Yleistä

Esityksessä on kyse unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta annetun direktiivin (EU) 2019/1937, jäljempänä ilmoittajansuojeludirektiivi, kansallisesta täytäntöönpanosta. Esityksessä ehdotetaan, että direktiivin täytäntöönpanemiseksi säädetään Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta annettu laki (1. lakiehdotus, jäljempänä ilmoittajansuojelulaki). Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eräitä muita lakeja muutetaan direktiivin täytäntöönpanon ja ehdotettavan ilmoittajansuojelulain säätämisen vuoksi. 

Esityksen mukaan ehdotettu ilmoittajansuojelulaki on ilmoittajien suojelua koskeva yleislaki lain soveltamisalalla. Laki täydentää jo voimassa olevaa erityissääntelyä ilmoittajien suojelusta, ja lakia sovelletaan esityksen mukaan rinnakkain ja täydentävänä muun lainsäädännön kanssa. Erityissääntely ilmoittajien suojelusta on ensisijaista, ja ehdotettu yleislaki täydentää sääntelyä. 

Ehdotetussa ilmoittajansuojelulaissa säädetään lain soveltamisalasta, ilmoittajien suojelun henkilöllisestä soveltamisalasta, ilmoittajan suojelun yleisistä edellytyksistä ja ilmoittamisesta sekä suojan saamisen edellytyksistä. Laissa säädetään velvollisuudesta ottaa käyttöön sisäinen ilmoituskanava ja tähän liittyvistä menettelyistä ja vastuista, ulkoisista ilmoituskanavista sekä ilmoitusten johdosta edellytettävistä jatkotoimista. Lisäksi laissa säädetään toimivaltaisista viranomaisista ja keskitetystä ulkoisesta ilmoituskanavasta, vastatoimien kiellosta, vahingonkorvauksesta ja seuraamuksista sekä salassapidosta ja muista ilmoittajan ja ilmoituksen kohteen suojaan liittyvistä seikoista. 

Esityksen taustalla olevan direktiivin tarkoituksena on esityksen perustelujen (s. 8) mukaan tehostaa unionin oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanon valvontaa tietyillä aloilla vahvistamalla yhteiset vähimmäisvaatimukset korkean suojelun tason tarjoamiseksi henkilöille, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisista. Lakivaliokunta on lausunut direktiiviehdotuksesta sen neuvotteluvaiheessa (LaVL 18/2018 vp) ja suhtautunut direktiiviehdotukseen ja sen tavoitteisiin yleisesti ottaen myönteisesti. Esityksen mukaan nyt ehdotettavan ilmoittajansuojelulain tavoitteena on, että ilmoittaja, joka työnsä yhteydessä havaitsee tai epäilee yleisen edun vastaista rikkomista erikseen määritellyillä EU:n oikeuden aloilla, voi ilmoittaa asiasta turvallisesti. Näin voitaisiin ennaltaehkäistä yleiseen etuun kohdistuvia uhkia ja vakavia haittoja. Lakivaliokunta pitää esityksen tavoitteita perusteltuina. 

Lakivaliokunta lausuu esityksestä oman toimialansa osalta. Lakivaliokunta on arvioinut omaan toimialaansa liittyen ehdotettua sääntelyä erityisesti liittyen seuraamuksiin, oikeusturvaan, vahingonkorvaukseen sekä suhteessa rikosasioiden käsittelyyn ja rikosprosessiin. Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa oman toimialansa osalta esityksessä ehdotettujen lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin. 

Suhde muuhun lainsäädäntöön (3 §) ja poikkeukset soveltamisalasta (4 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 4 § sisältää poikkeukset ehdotetun ilmoittajansuojelulain soveltamisalasta. Pykälän 5 kohdan mukaan tätä lakia ei sovelleta esitutkintaan, syyteharkintaan tai rikosasian käsittelyyn tuomioistuinmenettelyssä. Ehdotetun 5 kohdan sisältöä ja tarkoitusta on selostettu esityksen perusteluissa (s. 152). Perusteluista ilmi käyvin tavoin säännöksellä on tarkoitus kattaa kaikki rikosprosessin vaiheet. Perustelujen mukaan rikosasian käsittelyllä tarkoitetaan rangaistusvaatimuksen käsittelyä kaikenlaisissa menettelyissä. 

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksen sisältämässä 4 §:n 5 kohdan muotoilussa viitataan rikosasian käsittelyyn tuomioistuinmenettelyssä. Kyseinen muotoilu ei täysin kata perusteluissa esitettyä tarkoitusta kaikkien rikosprosessin vaiheiden ja kaikenlaisten menettelyiden huomioimisesta. Jotta säännös kattaisi selkeämmin myös edellä todetun esityksen perusteluissa esitetyn tarkoituksen, säännöksessä on perusteltua viitata tuomioistuimessa tapahtuvan rikosasian käsittelyn lisäksi rikosasian käsittelyyn myös muussa menettelyssä. Tällöin viittaus kattaa laajasti rikosprosessia koskevan sääntelyn kattaen myös tuomioistuimen ulkopuolisen rikosprosessin, kuten sakkomenettelyn. 

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotetun 4 §:n muissa kohdissa kuin 5 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on selkeämmin kyse tietynlaisten tietojen ilmoittamisesta ja niiden sulkemisesta ehdotetun lain soveltamisalan ulkopuolelle. Pykälän 5 kohdassa sen sijaan on kyse yleisemmin rikosprosessia koskevasta sääntelystä ja sen suhteesta ilmoittajansuojelulakiin. Lakivaliokunta katsookin, että luontevampi paikka tällaiselle säännökselle on ehdotetun lain 3 §, joka koskee suhdetta muuhun lainsäädäntöön. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta esittää, että 3 §:ään lisätään uusi 3 momentti, jonka mukaan tämä laki ei vaikuta esitutkintaa, syyteharkintaa eikä rikosasian käsittelyä tuomioistuimessa tai muussa menettelyssä koskevien säännösten soveltamiseen. Samalla on syytä poistaa ehdotetun soveltamisalasta tehtäviä poikkeuksia koskevan 4 §:n 5 kohta. 

Lakivaliokunnan esittämä uusi 3 §:n 3 momentti vastaa direktiivin sanamuotoa, jonka mukaan direktiivi ei vaikuta unionin oikeuden tai kansallisen lainsäädännön soveltamiseen rikosprosessia koskevien sääntöjen alalla (3 artiklan 3 kohdan d alakohta). Direktiivin johdantokappaleessa 28 todetaan, että vaikka direktiivissä olisi säädettävä luottamuksellisuuden suojan rikkomistapauksissa tietyin edellytyksin rajoitetusta vastuuvapaudesta, mukaan luettuna rikosoikeudellinen vastuu, se ei saisi vaikuttaa rikosprosessia koskeviin kansallisiin sääntöihin eikä etenkään niihin sääntöihin, joiden tarkoituksena on turvata tutkintatoimien ja oikeusmenettelyjen luotettavuus tai ilmoituksen kohteena olevien henkilöiden oikeus puolustukseen. Lakivaliokunnan ehdottamalla muutoksella osin selvennetään, että laissa on säännöksiä, jotka voivat tulla sovellettaviksi myös rikosprosessissa, kuten 24 §:n säännös vastuuvapaudesta. 

Edellä selostetun valossa lakivaliokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 4 §:n 5 kohta poistetaan ja 3 §:ään lisätään uusi 3 momentti seuraavasti:  

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella selvyyden vuoksi, että ilmoittajansuojeluprosessi ja mahdollisesti sen pohjalta käynnistyvä rikosprosessi voivat jatkua rinnakkaisina, eikä rikosprosessin käynnistyminen poista ilmoittajansuojelujärjestelmän ilmoittajalle takaamaa vastatoimien suojaa. 

Esityksessä ehdotetun 4 §:n 1 kohdan mukaan tätä lakia ei sovelleta sellaiseen rikkomista koskevan tiedon ilmoittamiseen, joka sisältyy julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 18 §:n tai kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) 8 §:n nojalla turvallisuusluokiteltuun asiakirjaan. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin, että edellä mainitun 1 kohdan poikkeussäännöksen kytkeminen turvallisuusluokiteltuun asiakirjaan rajaa sen soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi hyvinkin salaisina pidettävät viranomaisten tai valtiojohdon keskustelut, joista ei välttämättä aina ole laadittu turvallisuusluokiteltua tai muutakaan asiakirjaa, mikä ainakin teoriassa saattaa aiheuttaa salassapitoon liittyviä ongelmia, jos tällaisia suullisissa keskusteluissa kuultuja tietoja ilmoitetaan kanavaan ja samalla vedotaan ehdotettuun vastuuvapauteen. 

Edellä selostetun vuoksi ja oikeusministeriöltä saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan harkittavaksi, että 1. lakiehdotuksen 4 §:n 1 kohta tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Henkilöllinen soveltamisala (5 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 5 § sisältää säännökset lain henkilöllisestä soveltamisalasta. Pykälän 1 momentin mukaan tässä laissa säädettyjä suojelua koskevia säännöksiä sovelletaan ilmoittajaan, joka on saanut rikkomista koskevia tietoja työssään tai sen yhteydessä ollessaan pykälän 1 momentin 1—6 kohdassa luetellussa asemassa. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan tällainen asema on "yhteisön hallituksen tai hallintoneuvoston jäsen tai toimitusjohtaja". 

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perusteluista ilmi käyvin tavoin (s. 65 ja 154) pykälän 1 momentin 4 kohdassa on tarkoitus kattaa myös säätiöt. Tämä ei kuitenkaan käy ilmi itse pykälän sanamuodosta. Kansallisen lainsäädännön mukaan säätiöt eivät kuitenkaan ole yhteisöjä. Edellä selostetun vuoksi lakivaliokunta esittää oikeusministeriöltä saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin 4 kohta tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Ilmoittajan suojelun yleiset edellytykset (6 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 6 § sisältää säännökset ilmoittajan suojelun yleisistä edellytyksistä. Pykälän sanamuodon mukaan tässä laissa säädetyn suojelun yleisenä edellytyksenä on, että ilmoittajalla on perusteltu syy uskoa rikkomista koskevan tiedon paikkansapitävyyteen ilmoittamishetkellä ja että tällainen tieto kuuluu lain soveltamisalaan. 

Esityksen perusteluista (s. 157) ilmenevin tavoin ilmoittajalla tulisi olla asiaan liittyvien olosuhteiden ja hänen saatavillaan ilmoittamisajankohtana olevien tietojen perusteella objektiivisesti arvioituna perusteltu syy uskoa, että ilmoittamishetkellä rikkomista koskevat tiedot ovat paikkansapitäviä ja kuuluvat lain 2 §:n mukaiseen soveltamisalaan.  

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että esityksen perusteluissa selostettu säännöksen tarkoitus siitä, että ilmoittamishetkellä oleva perusteltu syy liittyy myös rikkomista koskevan tiedon kuulumiseen lain soveltamisalaan, on syytä käydä selkeämmin ilmi myös säännöksen sanamuodosta. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 6 § tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Sisäisen ilmoituskanavan ulkoistaminen ja rikosoikeudellinen virkavastuu (11 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 11 § sisältää säännökset sisäisen ilmoituskanavan ulkoistamisesta. Pykälän 3 momentti sisältää rikosoikeudellista virkavastuuta koskevan säännöksen. Momentin mukaan edellä 10 §:n 1 momentin 1—4 kohdassa tarkoitetun organisaation lukuun ulkoistamista koskevan sopimuksen mukaisia tehtäviä hoitaessaan palvelujen tuottajan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974). 

Kyseessä on rikoslain ulkopuolinen erityinen virkavastuusäännös, jossa on käytetty lainsäädäntökäytännössä pitkään hyödynnettyä perusmallia. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että vakiintuneen perusmallin käyttäminen on tässä yhteydessä perusteltua. Eduskunta on hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevan lainsäädännön käsittelyn yhteydessä (HE 241/2020 vp) hyväksynyt lausuman (EV 111/2021 vp), jonka mukaan eduskunta edellyttää, että hallitus käynnistää välittömästi rikoslain 40 luvun virkarikossäännösten ja rikoslain ulkopuolisten virkavastuusäännösten kokonaisarvioinnin sekä arvioinnin pohjalta valmistelee tarvittavat lainsäädäntömuutokset. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan virkavastuuta koskeva selvitystyö on parhaillaan käynnissä. Valiokunta katsookin, että rikoslain ulkopuolisia erityisiä virkavastuusäännöksiä ja niiden sanamuotoja on perusteltua tarkastella kattavasti käynnissä olevan selvitystyön yhteydessä. 

Keskitetty oikeuskanslerin ilmoituskanava ja toimivaltaiset viranomaiset (18 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 18 § sisältää säännökset keskitetystä oikeuskanslerin ilmoituskanavasta. Pykälän 2 momentissa säädetään muun muassa siitä, että Oikeuskanslerinviraston on siirrettävä ilmoitus toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoituksen paikkansapitävyyden selvittämistä varten. Edelleen pykälän 3 momentin mukaan Oikeuskanslerinviraston on tiedotettava keskitettyyn ilmoituskanavaan ilmoittamisesta, toimivaltaisista viranomaisista ja annettava niihin liittyen neuvontaa. 

Ilmoittajansuojeludirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltaiset viranomaiset. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksessa ei ole säädetty toimivaltaisten viranomaisten nimeämisestä tai perusteista, joiden nojalla voidaan todeta jonkin toimijan olevan direktiivissä ja laissa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen. Esityksen perusteluissa todetaan 18 §:n osalta (s. 171), että "pykälän 1—3 momenteilla pantaisiin täytäntöön myös 11 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a kohta, jonka mukaan on nimettävä viranomaiset, joilla on toimivalta ottaa vastaan ilmoituksia, antaa ilmoituksista palautetta ja toteuttaa ilmoituksia koskevia jatkotoimia". Edelleen esityksen perusteluissa (s. 172) on lista toimivaltaisista viranomaisista, jonka osalta kuitenkin todetaan, ettei se ole tyhjentävä. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että tilanne, jossa toimivaltaisia viranomaisia ei ole yksiselitteisesti nimetty, on ongelmallinen yleisesti oikeusturvan kannalta. Lisäksi on tuotu esiin, että esimerkiksi Oikeuskanslerinvirastolle lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentissa annettu tehtävä tiedottaa toimivaltaisista viranomaisista muodostuu käytännössä mahdottomaksi, jos toimivaltaisia viranomaisia ei nimetä. 

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan esityksessä valittu ratkaisu johtuu muun muassa siitä, että ilmoittajansuojeludirektiivin soveltamisala laajentuu jatkuvasti. Lisäksi on tuotu esiin, että mahdollisten toimivaltaisten viranomaisten suuren määrän vuoksi kaikkien toimivaltaisten viranomaisten luetteleminen tyhjentävästi ei ole mahdollista. Edellä todetusta huolimatta lakivaliokunta kuitenkin esittää, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta vielä kiinnittää huomiota ongelmiin, jotka aiheutuvat siitä, että toimivaltaisia viranomaisia ei ole esityksessä nimetty, ja arvioi, miten toimivaltaiset viranomaiset voidaan nimetä tai luoda mekanismi, jolla velvollisuus toimia toimivaltaisena viranomaisena voidaan yksiselitteisesti todeta. 

Vapaus vastuusta (24 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 24 § sisältää säännökset vastuuvapaudesta. Pykälän 1 momentin mukaan ilmoittajaa, joka ilmoittaa tai julkistaa rikkomista koskevia tietoja tämän lain mukaisesti, ei aseteta tietojen antamisen tai hankkimisen osalta vastuuseen sopimukseen, lakiin, asetukseen tai määräykseen perustuvaa tietojen ilmaisemista koskevan rajoituksen rikkomisesta. Edellytyksenä on lisäksi se, että tietojen ilmoittaminen tai julkistaminen oli välttämätöntä tämän lain soveltamisalaan kuuluvan rikkomisen paljastamiseksi. 

Esityksen perustelujen mukaan (s. 180) pykälällä pannaan täytäntöön direktiivin 21 artiklan 2—4 ja 7 kohdat. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että 24 §:n 1 momentin ehdotetussa sanamuodossa vastuusta vapauttava vaikutus on kuitenkin yhdistetty vain direktiivin 21(3) artiklaan. Asiantuntijakuulemisessa onkin tuotu esiin näkemys, jonka mukaan olisi kuitenkin perusteltua katsoa, että myös direktiivin 21(7) artikla on nimenomaan vastuusta vapauttava peruste, joka koskee tietojen ilmoittamista ja julkistamista direktiivin sallimin tavoin. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että 1. lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentin sanamuotoa on syytä tarkistaa mainitsemalla siinä antamisen ja hankkimisen lisäksi ilmoittaminen ja julkistaminen. 

Lakivaliokunta katsoo myös, että hallituksen esityksessä ehdotetun 24 §:n 1 momentin sanamuoto jättää tulkinnanvaraa ja epäselvyyttä siitä, minkä ajankohdan mukaan ilmoituksen välttämättömyyttä arvioidaan. Pykälässä käytetty sanamuoto "oli välttämätöntä" voi johtaa siihen, että välttämättömyysarvio voitaisiin tehdä vasta ilmoittamisen jälkeen. Tämä olisi ilmoittajien suojelun kannalta epäloogista suhteessa 6 §:ssä säädettyihin suojelun saamisen yleisiin edellytyksiin. Ehdotuksen 6 §:n mukaan, sellaisena kuin lakivaliokunta on sitä edellä esittänyt tarkistettavaksi, ilmoittajan suojelun yleisenä edellytyksenä olisi, että ilmoittajalla on ilmoittamishetkellä perusteltu syy uskoa, että rikkomista koskeva tieto pitää paikkansa ja että tällainen tieto kuuluu lain soveltamisalaan. Epäselvyyden poistamiseksi suhteessa suojelun yleisiin edellytyksiin lakivaliokunta katsoo, että 24 §:n 1 momenttia on syytä täsmentää ilmaisuilla "ilmoittamishetkellä ja "perusteltu syy uskoa". Myös 1 momentin viimeisen virkkeen sana "oli" on perusteltua muuttaa muotoon "on". Kyseinen muotoilu kuvaa paremmin sitä, että kysymys on ilmoittajan ilmoittamishetken käsityksestä ilmoittamisen merkityksestä. 

Edellä selostetun perusteella lakivaliokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentti tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Todistustaakka (25 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 25 § sisältää säännökset todistustaakasta. Pykälän mukaan käsiteltäessä tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa vastatoimien ja ilmoittamisen estämisen kiellon rikkomista koskevaa asiaa, joka koskee ilmoittajalle tai muulle 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle aiheutunutta haittaa, vireillepanijan on esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa vastatoimien kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu. Tätä säännöstä ei sovelleta 36 §:ssä tarkoitettua rikosasiaa käsiteltäessä. 

Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 182—183) selostetaan säännöksen sisältöä. Lakivaliokunta toteaa selvyyden vuoksi, että sekä pykälästä että sen perusteluista ilmenee, että käännetty todistustaakka koskee vain vahingonkorvauksen perustetta, mutta ei esimerkiksi vahingon määrää. Pykälän toiseksi viimeinen lause selventää, että käännetty todistustaakka koskee nimenomaan kiellon rikkomista. 

Lakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että pykälän viimeisen virkkeen mukaan säännöstä ei sovelleta 36 §:ssä tarkoitettua rikosasiaa käsiteltäessä. Saamansa selvityksen perustella lakivaliokunta katsoo, että viittaus 36 §:ään on tarpeeton, koska 36 §:ssä tarkoitetussa rikosasiassa ei ole kysymys ilmoittajalle aiheutuneesta haitasta. Säännös ei siten muutenkaan tulisi sovellettavaksi tällaisen asian käsittelyyn. Edellä selostetun valossa lakivaliokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 25 § tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Vahingonkorvaus (26 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 26 § sisältää säännökset vahingonkorvauksesta. Pykälän 1 momentin mukaan sen, joka rikkoo tahallisesti 23 §:n 1 momentissa säädettyä vastatoimien ja ilmoittamisen estämisen kieltoa, on korvattava ilmoittajalle tai muulle 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle siten aiheuttamansa taloudellinen vahinko.  

Lakivaliokunta viittaa selvyyden vuoksi taloudellisen vahingon sisällön osalta esityksen perusteluissa (s. 183—184) selostettuun. Perustelujen mukaan vastatoimien kiellon rikkomisesta aiheutuu useimmiten niin sanottua puhdasta varallisuusvahinkoa eli taloudellista vahinkoa, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon. Edelleen perusteluista käy ilmi, että ehdotettavan lain nojalla ei korvata vastatoimien kiellon rikkomisesta ilmoittajalle tai muulle 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle aiheutunutta henkilö- tai esinevahinkoa eikä kärsimystä. Henkilö- ja esinevahingon sekä kärsimyksen korvaamiseen sovellettaisiin vahingonkorvauslakia. 

Ehdotetun 26 §:n 1 ja 2 momentin mukaan vahingonkorvausvastuun syntyminen tämän lain nojalla edellyttää vahingonaiheuttajan tahallista menettelyä. Valiokunta toteaa, että ehdotetun säännöksen sanamuoto on tahallisuuden osalta selvä. Hallituksen esityksen (s. 183 ja 184) mukaan tahallisuuden käsitettä arvioitaisiin vahingonkorvausoikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Valiokunnalla ei ole tähän huomautettavaa. Lakivaliokunta kiinnittää kuitenkin selvyyden vuoksi huomiota siihen, että 2 momentin perusteluissa (s. 184) on jonkin verran epätarkkuutta. Perustelujen mukaan "Keskeistä tahallisuuden arvioinnin näkökulmasta olisi se, onko henkilö ilmoittanut tai julkistanut vääriksi tietämiään tietoja siitä huolimatta, että hänen tulisi ymmärtää niiden voivan vahingoittaa ilmoituksen kohdetta. Jos henkilö ei ole eikä hänen olisi pitänyt olla tietoinen siitä, että ilmoitetut tiedot ovat vääriä, kyse ei ole tahallisesta menettelystä." Nämä lauseet on mahdollista ymmärtää niin, että niissä viitataan tuottamuksen eikä tahallisuuden tunnusmerkistöön, mikä ei saadun selvityksen mukaan ole ollut tarkoituksena. Ensimmäisessä lauseessa tarkoitus on saadun selvityksen mukaan ollut viitata ns. dolus eventualis tahallisuuteen, mutta sanojen "hän ymmärtää" sijaan tekstiin on vahingossa jäänyt tuottamuksen tunnusmerkistöön viittaava maininta "hänen tulisi ymmärtää". Jälkimmäinen lause on puolestaan tarkoitettu esimerkiksi tilanteesta, jossa ilmoittajan toiminta ei täytä tahallisuuden määritelmää, mutta siihenkin on jäänyt tuottamusarviointiin viittaava sanamuoto. Valiokunta katsoo, että pykälän selkeän sanamuodon ja edellä selostetun selvennyksen myötä ei ole todennäköistä, että hallituksen esityksen perustelujen johdosta aiheutuisi tulkintaongelmia.  

Hyvitys (34 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 34 § sisältää säännökset hyvityksestä. Pykälän 1 momentista ilmi käyvin tavoin vastatoimien kohteeksi joutuneella ilmoittajalla tai muulla 5 §:ssä tarkoitetulla luonnollisella henkilöllä on oikeus saada vastatoimen aiheuttamasta loukkauksesta hyvitystä 23 §:ssä tarkoitetulta työnantajalta tai muulta organisaatiolta, joka on 23 §:n 1 momentin vastaisesti kohdistanut häneen vastatoimia. Pykälän 4 momentin mukaan hyvityksen saaminen ei estä saamasta vahingonkorvausta tämän lain, vahingonkorvauslain tai muun lain mukaan taikka sopimussuhteen perusteella. Pykälän 5 momentista ilmi käyvin tavoin hyvitystä määrättäessä on otettava huomioon mahdollinen samasta teosta tämän tai muun lain nojalla henkilöön kohdistuvan loukkauksen vuoksi tuomittu tai maksettavaksi määrätty korvaus tai hyvitys. 

Esityksen perusteluissa (s. 195—196) on selostettu tarkemmin hyvitystä koskevan 34 §:n sisältöä ja tarkoitusta. Hallituksen esityksen ja saadun selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää hyvitystä koskevaa sääntelyä ja hyvityksen mahdollisuutta perusteltuna muun muassa siitä syystä, että kielletyn vastatoimien kiellon rikkomisesta ei aina aiheudu sellaista vahinkoa, jonka määrä pystytään näyttämään toteen.  

Edellä todetun mukaisesti 34 §:n 5 momentti sisältää yhteensovittamista koskevan säännöksen, jonka mukaisesti mahdollinen samasta teosta henkilöön kohdistuvan loukkauksen vuoksi tuomittu tai maksettavaksi määrätty korvaus on otettava huomioon nyt käsiteltävän 34 §:n mukaista hyvitystä määrättäessä. Valiokunta pitää ehdotettua yhteensovittamissäännöstä lähtökohtaisesti perusteltuna. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että vastaavankaltaista yhteensovittamissäännöstä ei sisälly ehdotetun lain vahingonkorvausta koskevaan 26 §:ään. 

Edellä jälkimmäisenä mainittuun tilanteeseen liittyen vahingonkorvauksen ja hyvityksen suhteen osalta lakivaliokunta viittaa saamansa selvityksen perusteella korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 2020:97, jossa on arvioitu tuomittavien korvausten yhteensovittamista tilanteessa, jossa oli kyse työsyrjinnästä ja siihen liittyvästä kärsimyskorvausta koskevasta vaatimuksesta silloin, kun kantajalle oli lainvoimaisella tuomiolla määrätty saman menettelyn perusteella maksettavaksi yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettu hyvitys sekä työsopimuslaissa tarkoitettu korvaus työsuhteen perusteettomasta päättämisestä, joka korvaus sisälsi myös korvauksen aineettomasta vahingosta. Työsopimuslaissa ja vahingonkorvauslaissa ei ole säädetty niiden perusteella tuomittavien korvausten yhteensovittamisesta. Korkein oikeus katsoi viitaten erityisesti vahingonkorvausoikeudelliseen rikastumiskiellon periaatteeseen, että aiemmin tuomittu hyvitys ja korvaus työsuhteen perusteettomasta päättämisestä voitiin ottaa huomioon määrättäessä vahingonkorvausta saman tapahtuman perusteella. 

Lakivaliokunta toteaa, että esityksessä ehdotetussa 26 §:ssä säädetään vain taloudellisen vahingon korvaamisesta. Mahdollisen henkilö- ja esinevahingon korvaamiseen sovelletaan vahingonkorvauslain säännöksiä, jossa ei ole yhteensovittamissäännöksiä. Vaikka 26 §:ään lisättäisiin yhteensovittamissäännös, tilanne henkilö- ja esinevahinkojen osalta olisi saadun selvityksen mukaan edelleen tulkinnanvarainen. Tämän vuoksi valiokunta katsoo, että esimerkiksi 26 §:ään otettava yhteensovitussäännös ei olisi tarkoituksenmukainen. Lakivaliokunta katsoo, että ottaen huomioon korkeimman oikeuden ratkaisun KKO 2020:97 oikeusohje ja vahingonkorvausoikeuden yleinen rikastumiskiellon periaate, sääntelyä voidaan pitää riittävän selkeänä sen osalta, että aiemmin nyt ehdotetun lain nojalla tuomittu hyvitys voi tulla myöhemmin huomioon otettavaksi tuomittaessa aineettoman vahingon korvausta samaan tekoon perustuvasta loukkauksesta. 

Vahingonkorvauksen ja hyvityksen vanhentuminen (27 ja 35 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 27 § sisältää säännökset vahingonkorvausvelan vanhentumisesta ja 35 § hyvitystä koskevasta vaatimuksesta. Hyvityksen osalta esityksessä ehdotetaan säädettävän kanneajasta toisin kuin on säädetty vahingonkorvauksesta, jonka osalta ehdotetaan säädettäväksi vanhentumisajasta. Ensisijaisesti sovellettavan vanhentumisajan pituus on molemmissa tilanteissa sama kolme vuotta, mutta määräajan alkamisen peruste vaihtelee. Vahingonkorvauksessa alkamisajankohta on lakiehdotuksen 27 §:n mukaisesti se hetki, jolloin vahingonkärsijä on saanut tai hänen olisi pitänyt saada tietää vastatoimien ja ilmoittamisen estämisen kiellon vastaisesta menettelystä. Hyvityksen osalta vanhentumisajan alkamishetki on 35 §:ssä tarkoitetun tavoin lainvastaisen teon tapahtumisen hetki riippumatta siitä, milloin teko on tullut tai se olisi voinut tulla vahingonkärsijän tietoon. 

Ehdotetun 35 §:n perusteluissa (s. 196) viitataan siihen, että hyvityskanteen käsittelevän tuomioistuimen toimivaltaisuus määräytyy oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukaisesti. Oikeudenkäymiskaaren 10 luvun 1 §:n mukaan luonnollista henkilöä vastaan esitetty vaatimus tutkitaan käräjäoikeudessa, jonka tuomiopiirissä hänellä on kotipaikka tai vakituinen asuinpaikka. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan esitystä valmisteltaessa on ollut tarkoitus sisällyttää pykälään maininta käräjäoikeudesta tahona, jossa hyvitystä on vaadittava, mutta se on säädöstekstiä muokattaessa jäänyt lainvalmisteluvaiheessa erehdyksessä pois. Edellä todetun vuoksi valiokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 35 § tarkistetaan kuulumaan seuraavasti lisäten siihen maininta hyvityksen vaatimisesta käräjäoikeudessa: 

Edellä todetun mukaisesti hyvitystä on vaadittava käräjäoikeudessa 35 §:ssä tarkoitetun ajan kuluessa. Sen sijaan valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan vahingonkorvauksen vanhentumisen (27 §) katkaisutoimen osalta on valmistelussa katsottu olevan syytä noudattaa yleisiä vanhentumislain (728/2003) säännöksiä (10—11 §). Vanhentumisen voi katkaista esimerkiksi vanhentumislain 10 §:n mukaisella vapaamuotoisella katkaisutoimella, kuten vaatimalla korvausta vastatoimen kieltoa rikkoneelta. Kyseeseen voi tulla myös vanhentumislain 11 §:n mukainen oikeudellinen katkaisutoimi, jota ei erikseen mainita esityksen perusteluissa. Valiokunta pitää edellä vahingonkorvauksen vanhentumisen katkaisemisesta todettua perusteltuna. 

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo myös, että hyvityksen osalta on perusteltua säätää edellä todetuin tavoin 35 §:n mukaisesti kanneajasta toisin kuin vahingonkorvauksen osalta, jonka osalta ehdotetaan säädettäväksi 27 §:n mukaisesti vanhentumisajasta. Hyvitys on poikkeava korvausmuoto ja riippumaton siitä, onko lainvastaisen menettelyn kohteeksi joutuneelle aiheutunut vahinkoa. Hyvitystä on vaadittava käräjäoikeudessa, mikä asettaa hyvityksen vaatimiselle korkeamman kynnyksen kuin vahingonkorvauksen vaatimiselle. Oikeusprosessin käynnistäminen edellyttää aina huolellista harkintaa. Hyvityssäännöksen taustalla on valiokunnan saaman selvityksen mukaan mallina muu työoikeudellinen sääntely kuten tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain säännökset sovitettuna ilmoittajansuojelulain kontekstiin. Valiokunta katsoo, että on perusteltua, että hyvitystä koskeva sääntely vastaa tältä osin muussa työelämän sääntelyssä omaksuttua ratkaisua kanneajasta säätämiselle. Korkeampi kynnys käynnistää oikeudenkäynti on myös työnantajien oikeusturvan kannalta perusteltu ratkaisu. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tältä osin hyväksyttävänä. 

Valiokunta toteaa lisäksi selvyyden vuoksi, että ehdotetun 35 §:n perusteluihin (s. 196) on jäänyt virheellinen maininta kahden vuoden määräajasta liittyen luonteeltaan jatkuvaan vastatoimen kiellon vastaiseen menettelyyn. Kanneaika on myös näissä tilanteissa kolme vuotta lainvastaisen menettelyn päättymisestä pykälän sanamuodon mukaisesti. 

Rangaistussäännökset (36 §)

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 36 § sisältää rangaistussäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan 5 §:ssä tarkoitettu ilmoittaja, joka 2 §:n mukaisessa ilmoituksessa tahallaan ilmoittaa tai julkistaa vääriä tietoja, on tuomittava, jollei teko ole vähäinen tai teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, ilmoittajan suojelusta annetun lain rikkomisesta sakkoon. Lakivaliokunta pitää säännöstä ja sen sanamuotoa asianmukaisena. 

Lakivaliokunta toteaa 1 momentin säännöksessä tarkoitetun väärän tiedon käsitteen ja teon vähäisyyden osalta selvyyden vuoksi seuraavaa: Käsitettä "vääriä tietoja" käytetään lain 36 §:n 1 momentin rangaistussäännöksen tunnusmerkistössä. Rikostunnusmerkistössä ilmaisulla tarkoitetaan totuudenvastaisten tietojen esittämistä. Tiedot voivat olla vääriä myös silloin, jos ilmoitus esitystapansa tai tietojen pois jättämisen vuoksi muodostuu ilmeisen harhaanjohtavaksi ja tämän vuoksi jonkin tiedon suhteen totuudenvastaiseksi. Väärien tietojen tulee koskea ilmoittajansuojelulain kannalta merkityksellisiä seikkoja. Jos väärät tiedot koskevat muita asioita, ne eivät toteuta tämän rangaistussäännöksen tunnusmerkkejä. Sanottu koskee ehdotetun rangaistussäännöksen tulkintaa. Ilmoittajansuojeludirektiivissä ja -laissa on ilmoittajansuojelujärjestelmän muissa yhteyksissä käytetty ilmoittamisessa esitettyjä tietoja ja niihin liittyviä subjektiivisia elementtejä koskevia ilmauksia, joita tulkitaan omissa yhteyksissään. 

Rangaistussäännöksen tunnusmerkistöön sisältyy edellytys, jonka mukaan rangaistavuus edellyttää, että teko ei ollut vähäinen. Teko voi olla vähäinen sen tunnusmerkistönmukaiseen vahingollisuuteen ja vaarallisuuteen taikka tekijän suhtautumiseen ja syyllisyyteen liittyvistä syistä. Teon vähäisyysarvio voi näin liittyä esimerkiksi vääriin tietoihin, niiden luonteeseen ja merkityksellisyyteen ilmoituksessa. Rikos edellyttää tahallisuutta. Tahallisuutta arvioidaan sitä koskevien yleisten rikosoikeudellisten periaatteiden mukaan. 

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 36 §:n 2 momentti sisältää säännökset syyteoikeudesta. Sen mukaan syyttäjä ei saa nostaa syytettä ilmoittajan suojelusta annetun lain rikkomisesta, ellei asianomistaja ilmoita rikosta syytteeseen pantavaksi. Esityksen mukaan kyseessä on siten asianomistajarikos. 

Mainitun 2 momentin osalta valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että ilmoittajansuojelujärjestelmän tarkoitus kiinnittyy nimenomaan rikkomusten ehkäisemiseen liittyvään julkiseen intressiin. On ajateltavissa, että vääriä tietoja ei välttämättä aina ilmoiteta tai julkisteta tietyn yksityishenkilön kunnian loukkaamistarkoituksessa vaan kysymys voi olla esimerkiksi tiettyyn yhteisöön tai viranomaiseen laajemmin kohdistuvasta toiminnasta. Tällaisessa tilanteessa teolla välittömästi loukattua yksilöä eli asianomistajaa ei välttämättä ole yksilöitävissä. Edelleen asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että syyteoikeuteen liittyvät kysymykset ovat merkityksellisiä myös direktiivin 23(2) artiklassa tarkoitetun seuraamuksen EU-oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon vaatimuksen näkökulmasta. Edellä todettuun liittyen valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että olisi perusteltua vielä arvioida 1. lakiehdotuksen 36 §:n 1 momentissa tarkoitetun ilmoittajan suojelusta annetun lain rikkomisen säätämistä virallisen syytteen alaiseksi teoksi.  

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että vaikka ilmoittajansuojelujärjestelmän taustalla on paljolti julkinen intressi, ei tämä sellaisenaan merkitse sitä, että tämän järjestelmän väärinkäytön yhteydessä johonkuhun kohdistetun rikoksen tulisi olla virallisen syytteen alainen. Vääriä tietoja sisältävän ilmoituksen kohteella voi olla merkittäviä intressejä sen suhteen, siirtyykö tällaisen ilmaisurikoksen käsittely rikosprosessuaaliseen käsittelyyn vai ei. Jos teko täyttää ankarammin rangaistavan rikoksen edellytykset, sovelletaan 36 §:n sisältämän toissijaisuuslausekkeen mukaisesti tuota sääntelyä mukaan lukien tuota rikosta koskeva syyteoikeuden järjestelyä koskeva sääntely. Seuraamussääntelyn EU-oikeuden edellyttämään tehokkuuteen vaikuttavat puolestaan myös seuraamusjärjestelmän muut elementit ja kokonaisuus sekä niihin liittyvät osatekijät. Myös prosessikustannuksia koskevat näkökohdat on syytä ottaa huomioon. 

Ehdotettua 36 §:n 2 momentin syyteoikeussääntelyä ja saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan valiokunta katsoo, että ehdotettu sääntely toteuttaa valiokunnan käsityksen mukaan direktiivin vaatimukset. Valiokunta katsoo kuitenkin, että yleiseen etuun liittyville näkökohdille on tästä huolimatta perusteltua antaa syyteoikeusjärjestelyssä enemmän painoa säätämällä, että syytettä ei saa nostaa "ellei asianomistaja ilmoita rikosta syytteeseen pantavaksi taikka ellei erittäin tärkeä yleinen etu vaadi syytteen nostamista". Edellä selostetun johdosta lakivaliokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 36 §:n 2 momentti tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Muita huomioita

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota seuraaviin teknisiin tarkistustarpeisiin: 

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin mukaan sisäisessä ilmoituskanavassa on voitava ilmoittaa kirjallisesti ja suullisesti. Esityksen perustelujen mukaan (s. 167) ilmoittamisen tulisi olla mahdollista kirjallisesti tai suullisesti. Valiokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentti tarkistetaan kuulumaan seuraavasti, korvaten sana "ja" sanalla "tai": 

Ilmoittajansuojelulakiehdotuksen 15 §:n 4 momentissa käytetty sana "olisi" on syytä muuttaa muotoon "on". Lisäksi selkeyssyistä sana "niihin" on syytä korvata sanalla "ilmoittamiseen". Valiokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 15 §:n 4 momentti tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

Hallituksen esityksen sisältämän 3. lakiehdotuksen 1 §:n uuden 3 momentin mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerinvirasto toimii Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta annetun lain ( / ) 18 §:ssä säädettynä keskitettynä ilmoituskanavana ja huolehtii sille mainitussa laissa säädetyistä muista tehtävistä. Ehdotetusta uudesta 3 momentista on syytä poistaa sen ensimmäinen sana "valtioneuvoston". Valiokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle, että 3. lakiehdotuksen 1 §:n 3 momentti tarkistetaan kuulumaan seuraavasti: 

[Poist.] Oikeuskanslerinvirasto toimii Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta annetun lain ( / ) 18 §:ssä säädettynä keskitettynä ilmoituskanavana ja huolehtii sille mainitussa laissa säädetyistä muista tehtävistä.