Arvioinnin lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy puolustusyhteistyöstä Suomen tasavallan hallituksen ja Amerikan yhdysvaltojen hallituksen välillä tehdyn sopimuksen (puolustusyhteistyösopimus) ja esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä eräiden muiden lakien muuttamisen sopimusmääräysten johdosta.
(2) Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen.
(3) Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla.
(4) Puolustusyhteistyösopimus perustuu Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehtyyn sopimukseen (ns. Nato SOFA) ja täydentää sitä. Perustuslakivaliokunta on antanut sanotusta sopimuksesta lausunnon PeVL 2/2024 vp. Nyt arvioitavassa puolustusyhteistyösopimuksessa määrätään Yhdysvaltojen pääsystä Suomen alueelle sekä tiettyjen liitteessä lueteltujen, sovittujen tilojen ja alueiden käytöstä. Sopimuksessa sovitaan myös Yhdysvaltojen joukkojen, siviilihenkilöstön, huollettavien ja sopimustoimittajien oikeudellisesta asemasta. Lisäksi sopimuksessa määrätään muun muassa puolustusmateriaalin varastoinnista, Yhdysvaltojen joukkojen turvallisuudesta, rikosoikeudellisesta tuomiovallasta sekä verotuksesta.
(5) Hallituksen esityksen sisältämän (s. 9) luonnehdinnan mukaan puolustusyhteistyösopimus syventää Suomen ja Yhdysvaltojen välistä tiivistä yhteistyötä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla. Sopimus sääntelee mahdollisuutta Yhdysvaltojen sotilaalliseen läsnäoloon Suomessa kaikissa turvallisuustilanteissa. Se parantaa edellytyksiä Yhdysvaltojen Suomelle antamalle tuelle vahvistaen Suomen turvallisuutta myös Nato-jäsenyyden oloissa ja vahvistaa myös Yhdysvaltojen sekä muiden Pohjoismaiden turvallisuutta.
(6) Perustuslakivaliokunta arvioi Nato-jäsenyyden eduskuntakäsittelyn yhteydessä hallituksen esitystä Pohjois-Atlantin sopimuksen sekä Pohjois-Atlantin liiton, kansallisten edustajien ja kansainvälisen henkilöstön asemasta tehdyn sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi (HE 315/2022 vp). Valiokunnalla ei ollut huomauttamista tavoitteesta liittyä Pohjois-Atlantin sopimukseen (PeVL 80/2022 vp, kappale 10). Valiokunta toisti tämän arvion myös Nato SOFAn kohdalla (PeVL 2/2024 vp, kappale 7). Hallituksen esityksessä kuvataan asianmukaisesti muuttunutta turvallisuusympäristöä (esim. s. 5). Valiokunnalla ei ole huomauttamista tämänkään esityksen tavoitteista.
(7) Perustuslakivaliokunta kiinnitti arvioidessaan Nato-sopimuksen hyväksymiseen tähtäävää esitystä huomiota siihen, että vaikka se ei ollut aiemmin arvioinut Suomen sotilaallista liittoutumista merkitsevää ehdotusta ja Nato oli Suomelle luonteeltaan uudentyyppinen kansainvälisen yhteistyön muoto eikä se täysin rinnastunut mihinkään aiempaan kansainväliseen järjestöön tai sopimusjärjestelyyn, jonka jäsenenä tai osapuolena Suomi on, oli valtiosäännön tulkinta ja sen perusteet tällaisessakin tilanteessa kiinnitettävä voimassa olevaan oikeuteen ja olemassa oleviin oikeudellisiin käytäntöihin (PeVL 80/2022 vp, kappale 3, ks. myös PeVL 26/2017 vp, s. 9). Vastaavia näkökohtia valtiosäännön tulkinnan kiinnittymisestä voimassaolevaan oikeuteen on valiokunnan mielestä sovellettava myös nyt arvioitavaan ehdotukseen.
(8) Perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Perustuslakivaliokunta antoi arvioidessaan Nato-sopimusta merkitystä myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännökselle, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Valiokunta kiinnitti perustuslain 1 §:n 3 momentin näkökulmasta huomiota siihen, että Naton toiminta rakentuu YK:n peruskirjan periaatteille kansainvälisen rauhan, turvallisuuden ja oikeuden ylläpitämisestä. Valiokunnan mukaan merkityksellistä oli myös, että liittymisellä tavoiteltu asema osana Naton yhteistä puolustusta viidennen artiklan mukaisten turvatakuiden piirissä tähtää Suomen suvereniteetin turvaamiseen (PeVL 80/2022 vp, kappaleet 7 ja 8 sekä 33).
(9) Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 1 §:ssä tarkoitetun Suomen täysivaltaisuuden keskeisenä ulottuvuutena on siten mahdollisuus päättää vapaasti Suomen suhteista muihin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin, eikä perustuslaissa vahvistetun täysivaltaisuuden voida katsoa estävän Suomen kansainvälistä puolustusyhteistyötä muiden maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa (PeVL 80/2022 vp, kappale 33). Valiokunta kiinnitti tässä arviossa erityistä huomiota perustuslain 94 §:n 2 momenttiin ja 95 §:n 2 momenttiin vuonna 2011 lisättyyn täysivaltaisuuden kannalta merkittävän toimivallan siirron edellytykseen määräenemmistöpäätöksenteolle (PeVL 80/2022 vp, kappale 38).
(10) Perustuslakivaliokunta arvioi lopulta, että perustuslain 1 §:n 3 momentin valossa tulkittuna Naton päätöksentekoon liittyvä yksimielisyyden vaatimus huomioiden Nato-liittymissopimukseen ei sisältynyt Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle. Sopimus voitiin hyväksyä äänten enemmistöllä. Valiokunta painottaa kuitenkin, että mainitusta lausunnosta ei ole tehtävissä suoria johtopäätöksiä nyt arvioitavan esityksen käsittelyjärjestyksestä (ks. myös PeVL 2/2024 vp, kappale 7).
(11) Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen tai sen irtisanomisen hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
(12) Perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
(13) Kansainvälisten velvoitteiden hyväksymisestä koskevan 94 §:n 2 momentin ja voimaansaattamista koskevan 95 §:n 2 momentin ilmaisua "koskee perustuslakia" on vakiintuneesti tulkittu siten, että kyse on kansainvälisestä velvoitteesta, joka on joltakin osin ristiriidassa Suomen perustuslain kanssa (ks. esim. PeVL 45/2000 vp, PeVL 18/2003 vp). Aineellinen ristiriita perustuslain kanssa jää olemaan, mutta menettelyllisesti ristiriita poistetaan noudattamalla sopimuksen hyväksymisessä kahden kolmasosan määräenemmistövaatimusta. Perustuslakia säädettäessä perustuslakivaliokunta totesi nimenomaisesti, että supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyt voimaansaattamislait ovat luonteeltaan poikkeuslakeja, joihin ulottuu perustuslain 73 §:n rajatun poikkeuksen vaatimus (PeVM 10/1998 vp, s. 28).
(14) Sanottua Nato-liittymissopimusta seurannut Nato SOFA on laadittu määrittämään sopimuspuolten joukkojen oikeudellista asemaa niiden oleskellessa toisen sopimuspuolen alueella, ja se sisältää määräyksiä, jotka koskevat muun muassa maahantulomuodollisuuksia, aseenkanto-oikeutta, tuomiovallan käyttöä, vahingonkorvausoikeutta ja siitä luopumista sekä joukkojen erioikeuksia ja vapauksia. Pariisin pöytäkirjalla ulotetaan sopimuksen määräykset myös Naton esikuntiin ja niiden sotilas- ja siviilihenkilöstöön pöytäkirjassa määrätyin mukautuksin. Pöytäkirja sisältää lisäksi täydentäviä, esikuntaa ja sen henkilöstöä koskevia määräyksiä. Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 2/2024 vp) Nato SOFA ja Pariisin pöytäkirja koskivat perustuslakia mm. tuomiovallan siirtämisen ja kuolemanrangaistuksen kieltoon liittyvän kysymyksen johdosta. Sanottujen sopimusten hyväksyminen edellytti siten perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaista päätöstä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Lisäksi valiokunta katsoi, että Nato SOFAn ja Pariisin pöytäkirjan voimaansaattamislait koskivat perustuslakia ja oli siksi käsiteltävä perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Valiokunnan kyseinen lausunto on merkityksellinen myös nyt käsiteltävänä olevan puolustusyhteistyösopimuksen arvioinnissa.
(15) Puolustusyhteistyösopimuksella on kiinteä yhteys Suomen Nato-jäsenyyteen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kyseessä on kuitenkin muodollisesti jäsenyydestä erillinen Suomen ja Yhdysvaltojen välinen valtiosopimus, joka täydentää Nato SOFAssa määrättyjä ehtoja, jotka koskevat Yhdysvaltojen joukkojen ja niiden jäsenten huollettavien oleskelua Suomen alueella sekä sopimuksessa tarkoitetuissa erityistilanteissa Yhdysvaltojen sopimustoimittajien oleskelua ja toimintaa Suomen alueella (1 art.). Puolustussopimus käsittelee ainoastaan Yhdysvaltojen joukkojen asemaa Suomessa, eikä se tältä osin perustu Nato SOFAn tavoin vastavuoroisuuteen. Nato-jäsenyys ei myöskään oikeuta toisten Naton jäsenvaltioiden joukkoja tulemaan Suomen alueelle ilman nimenomaista lupaa tai suostumusta, joten maahantuloa sen puitteissa on pidetty täysivaltaisuuden kannalta ongelmattomana (PeVL 80/2022 vp, PeVL 2/2024 vp). Nyt arvioitavassa sopimuksessa Yhdysvaltojen joukoille myönnetään lähtökohtaisesti oikeus tulla maahan ja liikkua suoraan sopimuksen nojalla.
(16) Hallituksen esitykseen sisältyy laajahko ja yksityiskohtainen eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta ja käsittelyjärjestystä koskeva jakso (s. 153—181). Esitystä arvioidaan erityisesti perustuslain 94 ja 95 §:n sekä perustuslain 1 §:n 1 momentin ja 3 momentin kannalta. Jaksossa esitetään myös arvio sopimuksen suhteesta perustuslain 73 §:n vaatimukseen rajatusta poikkeuksesta, samoin kuin perustuslain 94 §:n 3 momentin velvoitteeseen valtiosäännön kansanvaltaisten perusteiden turvaamisesta.
(17) Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksen jakso eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta ja käsittelyjärjestyksestä edustaa hyvää lainvalmistelutapaa. Hallituksen esityksessä katsotaan, että puolustusyhteistyösopimuksen 3 artiklan 1 ja 2 kohdan, 4 artiklan 2 kohdan, 6 artiklan 2 ja 3 kohdan sekä 11 artiklan 1 ja 2 kohdan katsotaan koskevan perustuslakia 94 §:n 2 momentissa ja perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, jonka vuoksi sopimus tulisi hyväksyä eduskunnassa perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaisesti päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä. Lisäksi sopimuksen voimaansaattamislaki tulisi esityksen (s. 181) mukaan hyväksyä perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Valiokunnalla ei ole huomauttamista eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta esityksessä lausutusta. Valiokunta voi pääpiirteissään yhtyä myös sopimuksen käsittelyjärjestyksestä sanottuun. Valiokunta esittää sanotun johdosta vain eräitä täydentäviä ja täsmentäviä näkökohtia käsittelyjärjestyksestä.
(18) Puolustusyhteistyösopimuksella ei siirretä toimivaltaa kansainväliselle järjestölle tai toimielimelle, eikä kyse ole valtakunnan alueen muuttamisesta. Puolustusyhteistyösopimukseen sisältyy kuitenkin määräyksiä tuomiovallan käytöstä ja esimerkiksi Yhdysvaltojen joukkojen oikeudesta käyttää alueita ja tiloja Suomen alueella.
(19) Perustuslain 94 ja 95 §:n muutosta vuonna 2010 perusteltiin (HE 60/2010 vp, s. 45/II) muun ohella viittaamalla siihen, että kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa valtioiden kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähän vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan merkittäviä perustuslain 1 §:n 1 momentin kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että nyt arvioitavan sopimuksen mukaiset velvoitteet sallia toisen valtion joukkojen läsnäolo ja liikkuminen alueellaan, joukkojen pääsy sovittuihin tiloihin ja sovituille alueille sekä näiden tilojen ja alueiden käyttö, ilma-alusten, alusten ja ajoneuvojen maahantulo Suomen alueelle sekä niiden vapaa liikkuminen ja poistuminen samoin kuin materiaalin varastointi Suomen alueella eivät ole kokonaisuutena luonteeltaan täysivaltaisuuteen kohdistuvien vaikutusten kannalta vähäisiä tavanomaisia velvoitteita nykyaikaisessakaan kansainvälisessä yhteistoiminnassa. Sopimusta on siten perustuslakivaliokunnassa arvioitava vielä erityisesti perustuslain 1 §:n 1 momentin täysivaltaisuussäännöksen kannalta.
(20) Puolustusyhteistyösopimuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti kaikessa sopimuksen mukaisessa toiminnassa, myös varastoitaessa tietynlaisia aseita Suomen alueelle, kunnioitetaan kaikilta osin Suomen suvereniteettia, lainsäädäntöä ja kansainvälisoikeudellisia velvoitteita. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen tulkita ja soveltaa sopimusmääräyksiä ja niiden toimeenpanemiseksi annettuja säännöksiä Suomen perustuslakia kunnioittaen sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatetta noudattaen. Valiokunta painottaa myös, että valtioneuvoston on seurattava kansallisen lainsäädännön muutostarpeita.
(21) Esitykseen ei sisälly nimenomaisia sopimusmääräyksiä tai säännösehdotuksia esimerkiksi ylimpien laillisuusvalvojien toimivallan rajoittamisesta erikseen, eikä valiokunnan mielestä ole välttämätöntä käsitellä ylimpien laillisuusvalvojien toimivaltaa ennakolta kategorisin määrittelyin. Valiokunnan käsityksen mukaan samoin kuin Nato SOFAn yhteydessä lähettäjävaltion toiminnan suhdetta perustuslain 108 §:n 1 momentin ja 109 §:n 1 momentin mukaiseen julkisen tehtävän hoitamiseen tulisi arvioida laillisuusvalvojien toiminnassa tapauskohtaisesti (PeVL 2/2024 vp, kappale 20). Laillisuusvalvonnan ala määräytyy perustuslain säännösten tulkinnalla soveltamistilanteessa kunkin tilanteen erityispiirteet huomioiden.
Pääsy- ja käyttöoikeus alueille ja tiloihin, joukkojen liikkuminen sekä turvallisuuden varmistaminen
(22) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että sopimuksen 3 artiklan 1 kohta ja 2 kohta sekä 4 artiklan 2 kohta tarkoittavat Yhdysvalloille annettavaa laajaa ja pitkäaikaista pääsy- ja käyttöoikeutta sovittuihin tiloihin ja sovituille alueille sekä myös sovittaviin yksinomaisen käytön alueisiin, mikä tarkoittaa hallituksen esityksen mukaan merkittävää toimivaltaa Suomen alueella. Valiokunta toteaa ottaen huomioon 3 artiklan mukaisen alueille pääsy- ja käyttöoikeuden avoimuuden ja laajuuden kyseen olevan hyvin laajasta oikeudesta, vaikka ne ovatkin ennakolta määriteltyjä.
(23) Sopimuksen 11 artiklan mukaan USA:n joukkojen käytössä olevat ilma-alukset, alukset ja ajoneuvot voivat asianmukaisten yhteensovittamis- ja ilmoitusmenettelyjen mukaisesti vapaasti tulla Suomen alueelle, poistua sieltä ja liikkua siellä. Perustuslakivaliokunnan mielestä myös tältä osin kyse on laajasta oikeudesta
(24) Puolustusyhteistyösopimuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti Suomella on ensisijainen vastuu Yhdysvaltojen joukkojen ja niiden sotilaallisten operaatioiden turvallisuuden ja puolustuksen varmistamisesta. Poikkeuksellisissa olosuhteissa ja yhteisesti hyväksyttyjen turvallisuussuunnitelmien mukaisesti Yhdysvaltojen joukot voivat toteuttaa välttämättömät ja oikeasuhtaiset toimenpiteet myös sovittujen tilojen ja alueiden välittömän läheisyyden ulkopuolella ylläpitääkseen Yhdysvaltojen joukkojen turvallisuutta ja puolustusta sekä niiden sotilaallisten operaatioiden jatkuvuutta tai palauttaakseen ne. Artiklan 2 kohdan mukainen toimivalta sovittujen tilojen ja alueiden ulkopuolella "niiden välittömässä läheisyydessä" on sekin tulkinnanvarainen, vaikka tilat ja alueet sinänsä määritelläänkin ennakolta. Kyse on henkilölliseltä ulottuvuudeltaan, alueelliselta soveltamisalaltaan ja sisällöltään varsin avoimeksi jäävästä oikeudesta. Hallituksen esityksen mukaan (s. 169) toimivallan harjoittamisoikeus jää lainsäädännön tasolla siinä määrin avoimeksi, että sen voidaan katsoa koskevan perustuslakia, eikä sitä voida pitää täysivaltaisuuden kannalta ongelmattomana. Perustuslakivaliokunnan mielestä toimivalta määrittyy olennaisesti yhteisesti hyväksyttyjen turvallisuussuunnitelmien perusteella, joskin artiklaan sisältyy toimenpiteiden välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Turvallisuussuunnitelman sisältö jää kuitenkin esityksen perusteella varsin avoimeksi. Valiokunta painottaa eduskunnan tiedonsaantioikeuden asianmukaisen toteuttamisen merkitystä näiden hallinnollisten järjestelyjen osalta.
(25) Eduskunnan puolustusvaliokunnan mukaan on tärkeää varmistaa, että eduskunta ja sen keskeiset turvallisuusvaliokunnat, ulkoasiainvaliokunta ja puolustusvaliokunta, mutta myös hallintovaliokunta sisäisen turvallisuuden osalta, pidetään ennakoivasti ja säännöllisesti informoituna siitä, miten sopimuksen jalkauttaminen etenee sen ratifionnin jälkeen. Perustuslakivaliokunta korostaa sanotun merkitystä erityisesti 3, 4, 6 ja 11 artiklan osalta. Eduskunnalla on perustuslain 47 §:n 1 momentin nimenomaisen säännöksen mukaan oikeus saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Säännös sisältää yhtäältä valtioneuvoston velvollisuuden oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnan tarvitsemat tiedot ja toisaalta velvollisuuden toimittaa eduskunnan pyytämät tiedot (HE 1/1998 vp, s. 97/II, ks. myös PeVL 30/2020 vp, s. 3 ja 5). Myös perustuslain 47 §:ää täydentävän perustuslain 97 §:n perusteluissa viitataan siihen, että valtioneuvoston tulee tarpeen mukaan oma-aloitteisestikin antaa ulkoasiainvaliokunnalle selvityksiä (HE 1/1998 vp, s. 154/II). Perustuslakivaliokunta painottaa eduskunnan tiedonsaantioikeuden asianmukaisen toteuttamisen merkitystä turvallisuussuunnitelmien ja niihin liittyvien hallinnollisten järjestelyjen sekä sopimuksen muun toimeenpanon osalta.
Tuomiovallan käyttö
(26) Sopimuksen 12 artikla koskee rikosoikeudellista tuomiovaltaa. Artiklaa sovelletaan yhdessä Nato SOFAn VII artiklan kanssa. Siltä osin kuin puolustusyhteistyösopimuksen 12 artikla ei sisällä rikosoikeudellisen tuomiovallan jakautumista koskevia määräyksiä, sovelletaan Nato SOFAn VII artiklaa.
(27) Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan Suomi, Yhdysvaltojen pyynnöstä ja edistääkseen sitoutumistaan keskinäiseen puolustukseen, käyttää suvereenia harkintavaltaansa luopuakseen ensisijaisesta oikeudesta käyttää rikosoikeudellista tuomiovaltaa Yhdysvaltojen joukkojen jäseniin Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohdassa tarkoitetulla tavalla. Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen c kohta sisältää määräyksen tuomiovallasta luopumisesta ja sen pyytämisestä. Nato SOFAn sanottu tuomiovallasta luopumista koskeva määräys on yksittäistapauksellinen.
(28) Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kappaleen toisen virkkeen asiaa koskeva määräys sen sijaan on soveltamisalaltaan yleinen. Luopuminen koskee tilanteita, jotka eivät jo Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen a kohdan mukaan kuulu Yhdysvaltojen ensisijaiseen toimivaltaan. Merkityksellisesti luopuminen koskee sellaisia Yhdysvaltojen joukkojen jäsenten tekemiksi epäiltyjä rikoksia, jotka eivät johdu jostakin toimesta tai laiminlyönnistä virallisissa tehtävissä, eli lähinnä vapaa-aikana tehtyjä rikoksia.
(29) Sopimuksen 12 artiklan 2 kohdan mukaan Suomi voi kuitenkin erityisen tärkeänä pitämissään yksittäistapauksissa peruuttaa luopumisen antamalla asiaa koskevan kirjallisen lausuman Yhdysvaltojen joukkojen toimivaltaisille viranomaisille. Voimaansaattamislakiehdotuksen 5 §:n mukaan päätöksen peruuttaa tuomiovallasta luopuminen Suomessa tekee valtakunnansyyttäjä. Tuomiovallasta luopuminen olisi sopimuksen mukaan harkinnanvaraista ("voivat peruuttaa"). Valtakunnansyyttäjän päätösharkinnassa huomioon otettavia seikkoja luetellaan voimaansaattamislain 5 §:n perusteluissa (s. 139) esimerkiksi kuolemanrangaistuksen uhka mainiten.
(30) Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on, että puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohta rajoittaa merkittävällä tavalla kansallista tuomiovaltaa verrattuna Nato SOFAn VII artiklaan. Nyt arvioitava artikla muuttaa Suomen luopumisen tuomiovallasta sopimusmääräyksen tarkoittamissa tilanteissa pääsäännöksi, kun se Nato SOFAn VII artiklan mukaan olisi yksittäistapauksittain määriteltävä poikkeus. Valiokunta katsoi arvioidessaan Nato SOFAn määräyksiä tuomiovallan käytöstä, että lähettäjävaltion oikeus harjoittaa tuomiovaltaa Suomen alueella koskee perustuslakia perustuslain 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla (PeVL 2/2024 vp, kappale 32). Valiokunnan mielestä tuolloin olennaista oli, että toiselle sopimusvaltiolle on annettu toimivaltaa käyttää tuomiovaltaa, joka ei rajoitu vähäpätöiseksi katsottaviin tekoihin ja seuraamuksiin eikä ole siten merkitykseltään vähäistä.
(31) Perustuslakivaliokunnan mukaan merkityksellistä oli myös tämän tuomiovallan kohdentuminen yleisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluviin asioihin ja Suomen perustuslain 8 §:n ja 21 §:n mukaisten oikeuksien jääminen avoimeksi (PeVL 2/2024 vp, kappaleet 31 ja 32). Nyt arvioitavassa hallituksen esityksessä arvioidaan, että Suomi sinänsä luopuu sopimuksen nojalla lähtökohtaisesti sille Nato SOFAn VII artiklan 3 kappaleen b kohdan mukaisesti kuuluvasta ensisijaisesta oikeudestaan harjoittaa tuomiovaltaansa rinnakkaisen tuomiovallan tapauksissa, mutta pitää itsellään silti laajan mahdollisuuden palauttaa tuomiovalta oman harkintansa mukaisesti. Perusteluissa katsotaan, että sopimuksen 12 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohtaa tulee käytännön soveltamistilanteissa lukea kokonaisuutena. Tästä johtuen perusteluiden mukaan (s. 172) menettelyä ei voida pitää täysivaltaisuuden kannalta ongelmallisena erityisesti siksi, koska tuomiovallasta luopumisen peruuttamista koskeva päätöksenteko olisi Suomen omassa harkinnassa.
(32) Tuomiovallan palauttamisessa on hallituksen esityksen perusteluiden (s. 172) mukaan lisäksi otettava huomioon virallisen tehtävän määrittelyä koskeva puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 6 kohta. Huolimatta siitä, että Suomi ilmoittaisi tuomiovallasta luopumisen peruuttamisesta, Yhdysvallat voisi todeta teon tapahtuneen suoritettaessa virallisia tehtäviä. Tällöin tuomiovalta säilyisi Yhdysvalloilla, jolla on viimekätinen ratkaisuvalta virallisen tehtävän määrittelyssä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan virallisen tehtävän määrittelyn osalta oikeustila ei asiallisesti muutu verrattuna Nato SOFAan (ks. myös LaVL 13/2024 vp, s. 6). Puolustusyhteistyösopimus kuitenkin sisältää nimenomaiset ja tarkemmat määräykset virallisen tehtävän määrittelyyn liittyvistä menettelyllisistä seikoista.
(33) Perustuslakivaliokunnan mielestä edellä viitattu Nato SOFAsta esitetty aiempi arvio huomioon ottaen puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohta supistaa Suomen tuomiovaltaa merkityksellisellä tavalla, jonka vuoksi määräenemmistöpäätös puolustusyhteistyösopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamislain osalta on tälläkin perusteella tarpeen. Valtakunnansyyttäjän harkinnanvarainen mahdollisuus peruuttaa tuomiovallasta luopuminen ei riitä tältä osin poistamaan täysivaltaisuusongelmaa. Sanotun merkitys korostuu kysymyksessä mahdollisesta kuolemanrangaistukseen liittyvästä tuomiovallan käytöstä.
Kuolemanrangaistuksen kielto
(34) Perustuslakivaliokunta kiinnitti arvioidessaan Nato SOFAa huomiota siihen, että sopimus ei sinänsä sisällä sopimusmääräyksiä, jotka nimenomaisesti antaisivat lähettäjävaltiolle oikeuden tuomita lainkäyttövaltansa piirissä oleva henkilö kuolemanrangaistukseen vastaanottajavaltion alueella (PeVL 2/2024 vp, kappale 34). Valiokunnan mukaan tuomiovallan käyttämistä koskevan oikeuden yhtenä erityiskysymyksenä oli silti tarkasteltava sitä, miten Suomen alueella tapahtuvassa tuomiovallan käyttämisessä tulisi huomioida ehdottomat perus- ja ihmisoikeudet (PeVL 6/1997 vp, s. 3/I). Valiokunnan mielestä myös nyt arvioitavaa puolustusyhteistyösopimusta on arvioitava samasta lähtökohdasta.
(35) Perustuslain 7 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa tuomita kuolemaan, kiduttaa eikä muutoinkaan kohdella ihmisarvoa loukkaavasti. Perustuslain kyseinen säännös kieltää yksiselitteisesti ja ehdottomasti paitsi kuolemanrangaistuksen täytäntöönpanon, myös kuolemanrangaistukseen tuomitsemisen Suomessa (ks. PeVL 6/1997 vp, s. 3).
(36) Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
(37) Kuolemanrangaistuksen kielto sisältyy Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6. ja 13. lisäpöytäkirjoihin ja KP-sopimuksen 2. lisäpöytäkirjaan, jotka Suomi on ratifioinut. Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut kuolemanrangaistuksen olevan kaikissa olosuhteissa myös vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan oikeutta elämään sekä 3 artiklan kidutuksen kieltoa (Al-Saadoon and Mufdhi v. the United Kingdom, 2.3.2010). Kyse on ehdottomasta kiellosta, josta ei ole esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaan mahdollista poiketa edes poikkeusoloissa.
(38) Valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen on siten edelleen kysymys siitä, voisiko lähettäjävaltio tuomita tuomiovaltansa piiriin kuuluvan henkilön kuolemanrangaistukseen sopimuksen tarkoittaman tuomiovallan piirissä. Perustuslakivaliokunta kiinnitti jo PfP SOFAn arvioinnin (PeVL 6/1997 vp, s. 3/I) yhteydessä huomiota Nato SOFAn VII artiklan 7 kappaleen a kohtaan ja sopimuksen lisäpöytäkirjaan, jotka koskevat kuolemanrangaistusta. Näistä sopimusmääräyksistä selvisi, että kuolemanrangaistukseen tuomitseminen vastaanottajavaltiossa on valiokunnan käsityksen mukaan sinänsä mahdollista, joskin rangaistuksen täytäntöönpanoon siellä kohdistuisi rajoituksia. Kuolemanrangaistuksen tuomitsemisen mahdollisuus Suomessa oli valiokunnan arvion mukaan ristiriidassa silloisen hallitusmuodon 6 §:n 2 momenttiin sisältyvän yksiselitteisen ja ehdottoman kiellon kanssa.
(39) Perustuslakivaliokunta kiinnitti myös Nato SOFAa sittemmin arvioidessaan (PeVL 2/2024 vp, kappale 39) huomiota sen VII artiklan 7 kappaleeseen, jonka mukaan lähettäjävaltion viranomaiset eivät saa panna täytäntöön kuolemanrangaistusta vastaanottajavaltiossa, jos vastaanottajavaltion lainsäädännössä ei säädetä sellaista rangaistusta samanlaisessa tapauksessa. Sopimusmääräys merkitsee valiokunnan mukaan sitä, että lähettäjävaltion viranomaiset eivät saa panna täytäntöön kuolemanrangaistusta Suomen alueella. Sopimusmääräystä ei ole toistettu nyt arvioitavassa sopimuksessa, mutta se tulee valiokunnan käsityksen mukaan sovellettavaksi Nato SOFAn perusteella myös nyt arvioitavaa sopimusta sovellettaessa.
(40) Kuolemanrangaistukseen tuomitsemisen osalta perustuslakivaliokunta kiinnitti Nato SOFAn arvioinnin yhteydessä (PeVL 2/2024 vp, kappale 41) huomiota siihen, että Nato SOFAa koskevassa hallituksen esityksessä (s. 139) on selostettu erilaisia keinoja tämän mahdollisuuden alan vähentämiseksi tai poistamiseksi siten, että on pyritty rajaamaan sopimuksen käytännön soveltamista siten, että sopimuksen soveltamisessa turvattaisiin ainakin tosiasiallisesti kuolemanrangaistuksen kieltoon liittyvien perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden toteutuminen. Valiokunta piti ottaen huomioon sen, että suomalaiset lainkäyttöviranomaiset ja hallintoviranomaiset soveltavat tuolloin arvioituja Nato SOFAn sopimusvelvoitteita Suomen ihmisoikeusvelvoitteet huomioivalla tavalla, tässä hyvin erityislaatuisessa sopimuskontekstissa Nato SOFAn johdosta äärimmäisessä tilanteessa konkretisoituvaa ihmisoikeusloukkauksen mahdollisuutta erittäin epätodennäköisenä. Valiokunta viittasi tuolloin myös siihen, että hallituksen esityksessä selostetun noottienvaihdon sisältö mahdollistaa kuolemanrangaistuksen kiellon vastaisen oikeustilan poistamisen tapauskohtaisella oikeudellisella tulkinnalla, joka rajaa Nato SOFAn soveltamista käytännössä. Ristiriita kuolemanrangaistuksen kiellon kanssa voisi siten tosiasiallisesti konkretisoitua valiokunnan käsityksen mukaan ilmeisesti lähinnä vain silloin, jos lähettäjävaltion lainkäyttö- tai hallintoviranomaiset toimisivat sopimuksen perusteella itsenäisesti Suomen alueella vailla suomalaisten viranomaisten myötävaikutusta vastoin hallituksen esityksessä selostettua tosiasiallista yhteisymmärrystä. Valiokunta totesi kuitenkin, että tällainen muodollinen mahdollisuus koskee perustuslain 7 §:n 2 momentissa säädetyn kiellon ehdottomuuden vuoksi perustuslakia perustuslain 94 §:n 2 momentissa ja perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.
(41) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan puolustusyhteistyösopimuksen määräykset ja voimaanpanolain säännökset, jotka ovat merkityksellisiä kuolemanrangaistuksen kiellon osalta, eivät anna aihetta toisenlaiseen johtopäätökseen kuin Nato SOFAn osalta myöskään suhteessa nyt arvioitavassa hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 180) voimaanpanolain luonteesta rajattuna poikkeuksena perustuslaista sanottuun (ks. myös PeVL 26/2024 vp). Valiokunnan mielestä voimaanpanolain 5 §:n 1 momentin sääntelyä valtakunnansyyttäjän toimivallasta peruuttaa tuomiovallasta luopuminen on kuitenkin syytä täydentää valtakunnansyyttäjän harkintavaltaa kuolemanrangaistuksen osalta säädösperusteisella perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet huomioivalla ohjauksella, mikäli sopimusmääräykset sen mahdollistavat.
Saamelaisten oikeudet
(42) Hallituksen esityksen mukaan (s. 34) sopimuksen toimeenpano voi edellyttää saamelaiskäräjälain 9 §:n mukaisten neuvottelujen käymistä. Esityksen mukaan alkuperäiskansa saamelaisten itsemääräämisoikeus huomioon ottaen neuvotteluja tulee käydä vilpittömästi, oikea-aikaisesti ja yhteisymmärrykseen pyrkien. Perustuslakivaliokunta painottaa sanotun 9 §:n säännöksen asianmukaista soveltamista.
Johtolause
(43) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että voimaansaattamislakiehdotuksen (1. lakiehdotus) johtolause on virheellinen. Ulkoasiainvaliokunnan on korjattava johtolause siten, että siitä ilmenee voimaansaattamislakiehdotuksen käsitteleminen perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.