5.2
Taloudelliset vaikutukset
Kokonaisriskipainolattian käyttöönottoon liittyvien vaikutusten arviointia
Ehdotettu Basel III -standardien mukainen kokonaisriskipainolattia leikkaisi sisäisten riskimallien käyttämisestä koituvia vakavaraisuushyötyjä pankeille: luottolaitoksen sisäisellä mallilla määritetty konsolidoidun tason kokonaisriski ei saa alittaa määrää, joka vastaa 72,5 prosenttia vastaavasta standardimenetelmällä lasketusta kokonaisriskistä. Tämä uudistus on tyypillisesti keskeisin sisäisiä riskimalleja käyttävien luottolaitosten riskipainotettuja eriä nostava komponentti nyt ehdotettavassa lainsäädäntöpaketissa.
Riskipainotetut erät ovat luottolaitosten vakavaraisuusvaatimusten kannalta olennainen elementti, sillä prosentuaaliset vakavaraisuusvaatimukset lasketaan riskipainotetun kokonaisriskin perusteella. Kokonaisriskipainolattiaan liittyvän ehdotuksen keskeisinä tavoitteina on, että vakavaraisuusvaatimuksia ja riskiperusteisia vakavaraisuussuhdelukuja kohtaan koettava luottamus vahvistuu ja että vakavaraisuussuhdelukujen välinen vertailu pankkien välillä paranee.
Sisäisten riskimallien hyödyntämiseen liittyy sekä hyötyjä että haittoja. Sisäisillä riskimalleilla luottolaitosten on mahdollista arvioida riskejä huomattavasti hienojakoisemmalla ja tarkemmalla tavalla kuin standardimenetelmällä. Menetelmän käyttöönotto edellyttää pankkivalvojan antamaa lupaa, ja mallien toimivuutta valvotaan osana pankkivalvontaa. Sisäisten riskimallien käyttöönotto edellyttää luottolaitokselta merkittäviä panostuksia riskienhallintaan myös laajemmin, kuten riskienvalvonnallisiin resursseihin ja tietojärjestelmiin.
Sisäisten riskimallien ongelmakohdat liittyvät menetelmien kehittämisen kannustimiin ja menetelmien luotettavuuden valvonnan haasteellisuuteen. Näistä seuraa epävarmuutta vakavaraisuussuhdelukujen luotettavuuteen ja vertailtavuuteen sekä vakavaraisuusvaatimusten riittävyyteen.
Pankkisektori on laajasti tuonut esille, että sisäisiin riskimalleihin liittyvät menetelmät ilman lattiasääntöjä kannustaisivat luottolaitoksia tehokkaampaan riskienhallintaan, koska mallinnuksilla on saatavissa myös pääomahyötyjä. Sisäisten riskimallien luotettavuuden parantamiseen tähtäävät toimet, joiden vaikutus on ollut riskipainoja pikemminkin nostava, ovat kuitenkin kokemusten perusteella olleet pääasiassa viranomaislähtöisiä. Näistä merkittävin on ollut Euroopan keskuspankin vuosina 2016–2021 toteuttama sisäisten riskimallien kattava arviointimenettely eli TRIM-projekti (Targeted Review of Internal Models), jonka perusteella tehtävät sisäisten riskimallien tarkennukset johtivat EKP:n suorassa valvonnassa oleviin arvioinnin piiriin lukeutuvissa luottolaitoksissa yhteensä 275 miljardin euron suuruiseen riskipainotettujen erien kasvuun (merkitsee suhteellisena osuutena 12 prosentin kasvua riskipainotettuihin eriin ja kutakuinkin samaa vaikutusta myös vakavaraisuusvaatimuksiin). Noin 30 prosentissa havaituista IRB-mallinnusmenetelmiin liittyvistä puutteista oli kyse korkeimman tai toiseksi korkeimman vakavuusasteen puutteista. TRIM-projektin loppuraportti: Lisäksi valvontaviranomaisella on tyypillisesti valvontatehtäviensä kautta saatu huomattavan laaja datapohja mallien luotettavuuden arvioinnin vertailupohjaksi, mihin tietoon ei yksittäisillä luottolaitoksilla ole pääsyä.
Riskipainotettujen erien vaihtelussa pankkien kohdalla on myös havaittu vaihtelua, joka ei selity sisäisten riskimallien eroavaisuuksilla tai parantuneella riskien mittaamisella. Erityisesti riskipainojen on havaittu laskevan niiden käytön hyväksynnän jälkeen heikosti pääomitettujen pankkien kohdalla, joiden valvonta ei ole vahvaa, sekä valvojilla on valvottavanaan useita sisäisiä malleja käyttäviä pankkeja. Todennäköisenä syynä riskipainojen vaihtelulle nähtiin laajassa OECD-maiden pankkeja käsittelevässä tutkimuksessa strateginen riskimallinnus, jossa mallien monimutkaisuutta ja vaikeaa valvottavuutta käytettiin välttämään riskien asianmukainen kattaminen ja pääomavaatimusten minimointiin. Tutkimuksessa oli mukana 115 pankkia 21 OECD-maasta:
Pankkivalvoja-aloitteiset toimenpiteet ovat parantaneet sisäisten riskimallien luotettavuutta. EU:n tasolla on kuitenkin huomattava, että EKP-lähtöiset sisäisten mallien luotettavuuteen tähtäävät toimenpiteet ulottavat vaikutuksensa ainoastaan pankkiunioniin sijoittautuneisiin luottolaitoksiin. Tässä suhteessa pankkivalvonnalliset erot kulminoituvat erityisesti Pohjoismaiden välillä luottolaitosten toimintakentän epätasaisuutena. Sisäisten riskimallien valvonta sitoo runsaasti valvontaviranomaisten resursseja. Esimerkiksi EKP:n toteuttaman TRIM-projektin kesto oli noin viisi vuotta.
Kokonaisriskipainolattian ehdotettu toteutustapa rajaisi riskipainotettujen erien vaihtelua pankkien välillä parantaen samalla vakavaraisuustunnuslukujen vertailtavuutta. Riskipainolattian katsotaan lisäävän omien varojen tarvetta erityisesti niiden sisäisiä malleja käyttävien pankkien kohdalla, joiden riskipainotettujen erien määrä suhteessa erien kirjanpidolliseen tasearvoon on erityisen pieni.
Erityisesti pankkisektorin taholta kokonaisriskipainolattiaa on Euroopassa kritisoitu laajasti ja voimakkaasti siitä näkökulmasta, että muutoksen myötä sisäisiin riskimalleihin liittyvä riskiherkkyys vähenee. Kokonaisriskipainolattian tarkoituksena on estää prosentuaalisten vakavaraisuusvaatimusten määräytymisen pohjana käytettävien riskipainotettujen erien laskennan rapautuminen. Luottolaitokset voivat edelleenkin hyödyntää sisäisten riskimallien tuottamia tuloksia riskienhallinnan ja luotonantopolitiikan kehittämisessä.
Sisäisten mallien tuomat kilpailulliset edut pääomien optimoinnissa suhteessa standardimalliin voivat pienentyä uudistusten myötä. Näin ollen standardimalleja käyttävien (pääosin pienten) pankkien ja sisäisiä malleja käyttävien pankkien väliset suhteelliset vakavaraisuusvaatimusten kautta katsotut kilpailulliset erot voivat jonkin verran tasoittua. Tämä voi osaltaan helpottaa myös pääsyä uusille markkinatoimijoille.
Sisäisten mallien hyödyntämiseen liittyen on myös niiden myötäsyklisen luonteen vuoksi mahdollisia elementtejä suuremmille häntäriskeille. Myötäsyklisyyttä mallinnuksissa tapahtuu esimerkiksi pitkän hyvän talouskehityksen aikana, jolloin luottosalkussa tappioiden realisoituminen on ollut vähäistä. Tällöin tappiodatan osuus kokonaisdatassa pienenee, joka laskee sisäisten riskimallien kautta laskettuja riskejä. Tämä taas lisää luottoportfolion häntäriskejä, jotka toteutuessaan voisivat ajaa pankin ongelmiin yllättävän laskusuhdanteen tapauksessa. Pankkikriisien, jolloin luottotappioita realisoituu pankeille merkittävissä määrin, nähdään kirjallisuudessa ilmentyvän noin 20–25 vuoden aikasyklillä. Datassa voi myös olla vaikeuksia havaita poikkeuksellisia tilanteita. Esimerkiksi koronakriisin aikana pankkisektori ei ole heikosta talouskehityksestä huolimatta kokenut merkittäviä luottotappioita julkisen vallan tukitoimien ja elvyttävän rahapolitiikan ansiosta. Tämän kautta datan voidaan olettaa antavan luottoriskeille alhaisempia estimaatteja kuin mitä todellisuudessa voidaan olettaa riskien olevan.
Kokonaisriskipainolattia on keskeinen elementti Basel III -uudistuksissa. EU-tasoiset merkittävät poikkeamat kansainvälisistä standardeista voivat kannustaa poikkeusten ja lievennysten tekemiseen myös muilla lainkäyttöalueilla. Globaalien rahoitusmarkkinoiden kannalta tällainen kehitys saattaa tuoda uusia rahoitusvakausuhkia. Tämä seikka osaltaan puoltaa sitä, että kokonaisriskipainolattian täytäntöönpano EU-tasolla on syytä toteuttaa kansainvälisten standardien mukaisella tavalla.
Vaikutukset luottolaitosten pääomavaatimuksiin
Lainsäädäntöehdotuksella pyritään usein eri toimenpitein parantamaan luottolaitosten riskipainotettujen erien laskennan luotettavuutta siten, että riskit olisivat asianmukaisesti katettuna. Keskeisin näistä muutoksista olisi kokonaisriskipainolattia. Vaikutukset kohdistuisivat erityisesti sisäisiä riskimalleja hyödyntäviin luottolaitoksiin. Muutosten myötä riskipainotetut erät tyypillisesti kasvaisivat ehdotettujen muutosten seurauksena, minkä johdosta riskipainotetuista eristä johdettava pääomavaade vastaavasti kasvaa. Ehdotus toisaalta sisältää myös sellaisia elementtejä, jotka vaikuttavat pääomavaatimuksia madaltavasti. Kokonaisriskipainolattia ei myöskään välttämättä ole efektiivinen kaikille sisäisiä riskimalleja hyödyntäville luottolaitoksille.
Komissio on arvioinut Tutkimus sisälsi rajatun otoksen EU-pankkeja. Otannassa oli lukumääräisesti eniten suuria pankkeja, mutta pankkien taseet kuvaavat edustavasti EU:n pankkisektoria. Laskelmissa ei ole voitu huomioida kaikkien ehdotettujen poikkeussäännösten vaikutusta, joten ne yliarvioivat lainsäädäntöehdotuksen lopullisia vaikutuksia., että EU-tasolla luottolaitosten pääomavaatimusten nousupaine vuoteen 2030 mennessä olisi keskimäärin 6,4–8,4 prosenttia. Tässä arviossa ovat mukana edelleen yritysluottoja koskevan siirtymäajan vaikutus (arviolta -1,5 %-yks.) sekä lukuisat muut siirtymäaikasäännökset. Arviossa ei ole mukana asuntoluottoja koskevan jäsenvaltio-option vaikutusta, joka tulee pienentämään muutosten vaikutusta niissä jäsenvaltioissa, jotka tätä optiota käyttävät. Suomen osalta vastaavassa vaiheessa pääomavaatimusten nousupaine olisi pankkisektorin tasolla Finanssivalvonnan alustavien Myöskään Finanssivalvonnan laskelmissa ei ole voitu huomioida kaikkien poikkeussäännösten vaikutusta. Arviota voidaan siten pitää suhteellisen konservatiivisena. laskelmien mukaan 5–9 prosenttia riippuen siitä, hyödynnettäisiinkö Suomessa asuntoluottoja koskevaa määräaikaista jäsenvaltio-optiota. Kokonaisriskipainolattian vaikutus konkretisoituisi siirtymäsäännösten vuoksi vuosien 2029–2033 välisenä aikana.
Arviota voidaan pitää tässä vaiheessa kuitenkin vielä varsin alustavana. Mikäli Suomessa käytettäisiin ehdotettua jäsenvaltio-optiota asuntoluottoja koskevaksi poikkeussäännökseksi siirtymäaikana, pääomavaatimuksia nostava vaikutus olisi 5 prosenttia pankkisektoritasolla vuoteen 2030 mennessä, mutta tässä laskelmassa ei voida huomioida kaikkia komission ehdotuksen mukaisia poikkeamia Baselin standardeista. Vaikutukset siirtymäaikana eivät oletettavasti poikkea merkittävästi Euroopan tasoisista keskimääräisistä vaikutuksista, joskin arvioita voidaan pitää suuntaa-antavina ja vaikutuksissa on suuria pankkikohtaisia eroja. Siirtymäajan alkupuolella, vuoteen 2025 mennessä, komissio arvioi pääomavaatimusten kasvun olevan EU-tasolla noin 0,7–2,7 prosenttia.
Komission vaikutusarvio ei sisällä arviota pääomavaatimusten nousupaineesta tilanteessa, jossa kaikki siirtymäajat ovat kuluneet umpeen. Näitä vaikutuksia voidaan kuitenkin suuntaa-antavasti arvioida käyttäen Euroopan pankkiviranomaisen laatimia aiempia arvioita Basel III -standardien täytäntöönpanosta. Euroopan pankkiviranomaisen arvion mukaan Basel III -standardien täytäntöönpano ilman komission nyt ehdottamia poikkeussäännöksiä olisi nostanut pääomavaatimuksia siirtymäaikojen jälkeen Euroopan tasolla noin 18,5 prosenttia. Komission ehdotus ei kuitenkaan ole useiden poikkeavuuksien takia suoraviivaisesti linjassa Basel III-standardien kanssa, jolloin laskelmissa on huomioitava poikkeusten vaikutukset vähimmäispääomavaatimusten kasvuun. Huomioitaessa laskelmissa kaikki muut ehdotetut poikkeukset alkuperäisistä standardeista, pois lukien yritysluottojen ja asuntoluottojen kohdalla riskipainolattian laskentaan tehtävät määräaikaiset huojennukset, olisi pääomavaatimusten nousu EU-tasolla noin 7,9–9,9 prosenttia. Tämä kuvastaa muutosta pääomavaatimuksissa ehdotetun lähestymistavan osalta kaikkien siirtymäaikojen päättymisen jälkeen.
Vaikutuksia eurooppalaiseen pankkisektoriin voidaan luonnehtia hyvin pankkikohtaisiksi. Uudistuksen suurimmat vaikutukset osuvat maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviin luottolaitoksiin (G-SII), joiden kohdalla vähimmäispääomavaatimukset kasvaisivat vuoteen 2030 mennessä noin 15 prosentilla verrattuna lähtötilanteeseen. Astetta pienemmän kokoluokan, eli rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviin luottolaitoksiin (O-SII) Suomessa toimivia O-SII-luottolaitoksia ovat muun muassa Nordea Bank Oyj, OP Ryhmä ja Danske Bank A/S:n Suomen-sivuliike. kohdistuvat vaikutukset olisivat noin 10 prosentin luokkaa, mutta pienten ja keskisuurten pankkien osalta vaikutukset ovat vähäisiä ja pienten pankkien tapauksessa vaatimuksia pienentäviä (jopa 15 prosentin vähennys vähimmäisvaatimuksiin).
Komission vaikutusarvion mukaisesti suurimmat pääomavaatimusten kasvua lieventävät elementit osuvat ennemminkin suurten pankkien riskipainotettuihin eriin kuin keskikokoisten tai pienten pankkien. Erityisesti G-SII-kokoluokan pankkien kohdalla lieventävät vaikutukset ovat huomattavia, sillä ne ovat huomattavasti aktiivisempia projektirahoituksessa, yhteissijoitusyrityksissä (CIU), johdannaismarkkinoilla ja arvopapereilla toteutettavissa rahoitustoimissa (SFT), joihin liittyen komission ehdotus sisältää useita poikkeuksia tai lievennyksiä Basel III -standardeihin nähden.
Finanssivalvonnan alustavien laskelmien mukaan kaikki suomalaiset pankit jo nykyisellään täyttävät ehdotettujen muutosten myötä nousevat pääomavaatimukset myös siirtymäaikoihin liittyvien huojennusten päättymisen jälkeen. Kotimaisen pankkisektorin omat varat pankkisektoritasolla merkittävästi ylittävät ehdotetut pääomavaatimuksia nostavat sääntelymuutokset jopa siirtymäaikojen jälkeen. Finanssivalvonnan alustavien karkeiden laskelmien mukaisesti kotimaisen pankkisektorin osalta siirtymäaikojen jälkeinen pääomavaatimusten nousupaine olisi maksimissaan noin 15 prosenttia suhteessa nykytilanteeseen. Laskelmissa ei kuitenkaan voida ottaa huomioon komission ehdotukseen sisältyviä useita yksityiskohtia. Lisäksi laskelmat sisältävät paljon erilaisia oletuksia ja nykyiset, pandemiatilanteen takia tavanomaista matalammat, makrovakauspuskurit vaikuttavat osaltaan vaikutusten suuruusluokkaan.
Jäsenmaiden välillä suurimmat pääomavaatimuksia kasvattavat vaikutukset vuoteen 2030 mennessä osuvat komission vaikutusarvion mukaan Saksaan (+25 %), Ruotsiin (n. +16 %), Belgiaan ja Ranskaan (n. +14 %), sekä Tanskaan ja Alankomaihin (n. +12,5 %). Komission vaikutusarvio ei sisällä arviota Suomen osalta. Näissä vaikutuksissa ei ole huomioitu matalariskisiin asuntoluottoihin liittyvän jäsenvaltio-option mahdollista käyttämistä, joka voi pienentää lukuja merkittävästikin.
Pääomavaatimusten nousuun liittyvissä arvioissa on oletettu, että harkinnanvaraisen lisäpääomavaatimuksen (ns. pilari II -vaatimus), rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten lisäpääomavaatimuksen (ns. O-SII-vaatimus) ja järjestelmäriskipuskurivaatimuksen arvoa tarkastetaan siten, että kokonaisriskipainolattian voimaantulon aritmeettinen vaikutus näihin lisäpääomavaatimuksiin neutraloidaan tai pääomavaatimusten tasoa muutoin arvioidaan; toisin sanoen prosentuaalista vaatimusta tarkistetaan siten, että kokonaisriskipainolattian myötä pääomavaateen euromäärä kyseisiin lisäpääomavaatimuksiin liittyen ei automaattisesti muutu pelkän kokonaisriskipainolattian vaikutuksesta. Vaikutusarviot olettavat myös, että valvontaviranomaisten asettamien lisäpääomavaatimusten tasoissa ei tapahdu muita muutoksia. Koska kokonaisriskipainolattian täytäntöönpano tapahtuu asteittain ja siirtymäaikojen kuluessa, lopulliset vaikutukset näkyvät vasta vuonna 2033. Voidaankin olettaa, että viranomaisten asettamia lisäpääomavaatimuksia tarkastellaan viranomaisten toimesta tällä aikavälillä muutoinkin.Vaatimuksia on mahdollista joko korottaa tai alentaa. Jos kokonaisriskipainolattian myötä prosentuaalisella arvolla johdettu euromääräinen pääomavaatimus on korkeampi kuin ennen kokonaisriskipainolattian asettamista, on muutoksella keskeinen vaikutus viranomaisen asettamien lisäpääomavaatimusten perusteisiin ja tasoon. Ensinnäkin, viranomaisen on perusteltua arvioida, onko riskipainotettujen erien kasvusta johdettava pääomavaatimusten nousu sellainen, että lisäpääomavaatimus on edelleen tarpeen. Toisekseen, viranomaisen on perusteltua arvioida, onko jo aiemmin asetettu pääomavaatimuksen taso oikeasuhtainen vaatimuksella katettaviin riskeihin suhteutettuna. Toisaalta luottolaitoksiin ja rahoitusjärjestelmään liittyvät riskit voivat myös edellyttää pääomavaatimusten nostoakin.
Kokonaisriskipainolattian osalta on syytä vielä tuoda esille se seikka, että viranomaiset jo nykyisen sääntelyn puitteissa ovat edellyttäneet luottolaitosten tekevän käyttämiinsä sisäisiin riskimalleihin muutoksia, joilla on ollut riskipainoja ja sitä kautta pääomavaatimuksia kasvattava vaikutus. Lisäksi luottolaitokset ovat tuoneet esille motivaatiotaan sisäisten riskimallien kehittämisen suhteen. Kokonaisriskipainolattiaa koskevat vaikutusarviot olettavat, että riskimalleihin ei tehtäisi riskipainoja muuttavia muutoksia sääntelyn voimaantuloon mennessä. On kuitenkin täysin mahdollista, että luottolaitosten riskipainotetut erät jopa nousisivat pankkivalvonnallisten toimenpiteiden johdosta tai muutoin riskimallien kehittämisen myötä.
Maailmanlaajuisesti vertailtaessa Basel III -uudistuksen vaikutuksia nostaisi uudistukset yhdysvaltalaisten pankkien pääomavaatimuksia keskimäärin alle 2 prosenttia, ja muualla maailmassa (kuin Yhdysvalloissa ja EU:ssa) laskisi jopa hieman yli 5 prosenttia. Yhdysvalloissa riskipainolattian vaikutus olisi huomattavasti vähäisempi, sillä paikallisessa sääntelyssä on jo käytössä vastaavanlainen mekanismi. Lisäksi aktiivinen arvopaperistaminen pienentää luottoriskin arviointiin tehtävien muutosten vaikutuksia. Markkinariskin kehikkoon tehtävät uudistukset taas vaikuttaisivat voimakkaammin yhdysvaltalaisiin pankkeihin kuin eurooppalaisiin. Arvioiden mukaan yhdysvaltalaisten pankkien erilaiset rahoitusrakenteet ja EU:ta tiukemmat nykyiset vaatimukset pitävät vaikutukset yhdysvaltalaisiin pankkeihin suhteellisen maltillisina. Näin ollen voi olla omalla tavallaan perusteltua odottaa muiden maiden signaaleja markkinariskin kehikon implementoinnista, sillä kyseisellä riskin osa-alueella kilpailu on luonteeltaan maailmanlaajuista, toisin kuin luottoriskin osalta.
Euroopan pankkiviranomaisen ja Euroopan keskuspankin tekemien stressitestien mukaan suomalaisilla luottolaitoksilla on erinomainen kyky sietää toimintaympäristön voimakastakin heikkenemistä jo nykyisen pääomituksen pohjalta. Finanssivalvonnan lehdistötiedote 30.7.2021: . Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) mukaan Suomen rahoitussektori oli hyvin pääomitettu ja toiminta kannattavaa koronapandemian alkaessa. Myös poliittiset toimet ovat vahvistaneet pankkisektorin kestävyyttä pandemian aikana. IMF on kuitenkin tuoreeltaan kiinnittänyt huomiota Suomen rahoitussektorin kokoon, keskittyneisyyteen sekä altistuneisuudelle asunto- ja liikekiinteistöluotonannolle. Nämä seikat yhdistettynä kotitalouksien velkaantuneisuuden kasvuun lisäävät IMF:n mukaan tarvetta vahvistaa luottolaitosten pääomitusta. Suomen Pankin tiedote 19.11.2021: . Linkit IMF:n lausuntoon ja siitä laadittuun tiivistelmään löytyvät tiedotteesta.
Vakavaraisuusvaatimusten ja kokonaisriskipainolattian vaikutuksista luotonantoon
Tyypillisesti argumentoidaan, että vakavaraisuusvaatimusten nouseminen johtaa suoraan asiakashintojen nousuun ja luotonantopolitiikan kiristymiseen. Vakavaraisuusvaatimusten nousun vaikutukset luotonantoon eivät kuitenkaan ole näin yksiselitteisesti luotonantoa kiristäviä.
Riittävät omien varojen vaatimukset ja yleisesti ottaen pankkisääntelyn uskottavuus tekevät luottolaitoksista houkuttelevia sijoituskohteita velkasijoittajille, mikä yleisesti edistää markkinarahoituksen saatavuutta. Tämä osaltaan tukee luotonantoa. Suomalaiset ja pohjoismaiset luottolaitokset ovat eurooppalaisittain poikkeuksellisen riippuvaisia markkinavarainhankinnasta.
Hyvin pääomitetuilla luottolaitoksilla on myös kyky luotottaa ja mahdollistaa lainanhoitojoustot talouden laskusuhdanteissa, mikä on tullut osoitetuksi erityisesti koronapandemian yhteydessä, jonka aikana Eurooppa on välttänyt laajan pankkikriisin syntymisen laajojen julkisten tukitoimien, elvyttävän rahapolitiikan ja pankkisääntelyn luomien turvaverkkojen ansiosta. Vakavarainen pankkisektori ei siten ole kriisitilanteessa yhtä altis lainaehtojen kiristämiselle kuin heikomman vakavaraisuussuhteen omaava pankkisektori. Euroopan keskuspankin tuottaman aineiston perusteella vakavaraisuussuhteen prosenttiyksikön korotus tarkoittaisi lainaehtojen kiristysten todennäköisyyden pienenevän kolmen vuoden aikajänteellä noin 14 prosenttia.
Lainsäädännön ja viranomaispäätösten mukaisten vakavaraisuusvaatimusten ohella luottolaitostoiminnan vakavaraisuustavoitteisiin vaikuttavat luottoluokittajien ja sijoittajien vaatimukset, jotka voivat olla sitovia vakavaraisuusvaatimuksia pidemmälle meneviä. Vahva vakavaraisuusasema suhteessa sitoviin viranomaisvaatimuksiin ja vakavaraisuuden absoluuttinen taso tyypillisesti näkyy edullisempana velkainstrumentein toteutettavan varainhankinnan kustannuksina. Suomalaisten luottolaitosten näkökulmasta keskeinen elementti on markkinarahoituksen hinta, koska suomalaiset luottolaitokset ovat eurooppalaisittain poikkeuksellisen riippuvaisia markkinavarainhankinnasta.
Pankkien valmiudet ja kyky ottaa huomioon hinnoittelussaan ja luotonmyöntökriteereissään yksittäisiin luottoihin liittyviä riskipainoja riippuu luottolaitoksen käytettävissä olevista tasehallintamenetelmistä: yksinkertaistaen voi sanoa, että suuremmat luottolaitokset, joilla on kehittyneet tasehallintamenetelmät, saattavat pystyä arvioimaan pääoman tuottovaateita jopa yksittäisissä luotoissa, kun taas pienemmät luottolaitokset arvioivat pääoman tuottovaateita enemmänkin kokonaisuuden tasolla. Pankkikilpailun vaikutus luotonannon hinnoitteluun on merkittävä elementti, sillä kilpailutilanne omalta osaltaan rajaa sitä, kuinka pankit voivat viedä pääomavaatimusten nousuun liittyviä kustannuksia asiakashintoihin.
Pääomavaatimusten kasvun vaikutusta pankkien rahoituskustannuksiin ja lopulta luotonannon määrään tai luottojen hintoihin on vaikea ennakoida, koska pankeilla on useita erilaisia keinoja sopeutua pääomavaatimusten kasvuun. Kasvaneet vaatimukset voidaan täyttää joko hankkimalla uutta omaa pääomaa sijoittajilta tai kerryttämällä omaa pääomaa joko voitonjakoa pienentämällä tai parantamalla kannattavuutta esimerkiksi kulusopeutuksin. Pankit voivat myös pienentää riskipainotettuja eriään, joissakin tapauksissa voi olla mahdollista arvopaperistaa eriä taseesta. Vakavaraisilla pankeilla on mahdollisuus vastata vaatimusten nousuun myös pienentämällä ylimääräisiä pääomapuskureitaan. Kasvavat vaatimukset voivat johtaa myös sääntelyn kiertämiseen, jolloin mahdollisimman pienet poikkeukset uudistusten toteutuksessa jäsenmaiden välillä pienentävät sääntelyarbitraasin uhkaa. Vakavaraisuusvaatimusten kasvu voi ohjata luototusta muille, pankkisektorin ulkopuolisille rahoituslähteille, eli niin kutsutulle varjopankkisektorille. On myös mahdollista, että pankit suunnittelevat mahdollisuuksia perustaa luotonantorahastoja esimerkiksi yhteistyössä institutionaalisten sijoittajien kanssa. Joissakin EU-maissa on merkkejä tällaisesta kehityksestä esimerkiksi asuntorahoituksen osalta.
Kokonaisriskipainolattian vaikutukset luotonantoon ovat hyvin pankkikohtaisia. On syytä korostaa, että kokonaisriskipainolattiaa ei lasketa luottokohtaisesti tai luotonantosektorikohtaisesti, vaan pankin kaikkien riskipainotettujen erien tasolla. Se, millä tavalla luottolaitokset jakavat kokonaisriskipainolattian vaikutukset luotonantopolitiikkaansa ja asiakashinnoitteluunsa, riippuu luottolaitoksesta. Kaikilla sisäisiä riskimalleja käyttävillä suomalaisillakaan luottolaitoksilla kokonaisriskipainolattia ei välttämättä ole efektiivinen, esimerkiksi riskimalleihin viranomaisten edellyttämien muutosten tekemisen myötä, jotka ovat kohottaneet riskipainoja. Sekä viranomaisten että pankkisektorin arvioiden mukaan kokonaisriskipainolattia vaikuttaisi sektorikohtaisesti laskennallisesti eniten asuntoluotto- ja yritysluottoportfolioihin. Riskipainojen nousu saattaa vähentää luottolaitosten halukkuutta asunto- ja yritysluotonantoon. Mikäli näin tapahtuisi, luottolaitosten olisi löydettävä korvaavaa liiketoimintaa. Asunto- ja yritysluotonannon ollessa pohjoismaiselle pankkisektorille ydinliiketoimintaa, ei tällainen vaikutus ole kovin todennäköistä, vaan vaikutukset ovat todennäköisesti hinnoitteluvaikutusta asiakashintoihin tai kannattavuuden parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä.
Ehdotettujen muutosten myötä asuntoluottojen riskipainot matalilla luototussuhteilla laskisivat luottoriskin standardimenetelmässä. Tällä hetkellä niin sanotut taloyhtiölainat rinnastetaan tyypillisesti asuntoluottoihin. Lisäksi taloyhtiölainoihin sovelletaan pk-yrityksille tarkoitettua erillistä huojennuskerrointa (kerroin 0,7619, ja yli 2,5 miljoonan euron vastuiden osalta kerroin 0,85). Pk-yritysten huojennuskertoimen soveltaminen yhdessä asuntoluottojen madaltuvien riskipainojen kanssa saattaa johtaa siihen, että erityisesti luottoriskin standardimenetelmää käyttävät luottolaitokset ryhtyvät allokoimaan asuntoluotonantoaan enemmän taloyhtiölainoja kuin henkilökohtaisia asuntoluottoja suosivaksi.
Suomen Pankin vuonna 2015 tekemän analyysin mukaan ydinpääomavaatimusten korotus 4,5 prosenttiyksiköllä johtaisi matalariskisen asuntoluoton marginaalin osalta noin 0,06 prosenttiyksikön kasvuun. Korkeariskisemmän yritysluoton tilanteessa marginaalin kasvu rajautuisi maksimissaan hieman yli 0,6 prosenttiyksikköön. Mikäli korotus tehtäisiin riskipainoihin, johtaisi 15 prosenttiyksikön riskipainojen korotus marginaalin osalta noin 0,2 prosenttiyksikön kasvuun säilyttäessä taustaoletukset ennallaan. . Euro & talous 2/2015 (Suomen Pankin julkaisu). Laskelmassa ei oteta huomioon muita mahdollisia tapoja, joilla pankit voivat yhteismitallisesti reagoida muuttuviin vaatimuksiin.
Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen (ns. järjestelmäriskipuskuri) käyttöönottoa koskeneessa selvityksessä arvioitiin, että yhden prosenttiyksikön nosto suomalaispankkien vakavaraisuusvaatimuksessa nostaisi luottokorkoja viiden korkopisteen verran (+ 0,05 %) ja vastaavasti kolmen prosenttiyksikön nosto 15 korkopistettä (+ 0,15 %).
Kokonaistaloudelliset vaikutukset
Komissio on esityksessään arvioinut lainsäädäntöehdotuksen vaikutuksia EU:n bruttokansantuotteen tuleviin kehityspolkuihin. Tässä suhteessa komissio on verrannut kahta eri toteuttamistapaa: ensinnäkin komission ehdottama toteuttamistapa, jossa otetaan huomioon pääomavaatimusten nousua lieventäviä tekijöitä ja toisekseen vaihtoehtoinen toteuttamistapa, joka noudattelee Basel III -standardien täytäntöönpanoa suoraviivaisemmin ilman ehdotettuja poikkeuksia ja lievennyksiä.
Yleisesti tutkimuskirjallisuuden mukaan vakavaraisuusvaatimusten mukanaan tuovat positiiviset vaikutukset realisoituvat pitkällä aikavälillä. Sen sijaan lyhyen aikavälin tarkastelussa vakavaraisuusvaatimusten nostamisella voidaan todennäköisesti nähdä talouskasvun kannalta myös talouskasvua hidastavia vaikutuksia, eli lyhyen aikavälin kustannuksia esimerkiksi pankkien järjestellessä taseitaan uutta sääntelyä vastaavaksi ja sopeuttaakseen luotonantopolitiikkaansa ja asiakashinnoitteluaan. Komission esittämillä muutoksilla arvioidaan olevan lyhyellä aikataululla maltilliset BKT:n kasvua rajaavat vaikutukset siirtymäaikajärjestelyjen ansiosta. Komission esitykseen sisältyvän arvion mukaisesti ehdotettu lainsäädäntö pienentäisi BKT:n kasvua suurimmillaan 0,05 prosenttiyksikköä siirtymäajan päätyttyä. Lyhyen aikavälin negatiiviset vaikutukset arvioidaan merkittävästi pienemmiksi verrattuna Baselin standardien suoraviivaisemman implementoinnin skenaarioon, jolla olisi 0,13 prosenttiyksikön verran BKT:n kasvua hidastava vaikutus.
Pidemmällä aikavälillä tarkasteltuna uudistuksen toteutusvaihtoehdoista suurimmat hyödyt tulisivat Baselin standardien suoraviivaisemmalla täytäntöönpanolla, jonka ansiosta simuloidut BKT:n tulevat kasvupolut siirtyisivät lähes 0,12 prosenttiyksikköä korkeammalle tasolle. Kuvio 4, Ehdotetun toteutustavan osalta komissio ei ole vaikutusarvioissaan laskenut pitkän aikavälin kumulatiivista vaikutusta, mutta hyödyntämällä EKP:n tekemää arviota, voidaan arvioida hyötyjen jäävän nykyisessä ehdotetussa toteutustavassa noin 0,05 prosenttiyksikön tuntumaan.
Negatiiviset vaikutukset vakavaraisuusvaatimusten kasvusta syntyvät siitä, että luottolaitokset voivat korottaa luotoista perittäviä asiakashintoja tai kiristää luotonantopolitiikkaansa. Positiiviset vaikutukset vakavaraisuusvaatimusten kasvusta syntyvät puolestaan sitä kautta, että vahvan vakavaraisuuden omaavat pankit eivät leikkaa luotonantoaan taantumassa yhtä todennäköisesti verrattuna heikon vakavaraisuusaseman omaaviin pankkeihin. Tällöin mahdollisen luottokriisin todennäköisyys pienenisi, kun pankit voivat jatkaa talouden luototusta ja myöntää luotonhoitojoustoja läpi talouden heikomman syklin samalla tasaten suhdannevaihteluita. Komission arvion mukaan talouden laskusuhdanteiden tilanteessa ehdotettu toteutustapa parantaisi pidemmällä aikavälillä BKT:n kasvua yli 0,04 prosenttiyksikköä verrattuna nykytilaan rahoitussektorin kestäessä paremmin talouden shokkeja. Hyödyt tosin jäävät alle kolmasosaan verrattuna Baselin standardien suoraviivaisempaan täytäntöönpanoon, jolloin talous palautuisi lähes 0,12 prosenttiyksikköä korkeammalle BKT:n kasvutasolle, ja ohittaen ehdotetun toteutustavan hyödyt noin 4,5 vuotta nopeammin.
Komission vaikutusarvion perusteella esitetyllä toteutustavalla pienennetään lyhyen aikavälin negatiivisia vaikutuksia pidemmän aikavälin hyötyjen saavuttamisen sijasta. EKP:n tekemät vaikutusarviot ovat linjassa komission vaikutusarvion kanssa, jossa pääomavaatimusten nousun neutralointiin käytettävät poikkeukset pienentävät pitkän aikavälin hyötyjä kansantalouden näkökulmasta.
Yleisesti vaikutusarviot ovat enemmän suuntaa-antavia. Komissio ei ole laatinut laajaa kaikki erityispiirteet sekä erilaiset jäsenmaat huomioonottavaa analyysiä. On epäselvää, kuinka paljon komission vaikutusarviot yli- tai aliarvioivat esityksen vaikutuksia. Vaikutukset vaihtelevat pankeittain riippuen pankkien toiminnan luonteesta. Lisäksi ei pidä sulkea pois mahdollisuutta, että kaikki huojennukset huomioon ottaen esityksen vaikutukset voivat jäädä merkittävästi arvioituja pienemmiksi varsinkin niiden pankkien osalta, joiden toimintaan EU-spesifit poikkeamat sääntelystä yhteismitallisesti suuntautuvat. EU:n alueella velkaantuminen etenkin kotitalouksien, yritysten ja valtioiden on ollut merkittävässä kasvussa koronakriisin jäljiltä. Kasvavat velkataakat tekevät talouksista entistä riippuvaisempia ulkopuolisesta rahoituksesta ja lisäävät haavoittuvuutta uusille pankkikriiseille.
Operatiivisten riskien vakavaraisuuskohtelun vaikutukset
Komission ehdotuksen mukainen toteutustapa vähentäisi pankkien kannusteita hallita operatiivisia riskejä ennaltaehkäisevästi, sekä reagointia operatiivisten riskien ja sakkojen toteutumiseen. Uudistuksen myötä esimerkiksi GDPR-, AML-, MiFID-, PRIIPS- sekä MAR-sääntelyn piirissä tapahtuneiden rikkeiden, sakkojen heijastuminen vakavaraisuuskehikon kautta yleiseen riskienhallintaan poistuu. Operatiivisten riskien kehikko on luottoriskin jälkeen merkittävin riskien osa-alue vakavaraisuuskehikossa, muodostaen noin 10 prosenttia EU:n pankkien pääomavaatimuksista, joten uudistus muovaisi merkittävissä määrin vakavaraisuussääntelyä lyhyen aikavälin pääomahyötyjen suuntaan. Lisäksi operatiivisten riskien kehittymisen yleinen linja ei ole vähenemään päin, vaan yleisesti odotetaan operatiivisten riskien kasvavan etenkin kyberturvallisuuteen ja tietosuojaan liittyvissä teemoissa.
Vastuun arvonoikaisun riskin vakavaraisuuskohtelun vaikutukset
Vastuun arvonoikaisuriskin (CVA) osalta nykyisten poikkeamien Baselin standardeista säilyttäminen lieventää vakavaraisuusvaatimusten nousua suurimmassa osassa jäsenmaista verrattuna poikkeusten poistamisen aiheuttamaan tilanteeseen. Suomen osalta Euroopan pankkivalvontaviranomainen on arvioinut, että CVA-riskin riskipainotetut erät olisivat laskeneet sekä säilyttämällä, että myös poistamalla poikkeussäännökset. Yleisesti EU:n alueella poikkeussäännösten poisto olisi johtanut merkittäviin vakavaraisuusvaatimusten nousuun. Espanjan osalta poikkeussääntöjen poistaminen olisi johtanut yli 1500 %, Italian osalta lähes 1000 % nousuun CVA-riskien riskipainotetuissa erissä. European Banking Authority; (4.12.2019), s. 70. Komission vaikutusarvion mukaan CVA-riskikehikon muutokset poikkeussäännökset huomioon ottaen nostavat vakavaraisuusvaatimuksia keskimäärin 0,5 %, joka on huomattavasti vähemmän kuin poistamalla nämä poikkeukset, jolloin vaikutus olisi ollut noin 2,1 % pääomavaatimuksia korottava.
Vaikutukset viranomaistoimintaan ja valtiontalouteen
Luottolaitosten toiminnan sääntelyyn liittyvillä muutoksilla on tyypillisesti vaikutuksia Finanssivalvonnan toimintaan. Vaikutukset liittyvät sääntelyn voimaantulon yhteydessä tehtäviin toimintatapamuutoksiin, mikä voi aiheuttaa resursointitarpeen kasvua tai olemassa olevien resurssien allokointia uudella tavalla.
Koska Finanssivalvonnan toimintakustannukset katetaan valvottavilta kerättävillä valvonta- ja toimenpidemaksuilla sekä osittain Suomen Pankin toimesta, Finanssivalvonnan mahdollisella lisäresursointitarpeella ei ole suoranaisia valtiontaloudellisia vaikutuksia.
ESG-riskien huomioonottamisen vaikutukset
Kestävyysriskiin liittyvillä parempaan kestävyysriskien hallinnointiin tähtäävillä toimenpiteillä eli kestävyysriskien tiedonantovelvollisuuksilla, kestävyysriskien huomioonottamisella valvojan valvonta - ja arviointiprosessissa (SREP) ja kestävyysriskien huomioonottamisella stressitesteissä komissio arvioi olevan parempaan ESG-riskien hallintaan kannustavia vaikutuksia. Toimet aiheuttaisivat arvion mukaan joitakin kustannuksia luottolaitoksille sekä valvojille, koska riskinhallintajärjestelmiä ja -prosesseja sekä tiedon keräämistä on mukautettava. Komissio arvioi, että kestävyysriskeihin liittyvillä ehdotuksilla on myönteistä vaikutusta kestävyystavoitteiden saavuttamisessa.