista nousee. 

Kuvio 13: Yleisen asumistuen saajamäärien muutos maakunnittain 

Muutoksilla on siis sekä työnteon kannustimia heikentäviä että niitä parantavia vaikutuksia. Valtiovarainministeriön SISU-mikrosimulaatiomallilla tekemän alustavan arvion mukaan muutosten kokonaisvaikutukset työllisyyteen ovat vähäisiä. Arvio perustuu esitettyjen muutosten myötä tapahtuviin työllistymisveroasteen muutoksiin. Arviossa on sovellettu osallistumisasteen joustoa 0,17 Jäntti, M., Pirttilä, J., & Selin, H. (2015). Estimating labour supply elasticities based on cross-country micro data: A bridge between micro and macro estimates? Journal of Public Economics, 127, 87–99.. Arviossa on otettu huomioon vain se, miten muutokset vaikuttavat työmarkkinoille osallistumiseen, ei sitä, miten töissä jo olevat muuttavat työskentelynsä määrää. Yleisen asumistuen arviointiin mikrosimulaatiolla liittyy merkittäviä epävarmuuksia. 

4.2.1.4  Vaikutukset asuntomarkkinoihin

Vuoden 2015 asumistuen uudistuksen vaikutuksia tarkastelleessa tutkimuksessa Eerola, E., Lyytikäinen, T., Saarimaa, T., & Vanhapelto, T. (2022). The Incidence of Housing Allowances: Quasi-Experimental Evidence. ei havaittu pieniin asuntoihin kohdistuneiden asumistuen muutosten vaikuttaneen vuokratasoon. Tulosten mukaan yhden euron asumistuen lisäys johti vuokrien kasvuun alle sentillä. Tulosten perusteella voidaan odottaa, ettei myöskään ehdotetuilla asumistuen muutoksilla ole suuria vaikutuksia yleiseen vuokratasoon. On kuitenkin mahdollista, että asuntomarkkinoiden tilanne on muutosten voimaantulohetkellä siinä määrin erilainen kuin vuoden 2015 uudistusten jälkeen, että ehdotusten vaikutukset vuokratasoon olisivat tutkimuksessa havaittuja suuremmat. Aiemman tutkimuksen perusteella suuret vaikutukset vuokratasoon lienevät kuitenkin epätodennäköisiä.  

4.2.2  Vaikutukset Kansaneläkelaitoksen toimintaan

Ehdotetut muutokset edellyttävät muutoksia Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmiin, lomakkeisiin sekä asiakaskirjeisiin ja päätösteksteihin. Lisäksi ehdotettujen muutosten toimeenpano edellyttää henkilöstön kouluttamista, etuudenhakijoille suunnatun neuvonnan ja informaation uudistamista ja erityisesti muutosten voimaantulon vaiheessa myös varautumista neuvontatilanteiden määrän kasvuun. 

4.2.3  Vaikutukset muutoksenhakuelinten toimintaan

Ehdotetut muutokset lisännevät jossain määrin yleistä asumistukea koskeviin päätöksiin kohdistuvia valituksia ja siten sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan ja vakuutusoikeuden asiamääriä.  

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

Hallitusohjelmassa tavoitellaan yleiseen asumistukeen huomattavia säästöjä. Säästöjen mittaluokasta johtuen on valittu useita toimia. Ehdotukset perustuvat hallitusohjelmaan, joten niiden osalta esitystä valmisteltaessa ei olla tehty vaihtoehtoisten ratkaisutapojen arviointia. Valmistelun yhteydessä arvioitiin malleja, joilla esityksen vaikutuksia lapsiperheisiin voitaisiin lieventää. Esillä oli enimmäisasumismenojen tarkastelu erikokoisille ruokakunnille, mutta perusomavastuun määrittelyyn liittyvien lapsen ja aikuisen kertoimien muuttaminen todettiin toimivammaksi ratkaisuksi. 

6  Lausuntopalaute

Esitysluonnoksesta annettiin yhteensä 151 lausuntoa. Lausunnot olivat pääosin kriittisiä. Valtiontalouden säästötavoite nähtiin ymmärrettävänä tavoitteena, mutta asumistuesta saatavien säästöjen johtamista toimeentulotukimenojen ja toimeentulotuen saajien lisääntymiseen pidettiin huonona asiana. Opiskelijoita edustavat tahot näkivät, että opiskelijan toimeentulon heikennykset ovat koko yhteiskunnan kannattamia koulutuspoliittisia tavoitteita vastaan. Lausunnoissa todetaan, että opintojen aikaisella toimeentulolla on suora yhteys opiskelun mahdollisuuksiin, kannusteisiin sekä opiskelukykyyn. 

Ansiotulovähennyksen poistamista moni lausunnonantaja arvosteli, erityisesti osa-aikaisen työn kannustimien heikentymisen vuoksi. Samoin omistusasumisen tuen poistamista. 

Ansiotulovähennyksen ja omistusasumisen tuen poistamisen todettiin vaikuttavan myös saamelaisiin alkuperäiskansana, kun työ ja yritystoiminta on alueella melko usein osa-aikaista tai kausittaista ja vuokra-asuntoja on heikommin saatavilla. 

Suurimmassa osassa lausunnoissa pidettiin ongelmallisena, että yhtä aikaa valmisteltavien sosiaaliturvaa koskevien muutosesitysten yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu ja kuvattu.  

Esityksen lapsivaikutusten arviointia pidettiin puutteellisena. Samoin perusoikeus- ja ihmisoikeusarviointia. 

Lausuntoajan lyhyyttä pidettiin ongelmallisena lähes kaikissa annetuissa lausunnoissa. 

Lausuntopalautteen perusteella on tehty täsmennyksiä ja lisäyksiä vaikutusarvionteihin ja suhde perustuslakiin ja lainsäätämisjärjestys -kohtaan. 

7  Säännöskohtaisen perustelut

7 §.Asunto. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 7 §:ää. Pykälän 1 momentista poistettaisiin maininta omistusasuntoon maksettavasta tuesta ja asumistuki omistusasuntoihin lakkautettaisiin.  

Pykälän 3 momenttiin tehtäisiin tekninen korjaus, jossa viittaus kumottuun asumisoikeusasunnoista annettuun lakiin (650/1990) korvattaisiin viittauksella asumisoikeusasunnoista annettuun lakiin (393/2021). 

Pykälän 4 momentti ehdotetaan poistettavaksi, kun tukea omistusasuntoihin ei maksettaisi. 

8 §.Oikeus asumistukeen. Tuen määrä muutettaisiin aiemmasta 80 prosentista 70 prosentiksi. Tukea maksettaisiin jatkossa 70 prosenttia hyväksyttävien asumismenojen, kuitenkin enintään enimmäisasumismenojen ja perusomavastuun erotuksesta. 

9 §.Hyväksyttävät asumismenot. Pykälästä poistettaisiin omistusasunnon asumismenoja koskevat maininnat, kun asumistuki omistusasuntoihin lakkautettaisiin. Vastaavasti asumisoikeusasunnon korkomenoja koskeva maininta poistettaisiin eikä kyseisiä korkomenoja jatkossa otettaisi asumistukea määrättäessä huomioon. 

10 §.Enimmäisasumismenot. Ensimmäinen ja toinen kuntaryhmä ehdotetaan yhdistettäväksi uudeksi ensimmäiseksi kuntaryhmäksi eli Helsinki yhdistettäisiin kuntaryhmityksessä muuhun pääkaupunkiseutuun. Enimmäisasumismenot alenisivat siten Helsingissä hieman. 

12 §.Asumistuessa huomioon otettavat tulot. Pykälän 6 momentista ehdotetaan poistettavaksi viittaus 9 pykälästä poistettaviksi ehdotettuihin hoitomenoihin. 

13 §.Ansiotulovähennys. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Ansiotulovähennyksestä luovuttaisiin. 

16 §.Perusomavastuuosuus. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tulojen vaikutusta perusomavastuun määräytymiseen kiristettäisiin. Ruokakunnan aikuisten ja lasten lukumäärästä riippuvan summan ylittävistä tuloista otettaisiin huomioon 50 prosenttia aiemman 42 prosentin sijaan perusomavastuuta määrättäessä. Samalla esitysten vaikutuksia lapsiperheisiin lievennettäisiin pienentämällä kaavassa olevaa aikuisen kerrointa ja nostamalla lapsen kerrointa. Pykälässä luvut ovat lain tasossa, vuoden 2023 tasossa aikuisen kerroin olisi 94 euroa ja lapsen kerroin 296 euroa. 

31 §.Asumistuen takaisinperiminen. Pykälän 3 momentista korjattaisiin virheellinen ilmaisu. Säännöksen tarkoitus on ollut mahdollistaa liikaa maksetun määrän kuittaaminen Kansaneläkelaitoksen myöhemmin maksamasta etuudesta, kuitenkin niin, että kuittaaminen ilman tuensaajan suostumusta voisi kohdistua vain tämän lain mukaiseen tai siihen rinnastettavaan etuuteen. Vastaava säännös oli myös asumistukitukilaissa (408/1975) ja on muissa Kansaneläkelaitoksen hoitamia etuuksia koskevissa laeissa, esimerkiksi eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain (571/2007) 33 § 3 momentissa ja sairausvakuutuslain (1224/2004) 15 luvun 18 § 3 momentissa. 

52 §.Rahamäärien pyöristäminen. Pykälästä ehdotetaan poistettavaksi viittaus 9 pykälästä poistettaviksi ehdotettuihin hoitomenoihin. 

Voimaantulo- ja siirtymäsäännös

Lainmuutokset esitetään tuleviksi voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2024 ja niitä sovellettaisiin lain voimaantulosta ja myöhäisemmästä ajasta myönnettävään tai tarkistettavaan tukeen. Lain 7 §, 9 §, 12 § ja 52 § ehdotetaan kuitenkin tulevan voimaan 1 päivänä syyskuuta 2024 ja 8 § 2 momenttia sovellettaisiin siitä tai myöhäisemmästä ajasta myönnettävään tai tarkistettavaan tukeen. 

Muutokset tulisivat yksittäiselle tuensaajalle, joka on saanut tukea jo ennen tämän lain voimaantuloa siten voimaan sitä mukaa, kun kyseisen ruokakunnan tukea tarkistettaisiin. Omistusasunnon tukien lakkauttaminen tulisi kuitenkin voimaan kaikille tukea saaville syyskuun 1 päivänä 2024 ja kyseiset tuet lakkautettaisiin kerralla. 

Lain 13 §:n kumoamista ei otettaisi huomioon arvioitaessa 27 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaista ruokakunnan jatkuvien kuukausitulojen muutosta. Tuen tarkistaminen tulojen huomattavan muutoksen perusteella edellyttäisi siis ruokakunnan todellisten tulojen muutosta, eikä ansiotulovähennyksen poistumista otettaisi tuloja verrattaessa huomioon. 

8  Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.4.2024 ja sitä sovellettaisiin siitä ja myöhäisemmästä ajasta myönnettävään tai tarkistettavaan tukeen. Lain 7 ja 9 §, 12 § 6 momentti ja 52 § tulisivat kuitenkin tulevan voimaan 1.9.2024. Lain 13 §:n kumoamista ei otettaisi huomioon arvioitaessa 27 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaista ruokakunnan jatkuvien kuukausitulojen muutosta. 

9  Toimeenpano ja seuranta

Sosiaali- ja terveysministeriö tiedottaa lain hyväksymisestä ja vahvistamisesta. 

Esityksessä ehdotetaan useita muutoksia, joilla on vaikutusta asumistuen tasoon ja tuen määräytymiseen. Muutosten vaikutuksia sekä valtakunnallisesti että alueellisesti on tarpeellista seurata ja arvioida jälkikäteen. Vaikutuksia perustoimeentulotarpeeseen ja erityisesti asumismenojen aiheuttamaan toimeentulotukitarpeeseen on syytä seurata. Samoin vaikutuksia lapsiperheisiin, lapsiperheiden asemaan ja lapsiköyhyyteen. Ansiotulovähennyksen poistamisen vaikutuksia osa-aikatyön tekemiseen, lisätyötuntien vastaanottamiseen ja lisätulojen hankkimiseen sekä siirtymiin osa-aikatyöstä kokoaikatyöhön tulee tarkastella.  

Muutosten vaikutuksia asumistuen ja toimeentulotuen käyttöön on mahdollista seurata Kansaneläkelaitoksen tilastojen avulla. 

10  Suhde muihin esityksiin

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Asumisen tukea koskevalla sosiaaliturvalla on perusoikeuksien kannalta merkitystä erityisesti perustuslain 19 §:n 4 momentin kannalta. Säännöksen mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Säännös ei turvaa tätä oikeutta subjektiivisena oikeutena. Oikeutta asuntoon kaikille kuuluvana yksilöllisenä oikeutena ei ole turvattu Suomessa myöskään tavallisen lain tasoisin säännöksin. Asumiseen liittyvän sosiaaliturvan muodot (yleinen asumistuki, eläkkeensaajan asumistuki, opintotuen asumislisä ja osin sotilasavustus) ovat tapoja, joilla julkinen valta toimeenpanee tätä perustuslain mukaista toimintavelvoitetta. Julkinen valta edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja sen omatoimiseen järjestämiseen myös muilla tavoin, kuten asuntotuotantoon kohdistuvilla tuilla. Asumistuki on merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n 2 momentin tarkoittaman perustoimeentulon turvan ja 1 momentin mukaisen välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon kannalta PeVL 10/2011 vp). Perustuslain 19 § :n 3 momentin mukaan julkisen vallan on tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Lisäksi perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. 

Esitys on lisäksi merkityksellinen uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 78–80/2022), YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen (TSS, SopS 6/1976) sekä YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59–60/1991) samoin kuin vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen (SopS 27/2016) kannalta. 

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Perustuslain 6 §:n 2 momentti sisältää syrjintäkiellon, jonka perusteella ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Luettelo ei ole tyhjentävä, sillä eri asemaan asettaminen on kielletty muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema (ks. HE 309/1993 vp, s. 43–44, ks. myös esim. PeVL 53/2016 ja PeVL 31/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä yksilöille lailla etuja ja oikeuksia että asetettaessa heille velvollisuuksia (ks. esim. PeVL 31/2014 vp). Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. 

Esityksessä ehdotettu tuen korvausprosentin alentaminen kohdistuu kaikkiin tuensaajiin. Perusomavastuun tuloharkinnan kiristys kohdistuu niihin tuensaajiin, joilla on sen verran tuloja, että tukeen muodostuu perusomavastuuosuus, eli ei kaikkein pienituloisimpiin tuensaajiin. Sama koskee ansiotulovähennyksen poistamista, se kohdistuu niihin tukea saaviin henkilöihin, joilla on palkka- tai yrittäjätuloja. Omistusasumisen tuen poistaminen kohdistuu henkilöihin, joilla on asuntovarallisuutta. Lisäksi on huomioitava, että kansainvälisesti vertaillen asumistuen maksaminen omistusasunnon menoihin on harvinainen poikkeus. Helsingin yhdistäminen muihin pääkaupunkiseudun kuntiin enimmäisasumismenoluokituksessa alentaa hieman asumistukia lähes kaikilta Helsingissä asuvilta tukea saavilta ruokakunnilta. Tukea saavien ruokakuntien keskimääräiset asumismenot Helsingissä eivät merkittävistä poikkea Espoossa, Kauniaisissa ja Vantaalla asuvien ruokakuntien vastaavista menoista. 

Asumistukea koskevien leikkausta kohdentumista lapsiperheisiin ehdotetaan lievennettäväksi suhteessa aikuisten ruokakuntiin muuttamalla perusomavastuun määrittelyyn vaikuttavia aikuisen ja lapsen kertoimia. Tällä muutoksella pyritään turvaamaan perustuslain 19 § 3 momentin mukaista julkiselle vallalle asetettua velvoitetta tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. 

Lisäksi, vaikkakaan vaikutukset eivät kohdennu yksinomaan samoihin lapsiperheisiin, joiden asumistuki esityksen vuoksi pienenee, erillisellä hallituksen esityksellä tullaan toteuttamaan pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaiset lapsiperheiden toimeentulon parannukset nostamalla alle kolmevuotiaiden lapsilisää, lisäämällä lapsilisien yksinhuoltajakorotusta, kehittämällä opiskelijoiden huoltajakorotusta ja korottamalla lapsilisää monilapsisille perheille. Kokonaisuuden vaikutukseksi on hallitusohjelmassa arvioitu 70 miljoonaa euroa. 

Perustuslakivaliokunta on toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta koskevassa lausunnossaan (PeVL 31/1997 vp.) todennut, että tuen alentamisen peruste on ollut hyväksyttävä myös perusoikeusjärjestelmän valossa erityisesti siitä näkökulmasta, että julkisella vallalla on myös velvollisuus edistää työllisyyttä sekä pyrkiä turvaamaan, että jokaisen oikeus työhön (perustuslain 18 §:n 2 momentti) toteutuisi. Ansiotulovähennyksen poistolla pyritään lisäämään kokoaikaisen työnteon kannusteita. Kuten vaikutusarvio -kohdassa todetaan, toimella on myös työnteon kannusteita heikentäviä vaikutuksia, erityisesti osa-aikaisen työn osalta. Ansiotulovähennyksellä on ollut osa-aikaisen työn kannusteita parantava vaikutus, mikä todetaan myös valtiontalouden tarkastusviraston yleisen asumistuen vuoden 2015 kokonaisuudistuksen tuloksellisuuskertomuksessa (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 4/2023). 

Muutokset tulevat voimaan pääosin vaiheittain sitä mukaa, kun kyseinen tuki tarkistetaan. Omistusasuntojen tuen lakkautukset tehdään kuitenkin kerralla kyseisen säännöksen voimaantullessa. Jotta tukea saavilla on enemmän aikaa sopeutua muutoksiin, lain voimaantuloa on lykätty ja porrastettu. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota porrastamisen tarpeeseen tuen pienentyessä (PeVL 17/2014 vp.)  

Kaikkein pienituloisimmilla tuen saajilla viimesijainen toimeentulotuki kompensoi tuen pienemisestä. Esitetyt muutokset tulevat jossain määrin lisäämään etuudensaajien toimeentulotuen tarvetta, kuten esityksen vaikutusarvioita koskevassa kohdassa on todettu. Perustuslakivaliokunta on aiemmin pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). 

Julkisen talouden tilaa on merkittävästi vaikeuttanut se, että Suomen talouskasvu on ollut viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana heikkoa verrattuna aiempaan sekä muihin Pohjoismaihin ja EU:n keskiarvoon. Tulevina vuosina talouskasvun edellytyksiä heikentää väestökehitys. Julkinen taloutemme on ollut alijäämäinen vuodesta 2009 lähtien. Ilman talouspolitiikan merkittävää muutosta velkasuhteen kasvu jatkuu 2020-luvulla. Vaikka valtion velanhoitokyky on edelleen hyvä, se heikkenee jatkuvasti, jos julkista taloutta ei vahvisteta. Tulevien vuosien mahdolliset kriisit voivat johtaa tilanteeseen, jossa julkinen valta ei kykene julkisen talouden rajoitusten vuoksi reagoimaan kriisiin asianmukaisesti. Tällöin jouduttaisiin liian äkillisesti säästämään julkisista menoista ja kiristämään verotusta. 

Esitys on osa hallituksen julkisen talouden vahvistamiseksi valitsemaa kokonaisuutta. Laskusuhdanteen ohella myös valtiontalouden säästötavoitetta voidaan pitää hyväksyttävänä perusteena puuttua jossain määrin etuuksien tasoon tilanteessa, jossa julkisen talouden menojen ja tulojen välillä vallitsee pitkäaikainen rakenteellinen epätasapaino. Valtiovarainministeriön mukaan Suomen julkisen talouden velkaa kerryttävä alijäämä on mittava, ja näin julkisen talouden velkasuhteen vakauttaminen edellyttää nopeita ja merkittäviä toimenpiteitä seuraavien vuosien aikana. Kansainvälisessä vertailussa korkean verorasituksen ja talouskasvun edellytysten turvaamisen vuoksi tasapainotusta ei voida valtiovarainministeriön mukaan kokonaan toteuttaa verotusta kiristämällä. Hallituksen tavoite julkisen talouden tasapainottamiseksi edellyttääkin myös suoria säästötoimia. Julkisen talouden kestävyydellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan. Vaikka esitys heikentää asumistuen tasoa, esitys kuitenkin säilyttää oikeuden saada asumistukea ja mahdollisuuden asua tarpeitaan vastaavassa asunnossa. Kaikkein pienituloisimmilla kotitalouksilla lisäksi toimeentulotuki turvaa kohtuullista asumistasoa. 

Osana perustuslakiarviointia on tärkeää myös hahmottaa samaan aikaan esitettävien useiden esitysten yhteisvaikutuksia tukia saaviin kotitalouksiin. Tässä esityksessä on kuvattu yleisen asumistuen muutosehdotusten vaikutuksia itsenäisenä kokonaisuutena. Sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee syksyllä 2023 valmisteltavista sosiaaliturvamuutoksista muistion, jossa kuvataan kaikkien muutosten yhteisvaikutuksia kotitalouksiin. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että julkisen vallan välittömästi rahoittamien perustoimeentuloturvaetuuksien osalta etuuksien tasoa mitoitettaessa voidaan ottaa huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 34/1996 vp, PeVL 21/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei perusoikeuksilla tavoitella tiettyjen etuuksien tason turvaamista. Lisäksi se on lausunut, että sosiaaliturva on sidoksissa yhteiskunnan taloudellisiin voimavaroihin ja siten etuuksien mitoittamisessa on perusteltua huomioida julkisen talouden ja kansantalouden tila. Näin perusoikeuden tason arvioinnissa huomio kiinnittyy tuen saajan ohella yhteiskunnallisiin resursseihin. 

TSS-sopimuksen 9 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden sosiaaliturvaan sosiaalivakuutus mukaan lukien. Edelleen TSS-sopimuksen 11 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden saada itselleen ja perheelleen tyydyttävä elintaso, joka käsittää riittävän ravinnon, vaatetuksen ja sopivan asunnon, sekä oikeuden elinehtojen jatkuvaan parantamiseen. Sopimusvaltiot sitoutuvat TSS-sopimuksen 2 artiklan nojalla täysimääräisesti käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan ryhtymään toimenpiteisiin kaikin soveltuvin keinoin ja varsinkin lainsäädäntötoimenpitein yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi asteittain kokonaisuudessaan. Oikeuksien toteuttamisessa kuitenkin huomioidaan sopimusvaltion käytettävissä olevat voimavarat, jotka voidaan ottaa huomioon painavampina syinä sosiaaliturvaetuuksia heikennettäessä. Perustuslakivaliokunnan kannanotoissa onkin katsottu, että mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa, on johdonmukaista ottaa huomioon kansantalouden ja julkisen talouden tila ainakin tiettyyn rajaan asti hyväksyttävänä perusteena etuuksien heikentämiselle (PeVM 25/1994 vp, PeVL 34/1996 vp). 

Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimet ovat antaneet Suomea koskevia kannanottoja. YK:n TSS-komitea antaa sopimuksen säännösten tulkinnoista yleiskommentteja (general comments). Komitean viimeisimmät Suomea koskevat loppupäätelmät hyväksyttiin 5.3.2021 (E/C.12/FIN/CO/7). Komitea kiinnitti päätelmissään huomiota sosiaaliturvaan (9 artikla) katsoen että vuosien 2015–2019 aikaiset etuuksien leikkaukset ja kansaneläkeindeksin jäädytykset tekivät etuuksista riittämättömiä. Komitea vaati Suomea varmistamaan jatkossa, että sosiaalietuudet pysyvät riittävinä ja että harkittaessa leikkauksia muun muassa julkisen talouden säästötoimien yhteydessä a) leikkaukset ovat väliaikaisia ja koskevat ainoastaan kriisiaikaa; b) leikkaukset ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia, että muiden toimintaperiaatteiden noudattaminen tai toimenpiteistä pidättyminen olisi haitallisempaa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kannalta; c) leikkaukset eivät vaikuta suhteettomasti muita heikommassa asemassa oleviin ja syrjäytyneisiin ryhmiin; d) leikkauksiin liitetään muita toimia, kuten sosiaalisia tulonsiirtoja, joilla lievennetään kriisiaikoina syntyvää eriarvoisuutta; ja e) leikkauksissa säilytetään etuuden ydinosa, joka mahdollistaa edunsaajille riittävän elintason. Lisäksi komitea kehotti perehtymään yleiskommenttiin nro 19 (2007) oikeudesta sosiaaliturvaan sekä julkisen talouden säästötoimia koskevaan komitean puheenjohtajan kirjeeseen (2012) (E/2013/22-E/C.12/2012/3, annex VI (B)). 

Hallituskaudella 2019–2023 perusturvan taso yhdessä asumistuen kanssa kasvoi yleisesti ottaen niin suhteessa hinta- kuin ansiotasoonkin. Kehitys johtui perusturvaetuuksien korotuksista, mutta myös olosuhteiden muutoksista, kuten maltillisesta vuokrakehityksestä suhteessa yleiseen hintatasoon. Esimerkkilaskelmiin perustuvan analyysin mukaan toimeentulotuen merkitys perusturvaetuuksien saajien toimeentulolle pieneni hieman vuosina 2019–2023, koska perusturvaetuuksia korotettiin ja asumistuen korvausaste kasvoi. Lapsiperheiden saama laskennallinen toimeentulotuen määrä pysyi kuitenkin lähes ennallaan toimeentulotukeen tehtyjen korotusten takia Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2019–2023, THL Raportti 3/2023.. 

Perusturvan tasoa on parannettu viime vuosina. Sairausvakuutuslain mukaisia vähimmäismääräisiä päivärahaetuuksia eli sairauspäivärahaa, vanhempainpäivärahaa ja erityishoitorahaa sekä kuntoutuslain mukaista vähimmäismääräistä kuntoutusrahaa korotettiin vuoden 2019 alusta voimaan tulleella tasokorotuksella työmarkkinatuen tasolle. Korotuksen tavoitteena oli nostaa päivärahaetuudet ja kuntoutusraha työmarkkinatuen tasolle ensisijaisen etuusjärjestelmän painottamiseksi toimeentulotuen sijasta. Seuraava korotus tehtiin vuoden 2020 alusta, jolloin vähimmäismääräisiä päivärahaetuuksia ja vähimmäismääräistä kuntoutusrahaa korotettiin 20 eurolla kuukaudessa. Samoin työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa ja täyttä työmarkkinatukea korotettiin 20 eurolla kuukaudessa. Hallituskaudella 2019–2023 etuuksiin on tehty lakisääteiset indeksitarkistukset sekä kiihtyvän inflaation vuoksi tiettyjen kansaneläkeindeksiin sidottujen etuuksien aikaistettu indeksitarkistus elokuussa 2022 etuudensaajien maksukyvyn turvaamiseksi. Indeksitarkistukset ja ylimääräinen indeksitarkistus paransivat myös asumistuen tasoa, erityisesti suhteessa vuokratasoon, joka on kehittynyt indeksejä maltillisemmin. 

Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvova sosiaalisten oikeuksien komitea on ratkaisuissaan käsitellyt Suomen sosiaaliturvaa ja se antoi viimeksi vuoden 2023 alussa ratkaisun, jonka mukaan Suomen perustoimeentuloturvan ja vähimmäistoimeentuloa turvaavien etuuksien määrät ovat liian matalia. Peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sen artikloissa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomen sosiaaliturvajärjestelmässä on sekä ansioon sidottuja, että vähimmäismääräisiä etuuksia. Vähimmäismääräisiä sosiaaliturvaetuuksia ovat takuueläke, vähimmäismääräinen sairaus- ja kuntoutuspäiväraha sekä työttömyysturvan peruspäiväraha. Niiden rinnalla ovat sosiaaliavustuksiksi luokiteltavat tarveharkintaiset etuudet eli työmarkkinatuki ja toimeentulotuki. Pääsääntöisesti Suomessa pyritään turvaamaan yksilön asemaa sosiaalisen riskin varalta (kuten työttömyyden, sairauden tai työkyvyttömyyden). 

Pohjoismainen käsitys sosiaaliturvasta rahallisen tuen ja palveluiden yhdistelmänä vaikuttaa suomalaisen järjestelmän taustalla. Komitea on tarkastellut myös muiden Pohjoismaiden perusturvan riittävyyttä. Myös niiden osalta ovat nousseet esille Pohjoismaisen järjestelmän erityispiirteet. Näkemys on osaltaan johtanut eriäviin näkemyksiin sosiaalisten oikeuksien komitean kanssa. Suomi arvioi vähimmäisturvan riittävyyttä toisin, koska Suomessa sosiaalietuudet, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja erilaiset terveydenhuollon maksukatot muodostavat kokonaisuuden. Yksittäisen etuuden taso ei Suomen näkemyksen mukaan ole hyvä mittari tuen riittävyydelle, koska Suomessa toimeentulo voi koostua esimerkiksi työmarkkinatuesta, asumistuesta ja toimeentulotuesta. Lisäksi muun muassa julkisilla terveyspalveluilla ja reseptilääkkeillä ovat omat maksukattonsa, jotka rajaavat asiakkaan terveydenhuoltokustannukset kohtuulliselle tasolle. 

Edellä kerrotun perusteella hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.