ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi hallituksen esitystä laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 21 ja 47 §:n muuttamisesta (HE 42/2023 vp).
Sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisvastuun siirron vuoksi kunnilta hyvinvointialueille siirrettävät tulot tarkistetaan vuonna 2023 vuoden 2022 tilinpäätöstietojen ja verotulojen osalta valmistuneen verotuksen mukaisten maksuunpantujen verotulojen perusteella koko maan tasolla hyvinvointialueille siirtyviä kustannuksia vastaaviksi. Tulojen ja kustannusten erotus vähennetään peruspalvelujen valtionosuudessa vuodesta 2024 lukien ja vuoden 2023 osalta jälkikäteen. Koska valmistuneen verotuksen tiedot poikkeavat huomattavasti talousarviovalmistelussa käytetyistä ennakkotiedoista, ehdotetaan tästä johtuvaa ennakoimattoman suurta valtionosuusvähennystä vuodelle 2024 lievennettäväksi. Vuotta 2023 koskeva jälkikäteinen valtionosuusvähennys siirrettäisiin vuosien 2024 ja 2025 sijasta tehtäväksi vuosina 2025–2027. Lisäksi vuoden 2024 valtionosuuteen tehtäisiin määräaikainen lisäys 34,70 euroa asukasta kohden eli yhteensä 192 miljoonaa euroa, joka vastaa lopullisten verotulotietojen huomioon ottamisen johdosta kasvanutta osuutta vuoden 2024 valtionosuusvähennyksestä. Vastaavasti valtionosuutta vähennettäisiin määräaikaisesti vuosittain 64 miljoonaa vuosina 2025–2027.
Esitys liittyy valtion vuoden 2024 talousarvioesitystä täydentävään esitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024.
PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
Eduskunnalle annettiin 9.10.2023 hallituksen esitys laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 21 ja 47 §:n muuttamisesta (HE 42/2023 vp). Esityksessä esitettiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (618/2021) 21 §:ssä säädettäväksi kuntien vuoden 2024 valtionosuuprosentista sekä täsmennettäväksi 47 §:ssä virheen oikaisua koskevaa sääntelyä.
Sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistukseen liittyvä rahoituksen siirto kunnilta hyvinvointialueille tarkistetaan vuonna 2023 vastaamaan kuntien vuoden 2022 tilinpäätöstietojen mukaisia siirtyvien palveluiden järjestämisen kustannuksia sekä verotulojen osalta tietoja vuoden 2022 valmistuneesta verotuksesta. Tarkistuksesta säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa (57 §). Koska kuntien tuloista kunnallisveroprosenttia on jo leikattu vuodelle 2023 12,64 prosenttiyksikköä, on kustannusten ja tulojen erotus säädetty tasattavaksi kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta tehtävänä vähennyksenä tai lisäyksenä vuodesta 2024 lukien. Vuoden 2023 osalta vähennys tai lisäys on säädetty tehtäväksi jälkikäteen vuosina 2024 ja 2025.
Verotuksen osalta on ollut tiedossa, että lopulliset toteumatiedot vuodelta 2022 saadaan aivan loppuvuodesta 2023, mutta syksyn talousarviovalmisteluvaiheessa käytettävissä olevia ennakkotietoja on edellisten vuosien kokemusten perusteella pidetty varsin luotettavina. Marraskuussa 2023 Verohallinnolta saadut lopulliset vuoden 2022 verotulotiedot ja niiden perusteella laskettu valtionosuuden vähennystarve poikkeaa kuitenkin huomattavasti siitä tasosta, mihin kunnat ovat ennakkotietojen perusteella voineet valmistautua talousarviovalmistelussaan.
Pääministeri Orpon hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta linjasi 21.11.2023, että kuntien palvelujen järjestämisen edellytysten turvaamiseksi kohtuullistetaan valmistuneen ja maksuunpannun verotuksen vaikutusta kunnilta siirtyviin valtionosuuksiin. Vahvistuneen verotuksen mukaiset vaikutukset kuntien siirtyviin tuloihin, jotka ylittävät varsinaisen talousarvioesityksen korjaukset, jaksotetaan vuosille 2025–2027, jonka seurauksen vuosien 2023 ja 2024 valtionosuuksien korjaukset vähenevät 2025–2027 valtionosuuksista ilman muita muutoksia. Näin ollen kuntien valtionosuuksien koko maan tasoon ei kohdistu sote-siirtolaskelmasta johtuen uusia muutoksia vuoden 2024 osalta.
Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esitys on käsitelty kuntatalouden ja –hallinnon neuvottelukunnassa.
2
Nykytila ja sen arviointi
Sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen yhteydessä kunnilta siirretään vuoden 2022 sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä pelastustoimen kustannuksia koko maan tasolla vastaava määrä tuloja hyvinvointialueiden rahoituksen lähtötasoksi. Näin varmistetaan uudistuksen kustannusneutraali toteutuminen kunta–valtio-hyvinvointialue -suhteessa.
Kuntien siirtyviä tuloja ovat peruspalvelujen valtionosuuden sosiaali- ja terveydenhuoltosidonnaiset osat, 70 prosenttia veromenetysten korvauksista, kolmannes yhteisöverosta sekä 12,64 prosenttiyksikköä kuntien tuloveroprosenteista. Kunnallisveroprosentin leikkausosuus on säädetty kesällä 2022 (laki sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta 616/2021, 55 §), jotta kunnat pystyivät toimeenpanemaan muutoksen omassa talousvalmistelussaan vuodelle 2023. Kunnallisveroprosentin leikkausosuus on mitoitettu tässä vaiheessa niin, että tuolloin käytettävissä olevien tietojen mukaan arvioidut siirtyvät kustannukset on katettu (Taulukko 1, sarake: TA2023).
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 57 §:ssä säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisvastuun siirron vuoksi kunnilta hyvinvointialueille siirrettävien kustannusten ja tulojen tarkistamisesta vuonna 2023. Pykälän 4 momentin mukaan uudistuksen vuoksi kunnilta hyvinvointialueille siirrettävät tulot tarkistetaan vuoden 2022 tilinpäätöstietojen ja verotulojen osalta valmistuneen verotuksen mukaisten maksuunpantujen verotulojen perusteella koko maan tasolla hyvinvointialueille siirtyviä kustannuksia vastaaviksi. Tarkistettujen tulojen ja kustannusten erotus otetaan huomioon peruspalvelujen valtionosuudessa vuodesta 2024 lukien. Vähennys tai lisäys otetaan huomioon valtionosuudessa kaikissa kunnissa asukasta kohti yhtä suurena eränä. Vastaavasti vuoden 2023 osalta erotuksesta otetaan huomioon jälkikäteen valtionosuuden lisäyksenä tai vähennyksenä puolet vuonna 2024 ja puolet vuonna 2025.
Edellä mainittua 57 §:n 4 momentin sääntelyä muutettiin verotulojen huomioon ottamisen osalta syksyllä 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen vuodelle 2023 ehdotettuja muutoksia koskevan hallituksen esityksen (HE 155/2022 vp) yhteydessä valtiovarainministeriön esityksestä siten, että aiemman sanamuodon mukaisten tilinpäätöstietojen sijasta käytetään nimenomaa maksuunpantuja verotietoja. Tilinpäätöstietojen mukaisiin verotuloihin sisältyy useammalta verovuodelta kertyneitä veroja. Maksuunpanon mukaisilla verotuloilla tarkoitetaan puolestaan tietyn verovuoden verotuloja, joita tilitetään kunnille usean kalenterivuoden ajan. Hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 28/2022 vp, s. 4-5) mukaan kun myös uudistukseen liittyvä kuntien veroprosenttien leikkausosuus (12,64 prosenttiyksikköä) on laskettu keväällä 2022 vuoden 2022 maksuunpanoennusteen mukaan, leikkausosuuden tuottama verotulo tulisi tarkistuslaskennassa laskea nimenomaan maksuunpannuista veroista, jolloin verotulojen siirto toteutuu tarkoituksenmukaisella tavalla. Hallintovaliokunta tuo esille myös maksuunpantujen verotulojen huomioon ottamiseen liittyvän aikatauluhaasteen. Vuoden 2022 verotus valmistuu marraskuussa 2023. Lopulliset maksuunpanotiedot ovat vietävissä sote- ja valtionosuuslaskelmiin vasta silloin, mikä on myöhäinen ajankohta suhteessa kuntien talousarviovalmisteluun. Kuitenkin kesä–elokuussa 2023 saatavat ennakkotiedot valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan käytännössä hyvin lähellä lopullisia. Valtion varsinaiseen talousarviovalmisteluun lopullinen tieto maksuunpannuista veroista ja valtionosuuden leikkauksesta ei vielä ehdi. Valtionosuusmomentin määrärahataso voidaan kuitenkin tarkistaa loppuvuodesta joko täydentävässä talousarvioesityksessä tai seuraavana vuonna lisätalousarviossa.
Valtion vuoden 2024 varsinaiseen talousarvioesitykseen sisältyy tarkistettu tieto kunnilta siirtyvistä kustannuksista ja tuloista (Taulukko 1, sarake: TAE2024). Tällöin oli jo tiedossa, että lopullinen tieto tulee tarkennettavaksi täydentävään talousarvioesitykseen, kun vuoden 2022 verotus valmistuu marraskuussa ja kunnilta siirtyvät verotulot pystytään laskemaan tämän aineiston perusteella. Lopullisten verotulotietojen perusteella kunnilta siirtyvä kunnallisvero on osoittautunut pienemmäksi kuin mitä talousarvioesityksen yhteydessä arvioitiin, mikä näkyy valtionosuuden lisäsiirtotarpeen kasvuna (Taulukko 1, sarake: TTAE2024).
Taulukko 1. Kunnilta sote-uudistuksessa siirtyvät kustannukset ja tulot.
Siirtyvät erät, milj. € | TA 2023 | TAE 2024 | TTAE 2024 | Muutos TAE - TTAE |
-Sote- ja pela-kustannukset | 21 234 | 21 902 | 21 884 | -18 |
-Verotuskustannusten alenema | 62 | 64 | 64 | 0 |
Siirtyvät kustannukset yhteensä | 21 296 | 21 966 | 21 948 | -18 |
-Kuntien peruspalvelujen valtionosuus | 5 361 | 5 361 | 5 361 | 0 |
-Kunnallisvero | 13 173 | 13 532 | 13 241 | -291 |
-Yhteisövero | 817 | 905 | 902 | -4 |
-Veromenetysten korvaus | 1 944 | 1 944 | 1 944 | 0 |
Siirtyvät tulot | 21 296 | 21 742 | 21 447 | -295 |
Erotus (= pysyvä valtionosuuden lisäsiirto) | 0 | 224 | 501 | 277 |
Siirtyvät tulot yhteensä | 21 296 | 21 966 | 21 948 | -18 |
Voimassa olevan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 57 §:n 4 momentin perusteella vuoden lopussa tehtävien kuntien valtionosuuspäätösten perusteena olevissa laskelmissa tulee ottaa huomioon lopulliset verotulot marraskuussa valmistuneiden verotuksen maksuunpanotietojen mukaisesti ja vähennettävä vuodesta 2024 lukien erotuksesta aiheutuva määrä valtionosuutta. Lisäksi niihin perustuva lopullinen valtionosuusvähennys vuodelta 2023 jaetaan otettavaksi huomioon puolet vuodelle 2024 ja puolet vuodelle 2025. Siten jos lopullisten maksuunpanotietojen mukaan valtionosuudesta vähennettävä määrä on noin 500 miljoonaa vuositasolla, vähennetään vuosina 2024 ja 2025 tämän lisäksi vielä vuoden 2023 osuudesta puolet (kumpanakin vuotena 250 miljoonaa). Eli yhteensä vuoden 2024 valtionosuutta vähennetään 750 miljoonaa. Tämä on noin 410 miljoonaa enemmän kuin vuoden 2024 varsinaisessa talousarvioesityksessä on esitetty.
Kunnilla ei ole ollut mahdollisuutta omassa talousarviovalmistelussaan ottaa huomioon tämän kokoluokan vähennystä peruspalvelujen valtionosuudessa. Vuoden 2024 talousarviot tuloveroprosentteineen on jo hyväksytty valtuustoissa. Verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995, 91 a §) mukaan kunnan on myös jo tullut ilmoittaa Verohallinnolle viimeistään marraskuun 17 päivänä tuloveroprosentin suuruus. Valtionosuuden täysimittainen vähennys edellä mainitusti voisi tällöin vaarantaa kuntien edellytyksiä vastata peruspalvelujen järjestämisestä vuonna 2024.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on turvata kuntien edellytyksiä järjestää niiden vastuulla olevat lakisääteiset palvelut kuten varhaiskasvatus, perusopetus- ja koulutuspalvelut. Esityksellä ehdotetuilla lakimuutoksilla ja valtionosuuden lisäyksellä lievennetään sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksesta johtuvasta kuntien valtionosuusvähennyksestä aiheutuvan muutoksen suuruutta erityisesti vuoden 2024 osalta. Ilman esityksessä ehdotettuja toimia marraskuussa saadut lopulliset vuoden 2022 valmistuneen verotuksen tiedot aiheuttaisivat huomattavasti suuremman vähennyksen kuntien peruspalvelujen valtionosuuden tasoon kuin mihin kunnat ovat ennakkotietojen pohjalta voineet vuoden 2024 talousarviovalmistelussaan valmistautua. Koska kunnat ovat tässä vaiheessa vuotta jo päättäneet vuoden 2024 veroprosentista ja talousarviosta, aiheuttaisi suuri muutos valtionosuuksiin pikaisia sopeuttamistarpeita kuntien toimintaan ja voisi vaarantaa lakisääteisten palvelujen järjestämistä. Esityksen tavoitteena on antaa kunnille voimassa olevaa lainsäädäntöä paremmat edellytykset sopeutua sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen johdosta kuntien rahoitukseen kohdistuviin muutoksiin sekä aikaa uudistuksen edellyttämien taloudellisten ja toiminnallisten muutosten valmisteluun kunnissa.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen rahoituksen siirrosta kunnille johtuvaa, erityisesti vuodelle 2024 ennakoimattoman suurena kohdistuvaa valtionosuusvähennystä lievennetään. Vuoden 2023 osalta jälkikäteen tehtävää valtionosuuden vähennystä ehdotetaan lykättäväksi alkavaksi vuoden 2024 sijasta vasta vuonna 2025. Lisäksi vuotta 2023 koskeva vähennys jaksotettaisiin kahden vuoden sijasta kolmelle vuodelle. Lisäksi vuoden 2024 valtionosuuteen tehtäisiin määräaikainen lisäys 34,70 euroa asukasta kohden eli yhteensä 192 miljoonaa euroa. Vastaavasti valtionosuutta vähennettäisiin määräaikaisesti vuosina 2025–2027, jolloin vähennys olisi vuosittain 64 miljoonaa euroa eli 11,57 euroa asukasta kohden.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
4.2.1
Vaikutukset kuntien toimintaan ja talouteen
Valtion vuoden 2024 varsinaisessa talousarvioesityksessä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistukseen liittyvän rahoituksen siirtolaskelman tarkistuksesta aiheutuvaksi valtionosuuden pysyväksi vähennystarpeeksi arvioitiin noin 224 miljoonaa euroa, joka otettaisiin lain mukaan huomioon myös määräaikaisena vähennyksenä vuoden 2023 osalta takautuvasti kahdessa osassa vuosina 2024 ja 2025. Yhteensä tarkistuksesta aiheutuvan vähennyksen määräksi arvioitiin 336 miljoonaa euroa vuodelle 2024. Rahoituksen tarkistuksesta aiheutuva vähennys huomioidaan kunnittain asukasta kohden tasasuuruisesti.
Vuoden 2022 verotuksen valmistuttua rahoituksen tarkistuksen pohjalla olevat laskelmat päivitettiin uusimpien verotietojen mukaisiksi. Tuolloin valtionosuuden pysyvä vähennystarve kasvoi merkittävästi eli noin 501 miljoonaan euroon ja vuotta 2023 koskeva vähennys vuodelle 2024 kasvoi 250 miljoonaan euroon.
Vuoden 2022 valmistuneen verotuksen tiedot muuttavat huomattavasti kuntien peruspalvelujen valtionosuuden tasoa siitä, mihin tasoon kunnat ovat ennakkotietojen pohjalta voineet talousarviovalmistelussaan valmistautua. Koska tässä vaiheessa vuotta kunnat ovat jo päättäneet vuoden 2024 veroprosentista ja talousarvioistaan, aiheuttaisi suuri muutos valtionosuuksiin pikaisia sopeuttamistarpeita kuntien toimintaan ja voisi ennen kaikkea vaarantaa lakisääteisten palvelujen kuten varhaiskasvatus, perusopetus- ja koulutuspalvelujen järjestämistä. Esityksen tarkoituksena on lieventää valtionosuusvähennyksestä aiheutuvan muutoksen suuruutta erityisesti vuoden 2024 osalta ja turvata siten kuntien edellytykset palvelujen järjestämiseen.
Ehdotetulla lakimuutoksella (57 §:n 4 mom.) yllättävää muutosta kuntien rahoituksen tasossa pienennettäisiin lykkäämällä vuoden 2023 jälkikäteistä valtionosuuden vähentämistä vuodella alkamaan vasta vuonna 2025. Tällöin vuoteen 2024 kohdistuvat vähennykset pienenevät noin 250 miljoonaa euroa verrattuna nykytilaan. Verrattuna varsinaiseen talousarvioesitykseen vähennykset kasvavat noin 165 miljoonaa euroa. Arvio kunnilta hyvinvointialueille siirtyvistä kustannuksista on pienentynyt varsinaisen talousarvioesityksen antamisen jälkeen 18 miljoonalla eurolla, jonka vaikutus voimassa olevan lain mukaisesti pysyvään valtionosuuden vähennykseen on 18 miljoonaa euroa vähennystä pienentävä ja 9 miljoonaa euroa vuoden 2023 vähennystä pienentävä. Varsinaisen talousarvioesityksen jälkeen päivittynyt kustannuspohjan muutos huomioon ottaen vuoden 2024 vähennykset kasvavat noin 192 miljoonalla eurolla (165 + 18 + 9 = 192). Valtiovarainministeriö on julkaissut 10.10.2023 alustavat valtionosuuslaskelmat, joissa on huomioitu edellä esitetty siirtyvien kustannusten tarkentuminen. Kuntien vuoden 2024 talousarviot on valmisteltu näihin laskelmiin pohjautuen.
Vähennysten lykkäyksen lisäksi vuoden 2023 erotuksen vähentämistä valtionosuudesta ehdotetaan jaksotettavaksi kahden vuoden sijaan kolmelle vuodelle, eli vähennykset olisivat noin 167 miljoonaa euroa vuosittain vuosina 2025–2027. Nykytilaan verrattuna vähennykset painottuisivat siis lähivuosien sijasta kehyskauden loppupuolelle, mikä antaa kunnille nykytilaan verrattuna paremmat mahdollisuudet varautua kuntatalouteen kohdistuvaan sopeutuspaineeseen.
Ehdotetun muutoksen vaikutus kuntatalouteen on neutraali, sillä pysyvien ja määräaikaisen vähennysten yhteissumma säilyy samana kehyskaudella, vaikka määräaikaisten vähennysten jaksotusta ja ajoitusta muutetaan. Muutoksella voidaan kuitenkin vähentää laskelmapäivityksestä vuodelle 2024 aiheutuvaa yllättävää negatiivista kuntatalousvaikutusta, johon kunnat eivät ole pystyneet varautua talousarvioissaan.
Taulukko 2. Vaikutus valtionosuuksiin talousarvioesityksen, voimassa olevan lain sekä esityksessä 57 §:ään ehdotettujen muutosten mukaisina.
| 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
Voimassa olevan lain mukaan, TAE:n mukainen vaikutus | | | | |
Pysyvä vähennys | -223 790 000 | -223 790 000 | -223 790 000 | -223 790 000 |
Määräaikainen vähennys | -111 895 000 | -111 895 000 | 0 | 0 |
Vähennykset yhteensä | -335 685 000 | -335 685 000 | -223 790 000 | -223 790 000 |
Voimassa olevan lain mukaan, TAE:n mukainen vaikutus 10.10.2023 korjatulla kustannustiedolla | | | | |
Pysyvä vähennys | -205 383 000 | -205 383 000 | -205 383 000 | -205 383 000 |
Määräaikainen vähennys | -102 692 000 | -102 692 000 | | |
Vähennykset yhteensä | -308 075 000 | -308 075 000 | -205 383 000 | -205 383 000 |
Voimassa olevan lain mukaan, lopullinen vaikutus | | | | |
Pysyvä vähennys | -500 597 000 | -500 597 000 | -500 597 000 | -500 597 000 |
Vuoden 2023 jälkikäteinen vähennys | -250 299 000 | -250 299 000 | 0 | 0 |
Vähennykset yhteensä | -750 896 000 | -750 896 000 | -500 597 000 | -500 597 000 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa TAE:n lukuihin | -415 211 000 | -415 211 000 | -276 807 000 | -276 807 000 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa 10.10.2023 korjattuun kustannustietoon | -442 821 000 | -442 821 000 | -295 214 000 | -295 214 000 |
Esityksessä ehdotetuin muutoksin | | | | |
Pysyvä vähennys | -500 597 000 | -500 597 000 | -500 597 000 | -500 597 000 |
Vuoden 2023 jälkikäteinen vähennys | 0 | -166 866 000 | -166 866 000 | -166 866 000 |
Vähennykset yhteensä | -500 597 000 | -667 463 000 | -667 463 000 | -667 463 000 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa TAE:n lukuihin | -164 912 000 | -331 778 000 | -443 673 000 | -443 673 000 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa 10.10.2023 korjattuun kustannustietoon | -192 522 000 | -359 388 000 | -462 080 000 | -462 080 000 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa voimassa olevan lainsäädännön mukaisiin lopullisiin lukuihin | 250 299 000 | 83 433 000 | -166 866 000 | -166 866 000 |
Vaikka vuoden 2023 valtionosuuden vähennys lykättäisiin alkamaan vasta vuonna 2025, kohdistuisi kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen edelleen kunnilta hyvinvointialueille siirtyneiden kustannusten tarkentuminen huomioiden 192 miljoonan euron vähennys, johon kunnat eivät ole voineet valmistautua vuoden 2024 talousarviovalmistelussaan. Tämän johdosta vuoden 2024 valtionosuuteen ehdotetaan määräaikaista 192 miljoonan euron lisäystä. Näin valtionosuuden taso vastaisi vuonna 2024 tasoltaan sitä euromäärää, jonka pohjalta kunnat ovat valmistelleet talousarvionsa. Valtionosuutta vähennettäisiin määräaikaista lisäystä vastaavasti määräaikaisesti vuosina 2025–2027. Vuodelle 2024 tehtävä määräaikainen lisäys ei näin ollen vahvistaisi pysyvästi kuntien rahoitusta.
Taulukko 3. Valtionosuuteen tehtävät määräaikainen lisäys vuodelle 2024 ja määräaikaiset vähennykset vuosille 2025–2027 sekä vuoden 2022 valmistuneen verotuksen mukaisten tietojen vaikutus kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen 57 §:ään ja 32 §:ään ehdotettujen muutosten jälkeen.
| 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa voimassa olevan lainsäädännön mukaisiin lopullisiin lukuihin | -192 522 000 | -359 388 000 | -462 080 000 | -462 080 000 |
Valtionosuuden määräaikainen korotus vuonna 2024 | 192 000 000 | | | |
Valtionosuuden määräaikainen vähennys vuosina 2025–2027 | 0 | -64 000 000 | -64 000 000 | -64 000 000 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä yhteensä | -522 000 | -423 388 000 | -526 080 000 | -526 080 000 |
Taulukko 4. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen sote-uudistuksen siirtolaskelman tarkistamisesta johtuvat vähennykset yhteensä, ehdotetut muutokset mukaan lukien
| 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
Vähennykset kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain 57 §:ään ehdotetuin muutoksin | -500 597 000 | -667 463 000 | -667 463 000 | -667 463 000 |
Vähennykset ottaen huomioon kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain 32 §:ään ehdotetut lisäykset ja vähennykset | 192 000 000 | -64 000 000 | -64 000 000 | -64 000 000 |
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset yhteensä | -308 597 000 | -731 463 000 | -731 463 000 | -731 463 000 |
Kuntakohtaisesti sote-uudistuksen rahoituksen siirrosta aiheutuvaa siirtyvien kustannusten ja tulojen välille muodostuvaa erotusta kohtuullistetaan muutosrajoittimella (30 §) ja kunnan talouden tasapainotilan muutosta tasataan järjestelmämuutoksen tasauksella (31 §). Näiden elementtien yhteenlaskettu summa on koko maan tasolla neutraali. Koska näiden tasauselementtien laskenta perustuu sote-uudistuksen aiheuttamiin muutoksiin kuntien rahoituksessa ja taloudessa, vaikuttavat valmistuneen verotuksen mukaiset tiedot siirtyvistä verotuloista myös tasauseriin ja vaikuttavat näin ollen kuntakohtaiseen peruspalvelujen valtionosuuteen. Useilla kunnilla muutos lokakuussa 2023 arvioituihin tasauselementteihin on maltillinen, suurimmassa osassa kuntia muutos on enimmillään +/- 20 euroa asukasta kohden. Muutamalla kunnalla negatiivinen muutos on tätä suurempi.
Uudistuksen yhteydessä on linjattu, että uudistus ei heikennä yhdenkään kunnan talouden tasapainoa yli 60 eurolla asukasta kohden, mikä pitäisi edelleen paikkansa. Talouden tasapainon muutosta tarkasteltaessa huomioidaan kuntien taloudessa tapahtuvat muutokset vuoden 2022 tasossa, myös valtionosuuden lisäleikkaukset sekä kasvaneet sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen kustannukset ja pienentyneet siirtyvät verotulot. Jos muutokset aiheuttavat yli 60 euroa asukasta kohden heikkenemisen kunnan taloudessa, saa kunta valtionosuudessaan edellä mainittua järjestelmämuutoksen tasausta.
4.2.2
Vaikutukset valtion talouteen
Sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksessa lähtökohtana on kustannusneutraalius kunta–valtio-suhteessa vuoden 2022 tasossa. Valtiontalouden kehysten näkökulmasta vuoden 2023 valtionosuuden jälkikäteistä vähentämistä koskeva ehdotettu muutos ei vaikuta kehysten liikkumavaraan. Vähennyksen siirto kasvattaa valtiontalouden menoja vuonna 2024, mutta vähentää menoja vastaavalla summalla vuosina 2025–2027. Vuodelle 2024 ehdotettava kertaluonteinen valtionosuuden lisäys kasvattaa niin ikään valtiontalouden menoja vuonna 2024. Koska määräaikaista lisäystä vastaava euromäärä kuitenkin ehdotetaan vähennettäväksi määräaikaisena vähennyksenä kunnan peruspalvelujen valtionosuuksista vuosina 2025–2027, ei lisäyksellä ole vaikutuksia valtiontalouden kehysten liikkumavaraan.
Kunnilta siirtyvien nettokustannusten määrä muodostaa pohjan hyvinvointialueiden rahoitukselle. Rahoitus on koottu siirtoina peruspalvelujen valtionosuudesta ja verotulomenetysten korvauksista ja loppuosa siirtona kuntien verotuloista valtion yhteisö- ja ansiotuloveroon. Kehystasoa on korotettu valtion verotulojen lisäystä vastaavasti.
Verotuksen valmistumisesta saatujen tietojen perusteella hyvinvointialueiden rahoitukseen kuntien verotuloista laskennallisesti siirtyvä osuus on tarkentunut alaspäin siitä, mitä talousarvion valmistelun yhteydessä arvioitiin. Näin ollen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta tehtävää siirtoa hyvinvointialueiden rahoitukseen tulee kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa säädetyllä tavalla kasvattaa. Kyse on näiden kahden erän keskinäisen suhteen muuttumisesta, mikä ei tuo liikkumavaraa kehykseen. Kehystasoon tehdään rakennekorjaus näiden uusimpien tietojen perusteella.
Taulukko 5. Muutosten vaikutus valtiontalouden menoihin
| 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
Muutos yhteenlasketuissa vähennyksissä suhteessa 10.10.2023 korjattuun kustannustietoon | 250 299 000 | 83 433 000 | -166 866 000 | -166 866 000 |
Valtionosuuden määräaikainen korotus vuonna 2024 ja määräaikaiset vähennykset vuosina 2025–2027 | 192 000 000 | -64 000 000 | -64 000 000 | -64 000 000 |
Vaikutukset valtiontalouden menoihin | 442 299 000 | 19 433 000 | -230 866 000 | -230 866 000 |
Valtion vuoden 2024 täydentävässä talousarvioesityksessä kunnan peruspalvelujen valtionosuusmomentille (28.90.30) ehdotetaan vähennyksenä 276 807 000 euroa liittyen momentille 28.89.31 tehtävään siirtoon (Hyvinvointialueiden ja HUS-yhtymän sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen rahoitus). Vähennys johtuu kunnilta hyvinvointialueille siirtyneiden sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen kustannusten tarkentumisesta sekä marraskuussa saatujen vuoden 2022 valmistuneen verotuksen mukaisten maksuunpantujen verotulojen huomioimisesta. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta hyvinvointialueiden rahoitukseen tehtävä siirto on vuoden 2024 varsinaiseen talousarvioesitykseen sisältynyt 159 790 000 euron siirto ja tarkentuneista kustannuksista ja verotuloista johtuva siirto huomioiden yhteensä 436 597 000 euroa vuonna 2024.
Lisäksi valtion vuoden 2024 täydentävässä talousarvioesityksessä valtionosuusmomentille ehdotetaan 111 895 000 euron lisäystä suhteessa varsinaiseen talousarvioon, koska 57 §:n 4 momentin mukainen vuodelta 2023 jälkikäteen tehtävä valtionosuusvähennys ehdotetaan siirrettäväksi vuosille 2025–2027. Vuodelle 2024 ehdotetusta määräaikaisesta lisäyksestä johtuen kunnan peruspalvelujen valtionsuuteen ehdotetaan täydentävässä talousarvioesityksessä lisäksi 192 000 000 euron lisäystä.
5
Säännöskohtaiset perustelut
32 §.Määräaikaiset kuntien valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset ja lisäykset
. Pykälässä säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen vuosittain tehtävistä määräaikaisista vähennyksistä ja lisäyksistä.
Lain 57 §:n 4 momentissa säädetystä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen rahoituksen siirron tarkistamisesta johtuen pykälän
1 momentissa
esitetään vuodelle 2024 määräaikaista valtionosuuden lisäystä. Lopullisten verotulotietojen huomioon ottamisesta aiheutuvaa ennakoimattoman suurta valtionosuusvähennystä vuodelle 2024 lievennettäisiin tekemällä valtionosuuteen määräaikainen lisäys. Ehdotettu lisäys olisi 34,70 euroa asukasta kohden eli yhteensä 192 miljoonaa. Lisäys vastaisi suuruudeltaan sitä osuutta 57 §:n 4 momentin mukaisesta vuoden 2024 valtionosuuden vähennyksestä, joka johtuu vuoden 2022 valmistuneen verotuksen mukaisten maksuunpantujen verotulojen ja toisaalta valtion vuoden 2024 talousarvioesityksen perusteena olleiden verotulojen huomioon ottamisesta aiheutuvasta erotuksesta. Valtion vuoden 2024 varsinaisessa talousarvioesityksessä maksuunpannut verotulot on otettu huomioon arvioituina vuoden 2022 tasolle korotetuilla vuoden 2021 pohja-aineistoilla.
Pykälän
2 momentissa
ehdotetaan vastaavasti määräaikaista valtionosuuden vähennystä, jolla 1 momentissa tehty vuoden 2024 ennakoimatonta tilannetta kompensoimaan tehty valtionosuuden lisäys vähennettäisiin valtionosuudesta vuosina 2025–2027. Määräaikainen vähennys vastaisi suuruudeltaan yhteensä edellä mainittua 192 miljoonaa ja se tehtäisiin kolmena vuotena yhtä suurena eränä, jolloin vähennys olisi vuosittain 64 miljoonaan euroa eli 11,57 euroa asukasta kohden.
57 §.Voimaantulo.
Pykälän
4 momentissa
säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen rahoituksen tarkistamisesta vuonna 2023 kuntien vuoden 2022 tilinpäätöstietojen ja tulojen osalta vuoden 2022 valmistuneen verotuksen mukaisten verotulojen perusteella. Momentin mukaan tulojen ja kustannusten erotus otetaan huomioon peruspalvelujen valtionosuudessa vuodesta 2024 lukien. Jos kunnilta on tarkistuksen perusteella koko maan tasolla siirtynyt tuloja vähemmän kuin kustannuksia, erotusta vastaava määrä vähennetään kunnille myönnettävästä valtionosuudesta. Jos tuloja on siirtynyt enemmän kuin kustannuksia, erotusta vastaava määrä lisätään kunnille myönnettävään valtionosuuteen. Vähennys tai lisäys otetaan huomioon valtionosuudessa kaikissa kunnissa asukasta kohti yhtä suurena eränä. Vastaavasti vuoden 2023 osalta erotuksesta otetaan huomioon jälkikäteen valtionosuuden lisäyksenä tai vähennyksenä puolet vuonna 2024 ja puolet vuonna 2025.
Vuonna 2023 tehtävän rahoituksen tarkistuksen perusteella kunnilta siirtyvät kustannukset ovat nousseet ja kuntien verotulot muuttuneet siten, että kuntien valtionosuuteen tehdään momentin perusteella vähennys. Vähennyksen suuruus on kasvanut marraskuussa 2023 saatujen lopullisten verotulotietojen perusteella niin huomattavasti, että tältä osin ennakoimattoman muutoksen vaikutusta vuoden 2024 valtionosuuteen ehdotetaan lievennettäväksi. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siltä osin, miten vuoden 2023 jälkikäteinen valtionosuusvähennys otetaan huomioon. Vuoden 2023 osalta erotuksen vähentämistä valtionosuudesta lykättäisiin alkamaan vuoden 2024 sijasta vasta vuonna 2025 ja erotuksen huomioon ottaminen jaettaisiin kahden vuoden sijasta kolmelle vuodelle eli vuosille 2025–2027.
Muilta osin pykälään ei ehdoteta muutoksia. Vuodesta 2024 lukien momentin sääntelyn perustella tehtävä pysyvä valtionosuuden vähennys olisi tasoltaan noin 500 miljoonaa euroa. Edellä 32 §:ssä vuoden 2024 valtionosuuteen tehtävänä määräaikaisena lisäyksenä ehdotettu 192 miljoonan euron lisäys turvaa kuitenkin sitä, että kuntien on mahdollista sopeutua vuodelle 2024 kohdistuvaan ennakoitua suurempaan valtionosuusvähennykseen.
6
Voimaantulo
Lain on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2024 kuten esityksessä 42/2023 vp ehdotetaan.
7
Suhde täydennettävään esitykseen ja valtion vuoden 2024 talousarvioesitystä täydentävään esitykseen
Esityksessä ehdotetaan sen lisäksi, mitä alkuperäisessä esityksessä ehdotetaan, muutettavaksi sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen rahoituksen siirtoon liittyvää 57 §:n 4 momentin sääntelyä. Vuoden 2023 osalta jälkikäteen tehtävää valtionosuusvähennystä myöhennettäisiin ja jaettaisiin tehtäväksi kolmelle vuodelle. Lisäksi voimassa olevan lain mukaista vuodelle 2024 tehtävää pysyvää valtionosuusvähennystä ehdotettaisiin kompensoitavaksi 32 §:ssä säädettävällä määräaikaisella valtionosuuslisäyksellä vuodelle 2024.
Esityksessä ehdotetut muutokset edellyttävät lisäystä kunnan peruspalvelujen valtionosuuden rahoitukseen vuodelle 2024 suhteessa talousarvioesityksessä esitettyyn määrärahaan. Lisäykset ehdotetaan otettavaksi huomioon vuoden 2024 talousarvioesitystä täydentävässä esityksessä.
8
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin on arvioitu esityksessä 42/2023 vp.
Täydentävässä esityksessä ehdotetaan muutoksia siihen, miten sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen rahoituksen siirron tarkistamisesta johtuva valtionosuuden vähennys tulee ottaa huomioon kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 57 §:n 4 momentin mukaisesti. Lopullisten maksuunpantujen verotulotietojen perusteella valtionosuuden vähennystarve on osoittautunut valtion talousarvioesityksen antamisen jälkeen ennakoitua huomattavasti suuremmaksi. Muutos tulee tietoon kuntien talousarviovalmistelun kannalta myöhäisessä vaiheessa, koska kunnat ovat jo päättäneet vuoden 2024 kunnallisveroprosentistaan. Jotta muutos tässä vaiheessa ei vaarantaisi kuntien edellytyksiä vastata lakisääteisten palvelujen järjestämisestä, esityksessä ehdotetaan valtionosuusvähennyksen osittaista myöhentämistä ja porrastamista. Vuodelle 2024 voimassa olevan lain mukaan tehtävää vuoden 2023 jälkikäteistä valtionosuusvähennystä ehdotetaan lykättäväksi tehtäväksi vasta vuodesta 2025 lukien ja sen määrä jaettavaksi otettavaksi huomioon kolmen vuoden aikana eli vuosina 2025–2027. Lisäksi vuodelle 2024 kohdistuvan valtionosuusvähennyksen ennakoimattoman kasvun huomioon ottamiseksi vuoden 2024 valtionosuuteen ehdotetaan määräaikaista lisäystä. Vastaavasti valtionosuutta vähennettäisiin määräaikaisesti vuosina 2025–2027.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan myös nyt muutettavaksi ehdotetuilta osin käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä.