Arvion lähtökohdat

Ehdotetulla uudella sähköturvallisuuslailla (jäljempänä sähköturvallisuuslakiehdotus) on tarkoitus panna täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston pienjännitedirektiivi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston sähkömagneettista yhteensopivuutta koskeva direktiivi, jotka ovat osa Euroopan unionissa toteutettavaa laajaa tuotesääntelyuudistusta. Direktiiveihin perustuvan sääntelyn lisäksi ehdotettuun lakiin sisältyisi myös kansallista sähköturvallisuussääntelyä. 

Samanaikaisesti tämän esityksen kanssa eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta (HE 40/2016 vp). Mainitulla lakiehdotuksella luotaisiin tietyillä tuotesektoreilla yleiset ja yhdenmukaiset sääntelypuitteet markkinavalvonnalle sekä selkeytettäisiin ja tarkennettaisiin säännöksiä valvontaviranomaisten toimenpiteistä ulkorajavalvonnassa. Nyt arvioitavana olevan esityksen perusteluiden mukaan sähköturvallisuuslaki tulisi lisätä eduskunnan käsiteltävänä olevan eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annetun lain soveltamisalaan. Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntelyn rakenne ei sinänsä ole perustuslain näkökulmasta ongelmallinen (ks. PeVL 36/2016 vp, s. 2). Valiokunta kiinnittää kuitenkin edelleen huomiota siihen, että tällaisessa sääntelyssä on syytä erityisen tarkkaan huolehtia sääntelyn selkeydestä ja johdonmukaisuudesta. Valiokunnan mielestä talousvaliokunnan on kiinnitettävä erityistä huomiota näihin seikkoihin. 

Sähköturvallisuuslakiehdotuksen tarkoituksena on varmistaa sähkölaitteen ja ‑laitteiston käytön pitäminen turvallisena ja estää sähkön käytöstä aiheutuvien sähkömagneettisten häiriöiden haitalliset vaikutukset sekä turvata sähkölaitteen tai ‑laitteiston sähkövirran tai magneettikentän välityksellä aiheuttamasta vahingosta kärsineen oikeudet. Lisäksi lain tarkoituksena on varmistaa sähkölaitteiden vaatimustenmukaisuus ja vapaa liikkuvuus. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomautettavaa sääntelyn tavoitteesta (ks. myös PeVL 57/2006 vp). 

Lakiehdotuksessa on monia säännöksiä, jotka ovat merkityksellisiä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden ja perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta. Tällaisia säännöksiä on perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa. 

Täsmällisyys ja tarkkarajaisuus sekä oikeasuhtaisuus

Sähköturvallisuuslakiehdotuksen 95 §:ssä säädetään sähköturvallisuusviranomaisen toimivallasta kieltää toiminnanharjoittajan, sähkötöiden johtajan tai käytön johtajan toiminta. Jollei toiminnanharjoittaja noudata tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, sähköturvallisuusviranomaisen on kehotettava toiminnanharjoittajaa korjaamaan puute määräajassa. Jos sähkötöiden johtaja tai käytön johtaja ei tehtäväänsä hoitaessaan noudata tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, sähköturvallisuusviranomainen voi antaa hänelle varoituksen. Jos puutteet tai laiminlyönnit ovat vakavia tai olennaisia tai jos annetusta kehotuksesta tai varoituksesta huolimatta puutteita tai laiminlyöntejä ei ole korjattu, sähköturvallisuusviranomainen voi kieltää osaksi tai kokonaan toiminnanharjoittajan, sähkötöiden johtajan tai käytön johtajan toiminnan määräajaksi tai toistaiseksi.  

Ehdotusta on arvioitava perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä vakiintuneesti pitänyt esimerkiksi elinkeinoluvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamisen mahdollisuus vakaviin ja olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset ja varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen (ks. esim. PeVL 34/2012 vp, s. 2 ja PeVL 58/2010 vp, s. 5—6). Sähköturvallisuuslakiehdotuksen 95 §:ää on tarkistettava tätä vastaavaksi siten, että kieltotoimivalta on olemassa vain, mikäli puutteet tai laiminlyönnit ovat vakavia tai olennaisia eikä puutteita tai laiminlyöntejä ole korjattu annetusta kehotuksesta tai varoituksesta huolimatta.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä myös sähköturvallisuuslakiehdotuksen 81 §:n sääntelyä laitoksen ja valtuutetun tarkastajan hyväksymisen peruuttamisesta on oikeasuhtaisuusvaatimuksen johdosta tarkistettava siten, että hyväksymisen peruuttaminen tulee kysymykseen ainoastaan silloin, jos laitos tai valtuutettu tarkastaja ei ole korjannut olennaisia tai vakavia puutteita, rikkomuksia tai laiminlyöntejä (ks. PeVL 20/2006 vp, s. 3/I ja PeVL 27/2010 vp, s. 3/II). 

Sähköturvallisuuslakiehdotuksen 41 §:n 2 momentin mukaan sähköturvallisuusviranomainen saa rajoittaa sähkölaitteiston käyttöönottoa ja käyttöä mm. silloin, kun määrätyssä kohteessa odotetaan ilmenevän sähkömagneettista yhteensopivuutta koskeva ongelma, joka on ratkaistava. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännöksen perusteella on vaikea ennakoida, millaisin kriteerein arvioidaan, onko ratkaistava ongelma odotettavissa. Talousvaliokunnan on syytä pyrkiä täsmentämään säännöstä. 

Tarkastusvaltuudet

Sähköturvallisuuslakiehdotuksen 91 §:ssä säädetään viranomaisen tarkastustoimivallasta. Pykälän 1 momentin mukaan sähköturvallisuusviranomaisella on oikeus tämän lain noudattamisen valvontaa varten tehdä tarkastuksia sekä päästä sähkölaitteen tai ‑laitteiston valmistus‑, rakennus‑, korjaus‑, huolto‑, varastointi‑ ja myyntipaikalle sekä sähkölaitteen tai ‑laitteiston käyttöpaikalle. Tarkastuksissa noudatetaan, mitä hallintolain 39 §:ssä säädetään. Säännöksestä ei ole huomautettavaa tältä osin (ks. esim. PeVL 15/2014 vp, s. 3/I ja PeVL 5/2010 vp, s. 3/I).  

Valvontatoimenpiteiden ulottamisesta pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin tiloihin säädetään sähköturvallisuuslakiehdotuksen 91 §:n 2 momentissa. Perustelujen mukaan valvontatoimenpiteet pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin tiloihin rajattaisiin vain tilanteisiin, joissa tarkastus olisi tiloissa välttämätöntä sähkölaitteen tai ‑laitteiston sähkömagneettisesta yhteensopimattomuudesta epäillyn ongelman selvittämiseksi. Tarkastusta ei voisi tehdä, jos häiriön selvittäminen olisi muulla tavoin mahdollista. Häiriön selvittäminen vaatii usein kuitenkin mittauksia tiloissa, joissa häiriintyvä laite sijaitsee ja joissa häiriön lähteen epäillään sijaitsevan. Tarkastuksen tulisi olla välttämätön tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi. Lisäksi edellytettäisiin, että sähköturvallisuusviranomaisella olisi syytä epäillä kyseessä olevan esitetyn lain 117 §:n 1 momentin 1—3, 8, 18, 21 tai 22 kohdassa tarkoitettu sähköturvallisuutta koskevien säännösten rikkominen.  

Sähköturvallisuuslakiehdotuksen 91 §:n 2 momentin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että ehdotettu tarkastussääntely olisi yhdensuuntainen tietoyhteiskuntakaaren sääntelyn kanssa. Tietoyhteiskuntakaari on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 18/2014 vp). Valiokunnan lausunnossa ei kuitenkaan nimenomaisesti ole arvioitu tietoyhteiskuntakaaren tarkastusvaltuussääntelyä.  

Tarkastusvaltuudet koskevat perustuslain 10 §:ssä turvattua kotirauhan suojan piiriä. Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan turvattu. Lailla voidaan pykälän 3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimista. Perustuslain 10 §:n 3 momentissa on kyse niin sanotusta kvalifioidusta lakivarauksesta, jonka tarkoituksena on määrittää tavallisen lain säätäjän rajoitusmahdollisuus mahdollisimman täsmällisesti ja tiukasti siten, ettei perustuslain tekstissä anneta avoimempaa valtuutta perusoikeuden rajoittamiseen kuin on välttämättä tarpeen (ks. PeVL 54/2014 vp, s. 2/II). 

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (ks. PeVL 40/2002 vp, s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (ks. PeVL 69/2002 vp, s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks. PeVL 7/2004 vp, s. 2/II ja kokoavasti PeVL 39/2005 vp). 

Sähköturvallisuuslakiehdotuksen säätämisjärjestysperusteluista ilmenee, että ehdotetussa säännöksessä sähköturvallisuusrikkomusepäily olisi yksi kotirauhan piiriin ulottuvan tarkastuksen edellytyksistä, jonka tarkoituksena on osaltaan lähinnä rajata viranomaisen tarkastusoikeutta tällaisiin tiloihin. Tarkastusvaltuutta koskeva säännös ei perustelujen mukaan oikeuta viranomaista tarkastamaan kotirauhan piiriin kuuluvia tiloja rikoksen selvittämiseksi, vaan tarkastusoikeudesta kotirauhan piiriin säädettäisiin perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla perusoikeuksien turvaamiseksi.  

Ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta on siis merkitystä sillä, voidaanko tarkastuksia pitää perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittamassa mielessä välttämättöminä perusoikeuksien turvaamiseksi (ks. esim. PeVL 54/2014 vp, s. 3/I—II ja PeVL 18/2010 vp, s. 7/II—8/I sekä niissä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunnan mielestä kotirauhan suojaa rajoittavalla toimenpiteellä tulee olla selvä ja riittävän läheinen yhteys johonkin perustuslaissa turvattuun perusoikeussäännökseen, jotta tällainen toimenpide olisi välttämätön perusoikeuksien turvaamiseksi. Valiokunta on esimerkiksi katsonut palotarkastuksen kotirauhan piiriin ulottuvana toimenpiteenä olevan sillä tavoin välttämätön perusoikeuksien, kuten oikeuden elämään ja turvallisuuteen, sekä omaisuudensuojan suojaamiseksi kuin perustuslaissa tarkoitetaan. Samoin onnettomuustutkintaa voidaan valiokunnan mukaan tehdä kotirauhan piirissä, vaikka yhteys perusoikeuksien turvaamiseen saattaa olla etäisempi, mutta voidaan yleisesti arvioida onnettomuustutkinnalla ehkäistävän tulevaisuuden perusoikeusuhkia (PeVL 31/1998 vp, s. 2/I). 

Perustuslakivaliokunta on usein painottanut, että perustuslain 10 §:n 3 momentin sanamuoto on siinä mielessä ehdoton, että kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen, ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on tämän mukaisesti vakiintunutta. Valiokunta on toistuvasti edellyttänyt toimenpidevaltuuksia koskeviin säännöksiin kirjattavaksi, että esimerkiksi tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (ks. esim. PeVL 54/2014 vp, s. 3/I—II ja siinä viitatut lausunnot). 

Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan hallituksen esityksen säätämisjärjestysjaksossa ja 91 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään ehdotetulle kotirauhan piiriin ulottuvalle tarkastusvaltuudelle riittävästi perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita. Tarkastuksia voidaan pitää perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittamassa mielessä välttämättöminä perusoikeuksien turvaamiseksi. Valiokunnan mielestä sähköturvallisuuslakiehdotuksen 91 §:n 2 momentti ei kuitenkaan riittävästi vastaa perusteluissa esitettyä. Perustuslain säännöksen tarkoituksena on, että tavallisen lain tasolla täsmennetään niitä perusoikeuksien turvaamiseksi välttämättömiä toimenpiteitä, joihin perustuslain säännös viittaa. Laista tulee käydä ilmi, mitä perusoikeuksien turvaamisella kulloisessakin sääntely-yhteydessä tarkoitetaan (ks. esim. PeVL 54/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 37/2005 vp, s. 4/I).  

Tämän johdosta sähköturvallisuuslakiehdotuksen 91 §:n 2 momenttia on muutettava siten, että siitä käyvät riittävän täsmällisesti ilmi ne perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät seikat, joiden valvomiseksi tarkastusvaltuudet ovat välttämättömiä ja joiden valvomiseksi tarkastus voidaan perustelujen mukaan toimittaa (esimerkiksi ihmisten elämän ja turvallisuuden suojaaminen). Perustuslakivaliokunta on korostanut myös tarkastusvaltuuksien oikeasuhtaisuuteen liittyviä kysymyksiä. Valiokunnan mielestä oikeasuhtaisuuden vaatimus edellyttää lisäksi, että sääntelyä täsmennetään koskemaan tilanteita, joissa on konkreettinen ja perusteltu epäily toisten ihmisten perusoikeuksien vaarantumisesta. Tarkastusoikeuden käyttämisen kynnystä on korotettava esimerkiksi vaatimuksella siitä, että on todennäköisiä syitä epäillä tiloissa olevan sähkölaitteen tai -laitteiston aiheuttavan vakavaa häiriötä säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut myös, että kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan, minkä johdosta valtuuksissa on kyse merkittävän julkisen vallan käytöstä (ks. esim. PeVL 40/2002 vp, PeVL 46/2001 vp). Sähköturvallisuuslakiehdotuksen 93 §:n 4 momenttiin sisältyy tämän johdosta perustuslain 124 §:n julkisen hallintotehtävän antamista muun kuin viranomaisen hoidettavaksi koskevan säännöksen kannalta asianmukainen rajaus, jonka mukaan ulkopuolisella asiantuntijalla ei ole 91 §:n 2 momentissa säädettyä oikeutta ulottaa valvontatoimia pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin tiloihin.  

Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana kuitenkin myös sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (PeVL 51/2006 vp, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 10/2016 vp, s. 3 ja siinä viitatut lausunnot). Tämän johdosta valiokunta katsoo, että sähköturvallisuuslakiehdotuksen 91 §:n 2 momenttia on syytä täsmentää siten, että siitä käy nimenomaisesti ilmi, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin tiloihin voidaan ulottaa tarkemmin määrittelemättömien valvontatoimenpiteiden asemesta vain 1 momentissa säädetty tarkastus.  

Sähköturvallisuuslakiehdotus ja siihen ehdotettu tarkastuksia koskeva toimivaltasääntely perustuu osittain EU-sääntelyyn. Nyt arvioitavassa tilanteessa ei ole aivan selvää, kuinka pitkälle meneviä kotirauhan suojaan kajoavia tarkastustoimivaltuuksia EU-sääntely ja sen toimeenpano edellyttävät. Perustuslakivaliokunnalla on ollut kuitenkin käsittelyssä myös esityksiä, joissa EU-lainsäädännöstä johtuva toimivaltasääntely ei ole mahdollistanut tarkastustoimivaltuuden rajoittamista perustuslain 10 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla (ks. PeVL 51/2014 vp), ja sääntelyä on jouduttu arvioimaan EU:n sekundaarilainsäädännön etusijaperiaatteen kautta.  

EU:n perusoikeuskirjassa turvattu kotirauhan suoja ei ole kaikilta osin yhteneväinen perustuslain 10 §:n 3 momentin kanssa. Se ei esimerkiksi sisällä Suomen perustuslain kaltaista kvalifioitua lakivarausta, minkä vuoksi EU-sääntelyä on toisinaan vaikea ongelmitta sovittaa yhteen Suomen valtiosäännön kanssa. Näistä syistä perustuslakivaliokunta katsoo, että valtioneuvoston tulee tehdä selvitys kotirauhan perustuslainsuojasta ja sen rajoittamisesta Euroopan unionissa ja sen eri jäsenvaltioissa sekä mahdollisista sääntelyn uudistamistarpeista. Selvityksessä olisi kiinnitettävä erityistä huomiota myös siihen, missä määrin EU-lainsäädäntöön sisältyviä tarkastustoimivaltuuksia ylipäätään arvioidaan kotirauhan suojaan liittyvistä lähtökohdista unionisääntelyä valmisteltaessa. 

Muita seikkoja

Lakiehdotukseen sisältyy verraten laaja jakso, jossa arvioidaan eräiden esitykseen sisältyvien säännösten olevan merkityksellisiä perustuslain kannalta. Säätämisjärjestysperustelujen mukaan esitykseen liittyy useita erilaisia perustuslakinäkökulmia, mutta koska niitä on voitu valmistelussa arvioida perustuslakivaliokunnan aikaisemman käytännön valossa ja ehdotetut säännökset on laadittu tavalla, jonka ei katsota aiheuttavan perustuslakiongelmia, ei hallitus siksi pidä perustuslakivaliokunnan lausuntoa välttämättömänä. Valiokunta on toistuvasti todennut, että valtioneuvoston on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuksia koskevan sääntelyn asianmukaiseen käsittelyyn säätämisjärjestysperusteluissa (ks. myös PeVL 38/2016 vp, s. 3 ja PeVL 19/2016 vp, s. 2—3). Vakiintuneen käytännön mukaisesti säätämisjärjestysperustelut päättyvät hallituksen toteamukseen, jos hallitus katsoo sen tarpeelliseksi, että asiasta on perusteltua pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto. Valiokunta on pannut merkille, että tästä tavasta poiketen hallituksen esityksissä on alkanut esiintyä asteelta erilaisia tapoja ilmaista, onko asian käsittely perustuslakivaliokunnassa hallituksen mielestä tarpeen. Valiokunta ei pidä tätä suotavana ja katsoo, että säätämisjärjestyskannanoton on oltava yksiselitteinen.