Arvion lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annettua lakia (1. lakiehdotus). Lakiin ehdotetaan otettaviksi säännökset välttämättömien toimintojen turvaamisesta työtaistelun aikana ja huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun kieltämisestä ja väliaikaisesta kieltämisestä. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi työaikalain hätätyötä koskevaa sääntelyä.
(2) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 13 §:ssä turvatun ammatillisen yhdistymisvapauden kannalta. Jokaisella on perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Työtaisteluoikeutta ei ole säännöksessä nimenomaisesti mainittu, mutta perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut tämän oikeuden liittyvän ammatilliseen yhdistymisvapauteen (PeVL 12/2003 vp, s. 2—3 ja PeVL 3/1998 vp, s. 3). Yhdistymisvapaussäännöksen esitöiden mukaan ammatillinen yhdistymisvapaus merkitsee myös, ettei vapauttaan käyttävälle saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia; siten esimerkiksi osallistuminen lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste työstä erottamiselle tai erilaiseen kohteluun työelämässä (HE 309/1993 vp, s. 61/I).
(3) Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausuntokäytännössään muun muassa myötätuntotyötaistelujen ja poliittisten työtaistelujen rajoituksia (PeVL 9/2024 vp), erityisten virkamiesryhmien työtaisteluoikeuden rajoittamista (PeVM 6/2015 vp, PeVL 12/2003 vp, PeVL 19/2001 vp) ja vireillä olevin tai pian alkaviksi arvioitujen terveydenhuollon työtaistelutoimenpiteiden potilasturvallisuuteen kohdistuvien vaikutusten torjuntaa tilapäisiksi tarkoitetuilla säännöksillä (PeVL 41/2022 vp, PeVL 15/2007 vp).
(4) Nyt ehdotettu sääntely kohdistuu myös työtaistelutoimenpiteisiin varsinaisten neuvotteluosapuolten välillä kollektiivisopimusneuvottelujen aikana. Tältä osin ehdotus liittyy hallituksen esityksen (s. 82) mukaan myös työtaisteluoikeuden keskeiseen sisältöön. Sääntelyä ei ole rajattu koskemaan vain joitakin nimettyjä aloja. Toisaalta työtaisteluoikeutta ehdotetaan rajoitettavaksi vain välttämättömien toimintojen turvaamiseksi. Nyt arvioitavassa sääntelyssä on kyse uudenlaisesta arviointitilanteesta.
(5) Nyt ehdotettua sääntelyä on aikaisempien arviointitilanteiden erityisyydestä huolimatta arvioitava valiokunnan aikaisemman käytännön valossa (PeVL 9/2024 vp, kappale 4). Valiokunta on yhtäältä katsonut perustuslain 13 §:n 2 momentista seuraavan pidättyvä suhtautuminen siihen, että lailla annetaan virkaehtosopimusjärjestelmästä riippumattomia säännöksiä työtaistelutoimenpiteiden sallittavuudesta. Työtaisteluoikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy toisaalta valiokunnan mukaan olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Lainsäätäjällä on valiokunnan mukaan myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten laaja harkintavalta. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVM 6/2015 vp, s. 4 ja PeVL 12/2003 vp, s. 2—3). Siten merkityksellisiä kysymyksiä ovat esimerkiksi työtaisteluoikeuden rajoittamisen hyväksyttävä peruste, rajoitusten oikeasuhtaisuus ja rajoitusten riittävän täsmällinen muotoilu laissa (ks. esim. PeVL 41/2022 vp).
(6) Eduskunta on välttämättömän terveydenhuollon ja kotihoidon turvaamisesta työtaistelun aikana annetun lain säätämisen yhteydessä edellyttänyt, että valtioneuvosto selvittää suojelutyötä koskevat kehittämistarpeet ja valmistelee tarvittaessa lainsäädäntöehdotukset, joilla suojelutyön järjestäminen turvataan ristiriitatilanteissa (EV 105/2022 vp). Perustuslakivaliokunnan käytännössä lähtökohtana on pidetty sitä, että yksittäistapauksellisten lakien säätämistä on syytä pyrkiä välttämään (PeVL 41/2022 vp, kappale 9, PeVL 19/2008 vp, s. 5/II). Tällä perusteella nyt ehdotetun yleislain säätäminen on perusteltua. Valiokunnan käytännössä lain yksittäistapauksellisuuden ei ole kuitenkaan katsottu merkitsevän suoranaista ristiriitaa perustuslain kanssa. Tätä käsitystä tukee perustuslain 2 §:n 1 momentin korostama eduskunnan asema ylimpänä valtioelimenä (PeVL 41/2022 vp, PeVL 41/2017 vp, ks. myös HE 1/1998 vp, s. 73).
(7) Ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta on määräyksiä myös Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin lukeutuu vaatimus siitä, että rajoitus ei saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa (PeVL 25/1994 vp, s. 5/II). Ammatillinen järjestäytymisvapaus on mainittu erikseen osana yhdistymisvapautta sekä KP-sopimuksen 22 artiklassa että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa. Uudistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa turvataan ammatillinen järjestäytymisoikeus (5 artikla). Lisäksi peruskirjan sopimuspuolet ovat sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen osapuolet ovat niin ikään sitoutuneet takaamaan lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti (8 artiklan 1 kappaleen 1 kohta). Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksiin n:o 87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu sisältyvän oikeus työtaisteluun. Työtaisteluoikeutta käsitellään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Sen 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin lakko mukaan lukien.
Sääntelyn arviointia
(8) Esityksellä pyritään sen perustelujen (s. 37) mukaan turvaamaan eräät perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta välttämättömät toiminnot työtaistelutilanteissa. Valiokunta on aikaisemmin arvioidessaan sääntelyn hyväksyttävyyttä antanut merkitystä sille, että joissakin tapauksissa työtaistelujen rajoittamisella voi olla merkitystä myös yhteiskunnan perustavanlaatuisten palveluiden turvaamisen näkökulmasta (PeVL 9/2024 vp, kappale 7). Nyt ehdotetulla lailla turvataan perustelujen (s. 84) mukaan muun muassa ihmisten henkeä ja terveyttä, ympäristöä ja eläinten hyvinvointia sekä maanpuolustusta ja rajaturvallisuutta työtaistelun aikana. Lakiehdotukselle on siten osoitettavissa hyväksyttäviä perusteita.
(9) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että toisin kuin valiokunnan aikaisemmin arvioimissa, terveydenhuollon työtaistelutoimia koskevissa tapauksissa kaikki 1. lakiehdotuksen 8 d §:n 1 momentin luetelmakohdat eivät suoraan kiinnity perusoikeuksien turvaamiseen. Siten ehdotettua sääntelyä voidaan vain osin perustella perustuslain 22 §:n mukaisella julkisen vallan velvollisuudella turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perustuslakivaliokunta on selvyyden vuoksi todennut, että muunlaisetkin perusteet kuin toisen perusoikeuden toteutumisen turvaaminen voivat olla hyväksyttäviä (ks. esim. PeVL 7/2022 vp, kappale 4, PeVL 57/2018 vp, s. 2, PeVL 35/2014 vp, s. 3, PeVL 3/2014 vp, s. 2—3). Perusoikeuden rajoittamisen tulee tällöinkin olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima (PeVM 25/1994 vp, s. 5/I).
(10) Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä kannalta huomiota siihen, että 8 d §:n 1 momentin kohdat eivät hyväksyttävän rajoitusperusteen suhteen ole keskenään samanarvoisia. Sanottu on merkityksellistä myös perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Suhteellisuusvaatimukseen sisältyy perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan yhtenä olennaisena osana vaatimus siitä, ettei perusoikeusrajoitus saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (ks. PeVM 25/1994 vp, s. 5). Esimerkiksi 8 d §:n 1 momentin 1 kohdassa luetellut toiminnot ihmisten hengen tai terveyden turvaamiseksi oikeuttavat pitkälle meneviä puuttumisia työtaisteluoikeuden perus- ja ihmisoikeuteen, kun taas esimerkiksi 2, 4, 9 ja 10 kohdassa mainitut tehtävät ovat tärkeitä ja verraten painaviakin yhteiskunnallisia intressejä.
(11) Luettelo huolehtimisvelvollisuuden piiriin kuuluvista toiminnoista on laaja, ja siinä kuvataan varsin väljin ilmaisuin toimintoja, jotka kuuluvat sen piiriin. Sääntelyn väljyys ja laajuus muodostuu jossakin määrin ongelmalliseksi paitsi oikeasuhtaisuuden myös perusoikeuksien rajoittamisen täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta.
(12) Huolehtimisvelvollisuutta 8 d §:n 1 momentissa rajaa kuitenkin osin nykyiseen oikeuskäytäntöön pohjaava vaatimus välittömästä, konkreettisesta ja vakavasta vaarantumisesta. Sanottu edellytys on omiaan parantamaan sääntelyn oikeasuhtaisuutta. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta täsmentää 1 momentin luetelmakohtia esimerkiksi täydentämällä sääntelyä perusteluissa käytetyillä maininnoilla. Lisäksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on syytä vielä arvioida kutakin luetelmakohtaa ILO-sopimusten soveltamiskäytännön kannalta. Sääntelyn oikeasuhtaisuutta saattaisi parantaa myös nyt esitettyä tarkempi jaottelu yhtäältä olennaisiin palveluihin ja toisaalta vähimmäispalveluihin.
(13) Perustuslakivaliokunta on nyt arvioitavan kaltaisessa sääntely-yhteydessä korostanut sääntelyn viimesijaisuutta ja lievempien keinojen ensisijaisuutta (PeVL 41/2022 vp, kappale 25). Nyt ehdotetussa sääntelykokonaisuudessa välttämättömien toimintojen turvaamisesta ja huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun väliaikaisesta kieltämisestä ja kieltämisestä jää niin sääntelyn sisällön kuin rakenteenkin puolesta varsin epäselväksi, miten viimesijaisuudesta olisi tarkoitus huolehtia.
(14) Sääntelyn on oikeasuhtaisuuden ja välttämättömyyden vuoksi rakennuttava lähtökohdalle siitä, että työnantaja neuvottelee työtaistelun rajauksista tai suojelutyöstä 8 d §:n 1 momentissa tarkoitettujen toimintojen turvaamiseksi työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen kanssa, vaikkei yhdistyksen osallistumatta jättämistä neuvotteluun voidakaan pitää esteenä sääntelyn soveltamiselle. Nyt neuvottelua koskeva sääntely 8 d §:ssä on muotoiltu varsin väljästi niin, ettei neuvottelemisen ensisijaisuus ja velvoittavuus käy ilmi laista riittävästi. Neuvotteluvelvoitteen muotoilua 8 d §:n 3 momentissa on perustuslaista johtuvista syistä välttämätöntä tiukentaa. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(15) Huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun väliaikaisesta kieltämisestä ehdotetaan säädettäväksi 1. lakiehdotuksen 8 e §:ssä. Sen 1 momentin mukaan tuomioistuin voi työtaistelun kohteena olevan työnantajan hakemuksesta sakon uhalla väliaikaisesti kieltää työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistystä toimeenpanemasta tai jatkamasta työtaistelua säännöksessä tarkemmin määriteltyjen edellytysten täyttyessä. Jos se on mahdollista, tuomioistuimen on saman pykälän 4 momentin mukaan rajattava väliaikainen kielto siten, että se koskee vain niitä työtaistelun piirissä olevia tehtäviä tai toimintoja, joiden hoitamatta jättämisestä todennäköisesti aiheutuu 8 d §:n 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia. Perustuslakivaliokunnan mielestä oikeasuhtaisuus- ja välttämättömyysvaatimuksen vuoksi sääntelystä tulee nyt ehdotettua selkeämmin käydä ilmi, että 8 e §:n mukainen kielto on rajattava vain siihen, mikä on välttämätöntä. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(16) Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että yhtäältä tuomioistuimen määräämän väliaikaisen kiellon ja 8 f §:n mukaisen kiellon ja toisaalta 8 d §:n 2 momentissa tarkoitetun ilmeisesti suoraan laista seuraavan kiellon välinen suhde jää sääntelyssä epäselväksi. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tulee pyrkiä selkeyttämään sääntelyä.
(17) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työaikalain hätätyötä koskevaa 19 §:ää muutetaan niin, että hätätyötä saa teettää myös, jos työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetun lain 8 d §:n 1 momentin 1—8 tai 11 kohdassa tarkoitettujen toimintojen keskeytymisestä johtuva henkeä, terveyttä, omaisuutta, ympäristöä, eläinten hyvinvointia tai kansallista turvallisuutta koskevan vahinkoseurauksen uhka on siinä määrin välitön, ettei sen aiheutumista voida mainitussa laissa säädetyillä eikä millään muillakaan kohtuullisilla keinoilla välttää.
(18) Lainkohdan perustelujen (s. 75) mukaan kyse olisi akuutista tilanteesta, jossa vahinkoseurauksen konkretisoituminen on käsillä, jos työ jää työtaistelun takia tekemättä. Työn teettämisen tarve tulisi vahinkoseurausten välttämiseksi olla äärimmäisen kiireellinen siten, ettei työn teettämistä voisi siirtää myöhempään ajankohtaan. Kyse on pakkotilaa lähentyvästä tilanteesta, jossa työtaisteluoikeuteen puuttuminen työnantajan päätöksellä on välttämätöntä välittömästi ja pakottavasti uhkaavan työriitalain 8 d §:n 1 momentin piiriin kuuluvan vahinkoseurauksen torjumiseksi. Toisaalta hätätyön teettäminen on esityksen perustelujen (s. 76) mukaan voitu jo nykyisin sallia, vaikka työtaistelua olisi sinänsä pidettävä ennalta-arvattavana, mutta toiminnan keskeytys voisi johtaa mittasuhteiltaan huomattaviin vahinkoseurauksiin (TN 1304-94), kuten hengen tai terveyden menettämiseen.
(19) Esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 95) mukaan ILOn sopimuksista ja sosiaalisesta peruskirjasta ei voida arvioida johtuvan estettä työtaisteluun osallistuvan määräämiselle hätätyöhön tilanteessa, jossa henkeä, terveyttä, elinkeinotoiminnan kannalta olennaista omaisuutta, eläinten hyvinvointia, ympäristöä tai kansallista turvallisuutta ei muilla keinoin voida suojella. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomautettavaa arviosta tältä osin. Edelleen säätämisjärjestysperusteluissa on katsottu, ettei kyse ole ILOn yleissopimuksessa nro 29 tarkoitetusta pakkotyöstä, sillä hätätyöstä kieltäytymisestä ei seuraa työntekijälle rangaistusta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan hätätyöstä kieltäytymisestä voi kuitenkin seurata työntekijälle vahingonkorvausvastuu sekä eräissä tilanteissa mahdollisesti rikosoikeudellinen vastuu. Perustuslakivaliokunta toteaa selvyyden vuoksi, että riippumatta työntekijälle hätätyöstä kieltäytymisestä mahdollisesti koituvista seuraamuksista ILOn yleissopimuksen nro 29 pakkotyön poistamisesta määräykset eivät tule sovellettaviksi, koska esitetyssä sääntelyssä hätätyön edellytyksenä on joka tapauksessa force majeure -tyyppinen tilanne.
(20) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan hätätyötä koskevan muutoksen suhde yhtäältä työaikalain 19 §:n 1 momentissa muuten säädettyyn ja toisaalta nyt 1. lakiehdotuksessa ehdotettavaan jää jossakin määrin epäselväksi. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota hätätyötä koskevan sääntelyn täsmällisyyteen. Ehdotettu hätätyövelvoite määräytyy 1. lakiehdotuksen 8 d §:n 1 momentin osin väljästi määriteltyjen 1—8 ja 11 kohdan perusteella. Sääntelyn täsmällisyys on merkityksellistä myös siltä kannalta, että hätätyötä koskevien velvoitteiden rikkomiseen kohdistuu työaikalain 44 §:ssä säädetty työnantajaan tai tämän edustajaan kohdistuva rangaistusvastuu. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tulisi perustuslakivaliokunnan mielestä vielä harkita, onko hätätyön teettämisestä perusteltua säätää nyt käsillä olevassa suojelutyötä koskevassa sääntely-yhteydessä.
Lainvalmistelu
(21) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 d §:n 1 momentin mukainen huolehtimisvelvollisuus kohdistuu ainoastaan työntekijöiden, virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistyksiin. Hallituksen esityksessä (s. 60) valittua sääntelyratkaisua on perusteltu muun muassa sillä, että työnantajien ryhtymistä välttämättömiä toimintoja uhkaavaan työsulkuun voidaan pitää varsin epätodennäköisenä. Tyypillisesti kyse olisi työnantajalle lainsäädännöstä tai sopimuksesta johtuvien velvoitteiden laiminlyönnistä, joista voisi seurata työnantajalle rikosoikeudellinen taikka lainsäädäntöön tai sopimukseen perustuva korvausvastuu. Perustelujen (s. 60) mukaan voidaan arvioida, että tällaiset velvoitteet ja niiden rikkomisesta mahdollisesti koituvat seuraamukset jo itsessään ennaltaehkäisevät riittävästi sääntelyn piiriin kuuluvia toimintoja vaarantavia työsulkuja.
(22) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen tavoitteena on turvata eräät perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta välttämättömät toiminnot työtaistelutilanteissa. Valiokunnan mielestä ei ole — perusteluissa esitetyistä arvioista huolimatta — poissuljettua, etteikö esimerkiksi työnantajapuolen työsulku saattaisi jossakin tilanteessa aiheuttaa vaaraa sääntelyllä suojattaville toiminnoille. Sanottu on erityisen merkityksellistä 8 d §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettujen toimintojen turvaamisessa. Asiaa olisi hyvän lainvalmistelun periaatteiden vuoksi tullut selvittää ja selostaa perusteluissa yksityiskohtaisemmin. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota soveltamisalan rajauksen poikkeuksellisuuteen nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä (ks. myös PeVL 9/2024 vp, kappale 27).